土地發(fā)展權(quán)，是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。[1]1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次建立土地發(fā)展權(quán)制度；1968年和1974年美國以州立法的形式分別建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購（PDR）制度；1975年法國公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權(quán)”的方式解決土地利用集約度提高而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟利益的權(quán)利歸屬和利益分配問題，必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計，既是一個不容回避的理論問題，又是一個極為重要的實踐問題，因而探討土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)很有意義。

一、公權(quán)與私權(quán)劃分的意義及局限性

（一）公權(quán)與私權(quán)劃分的意義

在法律上，有公權(quán)與私權(quán)之分。公權(quán)與私權(quán)的提法，最早源于古羅馬法學家烏爾比安關(guān)于公法與私法的劃分。公權(quán)是公益方面的權(quán)利，或者保護公共利益方面的權(quán)力；私權(quán)是公民之間或私人團體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權(quán)利。這種公私權(quán)劃分一直被西方政治家、法學家所沿用。我國理論界在幾十年前也有過公權(quán)私權(quán)的說法，后來很少。但改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和不斷發(fā)展，法學界關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的劃分又討論得非常熱烈。

區(qū)分公權(quán)與私權(quán)的意義在于確定權(quán)利的性質(zhì)，應(yīng)從何種角度進行法律規(guī)定，采用何種救濟方法，以及案件由何種性質(zhì)的法院或?qū)徟型徖?，適用何種程序等等。公權(quán)與私權(quán)劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權(quán)觀念認為，國家應(yīng)凌駕于社會和人民之上，國家利益應(yīng)絕對優(yōu)先于一切個人利益，一切法律、法規(guī)都是國家意志的體現(xiàn)，一切權(quán)利、權(quán)力都源于國家的授權(quán)。一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配，個人的一切行為都須得到國家的許可，國家擁有絕對不受限制的權(quán)力。公權(quán)觀念支配之下的國家行政，強調(diào)政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權(quán)觀念認為，國家之所以存在，目的在于保護個人的私權(quán)，個人的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于社會公共利益的目的和依據(jù)法定程序，不受剝奪和限制。國家公權(quán)力的活動范圍主要是政治生活領(lǐng)域，民事生活領(lǐng)域?qū)嵭兴椒ㄗ灾卧瓌t，即由法律地位平等的當事人協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國家原則上不作干預(yù)，只在發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時，才由國家司法機關(guān)出面裁決。一切法律、法規(guī)都是人民意志的體現(xiàn)，國家的權(quán)力來自人民的授權(quán)。私權(quán)觀念支配之下的國家行政，強調(diào)對社會、對人民的“服務(wù)”，屬于“服務(wù)行政”。為進一步理解公權(quán)與私權(quán)區(qū)分的意義，有必要從與公權(quán)、私權(quán)相對應(yīng)的另一對范疇來把握。公法、私法是與公權(quán)、私權(quán)相對應(yīng)的一對范疇。一般理解，公法上的權(quán)利即公權(quán)；私法上的權(quán)利即私權(quán)。由于社會生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系──平等主體之間的、不需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的私法、公法。[2]

在市場經(jīng)濟條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對它作出適當?shù)膮^(qū)分也是必要的。私法的實質(zhì)在于保障合法的私權(quán)利，公法的實質(zhì)在于正確運用國家的公權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）。構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會主義市場經(jīng)濟法律制度，必須承認公法、私法的區(qū)別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會主義市場經(jīng)濟法律制度，也必須正確劃分公權(quán)與私權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)，是土地變更為不同使用性質(zhì)之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。[1]1947年英國《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第一次建立土地發(fā)展權(quán)制度；1968年和1974年美國以州立法的形式分別建立土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)（TDR）和土地發(fā)展權(quán)征購（PDR）制度；1975年法國公布《改革土地政策的法律》，以“建筑權(quán)”的方式解決土地利用集約度提高而產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)問題。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的建立和不斷完善，城市化進程快速推進，因土地用途改變、土地利用集約度的提高而產(chǎn)生的巨大經(jīng)濟利益的權(quán)利歸屬和利益分配問題，必須借助土地發(fā)展權(quán)制度予以解決。土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)問題，直接關(guān)系到土地發(fā)展權(quán)法律制度設(shè)計，既是一個不容回避的理論問題，又是一個極為重要的實踐問題，因而探討土地發(fā)展權(quán)的法律性質(zhì)很有意義。

一、公權(quán)與私權(quán)劃分的意義及局限性

（一）公權(quán)與私權(quán)劃分的意義

在法律上，有公權(quán)與私權(quán)之分。公權(quán)與私權(quán)的提法，最早源于古羅馬法學家烏爾比安關(guān)于公法與私法的劃分。公權(quán)是公益方面的權(quán)利，或者保護公共利益方面的權(quán)力；私權(quán)是公民之間或私人團體之間，涉及私得、私心、私欲等方面的權(quán)利。這種公私權(quán)劃分一直被西方政治家、法學家所沿用。我國理論界在幾十年前也有過公權(quán)私權(quán)的說法，后來很少。但改革開放后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和不斷發(fā)展，法學界關(guān)于公權(quán)與私權(quán)的劃分又討論得非常熱烈。

區(qū)分公權(quán)與私權(quán)的意義在于確定權(quán)利的性質(zhì)，應(yīng)從何種角度進行法律規(guī)定，采用何種救濟方法，以及案件由何種性質(zhì)的法院或?qū)徟型徖恚m用何種程序等等。公權(quán)與私權(quán)劃分的意義，還可以從法律觀念層面剖析。公權(quán)觀念認為，國家應(yīng)凌駕于社會和人民之上，國家利益應(yīng)絕對優(yōu)先于一切個人利益，一切法律、法規(guī)都是國家意志的體現(xiàn)，一切權(quán)利、權(quán)力都源于國家的授權(quán)。一切領(lǐng)域、一切關(guān)系都應(yīng)受國家行政權(quán)力的支配，個人的一切行為都須得到國家的許可，國家擁有絕對不受限制的權(quán)力。公權(quán)觀念支配之下的國家行政，強調(diào)政府對社會、對人民的“管理”，屬于“管制行政”。私權(quán)觀念認為，國家之所以存在，目的在于保護個人的私權(quán)，個人的私權(quán)神圣不可侵犯，非基于社會公共利益的目的和依據(jù)法定程序，不受剝奪和限制。國家公權(quán)力的活動范圍主要是政治生活領(lǐng)域，民事生活領(lǐng)域?qū)嵭兴椒ㄗ灾卧瓌t，即由法律地位平等的當事人協(xié)商決定他們之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，國家原則上不作干預(yù)，只在發(fā)生糾紛不能通過協(xié)商解決時，才由國家司法機關(guān)出面裁決。一切法律、法規(guī)都是人民意志的體現(xiàn)，國家的權(quán)力來自人民的授權(quán)。私權(quán)觀念支配之下的國家行政，強調(diào)對社會、對人民的“服務(wù)”，屬于“服務(wù)行政”。為進一步理解公權(quán)與私權(quán)區(qū)分的意義，有必要從與公權(quán)、私權(quán)相對應(yīng)的另一對范疇來把握。公法、私法是與公權(quán)、私權(quán)相對應(yīng)的一對范疇。一般理解，公法上的權(quán)利即公權(quán)；私法上的權(quán)利即私權(quán)。由于社會生活中存在兩類不同性質(zhì)的關(guān)系──平等主體之間的、不需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系與不平等主體之間的、需要國家公共權(quán)力參與的關(guān)系，于是產(chǎn)生了作為不同調(diào)整手段的私法、公法。[2]

在市場經(jīng)濟條件下，公法、私法的差異是客觀存在的，對它作出適當?shù)膮^(qū)分也是必要的。私法的實質(zhì)在于保障合法的私權(quán)利，公法的實質(zhì)在于正確運用國家的公權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)）。構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟法律體系，既要有私法，又要有公法。建立社會主義市場經(jīng)濟法律制度，必須承認公法、私法的區(qū)別并正確劃分它們的界限。[3]同理，建立社會主義市場經(jīng)濟法律制度，也必須正確劃分公權(quán)與私權(quán)。

「內(nèi)容提要」隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和即將制定物權(quán)法，我國的土地權(quán)利制度建設(shè)已臨關(guān)鍵階段。對土地權(quán)利整體建設(shè)，提出四項基本條件，即滿足市場經(jīng)濟需求、符合憲法原則、符合國情、與民法典和物權(quán)法相銜接等。在土地權(quán)利制度的總則規(guī)定中，提出應(yīng)當堅持權(quán)利法定原則、權(quán)利絕對原則、登記原則、權(quán)利特定原則、順位原則。對土地登記應(yīng)堅持“五統(tǒng)一”原則。具體權(quán)利細則，在保留兩種土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，一是讓土地使用權(quán)完全進入市場，二是在土地使用權(quán)上設(shè)立建筑權(quán)、耕作權(quán)、抵押權(quán)。

「關(guān)鍵詞」土地、權(quán)利制度、土地使用權(quán)、他項物權(quán)

我國的土地權(quán)利制度已經(jīng)到了一個關(guān)鍵的發(fā)展階段。其中的原因，首先是經(jīng)濟體制在整體上已經(jīng)踏上了向市場經(jīng)濟的更高級階段邁進的步伐，土地的權(quán)利將更加深入，更加廣泛地進入市場機制，這樣，改革初期從香港引進的曾經(jīng)發(fā)揮過巨大作用的而現(xiàn)在越來越不滿足需要的土地批租制度，就必須從根本上予以更新。另外，目前正在醞釀制定物權(quán)法典，這是我國調(diào)整財產(chǎn)關(guān)系的基本法律，以土地權(quán)利為核心的不動產(chǎn)法將肯定是其最重要的內(nèi)容。另外土地法的制定也在積極地進行。在這種形勢下研究設(shè)計土地權(quán)利制度，不但對經(jīng)濟體制進一步的發(fā)展有現(xiàn)實意義，而且對未來民法典或者物權(quán)法典的立法將發(fā)生巨大影響。

1發(fā)展我國土地權(quán)利制度的基本條件

由于市場經(jīng)濟的深入發(fā)展和即將制定民法典或者民法物權(quán)法，目前我國的土地權(quán)利制度建設(shè)遇到了一個非常關(guān)鍵的發(fā)展階段。鑒于以土地權(quán)利為核心的不動產(chǎn)權(quán)利體系對國家、民族以及整個社會的存在和發(fā)展所具有的重大政治經(jīng)濟意義，借制定民法典或者物權(quán)法，以及制定土地法的良好機會，發(fā)展、完善現(xiàn)行的土地權(quán)利體系，很有必要也很有意義，而且是我們法學家和實踐家們共同的責任。

在發(fā)展土地權(quán)利制度時，必須尊重和服從如下條件：

摘要：隨著我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的農(nóng)戶對土地的要求有所改變。農(nóng)戶之間自發(fā)地進行土地的轉(zhuǎn)出與轉(zhuǎn)入，因而加快土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的突破口。文章對東臺市土地流轉(zhuǎn)的情況進行了調(diào)研，借鑒其成功的經(jīng)驗，以及對當?shù)爻霈F(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)的問題給予適當?shù)膶Σ吲c建議。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營；社會保障體系；農(nóng)業(yè)保險

建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長方式，這就需要推進土地適度規(guī)模經(jīng)營。適度規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的必然趨勢，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率?？墒墙ㄔO(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅持家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)，要解決這個矛盾就是要推進土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營之間的關(guān)系，筆者針對東臺市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營進行了專題調(diào)查。

一、研究設(shè)計和現(xiàn)狀分析

本次調(diào)查一共調(diào)查了9個鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來看，在完善土地流轉(zhuǎn)機制的大的政治背景情況下，各個村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營方面都取得了相應(yīng)的進步。

（一）合同規(guī)范化

摘要：土地是農(nóng)村的根本，因此如何做好新形勢下我國農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)改革，有力推動農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展逐漸成為擺在我們面前的首要難題?；谶@樣的現(xiàn)實背景，以此為主要研究對象，展開深入、細致的探討與分析，希望能為今后進一步做好農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)改革工作提供一定的依據(jù)和參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地產(chǎn)權(quán)改革；農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展

1前言

伴隨著社會的進步與發(fā)展，農(nóng)村的土地制度變革也在不斷加快，而在這項特殊的改革進程中，關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)制度的改革則是很新，也是最為關(guān)鍵的“瓶頸”制約因素。如果做不好這項工作的話，不僅僅有可能會導致農(nóng)民的切身利益受到侵害，同時也會在某種程度上影響到農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展。由此可見，關(guān)于“新形勢下我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展”的探討與分析顯得尤為重要。

2新形勢下我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的研究

2.1當前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度所面臨的困境分析

「內(nèi)容摘要」：由于認識上的偏差和立法上的缺陷，在社會主義市場經(jīng)濟條件下，我國集體土地所有權(quán)制度之固有缺陷日益凸現(xiàn)。本文借鑒普通法上合有權(quán)制度對我國集體土地所有權(quán)制度進行合理重構(gòu)，以達其產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、農(nóng)民真正擁有所有權(quán)、享有所有者利益從而以農(nóng)地所有人之一份子身份獲得最低社會福利保障實現(xiàn)社會公平之目標。希冀于社會主義公有制前提下對完善我國物權(quán)立法有所助益。

「關(guān)鍵詞」：集體土地所有權(quán)合有權(quán)公有制

改革和完善我國集體土地所有權(quán)制度已備受學界重視。筆者認為，淵源于日耳曼法并在普通法世界的法治沃土上改良發(fā)展、團體主義色彩極強的合有權(quán)制度與我國集體土地所有權(quán)制度有很多相似之點。它在確保堅持社會主義公有制前提下，使我國集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系進一步明晰化：農(nóng)民真正擁有集體土地所有權(quán)，享受所有者利益，以集體土地所有人一份子的身份獲得最低社會福利保障，從而實現(xiàn)社會公平。借鑒普通法合有權(quán)制度對我國集體土地所有權(quán)制度進行合理再造，是完善我國集體土地所有權(quán)制度之必然選擇。

一、普通法合有權(quán)制度及其法律特征

在普通法上，存在著兩種共有形式：即合有（JointTenancy）與共有（TenancyInCommon）。其中，共有相當于我們的按份共有（Miteigentum），而“合有則是普通法所特有的所有權(quán)形式”。它系指數(shù)人平等的、永不分割的對不動產(chǎn)整體所享有的所有權(quán)，其中若有合有人死亡，其權(quán)利便喪失并自然地添加于其他合有人的一種共有權(quán)制度。由于“全部土地所有權(quán)都直接或間接源于王權(quán)這種觀點在英格蘭很早就被接受”，“甚至現(xiàn)在英國的土地法也基于這種推論，即認為英國的全部土地歸國王所有，公民只擁有使用一塊特定土地的有限權(quán)利”。所以，在談及土地時，合有與共有“則使用聯(lián)合租佃和按份租佃這樣的術(shù)語，但這是用來指自由保有地產(chǎn)所有人，與租賃法毫不相干?！笨梢?，從英國土地產(chǎn)權(quán)的歷史發(fā)展及其本身特征考察，英國財產(chǎn)法中的“TointTenancy”和“TenancyInCommon”實為英國土地所有權(quán)之兩種特殊形式：合有與共有（即按份共有）。因此，國內(nèi)譯者將其分別譯為“共同租佃”和“按份租佃”張屬字面上直譯，如上文。而將其分別譯為“合有”與“共有”，便是英國土地產(chǎn)權(quán)之共有權(quán)制度的應(yīng)有之義。所以說，合有是普通法所特有的所有權(quán)形式。

普通法上的合有是由日耳曼法的總有與合有融合演化而來，日耳曼法的共有存在三種形式：即總有（Gesamteigentum）、合有（EigentumZurGesamtenHand亦稱合手的共有，或總手的共有）及共有（Miteigentum亦稱分別共有）。這三種共有形式，一方面，融入羅馬法并為羅馬法所承受：因日耳曼法為團體主義之法制，而羅馬法為個人主義之法制，所以，經(jīng)羅馬法繼受后，其中，“總有團體轉(zhuǎn)化為法人，總有權(quán)成為法人之單獨所有權(quán)”：“合有為羅馬法共有之觀念所修正”，“成為共同共有之形態(tài)”；分別共有則并入羅馬法所固有的共有形態(tài)之中。另一方面，因11世紀諾曼人入侵不列顛，將日耳曼法中這一團體主義色彩極濃的共有思想帶入普通法世界并走上其獨立發(fā)展之道路，即將其中總有與合有融合改造發(fā)展成普通法的特有的共有形式-合有（JointTenancy），而分別共有（Mitergutum）則成為普通法中的共有（TenancyInCommon）。從而最終成為其傳統(tǒng)之一。隨著歐洲大陸王權(quán)被削弱，因而缺乏一個穩(wěn)定而強有力的中央集權(quán)，團體主義便分崩離析；可是王權(quán)的作用在英國卻得到加強，致使這種在歐洲大陸發(fā)展起來的日耳曼法之共有形式在歐陸本土未能得到很好的保存，卻在英國普通法傳統(tǒng)中得到發(fā)揚光大。所以，有人直言，“英美普通法屬于日耳曼法”，是“相對地比較最純的日耳曼法現(xiàn)代版?！?/p>

江都區(qū)農(nóng)地股份合作制運作條件

江都區(qū)地處蘇中地區(qū)，全區(qū)總面積1332km2，總?cè)丝?07萬人，其中農(nóng)業(yè)人口76萬人，土地面積6萬hm2，轄13個建制鎮(zhèn)和1個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)。江都區(qū)農(nóng)業(yè)土地股份合作社起步于1966年的土地一輪承包時期，先后在江都區(qū)郭村鎮(zhèn)莊橋村、宜陵鎮(zhèn)焦莊村、原宗村鄉(xiāng)西賈村、原嘶馬鎮(zhèn)高巷村推進試點，截至當年年底全區(qū)共發(fā)展各類農(nóng)場460個，其中村辦農(nóng)場181個，站辦農(nóng)場47個，廠辦農(nóng)場13個，家庭農(nóng)場156個，股份合作農(nóng)場63個，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積達0．84萬hm2。但1998年土地二輪承包后，由于《農(nóng)村土地承包法》的出臺以及當時糧價偏低等因素，部分農(nóng)場解體，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營有所萎縮。2004年邵伯鎮(zhèn)淥洋湖農(nóng)林綜合開發(fā)土地股份專業(yè)合作社的成立，標志著江都區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)走上了規(guī)范化、法制化的軌道。2006年年底，組建農(nóng)村土地股份合作社56家，入股土地0．33萬hm2以上，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營面積回升到1996年的水平，近0．87萬hm2。僅土地股份合作社每年以翻番的速度遞增，截至2009年年底，全區(qū)遵循“依法、自愿、有償”的原則，采取轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、互換、入股、租賃等流轉(zhuǎn)形式，依法規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積共1．97萬hm2以上，全區(qū)已有農(nóng)地股份專業(yè)合作社235家，占農(nóng)民家庭承包面積的43．3%，其中轉(zhuǎn)讓0．23萬hm2、轉(zhuǎn)包0．43萬hm2、互換0．032萬hm2、入股1．19萬hm2、租賃0．094萬hm2。涉及農(nóng)戶135641戶，簽訂規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同138980份，其中農(nóng)民以土地承包經(jīng)營權(quán)入股組建土地股份合作社235個，入股面積1．19萬hm2，占流轉(zhuǎn)總面積的60．1%［3］。當前，我國農(nóng)地股份合作制在許多地區(qū)不斷發(fā)展和完善，但基于各種客觀因素，部分地區(qū)土地股份合作發(fā)展仍不成熟，單憑行政力量推動農(nóng)村土地股份合作發(fā)展是不可取的。以下是對江都區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不同梯度地區(qū)的土地股份合作制運作情況的簡要分析，說明農(nóng)地股份合作制的適用條件。農(nóng)地非農(nóng)化增值收益，是誘致農(nóng)地經(jīng)營制度創(chuàng)新的根本江都區(qū)仙女鎮(zhèn)地理位置優(yōu)越，近鄰城區(qū)，京滬高速公路穿鎮(zhèn)而過，深受城區(qū)經(jīng)濟輻射影響，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快，開放型經(jīng)濟占據(jù)重要地位。仙女鎮(zhèn)為了不斷滿足企業(yè)用地和被征地農(nóng)民生活保障的雙重需要，由鎮(zhèn)政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及農(nóng)民共同參股投資，統(tǒng)一修建標準廠房和道路等公共服務(wù)設(shè)施，為成長型小企業(yè)的發(fā)展提供基地載體。相對于國家農(nóng)地征用須先征用為國家所有再上市的做法而言，這種做法不僅節(jié)省了行政成本，也為靈活處置土地用途留下了政策空間，有效實現(xiàn)了農(nóng)民土地使用權(quán)者的基本權(quán)益，而交易費用的降低及生產(chǎn)成本的減少誘致了企業(yè)主體爭相租用土地，這一隱性互惠制度既為企業(yè)、農(nóng)民主體雙方帶來了利益共享和合作剩余。土地股份合作制就是基于合作后能夠給多方主體共同產(chǎn)生效益最大化，從而共同分享合作剩余，也為政府引導地方經(jīng)濟發(fā)展提供了有效的激勵制度范式。農(nóng)地股份合作社的利益主體有農(nóng)民、集體組織、企業(yè)及地方政府。農(nóng)民通過農(nóng)地非農(nóng)化，除直接分享到土地增值收益外，既可以在當?shù)爻浞志蜆I(yè)、創(chuàng)業(yè)，又可以毫無牽掛地在外務(wù)工，增加收入;企業(yè)不僅節(jié)省了征用土地成本，而且有廉價、充足的當?shù)貏诹Y源，為提高經(jīng)營效益提供了人力、物力基礎(chǔ);政府減少了與分散的農(nóng)戶進行談判的成本，縮短了征地流程，提高了行政效率，不斷促進地方經(jīng)濟良性發(fā)展?；?個主體共享土地增值收益的一致需求，達成了多元主體的利益均衡發(fā)展。純農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營的農(nóng)地股份合作化是尋求改變種植方式的有效選擇江都區(qū)東北部村鎮(zhèn)農(nóng)地股份合作制發(fā)展的困惑江都區(qū)小紀鎮(zhèn)、武堅鎮(zhèn)、樊川鎮(zhèn)第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值在社會經(jīng)濟總量中的比例比較高，農(nóng)民以地為本、以農(nóng)為業(yè)的思想根深蒂固，農(nóng)業(yè)種植成為農(nóng)民生活保障的基礎(chǔ)。在這種情況下，政府是引導和推動農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要力量。江都區(qū)分別在小紀鎮(zhèn)、武堅鎮(zhèn)開展了土地股份合作社試點。試點中將分散在各個小組的地勢較低、種糧效益較低的荒灘進行分組，按人落實股權(quán)，另將一直由村經(jīng)營的灘地作為集體股，建立了股份合作社，實行統(tǒng)一競價發(fā)包種植水產(chǎn)品，收益分配上原屬各小組的灘地發(fā)包收入全部返還農(nóng)戶;原屬村經(jīng)營的灘地發(fā)包收入的30%用于農(nóng)戶分配，20%用于合作社積累，50%用于村委會補貼辦公費。從這2個村鎮(zhèn)的農(nóng)村土地股份合作制實踐進程看，推動農(nóng)村土地股份合作經(jīng)營的主要原因是農(nóng)村土地撂荒、農(nóng)民外出務(wù)工等，而通過土地外部利潤推動土地股份合作發(fā)展的因素并不明顯，而且土地股份經(jīng)營項目不具有明顯的特色和效益。從分散種植到規(guī)模經(jīng)營的農(nóng)地股份合作效益江都區(qū)的部分村鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)占據(jù)著經(jīng)濟發(fā)展的重要地位，農(nóng)民依靠農(nóng)業(yè)種植這一渠道實現(xiàn)增收依然很重要。在這些工業(yè)帶動力不強的村鎮(zhèn)，農(nóng)村土地收益不明顯，通過土地股份合作，將農(nóng)民分散的土地集中起來進行規(guī)模種植經(jīng)營，如果市場行情好、沒有遭遇自然災(zāi)害的能實現(xiàn)較好效益，如果受某些因素影響，導致種植情況、市場行情都不好，則農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營可能會有所損失，農(nóng)民利益得不到較好的實現(xiàn)，則農(nóng)地股份合作制喪失了存在的基礎(chǔ)條件。

江都區(qū)土地股份合作的利益機制

當前，農(nóng)村土地股份合作制已成為許多地區(qū)探索農(nóng)地經(jīng)營新方式的一種最有效的制度選擇，這種自下而上的農(nóng)村基層制度創(chuàng)新，逐漸為政府、社會所重視。以江都區(qū)為例，雖然農(nóng)村土地股份合作制在第一產(chǎn)業(yè)占主導的村鎮(zhèn)也有所發(fā)展，但發(fā)展較快、相對成熟的還是在江都郊區(qū)村鎮(zhèn)，這些村鎮(zhèn)工業(yè)化發(fā)展速度快，農(nóng)民市民化進程不斷推進，農(nóng)村勞動力外出務(wù)工、農(nóng)民就地轉(zhuǎn)移就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機會較多，農(nóng)民素質(zhì)相對較高，這些因素為農(nóng)村土地股份合作發(fā)展提供了基礎(chǔ)條件，其中又以工業(yè)化發(fā)展帶來的土地增值為主［4］。由于現(xiàn)行征地制度不完善，補償標準不合理，農(nóng)民對土地征用補償預(yù)期與實際所得相差甚遠，利益差別直接推動了農(nóng)民要求分享工業(yè)化發(fā)展成果和土地增值收益。因此，外部利潤的存在，是推進農(nóng)地股份合作發(fā)展的動力根源。江都區(qū)真武鎮(zhèn)真北村將集體農(nóng)業(yè)對外發(fā)包的53．3hm2以上的土地承包金由原來的2700元/hm2提高到4500元/hm2，并全額返還給原承包戶，這才增加了農(nóng)民參與土地股份合作社的積極性。農(nóng)地股份合作之所以不斷發(fā)展，有其潛在的利益驅(qū)動，主要是規(guī)模收益和農(nóng)地非農(nóng)化潛在收益等。一些村鎮(zhèn)通過集中農(nóng)村集體土地，統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)營，尤其對耕地進行適度規(guī)模種植，發(fā)展現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)，從而獲取規(guī)模效益，促進農(nóng)村集體組織和農(nóng)民收入增加。然而，土地資源稟賦差異、土地增值潛力、城鎮(zhèn)化波及程度等因素對土地股份合作發(fā)展的影響更大，農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后獲取的高于農(nóng)地租賃價格的部分收益是土地股份合作制重要收益來源，因現(xiàn)行土地收益分配機制不盡合理，農(nóng)民、集體、政府、企業(yè)之間的利益處于非均衡狀態(tài)，農(nóng)民要求充分實現(xiàn)土地增值收益的愿望及潛在收益的存在直接觸發(fā)著土地經(jīng)營制度創(chuàng)新。農(nóng)村土地股份合作制在堅持入社自愿、退社自由的前提下，將農(nóng)民土地集中起來，進行統(tǒng)一經(jīng)營，實行利益共享、風險共擔的利益機制。目前，土地股份合作社的參股要素有土地使用權(quán)、資金、技術(shù)、集體投入等，就土地使用權(quán)而言，只要農(nóng)民愿意加入土地股份合作社，就可以成為合作社的股東之一。按照江都區(qū)合作社章程，只要是加入到合作社里的社員都有權(quán)按照份額享受應(yīng)得的土地收益的權(quán)利。這種既穩(wěn)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，即不侵犯農(nóng)民土地使用權(quán)利，又能通過制度保障合理獲得土地收益分紅的權(quán)益共享機制，是取得農(nóng)民一致同意的關(guān)鍵所在。

江都區(qū)農(nóng)村土地股份合作制的局限性

農(nóng)地股份合作制還存在一定的局限性。當前，我國農(nóng)村土地是農(nóng)村集體所有，農(nóng)民對其承包的農(nóng)地只享有經(jīng)營、收益、流轉(zhuǎn)等權(quán)利，缺乏具有實質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的處置權(quán)。產(chǎn)權(quán)殘缺對股權(quán)具有以下幾個方面的影響:一是影響農(nóng)地股權(quán)的穩(wěn)定性。土地流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范現(xiàn)象仍然存在，致使農(nóng)民對土地使用權(quán)的穩(wěn)定性沒有足夠的信心，擔心自己承包的土地流轉(zhuǎn)后，防止因農(nóng)地權(quán)屬不清而產(chǎn)生矛盾糾紛。因此，土地產(chǎn)權(quán)不穩(wěn)定導致土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，可能造成農(nóng)民土地使用權(quán)入股后權(quán)益有所喪失。另外，由于經(jīng)濟發(fā)展對土地流轉(zhuǎn)的需求逐步增強，土地流轉(zhuǎn)形式也呈現(xiàn)多樣化，甚至出現(xiàn)難以管理的局面，這對我國土地產(chǎn)權(quán)體系的法制建設(shè)造成了嚴重的影響，如果不及時規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)方式，可能對我國農(nóng)地制度的長遠安排產(chǎn)生深刻的影響［5］。二是影響股權(quán)保障功能。土地股份合作社將農(nóng)民土地集中起來統(tǒng)一經(jīng)營，雖然農(nóng)民可以在合作社里務(wù)工，掙取工資，獲取土地股權(quán)收益分紅，但是農(nóng)民對自己土地失去了直接支配權(quán)，實質(zhì)上是將土地物質(zhì)權(quán)利貨幣化后的一種股權(quán)收益。股權(quán)的穩(wěn)定性深受土地股份合作經(jīng)營狀況影響，合作社運行得好，農(nóng)民收益才能得到保障，一旦發(fā)生虧損，農(nóng)民既得不到分紅，加之農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不完整，農(nóng)民的土地使用權(quán)已作為股權(quán)加入到合作社中去，農(nóng)民想收回自己的承包地是相當困難的。農(nóng)地股份合作制為實現(xiàn)多元主體利益目標提供了有效的制度平臺，促進了農(nóng)民增收。但是農(nóng)地股份合作制運行是有條件的，并不是所有地區(qū)都適用土地股份合作制。其一，效益是土地股份合作的根本。運作土地股份合作主要有2種目的，一是進行規(guī)模種植，實現(xiàn)規(guī)模效益;二是進行二三產(chǎn)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，獲取建設(shè)用地的土地增值收益和經(jīng)營效益。比較這2種方式，獲取土地增值收益更能有效推動土地股份合作制的發(fā)展，依靠純農(nóng)業(yè)種植的方式所取得的收益并不能滿足合作制發(fā)展的有效需求。如果土地沒有更高的利潤收益，股份合作社運作就會面臨困難，即便建立起來以后，如果仍然從事低水平的農(nóng)業(yè)種植經(jīng)營，土地的經(jīng)濟效益不高，股民很難通過合作社實現(xiàn)增收，合作社也失去了存在的意義。其二，制度成本制約土地股份合作發(fā)展。對照江都區(qū)土地股份合作社章程等可以看出，組建、成立、運作、收益分配等環(huán)節(jié)有著很強的專業(yè)程序和運行機制。例如，在股權(quán)設(shè)置上，對土地股的折算、資金技術(shù)股的標準及其他股權(quán)的衡量都很難準確規(guī)定，對股權(quán)分配也很難科學設(shè)置。合作社機構(gòu)組成人員素質(zhì)參差不齊，對組織機構(gòu)順利運行有一定的影響。另外，股權(quán)收益分配程序比較復(fù)雜，加入或退出合作社的成員，其股權(quán)收益分配及決算等方面更復(fù)雜。許多地區(qū)的土地股份合作制在股份設(shè)置中包含集體股和個人股、資金股和技術(shù)股等名目不一的股份，各地因地區(qū)特點設(shè)置股份的程序、種類和原則也不盡相同，由此可見土地股份合作制所追求的多重目標從根本上決定了運行成本很高的問題。農(nóng)村土地股份合作社的成立建立在土地承包經(jīng)營權(quán)主體自愿的基礎(chǔ)上，不得強制要求農(nóng)民將土地承包經(jīng)營權(quán)入股?！掇r(nóng)村土地承包法》也規(guī)定了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。農(nóng)村土地股份合作的基礎(chǔ)是土地使用權(quán)，農(nóng)民將土地作為股份參與土地股份經(jīng)營，一般情況下是集體統(tǒng)一規(guī)劃經(jīng)營，或者由集體統(tǒng)一用于項目開發(fā)，由于其不具有分割性，難以恢復(fù)原狀，農(nóng)民要收回其土地，該怎么分割?如果不要求收回土地，那么土地財產(chǎn)到底該怎么核算?這是一個難題。因此，土地股份合作社的退社自由其實并不自由，而且這種行為存在一定的社會風險。土地股份合作社類似于股份合作制企業(yè)，但是許多土地合作社不具備企業(yè)獨立法人資格，法律和政府對農(nóng)村土地股份合作社性質(zhì)沒有明確的規(guī)定，定位也很模糊，股份合作社既體現(xiàn)出了企業(yè)經(jīng)營行為，又具有合作經(jīng)濟組織的性質(zhì)。土地股份合作社的法人登記也很困難，工商部門認為其不符合企業(yè)法人資格而不予登記，民政部門認為其具有經(jīng)營行為，不符合社團要求，也不好登記，目前已出臺的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》對農(nóng)民專業(yè)合作經(jīng)濟組織作了明確規(guī)定，但是并沒有將農(nóng)村土地股份合作社納入到合作社范疇，致使農(nóng)村土地股份合作制無法可依，不受法律政策保護和扶持［6］。因此，沒有一個良好的法律政策環(huán)境，土地股份合作的發(fā)展方向比較模糊，運行環(huán)境也不完善。

摘要：土地是農(nóng)民賴以生存的根本，近年隨著經(jīng)濟的發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)逐漸興起，其有其必然性，但也給農(nóng)民的權(quán)益帶來了一些傷害，因此為了社會與經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，探討土地流轉(zhuǎn)情況下農(nóng)民權(quán)益的保障迫在眉捷。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民權(quán)益保障必然性對策

一、農(nóng)民權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

由于我國原來實行的是家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，它在一定時期對農(nóng)村生產(chǎn)力的提高起到了積極作用，但其自身的缺陷如經(jīng)營規(guī)模小、土地條塊分割等，農(nóng)業(yè)難以形成規(guī)模經(jīng)濟，與國際競爭漸漸處于不利地位。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)成為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必然。同時，隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展與農(nóng)村經(jīng)濟及個體企業(yè)的增多，農(nóng)民不再專業(yè)務(wù)農(nóng)，一些農(nóng)村勞動力開始轉(zhuǎn)向其他產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了改變，而非農(nóng)業(yè)的收入與農(nóng)業(yè)相比是比較客觀的，因此土地流轉(zhuǎn)使無力或無心經(jīng)營土地的農(nóng)民可以轉(zhuǎn)出土地。此外，目前的三農(nóng)問題亟待解決，土地流轉(zhuǎn)可以促進農(nóng)民增收，為三農(nóng)問題的解決創(chuàng)造了良好的條件。因此，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是大勢所趨。但在土地流轉(zhuǎn)中也出現(xiàn)了一些對農(nóng)民權(quán)益侵害的情況，具體有以下幾方面：

（一）操作不健全侵害了農(nóng)民利益

目前的土地流轉(zhuǎn)的操作還很不規(guī)范，個別干部自以為是，認為自己是土地所有者的代表，濫用行政權(quán)力，強行流轉(zhuǎn)，或私下與承租者達成交易，對農(nóng)民的土地承包權(quán)造成了很大的損害。且在手續(xù)上沒有正式規(guī)范的合同，僅以口頭協(xié)議或承諾，對往后的糾紛埋下了隱患。

一、問題的提出

為解決農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)網(wǎng)點覆蓋率低、金融供給不足、競爭不充分等問題，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會于2006年12月20日了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機構(gòu)準入政策，更好支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》(以下簡稱《意見》)。《意見》的出臺和實施，是中國銀行業(yè)市場準入政策的重大突破，是一項制度創(chuàng)新，必將對農(nóng)村金融起到促進競爭、完善體系、增加供給和改善服務(wù)的積極作用。然而，農(nóng)村金融的一些急需解決的突出問題，比如農(nóng)民貸款難尤其是中長期貸款難問題不是僅放寬市場準入就能解決的，其根本性的問題甚至不是單靠金融就可以解決的。

據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心2005年對全國29個省(自治區(qū)、直轄市)的1962個農(nóng)戶的抽樣調(diào)查顯示，63％的農(nóng)戶有借款需求，實際發(fā)生過借款行為的農(nóng)戶占樣本的51％。在有借款經(jīng)歷的農(nóng)戶中，通過親戚朋友借款的占58％，從農(nóng)信社獲得貸款的僅占37％。據(jù)調(diào)研推算，目前大約僅25％的農(nóng)戶能夠從正規(guī)農(nóng)村金融機構(gòu)獲得信貸支持。并且農(nóng)信社貸款以短期貸款為主，短期貸款占當年貸款余額的比重都在60％左右；對農(nóng)戶和鄉(xiāng)村企業(yè)調(diào)查中也反映，大部分農(nóng)戶和企業(yè)貸款都是短期貸款，貸款期限在10－12個月。放寬市場準入后，我們相信能夠增加農(nóng)村金融服務(wù)供給，但涉農(nóng)貸款的期限結(jié)構(gòu)不合理問題，很難得到有效改善，因為短期內(nèi)村鎮(zhèn)銀行等新生的農(nóng)村金融組織還不具備發(fā)放中長期貸款的實力，即使正規(guī)金融機構(gòu)和發(fā)展起來的新生農(nóng)村金融組織有發(fā)放中長期貸款的實力，也會因農(nóng)村經(jīng)濟主體的合“規(guī)”資信問題和“有財產(chǎn)而無銀行信用”的制度障礙，使其問題不能得到很好的解決。所以，迫切需要我們在實踐中探索解決農(nóng)民貸款難和改善涉農(nóng)貸款期限結(jié)構(gòu)的新途徑和方法，而以農(nóng)村土地使用權(quán)抵押為核心的農(nóng)村土地金融市場制度的創(chuàng)新是一個重要的方面或突破點。這是對我國農(nóng)村金融市場體系的完善，具有重要的理論和實踐意義，應(yīng)給予關(guān)注，并采取措施積極推進其建設(shè)。

二、制度設(shè)計

(一)指導思想

農(nóng)村土地金融制度應(yīng)以推進土地承包經(jīng)營權(quán)的資本化和制度效益的最大化，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營提供有效的金融服務(wù)和促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)為立法指導思想。其制度構(gòu)建或創(chuàng)新的主要目標：一是通過農(nóng)村土地使用權(quán)抵押，使土地經(jīng)營者從金融機構(gòu)取得中長期信貸資金投入，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。二是通過土地的資本化和農(nóng)村土地使用權(quán)與金融的內(nèi)在結(jié)合，使土地財產(chǎn)權(quán)益得到最大化的實現(xiàn)。三是通過農(nóng)村土地金融制度內(nèi)生機制的高效運作，自主實現(xiàn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和促進城鄉(xiāng)一體化。

隨著農(nóng)村改革的不斷深入，作為基礎(chǔ)層次的土地家族承包經(jīng)營存在的問題日益凸顯出來。目前，農(nóng)村實行的土地承包主要為家庭承包，它主要表現(xiàn)為：一是家庭承包缺乏競爭性。家庭承包是以家庭人口為依據(jù)而進行的“人人有份”的承包，是不需經(jīng)過“競爭方式”取得的承包，這實際上屬于一種土地分配的方式。二是土地承包存在著期限限制，雖然承包的期限長短有別，但終究還是存在時間限制。三是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全，現(xiàn)行立法和政策缺少“支持”或“鼓勵”土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的內(nèi)容。上述三方面的問題，制約著農(nóng)村生產(chǎn)力的進一步解放，亟需尋求有效的對策予以解決。

解決農(nóng)村土地承包問題，關(guān)乎著進一步解放農(nóng)村生產(chǎn)力。就現(xiàn)階段的實際情況分析來看，我們首先應(yīng)將必要的因素考慮進去，這樣，才能從根本上解決問題。

其一：要配置土地的發(fā)展權(quán)。

土地發(fā)展權(quán)是一種可以與土地所有權(quán)分離而單獨處分的財產(chǎn)權(quán)。我國應(yīng)當借鑒國外土地發(fā)展權(quán)制度經(jīng)驗，配置土地發(fā)展權(quán)。比如，我們可以作如下制度設(shè)計：(1)改變土地使用性質(zhì)之權(quán)的土地發(fā)展權(quán)歸國有，包括農(nóng)用地變更為建設(shè)用地之權(quán)和未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地之權(quán)。該項制度的設(shè)計主要基于這種改變土地使用性質(zhì)之權(quán)的土地發(fā)展權(quán)涉及范圍廣，將這種土地發(fā)展權(quán)加以控制，使農(nóng)用地和未利用土地全部納入國家或政府控制改變用途的范圍，使農(nóng)民宅基地、鄉(xiāng)村建設(shè)用地等都歸入政府管理，如此，便能有效防止集體所有的土地利益因體制內(nèi)的因素而流失。另外，這樣做還能夠有效地保護耕地。(2)不改變土地使用性質(zhì)，但對原土地增加投入而形成的發(fā)展權(quán)，歸土地使用權(quán)人所有，如農(nóng)用地使用權(quán)性質(zhì)不變，承包人增加對農(nóng)用地的投入而形成的農(nóng)用地發(fā)展權(quán)。這項制度設(shè)計主要基于這種對原土地增加投入而形成的土地發(fā)展權(quán)，其歸屬涉及到土地使用人的具體利益，對象具體，解決了目前的立法缺乏對土地承包人增加土地投入而形成權(quán)益的保護這個現(xiàn)實問題，同時也豐富了土地發(fā)展權(quán)的內(nèi)涵。

其二：要使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化。

目前的土地承包經(jīng)營權(quán)依合同確定存續(xù)期限，充分體現(xiàn)了債權(quán)的特性，但合同一旦期滿，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)就失去了法律保護的基礎(chǔ)，因此直接影響農(nóng)戶對所承包土地的投入。解決這一問題的辦法在于真正實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化，使農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為一種完全獨立的物權(quán)。物權(quán)化能夠使土地承包經(jīng)營權(quán)獲得物權(quán)方式的保護。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)成為物權(quán)，就具有普遍的排他性，就能有效維護土地承包經(jīng)營權(quán)人的合法權(quán)益。