一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，政府與市場(chǎng)關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，政府的經(jīng)濟(jì)職能還大量留存于市場(chǎng)中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力。政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于發(fā)達(dá)國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系，形成資源配置機(jī)制、宏觀相對(duì)價(jià)格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對(duì)社會(huì)資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強(qiáng)化對(duì)財(cái)政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會(huì)資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價(jià)格信號(hào)的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價(jià)格的管制逐步放松，但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，使農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，都是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干擾，從經(jīng)濟(jì)上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對(duì)一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對(duì)價(jià)格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢(shì)，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)增長。而且，由于信息不對(duì)稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴(kuò)張，政府與民間部門爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機(jī)會(huì)就越多，經(jīng)濟(jì)就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實(shí)施也無從談起。

近年來發(fā)展中國家所面臨的一個(gè)基本問題就是如何解除管制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，中國已然參與到國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構(gòu)筑完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。逐步取消對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各種不當(dāng)管制政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

二、減少農(nóng)業(yè)人口問題

農(nóng)民收入增長，一般的方法是提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。2002年世界銀行曾對(duì)50年來其自身和其他國際機(jī)構(gòu)的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略作總結(jié)性回顧，其時(shí)林毅夫發(fā)言指出，50年來，提高農(nóng)民收入傳統(tǒng)上是以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、改進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、引進(jìn)科技為基礎(chǔ)。這樣一個(gè)政策基本上沒有成功，長期、可持續(xù)地提高農(nóng)民收入的水平，僅靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出無法達(dá)到目標(biāo)。農(nóng)產(chǎn)品需求彈性低，即使全國經(jīng)濟(jì)水平有很大提高，人均收入增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品需求的拉動(dòng)作用也較小。農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格彈性也低，農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)率提高，產(chǎn)量增加，價(jià)格會(huì)下降很多，以致“谷賤傷農(nóng)”。所以，靠提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，增加農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農(nóng)民收入問題的主要辦法，長期、可持續(xù)的辦法只有靠減少農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力。通過調(diào)整產(chǎn)業(yè)、就業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，不斷降低農(nóng)業(yè)就業(yè)的比重和數(shù)量，相應(yīng)增加農(nóng)村勞動(dòng)力的耕地和提高農(nóng)產(chǎn)品商品率，農(nóng)民收入才有可能保持和國民經(jīng)濟(jì)同步增長。理論分析和別國實(shí)踐都已證明了這一點(diǎn)，我國的經(jīng)驗(yàn)也同樣如此。從1978年到1984年，我國實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，農(nóng)民收入增加靠的是農(nóng)民生產(chǎn)積極性的提高。此后，農(nóng)民收入增加的主要途徑是減少農(nóng)業(yè)人口。1985年到1990年初鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)快速增長，提供了1億多個(gè)離土不離鄉(xiāng)的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。此后則是大規(guī)模的城市建設(shè)對(duì)大量的農(nóng)民工的需求，又提供了1億個(gè)離土離鄉(xiāng)的就業(yè)機(jī)會(huì)。近幾年城市里出現(xiàn)“通貨緊縮”，新增就業(yè)機(jī)會(huì)減少，農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的渠道阻塞，大量勞動(dòng)力滯留農(nóng)村。而且，由于生產(chǎn)能力過剩，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)加劇，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，離土不離鄉(xiāng)的勞動(dòng)力也回流到農(nóng)業(yè)。這是農(nóng)民收入增長緩慢甚至停滯的一個(gè)重要原因。農(nóng)民收入如果要有比較合理的增長，則“十五”計(jì)劃期間每年必須在城里為農(nóng)民提供800萬個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)。1990年我國第四次人口普查時(shí)農(nóng)村人口占全國人口總數(shù)74%，2001年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，我國總?cè)丝?3億，農(nóng)村人口8億，占全國人口總數(shù)64%.農(nóng)村人口比重10年降一成，速度緩慢。

摘要：小微企業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，其不僅是重要稅收來源，也是解決社會(huì)就業(yè)問題的重要基礎(chǔ)。近年來，小微企業(yè)虧損情況日益嚴(yán)重，這背后主要原因在于宏觀經(jīng)濟(jì)日益下行，整個(gè)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境不理想，加上小微企業(yè)存在經(jīng)營規(guī)模小、資金實(shí)力薄弱、融資渠道少、稅收壓力大等問題；另外，小微企業(yè)稅收管理水平較低，對(duì)稅收政策了解不足，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力弱。因此，當(dāng)前必須要指導(dǎo)小微企業(yè)有效化解稅費(fèi)成本和壓力。

關(guān)鍵詞：小微企業(yè);稅費(fèi)負(fù)擔(dān);優(yōu)惠政策;效應(yīng)分析

小微企業(yè)是我國國民經(jīng)濟(jì)重要組成部分，在提供就業(yè)機(jī)會(huì)，創(chuàng)造稅收以及調(diào)節(jié)宏觀經(jīng)濟(jì)方面起到了十分重要的作用。2011年以來，我國工信部、信息化以及統(tǒng)計(jì)部門開始重視小微企業(yè)工作，先后下發(fā)了多個(gè)關(guān)于小微企業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)的文件，文件內(nèi)容具體包括行業(yè)細(xì)分標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)劃。例如在工業(yè)領(lǐng)域，小微企業(yè)的劃分標(biāo)準(zhǔn)是員工人數(shù)不超過1000人，經(jīng)營收入不超過4億元。在實(shí)際中，小微企業(yè)員工數(shù)往往在400人左右，經(jīng)營收入通常超過2000萬元；在這類行業(yè)中，小微企業(yè)人數(shù)會(huì)超過30人，且營業(yè)收入不超過300萬元，但是員工人數(shù)不超過20人的企業(yè)經(jīng)營收入會(huì)超過300萬元。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，小微企業(yè)稅負(fù)壓力卻在不斷增長，這對(duì)小微企業(yè)的發(fā)展形成了巨大阻力。在新的社會(huì)發(fā)展形勢(shì)下，不斷優(yōu)化小微企業(yè)發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)小微企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1現(xiàn)階段小微企業(yè)稅費(fèi)的發(fā)展情況

目前，我國針對(duì)不同行業(yè)企業(yè)制定了有差異性的稅收政策和制度，除了稅收之外，小微企業(yè)還要承擔(dān)一些專項(xiàng)費(fèi)用、繳交政府性基金等。因此，我們要從整體出發(fā)來分析小微企業(yè)稅費(fèi)情況，具體如下。1.1當(dāng)前稅費(fèi)承擔(dān)的組成情況在現(xiàn)有稅費(fèi)制度中，小微企業(yè)稅費(fèi)主要包括以下幾方面的內(nèi)容：(1)稅收費(fèi)用。當(dāng)前，小微企業(yè)主要繳納的稅費(fèi)包括增值稅、所得稅等不同稅種。(2)一些特定行業(yè)需要繳納專項(xiàng)費(fèi)用，這部分費(fèi)用直接納入政府性基金當(dāng)中。這其中主要包括以下幾方面內(nèi)容：教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加以及員工失業(yè)保險(xiǎn)等；另外還可以根據(jù)地方法律法規(guī)，征收工會(huì)會(huì)員費(fèi)、水利基建費(fèi)、文化事業(yè)費(fèi)以及環(huán)保費(fèi)等。(3)根據(jù)法律規(guī)定企業(yè)需要承擔(dān)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)等，如員工養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)以及工傷保險(xiǎn)等。(4)行政事業(yè)性收費(fèi)。這項(xiàng)收費(fèi)內(nèi)容中，主要包括政府部門、事業(yè)單位管理費(fèi)用等。當(dāng)前，要確定小微企業(yè)實(shí)際承擔(dān)的費(fèi)用存在較大難度。但在行政事業(yè)性收費(fèi)方面，大多數(shù)都根據(jù)事項(xiàng)劃分來收取的，這對(duì)小微企業(yè)來說無形中增加了稅收成本。1.2加強(qiáng)小微企業(yè)征管模式以及遵守的成本方式從當(dāng)前情況來看，小微企業(yè)會(huì)計(jì)審核體系尚未健全和完善，在實(shí)際操作中不可能嚴(yán)格按照法律規(guī)定征收稅務(wù)。但是在稅務(wù)管理實(shí)踐中，小微企業(yè)被納入核定征收范圍內(nèi)。這樣一來，稅務(wù)機(jī)關(guān)在征稅過程中會(huì)有更大的自主操作空間，采取何種征收方式直接關(guān)系到小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)大小，在制定小微企業(yè)稅收優(yōu)惠政策時(shí)，要根據(jù)小微企業(yè)實(shí)際經(jīng)營情況將其納入對(duì)應(yīng)的征收范圍內(nèi)，稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)行業(yè)變化靈活調(diào)整征收方式。從稅費(fèi)管理角度來看，小微企業(yè)稅收成本受到征收成本影響較大。如果稅費(fèi)科目較多的話，則意味著征稅部門也更多。一般情況下企業(yè)在應(yīng)收各種稅務(wù)管理部門檢查時(shí)，也要付出更多的時(shí)間精力。

2小微企業(yè)現(xiàn)行稅費(fèi)政策存在的相關(guān)問題

根據(jù)《市減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)工作領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于做好煤炭產(chǎn)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)情況會(huì)議準(zhǔn)備工作的通知》文件要求，縣政府領(lǐng)導(dǎo)度重視，迅速召集相關(guān)部門進(jìn)行研究，切實(shí)為煤礦企業(yè)松綁減負(fù)，緩解煤礦企業(yè)面臨的巨大困難，現(xiàn)將我縣采取的具體措施辦法報(bào)告如下。

一、減輕煤礦企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)

計(jì)劃暫停收取項(xiàng)目：根據(jù)《省人民政府轉(zhuǎn)發(fā)省經(jīng)濟(jì)和信息化委等部門關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)全省煤礦清理整頓和企業(yè)兼并重組工作的若干細(xì)化政策措施的通知》文件內(nèi)容“……省煤炭基金辦暫停收取煤炭?jī)r(jià)格調(diào)節(jié)基金省級(jí)分成……”。因此，市、縣分成部分也計(jì)劃暫停收取，計(jì)8元/噸；原縣煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)（代表煤礦）委托縣政府收取的“煤礦跨山漏水治理金”，計(jì)10元/噸，用于解決全縣煤礦開采區(qū)域范圍內(nèi)造成的跨山漏水、房屋搬遷、人畜飲水等問題，計(jì)劃暫停收取。上述兩項(xiàng)資金共計(jì)18元/噸，縣減負(fù)辦已向縣政府提交暫停收取請(qǐng)示，待縣政府常務(wù)會(huì)和縣委常委會(huì)研究決定后由縣礦檢站迅速執(zhí)行。

二、加強(qiáng)政策宣傳

（一）涉及國稅、地稅征收的國家法定稅種、附加費(fèi)和工會(huì)、殘保金等項(xiàng)目，由縣級(jí)相關(guān)部門加強(qiáng)與煤礦溝通，通過深入細(xì)致地政策宣傳，力爭(zhēng)得到煤礦的理解和支持。

（二）盡可能減少和壓低縣級(jí)部門收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。涉及縣瓦斯監(jiān)控服務(wù)站對(duì)監(jiān)控系統(tǒng)運(yùn)行維護(hù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6萬噸以下（含6萬噸）2萬元/年，6萬噸以上9萬噸以下（含9萬噸）2.2萬元/年，9萬噸以上15萬噸以下（含15萬噸）2.4萬元/年，15萬噸以上2.6萬元/年。縣安監(jiān)局救護(hù)協(xié)議費(fèi)1萬元/礦/年，瓦斯監(jiān)控系統(tǒng)年運(yùn)行費(fèi)2萬元/礦/年（含1200元/月電信公司光纖寬帶費(fèi)）。縣煤炭工業(yè)協(xié)會(huì)年會(huì)費(fèi)2000元/礦，為企業(yè)提供多項(xiàng)免費(fèi)技術(shù)服務(wù)、咨詢。上述涉及縣相關(guān)部門收取煤礦安全運(yùn)行費(fèi)用，為確保煤礦安全生產(chǎn)發(fā)揮著重要作用，暫不能停收。

摘要：本文認(rèn)為，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重不是造成農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢、農(nóng)民收入下降的根本原因。農(nóng)村問題的癥結(jié)主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策的失誤。因此，為徹底解決問題，應(yīng)加快轉(zhuǎn)變政府職能，逐步取消對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各種不當(dāng)管制，采取積極措施減少農(nóng)業(yè)人口、增加農(nóng)民收入，并同時(shí)構(gòu)建合理的財(cái)政體制與稅費(fèi)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)政府職能與管制政策財(cái)政體制農(nóng)業(yè)人口

近年來政府一直在不斷嘗試、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，卻是“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了一定成效，但很多地方負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實(shí)際上，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費(fèi)。那么，究竟是農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過慢導(dǎo)致稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重？筆者認(rèn)為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，政府與市場(chǎng)關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，政府的經(jīng)濟(jì)職能還大量留存于市場(chǎng)中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力。政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于發(fā)達(dá)國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系，形成資源配置機(jī)制、宏觀相對(duì)價(jià)格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對(duì)社會(huì)資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強(qiáng)化對(duì)財(cái)政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會(huì)資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價(jià)格信號(hào)的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價(jià)格的管制逐步放松，但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，使農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，都是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干擾，從經(jīng)濟(jì)上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對(duì)一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對(duì)價(jià)格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢(shì)，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)增長。而且，由于信息不對(duì)稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴(kuò)張，政府與民間部門爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機(jī)會(huì)就越多，經(jīng)濟(jì)就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實(shí)施也無從談起。

近年來政府一直在不斷嘗試、推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，卻是“減負(fù)”年年講，“負(fù)擔(dān)”逐年增，效果不甚理想?，F(xiàn)階段“并稅式”的農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了一定成效，但很多地方負(fù)擔(dān)出現(xiàn)了反彈，似乎陷入所謂“黃宗羲定律”陷阱。實(shí)際上，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)涉及兩方面的問題：農(nóng)民收入與政府稅費(fèi)。那么，究竟是農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯、農(nóng)民收入下降，還是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展過慢導(dǎo)致稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重？抑或是隱含著其他因素，使得農(nóng)民收入增長放緩，農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重？筆者認(rèn)為，深層次的原因主要在于長期以來政府職能定位不當(dāng)及政府管制政策失誤。

一、政府職能與政府管制政策問題

我國處于社會(huì)主義初級(jí)階段，政府與市場(chǎng)關(guān)系扭曲，政府職能定位不當(dāng)。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來，政府的經(jīng)濟(jì)職能還大量留存于市場(chǎng)中，還在很大程度上控制著經(jīng)濟(jì)資源的配置權(quán)力。政府為了實(shí)現(xiàn)對(duì)于發(fā)達(dá)國家的趕超，人為地扶持了眾多違背本國比較優(yōu)勢(shì)的產(chǎn)業(yè)。為了支撐這些產(chǎn)業(yè)，又必須圍繞一定的發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)，制定各種管制政策，干預(yù)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體系，形成資源配置機(jī)制、宏觀相對(duì)價(jià)格、微觀決策權(quán)“三位一體”的制度結(jié)構(gòu)。實(shí)際上，“戰(zhàn)略”本身就是一種系統(tǒng)性的政府管制。

政府管制政策的首要功能是對(duì)社會(huì)資源配置權(quán)的控制。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以后，政府主要通過強(qiáng)化對(duì)財(cái)政系統(tǒng)和金融系統(tǒng)的控制，來掌握和配置主要的社會(huì)資源，在農(nóng)村也不例外。政府控制大宗農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)用生產(chǎn)資料的流通，對(duì)勞動(dòng)力流動(dòng)直接干預(yù)，抑制農(nóng)村金融發(fā)展。其次是宏觀價(jià)格信號(hào)的扭曲。改革開放以來，工業(yè)品價(jià)格的管制逐步放松，但對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的干預(yù)卻依然存在。政府為了控制糧棉流通，干預(yù)農(nóng)民的具體生產(chǎn)舉措，控制農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)和相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格，使農(nóng)戶對(duì)市場(chǎng)需求的具體變化無從判斷。而政府無論壓低還是抬高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，都是對(duì)市場(chǎng)價(jià)格的干擾，從經(jīng)濟(jì)上看是沒有效率的。再次是微觀管理自主權(quán)的喪失。為了貫徹中央的各種政策，基層政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的具體環(huán)節(jié)多方面直接干預(yù)，尤其是對(duì)一些糧棉的主產(chǎn)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的管制，扭曲了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素和產(chǎn)出的相對(duì)價(jià)格，抑制了農(nóng)村產(chǎn)品和要素市場(chǎng)的發(fā)育，阻礙了農(nóng)村各種生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)和資源配置，使得農(nóng)村資源的配置以及農(nóng)戶的生產(chǎn)、經(jīng)營決策背離比較優(yōu)勢(shì)，抑制了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村非農(nóng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，制約了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)增長。而且，由于信息不對(duì)稱，管制政策在政府內(nèi)部的傳導(dǎo)過程，引起政府規(guī)模的自然擴(kuò)張，政府與民間部門爭(zhēng)奪經(jīng)濟(jì)資源。中央政府管得越多，基層政府越龐大，尋租機(jī)會(huì)就越多，經(jīng)濟(jì)就越落后。當(dāng)然，農(nóng)業(yè)本身有其特性，但政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)干預(yù)政策存在失誤。當(dāng)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)被人為扭曲之后，任何治理結(jié)構(gòu)均告無效，看似正確的法律的實(shí)施也無從談起。

近年來發(fā)展中國家所面臨的一個(gè)基本問題就是如何解除管制，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日益加劇，中國已然參與到國際經(jīng)濟(jì)大循環(huán)中，而且程度日益加深。因此必須加快轉(zhuǎn)變政府職能，由傳統(tǒng)的“管理型”政府向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來，構(gòu)筑完善的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。逐步取消對(duì)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的各種不當(dāng)管制政策，促進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加農(nóng)民收入。

二、減少農(nóng)業(yè)人口問題

2002年我省已按中央要求全面推進(jìn)了農(nóng)村稅費(fèi)改革，取消了鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等面向農(nóng)民收取的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金及集資，較大幅度地減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，但不能認(rèn)為農(nóng)村稅費(fèi)改革后就萬事大吉。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的精減機(jī)構(gòu)，裁減冗員的改革舉措遠(yuǎn)沒到位，考核干部政績(jī)、評(píng)價(jià)干部能力的指標(biāo)還不夠科學(xué)，誘導(dǎo)基層干部短期行為和產(chǎn)生浮燥心理的用人體制并未消除，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的債務(wù)數(shù)量還不小，一些干部的政策水平和基本素質(zhì)也有待提高。這些都是農(nóng)村稅費(fèi)改革后誘發(fā)農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的重要因素。因此，怎樣防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理，仍然是當(dāng)前和今后農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要任務(wù)，而加強(qiáng)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作的關(guān)鍵是要建立健全一套與農(nóng)村稅費(fèi)改革后相適應(yīng)的、系統(tǒng)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理制度，從監(jiān)督機(jī)制入手，使減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作邁上法制化、規(guī)范化軌道。

一、建立權(quán)威性的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)。黨中央、國務(wù)院在2000年3號(hào)文件中明確提出，要建立有權(quán)威性的工作機(jī)構(gòu)，努力造就一批熟悉農(nóng)村政策的高素質(zhì)的干部隊(duì)伍。為保證減負(fù)工作的權(quán)威性，應(yīng)建立常設(shè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)，賦予該機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件的查處權(quán)利，包括調(diào)查權(quán)、建議權(quán)，查處權(quán)；同級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察部門也對(duì)查處情況實(shí)施監(jiān)督，配備專職的工作人員。由于減負(fù)工作是將黨中央和各級(jí)政府的減負(fù)政策落實(shí)到千家萬戶，涉及的相關(guān)政策、法律、法規(guī)較多，監(jiān)督人員的素質(zhì)決定了監(jiān)督管理工作的水平和效果，同時(shí)也影響監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，因此，監(jiān)督人員應(yīng)具有較高素質(zhì)。

二、完善農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡制度。實(shí)踐證明，農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡制度是一項(xiàng)行之有效的減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的制度。但需要適應(yīng)稅費(fèi)改革后的新情況，進(jìn)一步完善和規(guī)范，改進(jìn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡填寫內(nèi)容。新的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡的內(nèi)容可以分為3個(gè)部分：①國家法定稅斌，包括農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；②村級(jí)組織統(tǒng)籌，即“一事一議”籌資、籌勞（過渡期內(nèi)為勞動(dòng)積累工和義務(wù)工）；③經(jīng)國務(wù)院及省級(jí)人民政府政策法規(guī)明確的相對(duì)固定、并需鎮(zhèn)村負(fù)責(zé)統(tǒng)一收取的經(jīng)營性、服務(wù)性、公益性收費(fèi)，如水利工程費(fèi)，合作醫(yī)療統(tǒng)籌等。將農(nóng)民每年應(yīng)承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、“一事一議”籌資、籌勞的生產(chǎn)性、公益性收費(fèi)等，由農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門統(tǒng)一填入農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡中，做到憑卡收取稅費(fèi)，農(nóng)民憑卡履行義務(wù)，這樣做既可方便基層工作，又可增強(qiáng)監(jiān)督效果，才能真正杜絕卡外收費(fèi)。

三、強(qiáng)化減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門負(fù)責(zé)制。為確保農(nóng)村稅費(fèi)改革后農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈，切實(shí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，應(yīng)繼續(xù)實(shí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)黨政“一把手”親自抓、負(fù)總責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門專項(xiàng)治理的工作責(zé)任制。取消不利于控制和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的干部考核制度和考核指標(biāo)，把減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作作為考核和任用各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部的一項(xiàng)重要指標(biāo)。對(duì)加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為，既要追究違規(guī)者的責(zé)任，又要追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任。對(duì)單位和主要領(lǐng)導(dǎo)的工作考核獎(jiǎng)勵(lì)，凡涉及違反減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策的，堅(jiān)決實(shí)行“一票否決”制度，并嚴(yán)肅查處各種違法違規(guī)違紀(jì)行為，加大對(duì)違反農(nóng)村稅費(fèi)改革政策和增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的處罰力度。通過加強(qiáng)各級(jí)減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和部門負(fù)責(zé)制，確保減負(fù)工作一級(jí)抓一級(jí)，一級(jí)對(duì)一級(jí)負(fù)責(zé)，從而形成減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)工作齊抓共管的局面。

四、建立和完善農(nóng)民負(fù)擔(dān)信訪舉報(bào)制度。各級(jí)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門和紀(jì)檢、監(jiān)察部門應(yīng)設(shè)立舉報(bào)電話，并向社會(huì)公開，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把農(nóng)民負(fù)擔(dān)舉報(bào)箱設(shè)到村民小組。農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)要認(rèn)真做好農(nóng)民負(fù)擔(dān)信訪、舉報(bào)的受理工作，及時(shí)處理農(nóng)民反映的問題，并定期向上級(jí)主管部門報(bào)告。為此，一要落實(shí)專人負(fù)責(zé)信訪、舉報(bào)接待，并認(rèn)真調(diào)查處理；二要建立信訪舉報(bào)檔案，完整記錄信訪、舉報(bào)問題和調(diào)查處理結(jié)果；三要做到信訪、舉報(bào)有結(jié)果；四要堅(jiān)持深人現(xiàn)場(chǎng)直面當(dāng)事人；五要加強(qiáng)對(duì)信訪、舉報(bào)人的保護(hù)，嚴(yán)禁對(duì)信訪人、舉報(bào)人進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)。為加大防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的力度，建議政府對(duì)舉報(bào)人實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)制度。

五、建立和完善村民“一事一議”制度。農(nóng)村稅費(fèi)改革后村內(nèi)興辦農(nóng)田水利基本建設(shè)、植樹造林、修建村級(jí)道路等集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需資金和勞務(wù)，確需向村民籌資籌勞的，應(yīng)按《四川省村級(jí)范圍內(nèi)籌資籌勞管理暫行規(guī)定》的決定，按照量力而行、村民受益、事前預(yù)算和上限控制的原則，由村民會(huì)議或村民代表會(huì)議實(shí)行“一事一議”或“一年一議”。因此，建立健全并進(jìn)一步完善村民“一事一議”制度要搞好以下幾個(gè)工作：（1）通過法定程序，確定村民參會(huì)對(duì)象。實(shí)行村民會(huì)議的，對(duì)象應(yīng)當(dāng)是村內(nèi)年滿18周歲以上的村民；實(shí)行村民代表會(huì)議的，應(yīng)根據(jù)本村農(nóng)民就業(yè)特點(diǎn)，合理確定各類代表比例，使村民代表具有較高的代表性、民主性和較高的議事能力。村民代表必須能代表本村2／3以上的農(nóng)戶。實(shí)行村民會(huì)議或村民代表會(huì)議的，對(duì)其“一事一議”所作決定必須經(jīng)到會(huì)人員半數(shù)或2／3以上通過，并且在通過后及時(shí)將“一事一議”決定通過張榜公告或其他形式讓全體村民知道。（2）制定村民會(huì)議或村民代表會(huì)議議事規(guī)則，明確村民或村民代表的權(quán)利、義務(wù)和職責(zé)，定期開展活動(dòng)，讓村民或村民代表在村務(wù)活動(dòng)中充分發(fā)表意見，履行職能。（3）建立村民會(huì)議或村民代表會(huì)議檔案，將會(huì)議情況完整記錄、保存?zhèn)洳橐怨┤w村民監(jiān)督。（4）必要時(shí)，村民會(huì)議或村民代表會(huì)議可以邀請(qǐng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理人員列席會(huì)議并指導(dǎo)。（5）村民委員會(huì)應(yīng)將會(huì)議通過的籌資籌勞決定報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)營管理部門備案，經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準(zhǔn)后報(bào)縣（市）農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理部門備案后方可實(shí)施，并且應(yīng)將農(nóng)民籌資籌勞的具體數(shù)額分戶填入農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡內(nèi)，由村民委員會(huì)發(fā)放到農(nóng)戶。

國家統(tǒng)計(jì)局有關(guān)部門日前對(duì)四川省農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)行調(diào)查后表示，由于稅費(fèi)改革所涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，許多應(yīng)有的配套措施滯后，尚未完全到位，一些新情況、新問題正逐步顯現(xiàn)出來。

在調(diào)查中統(tǒng)計(jì)部門發(fā)現(xiàn)，稅費(fèi)改革前農(nóng)業(yè)稅按地征收，統(tǒng)籌提留按人征收，現(xiàn)在這兩項(xiàng)一律按地征收，影響農(nóng)民負(fù)擔(dān)的因素由人口向土地轉(zhuǎn)移，出現(xiàn)了新的稅負(fù)不公。

表現(xiàn)之一是，富裕地區(qū)與貧困地區(qū)減負(fù)幅度不均。由于區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，農(nóng)民收入也存在不同程度的差異。經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的農(nóng)民一般都以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主，基礎(chǔ)設(shè)施落后，生產(chǎn)、生活條件差，收入水平低。而富裕地區(qū)多是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)較好、產(chǎn)業(yè)化程度較高，或是具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的城郊地帶，不論是純農(nóng)戶還是從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)戶，收入都相對(duì)較高。改革前，貧困地區(qū)的稅負(fù)普遍低于富裕地區(qū)；改革后，由于富裕地區(qū)的降負(fù)空間大，負(fù)擔(dān)降低的幅度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于貧困地區(qū)，獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的數(shù)額也較大。如經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的成都市新都區(qū)，農(nóng)業(yè)人口45.39萬，2002年獲財(cái)政轉(zhuǎn)移支付2070萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)所獲得的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付達(dá)121.76萬元。而四川省宣漢縣作為國家級(jí)貧困縣，農(nóng)業(yè)人口總數(shù)達(dá)97.84萬，2002年獲財(cái)政轉(zhuǎn)移支付4404萬元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)獲得財(cái)政轉(zhuǎn)移支付60.33萬元，兩者相差1倍左右。統(tǒng)計(jì)部門擔(dān)心，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困地區(qū)之間發(fā)展差距有可能進(jìn)一步拉大。

表現(xiàn)之二是，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民和從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)不均。由于稅費(fèi)改革方案中以土地為計(jì)稅依據(jù)，承包土地的多少?zèng)Q定了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)情況，形成了人少地多的農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，而人多地少的農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕；純農(nóng)戶、種田大戶的負(fù)擔(dān)較以前加重，從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)減輕。以種地為主的農(nóng)民不僅要承擔(dān)農(nóng)業(yè)稅，而且要負(fù)擔(dān)村組“一事一議”集資；而未承包土地的農(nóng)民只負(fù)擔(dān)村組集資，卻可以與前者享受均等的農(nóng)村公共產(chǎn)品，導(dǎo)致了農(nóng)民之間權(quán)利和義務(wù)的不對(duì)等。這種負(fù)擔(dān)差異不僅影響了農(nóng)民種田的積極性，也會(huì)造成部分農(nóng)民心理不平衡。公務(wù)員之家版權(quán)所有

表現(xiàn)之三是，計(jì)稅依據(jù)不準(zhǔn)確導(dǎo)致負(fù)擔(dān)不均。改革方案中規(guī)定，農(nóng)民承包土地從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的，計(jì)稅土地原則上以農(nóng)民二輪承包用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地為基礎(chǔ)確定。但是二輪承包面積存在不準(zhǔn)確的情況較為普遍，例如有些地方土地承包工作沒有落實(shí)到戶，個(gè)別地區(qū)測(cè)算口徑不一致，這都導(dǎo)致了農(nóng)民負(fù)擔(dān)不均。一方面因開荒、復(fù)墾等增加的耕地沒有納入計(jì)稅面積，造成有地?zé)o稅；另一方面因退耕還林、建設(shè)項(xiàng)目占地、小城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)、水毀等因素使得耕地減少，卻沒有及時(shí)調(diào)整計(jì)稅面積，造成有稅無地。

統(tǒng)計(jì)部門在調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅要素問題較多。目前，普遍存在的問題是農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積難以核實(shí)。根據(jù)規(guī)定，農(nóng)業(yè)稅計(jì)稅面積要嚴(yán)格以二輪承包面積為依據(jù)，以保持二輪土地承包的嚴(yán)肅性和穩(wěn)定性。但是很多試點(diǎn)地區(qū)都出現(xiàn)了計(jì)稅面積與實(shí)際數(shù)不符的情況。如果重新丈量土地，等于事實(shí)上否定了二輪承包合同的法律效力，對(duì)穩(wěn)定土地承包不利。如四川省渠縣稅改前計(jì)稅面積96.4萬畝，在稅改中落實(shí)的計(jì)稅面積是88.25萬畝，盡管減少了8萬多畝，但自執(zhí)行新的農(nóng)業(yè)稅征收辦法以來，一部分農(nóng)戶仍然反映面積不實(shí)。計(jì)稅面積不準(zhǔn)確的主要原因包括：二輪承包不完善形成的歷史遺留問題；興建水利占地，農(nóng)戶建房批少占多，水毀耕地沒有及時(shí)上報(bào)核減；大量的退耕還林（草）用地仍作為計(jì)稅面積征收農(nóng)業(yè)稅。

[摘要]我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的根本原因在于不合理的制度安排，因此，農(nóng)村稅費(fèi)改革決不能僅僅停留在費(fèi)改稅的層次上，而應(yīng)該進(jìn)行綜合性制度創(chuàng)新。農(nóng)村稅費(fèi)改革的根本出路在于建立長期穩(wěn)定且科學(xué)合理的農(nóng)村稅費(fèi)制度和地方公共財(cái)政體制。

[關(guān)鍵詞]稅費(fèi)改革；制度缺陷；地方公共財(cái)政

農(nóng)村稅費(fèi)改革是建國以來我國農(nóng)村繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重和農(nóng)村社會(huì)矛盾日漸突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系從安徽省及全國其他試點(diǎn)地區(qū)情況看，本次農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、規(guī)范稅費(fèi)管理體制、穩(wěn)定稅負(fù)水平、簡(jiǎn)化征稅方式等方面取得了初步成效，但是由于沒有從根本上消除加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的舊體制因素政策設(shè)計(jì)存在嚴(yán)重的制度性缺陷，因此改革過程中引發(fā)了諸如農(nóng)村基層政權(quán)機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)得不到保障，農(nóng)村公益事業(yè)難以為繼等方面的問題如果沒有配套措施和對(duì)當(dāng)前改革方案進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村稅費(fèi)改革將很難持續(xù)，且農(nóng)民負(fù)擔(dān)客觀上存在反彈的可能性。對(duì)此應(yīng)高度重視，因?yàn)轭愃片F(xiàn)象曾在中國歷史上多次重演，即每一次稅費(fèi)改革在短暫減少稅費(fèi)之后不久，各種稅費(fèi)問題又回潮，并漲到一個(gè)比改革前更高的水平，從而導(dǎo)致所謂的“黃宗羲定律”。

要從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，跳出“黃宗羲定律”，必須從源頭著手，改革原有的制度安排，實(shí)施制度創(chuàng)新。

一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的制度性缺陷

農(nóng)村稅費(fèi)改革的基本內(nèi)容可以大致歸納為三個(gè)方面：（1）通過取消三提五統(tǒng)、各種雜費(fèi)、逐步取消勞動(dòng)積累工、義務(wù)工，建立以稅率提高的農(nóng)業(yè)稅以及農(nóng)業(yè)稅附加為主體的農(nóng)村稅制，可以簡(jiǎn)稱為費(fèi)改稅；（2）通過中央和各級(jí)政府配套財(cái)政轉(zhuǎn)移支付填補(bǔ)地方財(cái)政缺口；（3）村內(nèi)興辦各種其他集體生產(chǎn)和公益事業(yè)所需要資金，采取“一事一議”的辦法，由村民大會(huì)討論決定。這一改革無疑具有積極與深遠(yuǎn)的意義，稅改之后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均水平確實(shí)有所降低。但是，這并不能夠掩蓋其所存在的以下問題及制度設(shè)計(jì)上的缺陷：

1.農(nóng)民得到了相應(yīng)的公共服務(wù)嗎？

稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的受益原則主張納稅人的稅費(fèi)支付應(yīng)與其享受的公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)。我國農(nóng)村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政府，農(nóng)村的稅費(fèi)大部分為其所用。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加以分析，就可了解它提供了哪些公共產(chǎn)品，可以看出農(nóng)民受益和稅費(fèi)支付的對(duì)應(yīng)狀況。

一般統(tǒng)計(jì)資料顯示在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出中，人員經(jīng)費(fèi)有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小學(xué)教師工資。農(nóng)村的供電、供水由于有專門的收費(fèi)（電費(fèi)、水費(fèi)）與之相應(yīng)，不在政府財(cái)政支出的范圍。其余的服務(wù)如公共安全、公共衛(wèi)生、交通服務(wù)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。與農(nóng)民最相關(guān)的農(nóng)田水利及技術(shù)服務(wù)并不占主要地位。從這種支出結(jié)構(gòu)中可以看出，基礎(chǔ)教育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最重要的公共產(chǎn)品。但它具有很大的外部性，農(nóng)民并不能享受其中所有的收益。而與農(nóng)民密切相關(guān)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)等公共產(chǎn)品的比例并不很高。農(nóng)民并沒得到與其稅費(fèi)支付相應(yīng)的公共服務(wù)。這是農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)的反感和抵制的重要原因。產(chǎn)生這種現(xiàn)象大體有以下幾個(gè)原因：

其一是政府收取的稅費(fèi)并沒有全部用到公共服務(wù)上。由于我國原有計(jì)劃體制的影響，政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)很大的直接資源配置功能?；鶎诱写嬖谝恍┓枪膊块T性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它們占有的稅費(fèi)只是投入而少有公共服務(wù)的產(chǎn)出。在改革的初期，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大量公共資源被用來生產(chǎn)私人產(chǎn)品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務(wù)，這些債務(wù)的償還占用了部分的稅費(fèi)。歷史遺留下來的龐大政府機(jī)構(gòu)和債務(wù)，給地方政府形成了巨大的財(cái)政壓力。它引起的財(cái)政支出對(duì)農(nóng)民沒有任何公共服務(wù)的受益，成為一種沒有交換的負(fù)擔(dān)。

其二是地方政府效率低下，財(cái)政資源沒有得到最有效的使用，產(chǎn)出未能最大化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫、官僚作風(fēng)、人浮于事都有不同程度地存在。對(duì)官員的尋租行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，財(cái)政資源被挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。高額的財(cái)政支出和低下的公共服務(wù)加大了納稅人（農(nóng)民）稅費(fèi)支付和受益間的不等價(jià)。

其三是一些地方公共產(chǎn)品具有較大的外部性，它們由地方財(cái)政承擔(dān)但其收益并不能完全被當(dāng)?shù)鼐用袼苡谩＠?，基礎(chǔ)教育在大多數(shù)地區(qū)完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任，而其產(chǎn)生的“產(chǎn)品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔(dān)者——稅費(fèi)支付者（農(nóng)民）所獲得。這些公共產(chǎn)品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔(dān)成本，損害了稅費(fèi)支付與受益對(duì)等的稅收公平的受益原則。

1.農(nóng)民得到了相應(yīng)的公共服務(wù)嗎？

稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的受益原則主張納稅人的稅費(fèi)支付應(yīng)與其享受的公共服務(wù)相對(duì)應(yīng)。我國農(nóng)村以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基層政府，農(nóng)村的稅費(fèi)大部分為其所用。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)加以分析，就可了解它提供了哪些公共產(chǎn)品，可以看出農(nóng)民受益和稅費(fèi)支付的對(duì)應(yīng)狀況。

一般統(tǒng)計(jì)資料顯示在我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政支出中，人員經(jīng)費(fèi)有60%-80%以上的比重，其中2/3是中小學(xué)教師工資。農(nóng)村的供電、供水由于有專門的收費(fèi)（電費(fèi)、水費(fèi)）與之相應(yīng)，不在政府財(cái)政支出的范圍。其余的服務(wù)如公共安全、公共衛(wèi)生、交通服務(wù)集中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，在那些分散的自然村并不很多。與農(nóng)民最相關(guān)的農(nóng)田水利及技術(shù)服務(wù)并不占主要地位。從這種支出結(jié)構(gòu)中可以看出，基礎(chǔ)教育是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供的最重要的公共產(chǎn)品。但它具有很大的外部性，農(nóng)民并不能享受其中所有的收益。而與農(nóng)民密切相關(guān)的農(nóng)田水利、農(nóng)業(yè)技術(shù)等公共產(chǎn)品的比例并不很高。農(nóng)民并沒得到與其稅費(fèi)支付相應(yīng)的公共服務(wù)。這是農(nóng)民對(duì)稅費(fèi)的反感和抵制的重要原因。產(chǎn)生這種現(xiàn)象大體有以下幾個(gè)原因：

其一是政府收取的稅費(fèi)并沒有全部用到公共服務(wù)上。由于我國原有計(jì)劃體制的影響，政府機(jī)構(gòu)承擔(dān)很大的直接資源配置功能?；鶎诱写嬖谝恍┓枪膊块T性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，它們占有的稅費(fèi)只是投入而少有公共服務(wù)的產(chǎn)出。在改革的初期，為發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，大量公共資源被用來生產(chǎn)私人產(chǎn)品，其中失敗的投資，成為地方政府的債務(wù)，這些債務(wù)的償還占用了部分的稅費(fèi)。歷史遺留下來的龐大政府機(jī)構(gòu)和債務(wù)，給地方政府形成了巨大的財(cái)政壓力。它引起的財(cái)政支出對(duì)農(nóng)民沒有任何公共服務(wù)的受益，成為一種沒有交換的負(fù)擔(dān)。

其二是地方政府效率低下，財(cái)政資源沒有得到最有效的使用，產(chǎn)出未能最大化。我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)臃腫、官僚作風(fēng)、人浮于事都有不同程度地存在。對(duì)官員的尋租行為缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，財(cái)政資源被挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。高額的財(cái)政支出和低下的公共服務(wù)加大了納稅人（農(nóng)民）稅費(fèi)支付和受益間的不等價(jià)。

其三是一些地方公共產(chǎn)品具有較大的外部性，它們由地方財(cái)政承擔(dān)但其收益并不能完全被當(dāng)?shù)鼐用袼苡?。例如，基礎(chǔ)教育在大多數(shù)地區(qū)完全是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的責(zé)任，而其產(chǎn)生的“產(chǎn)品”（人才）卻并不能完全為地方受用，更不能為成本承擔(dān)者——稅費(fèi)支付者（農(nóng)民）所獲得。這些公共產(chǎn)品的受益范圍超越了地方，完全由地方承擔(dān)成本，損害了稅費(fèi)支付與受益對(duì)等的稅收公平的受益原則。