國家行政人員既有可能利用行政管理的特殊的強(qiáng)制性，逃脫社會(huì)和人民的監(jiān)督，高高在上、官僚主義，甚至弄權(quán)瀆職、以權(quán)謀私。所以，必須把國家行政人員隊(duì)伍的建設(shè)擺在十分重要的位置。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)干部教育工作的決定》中指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！刹筷?duì)伍的素質(zhì)如何，能否適應(yīng)總?cè)蝿?wù)的要求，關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的成敗，關(guān)系到黨和國家的盛衰興亡?！?/p>

一、我國傳統(tǒng)人事行政的弊端

隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)形勢都發(fā)生了巨大的變化，社會(huì)主義建設(shè)事業(yè)的深入發(fā)展，傳統(tǒng)的干部人事制度顯然已經(jīng)不能適應(yīng)形勢以及今后的發(fā)展趨勢，其不足之處已明顯地暴露出來。

1、干部職務(wù)終身制和干部等級(jí)制

干部職務(wù)終身制主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是領(lǐng)導(dǎo)干部擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的終身制，能上不能下，能進(jìn)不能出，能官不能民；二是凡屬于國家干部人員都享受干部待遇的終身制，鐵飯碗，大鍋飯。這種制度削弱了廣大人民群眾對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，并且不利于優(yōu)秀領(lǐng)導(dǎo)人才施展才能，也不利于新老領(lǐng)導(dǎo)干部正常地交接更替。這種制度的后果，勢必使干部隊(duì)伍知識(shí)化、專業(yè)化程度偏低，領(lǐng)導(dǎo)班子老化現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國長期以來一直采用23級(jí)干部等級(jí)制度，每個(gè)干部都享有一定的級(jí)別，這種級(jí)別是只升不降的，除非因犯錯(cuò)誤而受降級(jí)處分。而且，國家干部的地位和待遇長期以來主要是由行政級(jí)別的高低來確定的。這種等級(jí)觀念已在人們頭腦中根深蒂固，實(shí)際也是一種鐵飯碗、大鍋飯。其后果是干部職責(zé)不清、賞罰不明、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事，官僚主義嚴(yán)重。

【英文標(biāo)題】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者簡介】柳青，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院行政管理專業(yè)2008級(jí)博士研究生。（武漢430072）

【內(nèi)容提要】公共人事行政的環(huán)境、價(jià)值與制度是公共人事行政系統(tǒng)的三個(gè)核心要素，環(huán)境從根本上制約著作為動(dòng)力機(jī)制的人事價(jià)值和作為共同秩序的人事制度，而人事行政價(jià)值與制度又通過各種渠道對環(huán)境進(jìn)行選擇和重塑，三者共同構(gòu)建了整個(gè)公共人事行政系統(tǒng)。這種環(huán)境、價(jià)值與制度互動(dòng)的三維結(jié)構(gòu)對我國的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【關(guān)鍵詞】公共人事行政/環(huán)境/價(jià)值/制度/功能

從理論的宏觀性和外延性上來講，公共部門人事行政是一個(gè)很宏大的體系，它不僅僅包括了公共部門的人力資源規(guī)劃、開發(fā)、配置和激勵(lì)等一系列具有系統(tǒng)性的活動(dòng)，還涵蓋了人事行政制度的歷史沿革與發(fā)展，人事行政職能的完善與變遷，人事行政價(jià)值觀的積淀與演變等更為深入的內(nèi)容。雖然體系龐大、內(nèi)容龐雜，但貫穿公共人事行政理論和實(shí)踐有三個(gè)核心的概念和要素，或者說可以從三個(gè)層次來理解公共人事行政，那就是：環(huán)境、價(jià)值與制度[1]。它們?nèi)咧g相互影響，共同構(gòu)成了整個(gè)公共人事行政系統(tǒng)。

摘要：行政救濟(jì)制度，是國家民主和法治的一個(gè)重要標(biāo)志。人事行政救濟(jì)制度，即公務(wù)員依法要求特定國家機(jī)關(guān)撤銷或變更違法或不當(dāng)具體人事行政行為，并獲得賠償?shù)姆芍贫?。這是行政救濟(jì)制度的重要組成部分。在我國行政救濟(jì)制度得以建立并逐漸完善的今天，我們有必要認(rèn)真探討我國的人事行政救濟(jì)制度，以促進(jìn)我國的人事行政管理逐漸從人治走向法治，保障國家公務(wù)員的合法權(quán)益。

一、人事行政救濟(jì)制度的確立

公務(wù)員是國家行政機(jī)關(guān)的組成分子，他在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，代表所在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他社會(huì)組織形成外部行政法律關(guān)系。在外部行政法律關(guān)系中，公務(wù)員并不是法律關(guān)系的主體，也沒有獨(dú)立的法律利益，當(dāng)然也無需救濟(jì)制度的保護(hù)。但是，公務(wù)員在與所在行政機(jī)關(guān)或政府間的內(nèi)部行政法律關(guān)系上，卻是獨(dú)立的主體，具有獨(dú)立的法律利益。這種法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣具有不平等性，即公務(wù)員作為被管理者處于被支配的地位，行政機(jī)關(guān)以單方面意思表示所作的任何人事行政行為對公務(wù)員都具有拘束力、確定力和執(zhí)行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當(dāng)?shù)?。在這種情況下，如果沒有人事行政救濟(jì)制度，公務(wù)員的合法權(quán)益就不可能得到有效的保障。

我國很早就認(rèn)識(shí)到了人事行政救濟(jì)制度的重要性。1957年10月26日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》（以下簡稱《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》），確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度。《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第12條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，應(yīng)該在接到通知后一個(gè)月內(nèi)，向處理機(jī)關(guān)要求復(fù)議，并且有權(quán)直接向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，國家行政機(jī)關(guān)對于受處分人的申訴，應(yīng)該認(rèn)真處理。對于受處分人給上級(jí)機(jī)關(guān)的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓。但是在復(fù)議或者申訴期間，不停止處分的執(zhí)行?！边@個(gè)規(guī)定至今仍然有效。但是，《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的人事行政救濟(jì)的范圍是有限的，只是行政處分行為，不包括其他人事行政行為。并且，由于連綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)對法制的踐踏和法律虛無主義的盛行，我國在人事行政管理領(lǐng)域的高壓政策和人治，使得我國僅有的人事行政處分救濟(jì)制度也缺乏必要的法制基礎(chǔ)和民主氛圍，功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮而形同虛設(shè)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國的民主和法制建設(shè)得到了較快的發(fā)展。黨的十三大政治報(bào)告，提出了制定行政訴訟法使行政管理逐漸納入法制化軌道和制定公務(wù)員法使人事行政管理逐漸從人治走向法治的努力目標(biāo)。這就為我國人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的條件。1990年1月1日《行政訴訟法》的施行和1991年1月1日《行政復(fù)議條例》的施行，終于確立了我國的行政救濟(jì)制度。過去，我國公民、法人或其他社會(huì)組織對具體行政行為不服只能通過政治途徑，即依靠黨組織、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而現(xiàn)在就可以通過法律機(jī)制，即可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議和向人民法院提出訴訟。公民、法人和其他社會(huì)組織的信訪、檢舉、控告和揭發(fā)等政治權(quán)利，正逐漸成為其切實(shí)可行的復(fù)議和訴訟的法律權(quán)利。盡管《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》未把人事行政救濟(jì)納入到統(tǒng)一的行政救濟(jì)制度中來，卻促使國家將人事制度的完善問題及早提上議事日程，為人事行政救濟(jì)制度的確立提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展。

1990年12月9日，國務(wù)院了《行政監(jiān)察條例》。該條例再次肯定了《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的對行政

長期以來，關(guān)于中美公共人事行政比較研究的文獻(xiàn)相對較多，但目前對中美公共人事行政的比較研究大多偏重于宏觀的制度分析以及具體的“操作”領(lǐng)域。這就使中美公共人事行政比較研究缺乏理論基礎(chǔ)，單純以這種研究路徑分析中美公共人事行政的差異是不夠的，它無法深入到中美公共人事行政差異的內(nèi)核之中。我們認(rèn)為公共人事行政的程序、方法、技術(shù)和工具等是在一定的人事管理制度規(guī)范之下進(jìn)行的，而一定的人事管理制度是在特定的價(jià)值觀下制定出來并付諸實(shí)施的，制度是對人事行政價(jià)值的體現(xiàn)和回應(yīng)，而價(jià)值的形成依賴于一定的環(huán)境，并隨環(huán)境的不斷變化而變化。雖然公共人事行政體系龐大、內(nèi)容繁雜，但貫穿公共人事行政理論和實(shí)踐的有三個(gè)核心概念和要素，或者說可以從三個(gè)層次來理解公共人事行政，那就是:環(huán)境、價(jià)值與制度。［1］

它們?nèi)咧g相互依賴、相互制約，共同構(gòu)成了整個(gè)公共人事行政系統(tǒng)并推動(dòng)公共人事行政的不斷變革和發(fā)展。因此，理清環(huán)境、價(jià)值與制度三者之間的相互關(guān)系和中美公共人事行政在環(huán)境、價(jià)值、制度之間的差異，有助于我們深入了解中美公共人事行政差異的本質(zhì)所在，正確對待中美公共人事行政在各個(gè)方面的差異，對于我們借鑒美國公共人事行政的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，促進(jìn)我國公共人事行政的改革和發(fā)展，完善我國公共人事行政制度具有重要的意義。

一、公共人事行政中的環(huán)境、價(jià)值和制度

(一)環(huán)境:行政生態(tài)學(xué)的視角

行政生態(tài)學(xué)理論認(rèn)為，當(dāng)我們研究一個(gè)國家的行政制度和行政行為時(shí)，應(yīng)從兩個(gè)方面入手:一方面要探討該國行政生態(tài)環(huán)境因素是如何影響并塑造該國的公共行政;另一方面又要研究公共行政如何影響該國社會(huì)的變遷和發(fā)展。由此可見，公共行政與環(huán)境之間的關(guān)系是相互依賴、相互影響的。所謂環(huán)境就是那些直接或間接影響人們?nèi)粘Ｉ钆c發(fā)展的各種社會(huì)因素和自然因素的總和。同樣，公共人事行政的環(huán)境就是那些直接或間接影響公共人事行政系統(tǒng)的各種社會(huì)因素和自然因素的總和。按照里格斯的說法，這些環(huán)境要素主要有五類:經(jīng)濟(jì)要素、社會(huì)要素、溝通網(wǎng)絡(luò)、符號(hào)系統(tǒng)以及政治構(gòu)架。［2］顯然，這些環(huán)境要素對公共人事行政的影響并不是同等重要的。里格斯在考察行政生態(tài)環(huán)境對公共人事行政的影響時(shí)，進(jìn)一步將環(huán)境因素劃分為敏感性要素和非敏感性要素兩類。敏感性要素是指那些對公共人事行政最直接、最顯著、最重要的影響因素;非敏感性因素是指那些對公共人事行政間接地、隱形的影響因素。無論是在學(xué)術(shù)研究中還是工作實(shí)踐中，我們所關(guān)注的大都是由敏感性因素所構(gòu)成的環(huán)境。這“其中最重要的是政治圈、經(jīng)濟(jì)圈和文化圈”［3］。我們在研究人事行政環(huán)境對公共人事行政的影響時(shí)也主要從政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)方面進(jìn)行分析。

(二)價(jià)值:一種動(dòng)力機(jī)制任何一個(gè)社會(huì)的發(fā)展，都有作為一個(gè)動(dòng)力源的“動(dòng)力結(jié)構(gòu)”，即一定的動(dòng)力機(jī)制與相應(yīng)的由社會(huì)主體勞動(dòng)性質(zhì)所規(guī)定的行為動(dòng)因的結(jié)合［4］。在社會(huì)的發(fā)展中，這種“動(dòng)力機(jī)制”就是人類所追求的價(jià)值，假設(shè)沒有對這種美好價(jià)值的追求，人類社會(huì)的發(fā)展就失去了動(dòng)力。公共人事行政的發(fā)展同樣也是如此，它的發(fā)展也需要價(jià)值這種強(qiáng)有力的動(dòng)力機(jī)制。公共人事行政的價(jià)值是指人們在長期的行政實(shí)踐活動(dòng)中與特定的行政環(huán)境中所形成的與人事行政相關(guān)的理念、思想、觀點(diǎn)、態(tài)度和觀念等所構(gòu)成的價(jià)值體系。公共人事行政中的動(dòng)力機(jī)制—價(jià)值是否有效，取決于人們對該價(jià)值體系是否認(rèn)同、接受并付諸實(shí)施，并建立與這種價(jià)值體系相適應(yīng)的人事行政制度。如果能夠把這種價(jià)值體系與人事制度有效的結(jié)合起來，則將促進(jìn)人事行政的發(fā)展。反之，這種價(jià)值體系必然要打破與之不相適應(yīng)的人事行政制度的禁錮，進(jìn)行功能與制度的重塑。在公共人事行政環(huán)境、價(jià)值與制度這個(gè)互動(dòng)的鏈條當(dāng)中，價(jià)值因素的核心動(dòng)力機(jī)制是無法被替代的。因此，在公共人事行政模式變遷過程中，不僅要考慮環(huán)境因素對其變革的要求，更要考慮到價(jià)值這一核心要素，使制度的變革與價(jià)值的變革相一致。

一、人事行政救濟(jì)制度的確立

公務(wù)員是國家行政機(jī)關(guān)的組成分子，他在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，代表所在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他社會(huì)組織形成外部行政法律關(guān)系。在外部行政法律關(guān)系中，公務(wù)員并不是法律關(guān)系的主體，也沒有獨(dú)立的法律利益，當(dāng)然也無需救濟(jì)制度的保護(hù)。但是，公務(wù)員在與所在行政機(jī)關(guān)或政府間的內(nèi)部行政法律關(guān)系上，卻是獨(dú)立的主體，具有獨(dú)立的法律利益。這種法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣具有不平等性，即公務(wù)員作為被管理者處于被支配的地位，行政機(jī)關(guān)以單方面意思表示所作的任何人事行政行為對公務(wù)員都具有拘束力、確定力和執(zhí)行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當(dāng)?shù)?。在這種情況下，如果沒有人事行政救濟(jì)制度，公務(wù)員的合法權(quán)益就不可能得到有效的保障。

我國很早就認(rèn)識(shí)到了人事行政救濟(jì)制度的重要性。1957年10月26日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》（以下簡稱《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》），確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度?！丢?jiǎng)懲暫行規(guī)定》第12條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，應(yīng)該在接到通知后一個(gè)月內(nèi)，向處理機(jī)關(guān)要求復(fù)議，并且有權(quán)直接向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，國家行政機(jī)關(guān)對于受處分人的申訴，應(yīng)該認(rèn)真處理。對于受處分人給上級(jí)機(jī)關(guān)的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓。但是在復(fù)議或者申訴期間，不停止處分的執(zhí)行。”這個(gè)規(guī)定至今仍然有效。但是，《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的人事行政救濟(jì)的范圍是有限的，只是行政處分行為，不包括其他人事行政行為。并且，由于連綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)對法制的踐踏和法律虛無主義的盛行，我國在人事行政管理領(lǐng)域的高壓政策和人治，使得我國僅有的人事行政處分救濟(jì)制度也缺乏必要的法制基礎(chǔ)和民主氛圍，功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮而形同虛設(shè)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國的民主和法制建設(shè)得到了較快的發(fā)展。黨的十三大政治報(bào)告，提出了制定行政訴訟法使行政管理逐漸納入法制化軌道和制定公務(wù)員法使人事行政管理逐漸從人治走向法治的努力目標(biāo)。這就為我國人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的條件。1990年1月1日《行政訴訟法》的施行和1991年1月1日《行政復(fù)議條例》的施行，終于確立了我國的行政救濟(jì)制度。過去，我國公民、法人或其他社會(huì)組織對具體行政行為不服只能通過政治途徑，即依靠黨組織、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而現(xiàn)在就可以通過法律機(jī)制，即可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議和向人民法院提出訴訟。公民、法人和其他社會(huì)組織的信訪、檢舉、控告和揭發(fā)等政治權(quán)利，正逐漸成為其切實(shí)可行的復(fù)議和訴訟的法律權(quán)利。盡管《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》未把人事行政救濟(jì)納入到統(tǒng)一的行政救濟(jì)制度中來，卻促使國家將人事制度的完善問題及早提上議事日程，為人事行政救濟(jì)制度的確立提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展。

1990年12月9日，國務(wù)院了《行政監(jiān)察條例》。該條例再次肯定了《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的對行政

處分的救濟(jì)制度，并有所發(fā)展，即規(guī)定了對監(jiān)察決定和監(jiān)察建議的行政救濟(jì)。1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》施行。該條例第16章規(guī)定，涉及特定公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的人事行政行為，都可受行政救濟(jì)；對公務(wù)員的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)予賠償。至此，我國的人事行政救濟(jì)制度才得以真正確立。

一、人事行政救濟(jì)制度的確立

公務(wù)員是國家行政機(jī)關(guān)的組成分子，他在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，代表所在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他社會(huì)組織形成外部行政法律關(guān)系。在外部行政法律關(guān)系中，公務(wù)員并不是法律關(guān)系的主體，也沒有獨(dú)立的法律利益，當(dāng)然也無需救濟(jì)制度的保護(hù)。但是，公務(wù)員在與所在行政機(jī)關(guān)或政府間的內(nèi)部行政法律關(guān)系上，卻是獨(dú)立的主體，具有獨(dú)立的法律利益。這種法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣具有不平等性，即公務(wù)員作為被管理者處于被支配的地位，行政機(jī)關(guān)以單方面意思表示所作的任何人事行政行為對公務(wù)員都具有拘束力、確定力和執(zhí)行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當(dāng)?shù)?。在這種情況下，如果沒有人事行政救濟(jì)制度，公務(wù)員的合法權(quán)益就不可能得到有效的保障。

我國很早就認(rèn)識(shí)到了人事行政救濟(jì)制度的重要性。1957年10月26日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》（以下簡稱《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》），確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度?！丢?jiǎng)懲暫行規(guī)定》第12條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，應(yīng)該在接到通知后一個(gè)月內(nèi)，向處理機(jī)關(guān)要求復(fù)議，并且有權(quán)直接向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，國家行政機(jī)關(guān)對于受處分人的申訴，應(yīng)該認(rèn)真處理。對于受處分人給上級(jí)機(jī)關(guān)的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓。但是在復(fù)議或者申訴期間，不停止處分的執(zhí)行?！边@個(gè)規(guī)定至今仍然有效。但是，《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的人事行政救濟(jì)的范圍是有限的，只是行政處分行為，不包括其他人事行政行為。并且，由于連綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)對法制的踐踏和法律虛無主義的盛行，我國在人事行政管理領(lǐng)域的高壓政策和人治，使得我國僅有的人事行政處分救濟(jì)制度也缺乏必要的法制基礎(chǔ)和民主氛圍，功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮而形同虛設(shè)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國的民主和法制建設(shè)得到了較快的發(fā)展。黨的十三大政治報(bào)告，提出了制定行政訴訟法使行政管理逐漸納入法制化軌道和制定公務(wù)員法使人事行政管理逐漸從人治走向法治的努力目標(biāo)。這就為我國人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的條件。1990年1月1日《行政訴訟法》的施行和1991年1月1日《行政復(fù)議條例》的施行，終于確立了我國的行政救濟(jì)制度。過去，我國公民、法人或其他社會(huì)組織對具體行政行為不服只能通過政治途徑，即依靠黨組織、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而現(xiàn)在就可以通過法律機(jī)制，即可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議和向人民法院提出訴訟。公民、法人和其他社會(huì)組織的信訪、檢舉、控告和揭發(fā)等政治權(quán)利，正逐漸成為其切實(shí)可行的復(fù)議和訴訟的法律權(quán)利。盡管《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》未把人事行政救濟(jì)納入到統(tǒng)一的行政救濟(jì)制度中來，卻促使國家將人事制度的完善問題及早提上議事日程，為人事行政救濟(jì)制度的確立提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展。

1990年12月9日，國務(wù)院了《行政監(jiān)察條例》。該條例再次肯定了《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的對行政

處分的救濟(jì)制度，并有所發(fā)展，即規(guī)定了對監(jiān)察決定和監(jiān)察建議的行政救濟(jì)。1993年10月1日，《國家公務(wù)員暫行條例》施行。該條例第16章規(guī)定，涉及特定公務(wù)員權(quán)利義務(wù)的人事行政行為，都可受行政救濟(jì)；對公務(wù)員的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)予賠償。至此，我國的人事行政救濟(jì)制度才得以真正確立。

行政救濟(jì)制度，是國家民主和法治的一個(gè)重要標(biāo)志。人事行政救濟(jì)制度，即公務(wù)員依法要求特定國家機(jī)關(guān)撤銷或變更違法或不當(dāng)具體人事行政行為，并獲得賠償?shù)姆芍贫?。這是行政救濟(jì)制度的重要組成部分。在我國行政救濟(jì)制度得以建立并逐漸完善的今天，我們有必要認(rèn)真探討我國的人事行政救濟(jì)制度，以促進(jìn)我國的人事行政管理逐漸從人治走向法治，保障國家公務(wù)員的合法權(quán)益。

一、人事行政救濟(jì)制度的確立

公務(wù)員是國家行政機(jī)關(guān)的組成分子，他在執(zhí)行公務(wù)時(shí)，代表所在行政機(jī)關(guān)與公民、法人或其他社會(huì)組織形成外部行政法律關(guān)系。在外部行政法律關(guān)系中，公務(wù)員并不是法律關(guān)系的主體，也沒有獨(dú)立的法律利益，當(dāng)然也無需救濟(jì)制度的保護(hù)。但是，公務(wù)員在與所在行政機(jī)關(guān)或政府間的內(nèi)部行政法律關(guān)系上，卻是獨(dú)立的主體，具有獨(dú)立的法律利益。這種法律關(guān)系與其他行政法律關(guān)系一樣具有不平等性，即公務(wù)員作為被管理者處于被支配的地位，行政機(jī)關(guān)以單方面意思表示所作的任何人事行政行為對公務(wù)員都具有拘束力、確定力和執(zhí)行力，而這種人事行政行為并非都是合法、適當(dāng)?shù)?。在這種情況下，如果沒有人事行政救濟(jì)制度，公務(wù)員的合法權(quán)益就不可能得到有效的保障。

我國很早就認(rèn)識(shí)到了人事行政救濟(jì)制度的重要性。1957年10月26日，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于國家行政機(jī)關(guān)工作人員的獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》（以下簡稱《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》），確立了公務(wù)員不服行政處分的救濟(jì)制度。《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》第12條規(guī)定：“國家行政機(jī)關(guān)工作人員對所受紀(jì)律處分不服的時(shí)候，應(yīng)該在接到通知后一個(gè)月內(nèi)，向處理機(jī)關(guān)要求復(fù)議，并且有權(quán)直接向上級(jí)機(jī)關(guān)申訴，國家行政機(jī)關(guān)對于受處分人的申訴，應(yīng)該認(rèn)真處理。對于受處分人給上級(jí)機(jī)關(guān)的申訴書，必須迅速轉(zhuǎn)遞，不得扣壓。但是在復(fù)議或者申訴期間，不停止處分的執(zhí)行。”這個(gè)規(guī)定至今仍然有效。但是，《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的人事行政救濟(jì)的范圍是有限的，只是行政處分行為，不包括其他人事行政行為。并且，由于連綿不斷的政治運(yùn)動(dòng)對法制的踐踏和法律虛無主義的盛行，我國在人事行政管理領(lǐng)域的高壓政策和人治，使得我國僅有的人事行政處分救濟(jì)制度也缺乏必要的法制基礎(chǔ)和民主氛圍，功能得不到應(yīng)有的發(fā)揮而形同虛設(shè)。

黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國的民主和法制建設(shè)得到了較快的發(fā)展。黨的十三大政治報(bào)告，提出了制定行政訴訟法使行政管理逐漸納入法制化軌道和制定公務(wù)員法使人事行政管理逐漸從人治走向法治的努力目標(biāo)。這就為我國人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展創(chuàng)造了必不可少的條件。1990年1月1日《行政訴訟法》的施行和1991年1月1日《行政復(fù)議條例》的施行，終于確立了我國的行政救濟(jì)制度。過去，我國公民、法人或其他社會(huì)組織對具體行政行為不服只能通過政治途徑，即依靠黨組織、國家權(quán)力機(jī)關(guān)和上級(jí)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督來實(shí)現(xiàn)救濟(jì)，而現(xiàn)在就可以通過法律機(jī)制，即可以向復(fù)議機(jī)關(guān)申請復(fù)議和向人民法院提出訴訟。公民、法人和其他社會(huì)組織的信訪、檢舉、控告和揭發(fā)等政治權(quán)利，正逐漸成為其切實(shí)可行的復(fù)議和訴訟的法律權(quán)利。盡管《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》未把人事行政救濟(jì)納入到統(tǒng)一的行政救濟(jì)制度中來，卻促使國家將人事制度的完善問題及早提上議事日程，為人事行政救濟(jì)制度的確立提供了有益的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)了人事行政救濟(jì)制度的發(fā)展。

1990年12月9日，國務(wù)院了《行政監(jiān)察條例》。該條例再次肯定了《獎(jiǎng)懲暫行規(guī)定》所確立的對行政

摘要：企業(yè)人事行政管理是運(yùn)用科學(xué)的理論和方法，研究人事管理及其規(guī)律的科學(xué)。由于人事行政管理是以人為中心的管理，其根本目的是協(xié)調(diào)人與人、人與事的關(guān)系，尋求工作人員與工作崗位的最佳配合，達(dá)到人盡其才，才盡其用，人事相宜的狀態(tài)，充分發(fā)揮人的積極性，主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高工作效率。由于人事行政管理中的這些特點(diǎn)，決定了思想政治工作在人事行政管理中起著不可或缺的重要作用。

關(guān)鍵詞：思想政治工作；企業(yè)人事；行政管理

總書記在全國宣傳思想工作會(huì)議上指出，思想政治工作說到底是做人的工作，必須堅(jiān)持以人為本。

一、建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度要依靠思想政治工作

企業(yè)是以不斷提高產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的物質(zhì)和文化需要，獲取最佳的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益為目標(biāo)，要達(dá)到這一目標(biāo)就必須建立一整套行之有效的管理制度，并且在管理實(shí)踐中不斷總結(jié)、修改和補(bǔ)充，使之日趨完善。建立各項(xiàng)規(guī)章制度過程，要依靠思想政治工作。隨著現(xiàn)代化建設(shè)和科學(xué)技術(shù)的蓬勃發(fā)展，人們社會(huì)化程度的日益提高，必然要求企業(yè)要加強(qiáng)科學(xué)管理，不斷健全與完善各項(xiàng)條例和規(guī)章制度，制定這些制度是為了讓企業(yè)員工遵守，所以制定規(guī)章制度時(shí)必須堅(jiān)持思想領(lǐng)先，體現(xiàn)黨的民主集中制的原則，讓企業(yè)員工充分發(fā)表意見，自覺為企業(yè)的管理制定規(guī)章制度，執(zhí)行起來才會(huì)成為自覺行為。

在日常管理中，制度制定得再好，再完善，也要靠人的身體力行，自覺遵守，要做到這一點(diǎn)，只有通過深入細(xì)致的思想政治工作，幫助企業(yè)職工提高思想覺悟，增強(qiáng)主人翁責(zé)任感，克服自由主義、無政府主義等非正確思想，才能自覺遵守各項(xiàng)規(guī)章制度。如果脫離思想政治工作，單純抓制度落實(shí)是一句空話，只有做好思想政治工作才能建立健全和落實(shí)規(guī)章制度，才能最大限度地調(diào)動(dòng)和發(fā)揮職工的積極性、創(chuàng)造性，順利完成企業(yè)的各項(xiàng)任務(wù)。

一、人事行政的含義及其意義

所謂人事行政，是以國家行政人員或公務(wù)員為主要對象的一系列管理理論、法規(guī)、制度、政策、措施的總和，是國家行政機(jī)關(guān)對其工作人員依法管理的一系列活動(dòng)。它的層次較高、范圍較廣，是一種組織人事上的全局關(guān)系的調(diào)整，屬于人事總體規(guī)劃，具有法律性質(zhì)和運(yùn)籌帷幄的戰(zhàn)略意義。

而政府的一切行政管理活動(dòng)，都要通過人的活動(dòng)來實(shí)現(xiàn)，因此，人事行政是國家行政管理的重要內(nèi)容之一，在整個(gè)國家行政管理過程中，人事行政始終居于關(guān)鍵的核心地位，它是立國之根、治國之本。人事行政在現(xiàn)代行政管理中的顯要地位是不言而喻的。日本學(xué)者認(rèn)為，人事問題是“行政的核心”，人事制度是“一切行政的基礎(chǔ)”。因?yàn)樾姓芾硎峭ㄟ^行政法令自上而下地、強(qiáng)制性地進(jìn)行的管理活動(dòng)。國家行政人員既有可能利用行政管理的特殊的強(qiáng)制性，逃脫社會(huì)和人民的監(jiān)督，高高在上、官僚主義，甚至弄權(quán)瀆職、以權(quán)謀私。所以，必須把國家行政人員隊(duì)伍的建設(shè)擺在十分重要的位置。中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于中央黨政機(jī)關(guān)干部教育工作的決定》中指出：“政治路線確定之后，干部就是決定的因素?！刹筷?duì)伍的素質(zhì)如何，能否適應(yīng)總?cè)蝿?wù)的要求，關(guān)系到社會(huì)主義事業(yè)的成敗，關(guān)系到黨和國家的盛衰興亡?！?/p>

黨的十七大報(bào)告特別指出：“要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制，精簡和規(guī)范各類議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)及其辦事機(jī)構(gòu)，減少行政層次，降低行政成本，著力解決機(jī)構(gòu)重疊，職能交叉，政出多門等問題?！卑础笆叽缶瘛钡囊笸菩写蟛恐聘母?，是完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制與深化社會(huì)管理體制改革的需要，是推進(jìn)政治體制改革使之與經(jīng)濟(jì)體制改革相適應(yīng)和協(xié)調(diào)的根本舉措，對于行政體制改革具有重要的意義。而人事行政是國家行政管理的重要內(nèi)容之一，人事行政的好壞直接關(guān)系到政府工作的成敗以及國家命運(yùn)的興衰。從某種意義上說，古人所謂“人存政舉，人亡政息”講的就是選官、用官之于國家和民族的重要性?！盀檎?，唯在得人?！币虼?，現(xiàn)代國家政府無不竭盡全力試圖構(gòu)建行之有效的國家人事行政制度，制定公平合理、充滿生機(jī)和活力的人事行政政策。

政府部門人事行政改革要做到事得其人，人盡其用，就必須對“人”和“事”進(jìn)行科學(xué)的管理與協(xié)調(diào)。當(dāng)今我國的政府部門人力資源管理中存在著人力資源配置不夠優(yōu)化等一系列問題，如何結(jié)合國家公務(wù)員制度建設(shè)，引入人力資源管理的新觀念、新模式，探討其理論與實(shí)踐，推動(dòng)我國政府部門人事管理體制及模式的改革與完善，提高人事管理水平，就成為一項(xiàng)具有重大理論與實(shí)踐意義的課題。

二、現(xiàn)今我國人事行政管理方面存在的弊端

【內(nèi)容提要】環(huán)境是價(jià)值與制度產(chǎn)生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價(jià)值的轉(zhuǎn)變。價(jià)值是公共人事行政的核心；價(jià)值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應(yīng)的制度來實(shí)現(xiàn)。公共人事行政有四項(xiàng)基本功能：人力資源規(guī)劃；人力資源獲取；人力資源開發(fā)；紀(jì)律與懲戒。它們分別體現(xiàn)了不同的人事行政價(jià)值，并在不同的具體制度設(shè)計(jì)中運(yùn)行，從而促進(jìn)公共人事行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

【關(guān)鍵詞】公共人事行政/環(huán)境/價(jià)值/制度

長期以來，公共人事行政被認(rèn)為是缺乏理論基礎(chǔ)的，其研究大多局限于“操作”領(lǐng)域。當(dāng)前絕大多數(shù)的相關(guān)教材、專著對它的闡釋，幾乎都聚焦于公共人事行政的程序、方法、技術(shù)與工具等。但是，如果一門學(xué)科被降格為對某項(xiàng)“技藝”的操作訓(xùn)練時(shí)，這門學(xué)科將難以建立自己的理論范式，從而失去賴以“安身立命”的學(xué)科基礎(chǔ)，以至于無法構(gòu)建科學(xué)的知識(shí)系統(tǒng)，難以建立規(guī)范的研究范疇，而沒有規(guī)范研究范疇的學(xué)科是永遠(yuǎn)不能走向成熟的。有鑒于此，建構(gòu)公共人事行政的研究范式無疑是亟待研究的理論問題。

我們認(rèn)為，公共人事行政的架構(gòu)大體是由環(huán)境、價(jià)值和制度三個(gè)層面的因素構(gòu)建起來的。環(huán)境是制度產(chǎn)生與變遷的外生變量，它的改變引起了公共人事價(jià)值的轉(zhuǎn)變；價(jià)值是公共人事行政范式架構(gòu)的核心；價(jià)值決定采取何種功能，而功能又依賴于相應(yīng)的制度來實(shí)現(xiàn)，那些回應(yīng)環(huán)境變化而轉(zhuǎn)變了的價(jià)值很快就在制度功能及具體的制度設(shè)計(jì)中得到了體現(xiàn)。從這個(gè)意義上講，公共部門的人事制度都是由價(jià)值觀所決定的。

一、公共人事行政中的環(huán)境、價(jià)值與制度

(一)環(huán)境：行政生態(tài)系統(tǒng)