企劃部是企業(yè)策劃業(yè)務(wù)的歸口部門，是企業(yè)的決策參謀機(jī)構(gòu)，其主要任務(wù)是通過企劃和企劃的實(shí)施保持企業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

1、編制企業(yè)策劃年度工作計(jì)劃并實(shí)施年度工作計(jì)劃公務(wù)員之家，全國公務(wù)員共同天地

主要內(nèi)容包括年度策劃課題、課題的組織實(shí)施、完成期限和工作標(biāo)準(zhǔn)。以是否關(guān)系到企業(yè)生存與實(shí)質(zhì)性發(fā)展為依據(jù)，將課題分為重大課題和一般課題。

2、進(jìn)行策劃并編制企劃案

結(jié)合決策和創(chuàng)意，為企業(yè)進(jìn)行策劃并編制策劃方案，策劃的主要類別包括企業(yè)戰(zhàn)略策劃、企業(yè)生態(tài)策劃、企業(yè)融資策劃、企業(yè)管理策劃、企業(yè)營銷策劃等。企劃案主要包括課題的提出、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、策劃描述、策劃總結(jié)和實(shí)施建議。

3、編制可行性研究報(bào)告

內(nèi)容提要中國地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力，設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)行政管理體制的大局。合理配置權(quán)力、設(shè)定權(quán)限、明確責(zé)任，是進(jìn)行地方政府改革，從根本上解決地方政府層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在。

關(guān)鍵詞當(dāng)代中國地方政府權(quán)力權(quán)限責(zé)任

當(dāng)代中國，政府改革特別是地方政府改革方興未艾。中國地方政府的具體情形非常復(fù)雜，如何通過改革賦予不同類型、層級、區(qū)域的地方政府以必要的權(quán)力、設(shè)定必要的權(quán)限和責(zé)任，事關(guān)進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)管理方式、提高行政效率、降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制的大局。各級地方政府能否體現(xiàn)精簡、統(tǒng)一、效能的原則和決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)的要求，很重要的一點(diǎn)，就是要解決權(quán)力配置、權(quán)限設(shè)定和責(zé)任明確的問題，這是從根本上解決層次過多、職能交叉、機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多頭多重執(zhí)法等問題的關(guān)鍵所在。

一

地方政府改革的關(guān)鍵到底是什么?有人認(rèn)為是精簡機(jī)構(gòu)，有的強(qiáng)調(diào)職能轉(zhuǎn)變，我認(rèn)為核心是權(quán)力配置以及與此相應(yīng)的授權(quán)、設(shè)限、明責(zé)。合理配置地方政府權(quán)力，首先涉及對權(quán)力概念的界定。羅素認(rèn)為：“權(quán)力可以定義為有意努力的產(chǎn)物?！彼€把權(quán)力分為對人的權(quán)力和對事物或?qū)Ψ侨祟惿罘绞降臋?quán)力。馬克斯·韋伯認(rèn)為，權(quán)力是“一個人或一些人在某一社會活動中，甚至是在不顧其他參與這種行動的人進(jìn)行抵抗的情況下實(shí)現(xiàn)自己意志的可能性”。達(dá)爾認(rèn)為權(quán)力就是影響力。頓納斯·H·隆也認(rèn)為“權(quán)力是一些人對另一些人造成他所希望和預(yù)定影響的能力”。伯恩斯認(rèn)為權(quán)力等于動機(jī)+資源。丹尼斯·朗認(rèn)為“權(quán)力是某些人對他人產(chǎn)生預(yù)期效果的能力”。實(shí)際上，地方政府的權(quán)力是國家權(quán)力的一部分，即地方行政權(quán)，而這種地方行政權(quán)同樣是“從社會中產(chǎn)生但又自居于社會之上并且日益同社會脫離的力量”。

其實(shí)，權(quán)力是特定社會主體決定和實(shí)施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權(quán)利和責(zé)任以及履行該權(quán)利和責(zé)任義務(wù)的能力。地方政府權(quán)力就是它所具有的決定和實(shí)施影響、控制對象或接受對象影響、控制的權(quán)利和能力，它是一種公共權(quán)力——行政管理權(quán)。一方面，地方政府經(jīng)由一定的途徑擁有或獲得有關(guān)權(quán)力，得以影響和控制社會；另一方面也受到相對方的影響和控制，如社會制約與監(jiān)督。

[內(nèi)容提要]中央與地方的權(quán)限爭議，是亟待加強(qiáng)研究的一個重要的憲法問題。解決中央與地方權(quán)限爭議在聯(lián)邦制和單一制國家有不同的模式，但基本上是由司法機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的機(jī)關(guān)處理。我國現(xiàn)行解決中央與地方權(quán)限爭議的機(jī)制，符合國家體制，但不夠健全。隨著地方制度的深入改革和權(quán)力下放的進(jìn)程，要在進(jìn)一步明確劃分中央與地方立法權(quán)限并逐步理順中央和地方在財(cái)稅、金融、投資等領(lǐng)域的分工和職責(zé)的基礎(chǔ)上，完善解決中央與地方權(quán)限爭議的法律，建立健全中央與地方權(quán)限爭議的處理機(jī)構(gòu)。

[關(guān)鍵詞]中央與地方的權(quán)限爭議解決機(jī)制

中央與地方的權(quán)限爭議，是中國歷史上政治變遷的一個重要原因，也是一個重要的憲法問題。過去，當(dāng)中央與地方出現(xiàn)權(quán)限爭議時，解決爭議主要是采用軍事和武力手段，而在倡導(dǎo)依法治國和建設(shè)政治文明的今天，我國中央與地方權(quán)限遇有爭議時，應(yīng)如何以比較文明的方式解決？對此，總的來說，并沒有找到能夠平穩(wěn)解決中央與地方之間緊張關(guān)系的思路和辦法，因此，從理論與實(shí)踐結(jié)合上探討建立健全我國中央與地方權(quán)限爭議解決機(jī)制，具有十分重要的意義。

一、解決中央與地方權(quán)限爭議的基本模式

中央與地方權(quán)限爭議，首先涉及到的是中央與地方權(quán)限的劃分的問題，這是處理國家整體與部分關(guān)系的一項(xiàng)重要內(nèi)容，也是許多西方國家憲法的一項(xiàng)重要的制度安排。

（一）聯(lián)邦分權(quán)及其權(quán)限爭議解決

各市、縣人民政府，省政府各部門，各直屬機(jī)構(gòu)：

為深入貫徹全省加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展工作會議和《安徽省人民政府關(guān)于在寧國等12個縣（市）開展擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限試點(diǎn)工作的通知》（皖政〔**〕126號）精神，進(jìn)一步推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展，經(jīng)省政府同意，現(xiàn)就擴(kuò)大寧國等12個省直管試點(diǎn)縣（市）的（以下簡稱試點(diǎn)縣）經(jīng)濟(jì)社會管理權(quán)限提出如下實(shí)施意見，請認(rèn)真貫徹執(zhí)行。

一、關(guān)于發(fā)展和改革管理權(quán)限

1．試點(diǎn)縣申請使用國家和省級政府性資金建設(shè)項(xiàng)目，由試點(diǎn)縣發(fā)展改革委直接向省發(fā)展改革委報(bào)送《項(xiàng)目資金申請報(bào)告》。

2．試點(diǎn)縣安排本級各類財(cái)政性資金，采用直接投資（含通過各類投資機(jī)構(gòu)）或以資本金注入方式，建設(shè)按規(guī)定應(yīng)由國務(wù)院或國家發(fā)展改革委，以及省政府或省發(fā)展改革委管理的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，由試點(diǎn)縣發(fā)展改革委直接報(bào)送省發(fā)展改革委審批或轉(zhuǎn)報(bào)省政府或國家發(fā)展改革委。國家或省另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

3．總投資3000萬美元以上的鼓勵類、允許類項(xiàng)目和所有需辦理進(jìn)口設(shè)備免稅的項(xiàng)目、限制類項(xiàng)目，由試點(diǎn)縣發(fā)展改革委審核后，報(bào)省發(fā)展改革委核準(zhǔn)或轉(zhuǎn)報(bào)。

摘要:本文基于《立法法》對地方立法權(quán)限的規(guī)定，進(jìn)一步分析和明確設(shè)區(qū)的市立法的權(quán)限。重點(diǎn)論述設(shè)區(qū)市的立法主體，對設(shè)區(qū)市與省級立法權(quán)限范圍重疊、設(shè)區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關(guān)系問題提出解決方法，以減少地方立法權(quán)限之間的沖突，更好地發(fā)揮設(shè)區(qū)的市的立法作用。

關(guān)鍵詞:“設(shè)區(qū)的市”;立法權(quán)限;權(quán)限沖突

一、設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的問題分析

（一）設(shè)區(qū)的市與省級立法權(quán)限范圍重疊。目前，地方立法權(quán)擴(kuò)大到設(shè)區(qū)的市，引起了人們的廣泛關(guān)注和研究，但只是將設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍單獨(dú)討論，而忽視與上層級的比較。如果持續(xù)下去，不將省級與設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限進(jìn)行區(qū)分，數(shù)量龐大的設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)帶來的就不單是地方進(jìn)行治理和發(fā)展的便利，而是立法重復(fù)、立法越權(quán)、立法抵觸與沖突等問題，由此可見，對地方不同立法主體的立法權(quán)限進(jìn)行區(qū)分是必要且緊迫的。設(shè)區(qū)的市與省級的立法主體都是地方立法主體，其都要對地方事務(wù)進(jìn)行管理，對上位法的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。兩者的區(qū)別在于設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍被限制在城鄉(xiāng)建管、環(huán)保、歷史文化三個方面，而《立法法》沒有明確界定省級立法權(quán)限范圍，但毫無疑問省級立法主體也可以對設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限的三個事項(xiàng)進(jìn)行立法，就可能會導(dǎo)致兩者在這三個方面的重復(fù)立法，造成地方立法資源浪費(fèi)，引起地方立法沖突，影響我國立法制度的統(tǒng)一。（二）設(shè)區(qū)的市人大與政府的立法權(quán)限范圍界限不明?！读⒎ǚā沸薷暮?，雖然增加了對規(guī)章立法權(quán)限進(jìn)行了限制的規(guī)定，將設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章的權(quán)限限定在三個方面，使我們對設(shè)區(qū)的市政府立法的權(quán)限范圍有了比較明確的理解和把握，但是其中還存在一些問題需要解決，主要是設(shè)區(qū)的市人大制定地方性法規(guī)與同級、上級政府制定的政府規(guī)章之間的問題。第一，設(shè)區(qū)的市立法主體對于制定地方性法規(guī)和政府規(guī)章的標(biāo)準(zhǔn)存在錯誤的理解，出現(xiàn)了許多將本應(yīng)該制定政府規(guī)章而制定地方性法規(guī)，應(yīng)該制定地方性法規(guī)而制定政府規(guī)章的情況。因此，對于兩者的立法權(quán)限范圍以及制定的標(biāo)準(zhǔn)需要進(jìn)一步了解和掌握。并且立法主體對地方性法規(guī)與上級政府規(guī)章的效力高低也存在一定問題，解決這個問題這就要明確設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章和地方性法規(guī)的權(quán)限范圍。第二，對于設(shè)區(qū)的市人大制定的地方性法規(guī)與省級政府制定的政府規(guī)章，兩者的權(quán)限劃分與效力高低也存在一定的問題，需要進(jìn)一步界定和解釋。（三）設(shè)區(qū)的市人大與其常委會立法權(quán)限范圍不明確。雖然設(shè)區(qū)的市人大及其常委會都有制定地方性法規(guī)的權(quán)限，但事實(shí)上很少有人大制定地方性法規(guī)。出現(xiàn)這種情況的原因有兩點(diǎn)：第一，《立法法》確定了設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限之后，卻出現(xiàn)了一個明顯的錯誤就是對于設(shè)區(qū)的市人大及其常委會的立法權(quán)限范圍劃分過于模糊、籠統(tǒng)，導(dǎo)致的結(jié)果是把設(shè)區(qū)的市人大與常委會看成幾乎相同的立法主體，沒有把立法權(quán)限劃分清楚，哪些該由人大行使立法權(quán)，哪些是常委會行使立法權(quán)，從而使人大常委會取代了人大的立法地位，取得了立法的主導(dǎo)權(quán)。因此，就會很容易出現(xiàn)這種情況，人大常委會可以與同級人大一樣，行使相同的立法權(quán)限，并且不會受到太多的限制。長期如此下去，后果會使人大常委會掌控住立法權(quán)。第二，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會兩者立法權(quán)限范圍的界限是重大事項(xiàng)，但《立法法》對于“重大事項(xiàng)”的標(biāo)準(zhǔn)沒有明確規(guī)定，使人大及其常委會對其理解發(fā)生錯誤，只能根據(jù)上位法自行猜測。這也使設(shè)區(qū)的市人大有漏洞可鉆，試圖減輕自己的工作負(fù)擔(dān)，把自己的立法權(quán)限讓給人大常委會來行使。

二、明確設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍的對策

（一）處理好設(shè)區(qū)的市與省級立法權(quán)限范圍重疊問題。對于立法重復(fù)這個問題，應(yīng)該從兩個方面解決：第一，從設(shè)區(qū)的市來說，應(yīng)該允許設(shè)區(qū)的市對相關(guān)事項(xiàng)先行立法，畢竟設(shè)區(qū)的市最了解本市立法需求。如果先由省級立法，可能會對設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)限范圍進(jìn)行進(jìn)一步的限制，導(dǎo)致設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限無處使用，從而成為擺設(shè)。而且如果設(shè)區(qū)的市與省級立法機(jī)關(guān)相互爭奪這方面的立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市不可能爭過省級，這只可能發(fā)生設(shè)區(qū)的市一味抄襲省級立法，與地方實(shí)際立法需求相背離。從另一個方面看，讓設(shè)區(qū)的市先行立法可以減輕省級立法主體的工作負(fù)擔(dān)?！读⒎ǚā沸薷暮?，擴(kuò)大了立法主體的資格，在這種情況下，省級人大常委會要對設(shè)區(qū)的市的制定的法律文件進(jìn)行批準(zhǔn)，帶給了省級人大及其常委會的極大工作負(fù)擔(dān)，如果省級立法機(jī)關(guān)還要爭奪這三個方面的立法權(quán)，將會影響省級人大及其常委會的工作開展，從而潦草的審批法律文件，降低立法質(zhì)量。因此，應(yīng)該允許先讓設(shè)區(qū)的市在自己擁有的立法權(quán)限范圍內(nèi)行使用立法權(quán)，保障其充分行使立法權(quán)。對此，兩者應(yīng)該做好雙方的協(xié)調(diào)工作。首先，省級與設(shè)區(qū)的市應(yīng)該相關(guān)立法權(quán)限內(nèi)容方面進(jìn)行協(xié)商，省級應(yīng)當(dāng)明確立法的原則和方向，并且尊重設(shè)區(qū)的市的立法權(quán)，設(shè)區(qū)的市也應(yīng)該聽取省級的立法意見，相互討論出一個適合本市和本省的立法文件。其次，設(shè)區(qū)的市應(yīng)當(dāng)在《立法法》賦予的立法權(quán)限范圍內(nèi)進(jìn)行先行立法，充分發(fā)揮本市的立法特色，在立法活動中需要注意以下幾點(diǎn)：（1）立足于本市的立法需求，解決急需解決的問題；（2）立法應(yīng)該突出地方特色，體現(xiàn)地方立法的針對性，避免重復(fù)立法；（3）避免地方保護(hù)主義，防止越權(quán)立法，侵犯其他主體的權(quán)利。最后，對于三個方面事項(xiàng)的立法范圍，省級立法主體在設(shè)區(qū)的市立法完畢之后，也不能一味借鑒，要對調(diào)整的事項(xiàng)關(guān)系進(jìn)行全方面的規(guī)范，讓其立法適用于全省。第二，從省級方面來看，應(yīng)該細(xì)化省級立法權(quán)限。省級立法是對地方事務(wù)的全方面調(diào)整和規(guī)范的活動，適用于全省，因此不可能用列舉式方法明確省級立法權(quán)限的范圍，但可以對省級立法權(quán)限范圍，即“地方性事務(wù)、先行性事務(wù)”這兩類進(jìn)行適當(dāng)細(xì)化。雖然《立法法》修改后規(guī)定了地方性事務(wù)的籠統(tǒng)范圍，但長期以來并沒有什么實(shí)質(zhì)的發(fā)展，地方立法機(jī)關(guān)只能依照上位法自行猜測。根據(jù)我國的情況，筆者認(rèn)為以下幾點(diǎn)應(yīng)當(dāng)歸于地方性事務(wù)：（1）政權(quán)建設(shè)。如地方政府的建設(shè)、運(yùn)行機(jī)制；地方人大及其常委會的運(yùn)行機(jī)制。（2）公共事務(wù)的管理，如公共設(shè)施的管理、弱勢群體的維權(quán)工作；社會福利保險(xiǎn)。（3）地方經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)的建設(shè)。比如地方稅收、地方資源利用、文化用品管理等。在地方在進(jìn)行先行立法的時候，必須對中央的立法工作深入了解，做好以下幾個方面：一是國家暫時難以制定法律、行政法規(guī)而地方急于通過立法規(guī)定規(guī)范的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)考慮制定好立法的方案和對策；二是國家即將制定法律、行政法規(guī)的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)?shù)却醒胂刃辛⒎?；三是地方立法對中央立法進(jìn)行補(bǔ)充，根據(jù)地方實(shí)際需求，突出當(dāng)?shù)亓⒎ㄌ厣?，避免抄襲重復(fù)；四是地方先行立法的，在國家制定好相關(guān)法律后，應(yīng)當(dāng)及時做出修改和廢止工作。（二）正確理解設(shè)區(qū)的市人大與政府立法權(quán)限的關(guān)系。第一，設(shè)區(qū)的市政府制定的政府規(guī)章與人大制定的地方性法規(guī)的關(guān)系。從效力方面看，法律明確規(guī)定，設(shè)區(qū)的市人大及其常委會制定的地方性法規(guī)的效力高于同級政府規(guī)章。從權(quán)限范圍方面看，根據(jù)《立法法》第80條規(guī)定，制定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章要依據(jù)法律、行政法規(guī)以及當(dāng)?shù)氐牡胤叫苑ㄒ?guī)，這就意味著，制定規(guī)章要有上位法的依據(jù)。從這條規(guī)定可以看出制定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章與制定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的區(qū)別，制定地方性法規(guī)只需要不與上位法沖突，而不需要有上位法的依據(jù)。并且設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，不能規(guī)定與權(quán)利義務(wù)相關(guān)的內(nèi)容，而地方性法規(guī)可以對增加或減少公民、法人以及其他組織權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。這條規(guī)定使地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)限范圍進(jìn)行了劃分，就是在地方立法活動過程中，如果立法內(nèi)容需要涉及到增減公民、法人或組織的權(quán)利義務(wù)且制定政府規(guī)章沒有上位法的依據(jù)，應(yīng)該由設(shè)區(qū)的市人大及其常委會來制定地方性法規(guī)。第二，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的關(guān)系?！读⒎ǚā窙]有明確規(guī)定設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章的效力高低?！读⒎ǚā分灰?guī)定省級人大常委會發(fā)現(xiàn)地方性法規(guī)與省級政府規(guī)章相抵觸時，如果省級人大常委會認(rèn)為地方性法規(guī)正確，省級政府規(guī)章不符合要求，則會通過地方性法規(guī)，要求撤銷或者修改省級地方政府規(guī)章。其次，省級人大認(rèn)為地方性法規(guī)不符規(guī)定，則不予通過，要求修改。從規(guī)定中可以看出，雖然《立法法》沒有明確規(guī)定，但通過事后審查制度可以對兩者的立法權(quán)限范圍進(jìn)行規(guī)范。（三）界定好設(shè)區(qū)的市人大及其常委會立法權(quán)限范圍。在立法地位方面，要堅(jiān)持人大主導(dǎo)地位，使人大常委會行使人大立法權(quán)的現(xiàn)象轉(zhuǎn)變過來。在立法權(quán)限的方面，應(yīng)當(dāng)通過立法規(guī)定明確地方人大及其常委會的立法權(quán)限，堅(jiān)持由設(shè)區(qū)的市人大對重大立法事項(xiàng)立法而不是將權(quán)限給人大常委會行使。對于重大立法事項(xiàng)也應(yīng)該有正確的理解，一般來說，重大事項(xiàng)有三點(diǎn)：一是涉及地方發(fā)展的事項(xiàng)，二是關(guān)于人民群眾利益的事項(xiàng)，三是引起社會關(guān)注的事項(xiàng)。當(dāng)然，人大立法權(quán)限也不僅限于重大事項(xiàng)，其他立法事項(xiàng)人大也可以制定地方性法規(guī)。

《中華人民共和國立法法》在今年的九屆人大三次會議上獲得通過。立法法自1993年開始起草，迄今已有7年。因其涉及一國最重要的國家權(quán)力——立法權(quán)的規(guī)范，故被稱為小憲法。法學(xué)界乃至社會都對立法法的出臺寄予厚望，期望它能在保障公民權(quán)利、規(guī)范立法活動、解決不同程度存在的立法無序、立法失范和立法沖突現(xiàn)象等方面有所作為。

立法權(quán)限的合理配置是立法法所要解決的首要問題。憲法和組織法確立了我國有權(quán)立法的主體，但未對立法權(quán)在這些主體間的分配作出規(guī)定，為日后立法實(shí)踐中出現(xiàn)的一些問題埋下了隱患。因此，立法法要致力于解決實(shí)踐中存在的立法無序、立法沖突和立法侵權(quán)等問題，首先必須解決立法權(quán)限配置這一憲法未盡的問題。

立法權(quán)限配置的基本目標(biāo)，是有效地保障公民權(quán)利，促進(jìn)人民民主權(quán)力的實(shí)現(xiàn)，同時，兼顧和提高行政效率。然而，立法法對立法權(quán)限配置問題的解決并不盡如人意，作為將在我國的立法權(quán)限配置中起到基礎(chǔ)性作用的法律，立法法有關(guān)權(quán)限配置的規(guī)定，尚不足以實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。這至少體現(xiàn)在以下幾個方面。

一、法律保留范圍的狹窄和模糊

立法法第8條規(guī)定了10個方面的事項(xiàng)只能制定法律，第九條規(guī)定了議會授權(quán)保留的范圍，從而全面確定了法律保留原則在我國的適用范圍。法律保留作為依法行政的重要原則，其基本功能在于界定行政權(quán)力必須經(jīng)議會授權(quán)才能活動的范圍，從而為公民的基本權(quán)利等重要事項(xiàng)和對行政權(quán)力的民主控制提供有效的保障。立法法對法律保留條款的規(guī)定，意味著對行政立法權(quán)的控制已引起了立法者的高度注意，對自身所必須承擔(dān)的職責(zé)也有了較清晰的認(rèn)識，這無疑具有重大意義。

然而，法律保留原則的確立，一方面，是對行政立法權(quán)的限制，在法律保留的范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)未經(jīng)議會授權(quán)不得立法，另一方面，也意味著在保留的事項(xiàng)之外，行政機(jī)關(guān)獲得了無須議會授權(quán)自主立法的權(quán)力。行政機(jī)關(guān)在法律保留范圍外的事項(xiàng)上立法，具有權(quán)限上的合法性。因此，法律保留范圍的界定具有極其重要的意義。如對其范圍的界定失之過窄，將使行政機(jī)關(guān)獲得一些本不應(yīng)由其行使的權(quán)力，或使其合法性存有爭議的權(quán)力合法化。而立法法對法律保留范圍的界定至少在以下兩個方面存在問題。

**縣、各區(qū)黨委和政府，市屬各部、委、辦、局、人民團(tuán)體，各縣級事業(yè)單位、大中型企業(yè)：

堅(jiān)持城市管理重心下移，下放城市管理權(quán)限，是推進(jìn)城市管理體制改革，強(qiáng)化基層社會管理職能的重要舉措。為加快城市管理權(quán)限下放步伐，在落實(shí)首批權(quán)限下放的基礎(chǔ)上，經(jīng)市委、市人民政府同意，現(xiàn)將我市第二批市級城市管理權(quán)限下放的主要內(nèi)容通知如下：

一、有固定住所、穩(wěn)定收入人員落戶的收費(fèi)及審批；

二、非直系親屬投靠落戶的收費(fèi)及審批；

三、總投資在4000萬元以下的新建、改建和擴(kuò)建工程的消防設(shè)計(jì)審批；

四、建筑面積在200平方米以上的娛樂場所消防審批；

我國憲法在配置立法權(quán)限時，使用了幾個不同的范疇來表達(dá)。即全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)；國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)，用“根據(jù)”原則對行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限作了基本的界定；省、自治區(qū)、直轄市人大及其常委會在不同憲法、法律和行政法規(guī)抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，用“不抵觸”原則界定了地方的立法權(quán)限。近二十年的實(shí)踐表明，這種劃分是比較科學(xué)的。

憲法頒布以來，我國正是依據(jù)這種劃分，開展了卓有成效的立法工作。但是，立法實(shí)踐對立法權(quán)限的劃分也提出了一些問題。立法法針對立法實(shí)踐中提出的問題，對我國的立法權(quán)限作了進(jìn)一步的劃分。

一、關(guān)于全國人大及其常委會的專有立法權(quán)

在以全國人大及其常委會為核心的多層次的立法體制中，立法權(quán)限的劃分實(shí)際上是兩個方面，一是國家權(quán)力機(jī)關(guān)和國家行政機(jī)關(guān)之間立法權(quán)限的劃分；二是中央和地方立法權(quán)限的劃分。其中，確定全國人大及其常委會的立法權(quán)限，是整個立法權(quán)限劃分的一個核心問題。因?yàn)槿珖舜蠹捌涑Ｎ瘯谡麄€立法體制中居于最高地位，它所制定的法律是其他各種法律規(guī)范的依據(jù)和基礎(chǔ)，同時全國人大及其常委會對其他各個層次的立法活動享有監(jiān)督權(quán)。因此，只有確定了全國人大及其常委會的立法權(quán)限，才可能解決行政法規(guī)和地方性法規(guī)以及其他立法的權(quán)限范圍問題。全國人大及其常委會的立法權(quán)限是十分廣泛的，凡是需要規(guī)范調(diào)整的事項(xiàng)，都可以進(jìn)行立法。因此，沒有必要也不可能將全國人大及其常委會的所有立法事項(xiàng)都列舉出來。但為了確保重大社會關(guān)系由全國人大及其常委會制定法律調(diào)整，便于其他各個立法主體開展立法工作，立法法根據(jù)我國的政治體制和實(shí)際情況，列舉了只能由法律規(guī)定的十個方面。確立這些事項(xiàng)為全國人大及其常委會的專有立法權(quán)，其主要考慮是：一是要有利于人民行使國家權(quán)利，重要的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)由人民選舉產(chǎn)生的權(quán)力機(jī)關(guān)行使；二是要有利于公民權(quán)利的保護(hù)，嚴(yán)格控制涉及公民基本權(quán)利的處罰和強(qiáng)制措施；三是要有利于維護(hù)國家的統(tǒng)一，國內(nèi)市場的統(tǒng)一，社會主義法制的統(tǒng)一，重要社會關(guān)系的調(diào)整要由法律規(guī)定；四是要有利于調(diào)動其他各個立法主體的積極性，發(fā)揮各個立法層次的作用。

二、關(guān)于行政法規(guī)的權(quán)限范圍

憲法規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。但對如何理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”，過去在理論界有兩種不同意見。一種意見認(rèn)為，除了憲法和法律明確規(guī)定可以由國務(wù)院制定行政法規(guī)的事項(xiàng)外，國務(wù)院還可以根據(jù)憲法規(guī)定的職權(quán)制定行政法規(guī)，只要不同憲法和法律相抵觸。職權(quán)也是制定行政法規(guī)的根據(jù)。這種觀點(diǎn)被稱之為“職權(quán)說”。另一種意見認(rèn)為，“根據(jù)”是指憲法和法律明確規(guī)定國務(wù)院可以制定行政法規(guī)的事項(xiàng)，“根據(jù)”就是法律中的授權(quán)或者國家權(quán)力機(jī)關(guān)的決議、決定中的授權(quán)。認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是指在哪些事項(xiàng)上享有管理權(quán)，而不是指享有創(chuàng)制規(guī)范的權(quán)力。這種觀點(diǎn)被稱之為“依據(jù)說”。兩種觀點(diǎn)分歧的焦點(diǎn)在于行政管理職權(quán)能否成為行政法規(guī)的制定依據(jù)。立法法對此爭論作了一個結(jié)論，明確了行政法規(guī)的調(diào)整范圍。第五十六條第二款規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項(xiàng)；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)。這種劃分采取了折衷的辦法。因?yàn)閺膶?shí)際情況來看，”職權(quán)說“的觀點(diǎn)失之過寬，把行政機(jī)關(guān)的管理職權(quán)不加分析，全部當(dāng)成行政立法的范圍，混淆了行政權(quán)和立法權(quán)的性質(zhì)，從長遠(yuǎn)來看并不利于法制建設(shè)。而”依據(jù)說“又失之過窄，不利于調(diào)動行政立法的積極性，充分發(fā)揮行政立法的優(yōu)勢。行政立法的優(yōu)勢之一就是能及時應(yīng)對社會生活中出現(xiàn)的新情況和新問題，而這時往往沒有依據(jù)。如某些制定法律的條件不成熟、來不及制定法律或者需要通過制定行政法規(guī)積累經(jīng)驗(yàn)的具體行政管理事項(xiàng)，如果過于強(qiáng)調(diào)必須有授權(quán)或者法律依據(jù)才能制定行政法規(guī)，就有可能貽誤立法時機(jī)。因此，立法法將”根據(jù)“原則作了較寬的界定。

職權(quán)法定是行政機(jī)關(guān)實(shí)施管理必須遵循的基本原則。行政機(jī)關(guān)只能行使法律明確賦予的職權(quán)，否則就是超越職權(quán)或者濫用權(quán)力。各行政機(jī)關(guān)之間只有權(quán)力清晰、職責(zé)明確、協(xié)作配合、相互協(xié)調(diào)，才有可能實(shí)現(xiàn)有效管理。否則，將嚴(yán)重妨礙政府管理的正常進(jìn)行。行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限不清、職權(quán)交叉重疊是當(dāng)前我國行政管理體制面臨的突出問題。

一、行政機(jī)關(guān)間權(quán)限沖突的特點(diǎn)

為了適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，我國先后經(jīng)歷過多次政府機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)依法行政和建設(shè)法治政府不斷取得進(jìn)展，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限關(guān)系逐步走向和諧。但是，行政機(jī)關(guān)之間職責(zé)不清、分工不明，權(quán)限相互沖突、交叉重疊，權(quán)力運(yùn)作不能協(xié)調(diào)一致等問題仍然比較突出。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突具有以下特點(diǎn)。

1.主體多元化。行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既出現(xiàn)在中央國家行政機(jī)關(guān)之間，也發(fā)生在地方一級政府各有關(guān)部門之間，也可能在不同層級的地方政府之間發(fā)生，還在中央政府與地方政府之間發(fā)生。中央與地方政府之間責(zé)權(quán)不明確，機(jī)構(gòu)職能雷同的問題也比較突出。該由中央管理的或者負(fù)責(zé)的未能到位，該由地方和基層負(fù)責(zé)的，中央或者地方上級又介入過多。例如，同一個違法行為，上至國務(wù)院的各部門、下至行為發(fā)生地的基層執(zhí)法機(jī)關(guān)都可以查處，造成上下執(zhí)法機(jī)關(guān)之間或相互打架、或相互推諉，或畫地為牢。

2.涉及事項(xiàng)廣泛化。政府行政管理特別是經(jīng)濟(jì)管理領(lǐng)域的諸多事項(xiàng)都可能出現(xiàn)行政權(quán)限爭議。農(nóng)產(chǎn)品、食品安全、農(nóng)藥、汽車產(chǎn)業(yè)、自然保護(hù)區(qū)、水資源管理、房地產(chǎn)市場、旅游、互聯(lián)網(wǎng)、公路、文化市場、城市規(guī)劃、金融等領(lǐng)域，都或多或少存在不同行政機(jī)關(guān)之間權(quán)限重復(fù)、權(quán)力交叉或者多頭管理等情況。

3.種類多樣化。從權(quán)限沖突的內(nèi)容來看，行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突既可能是“積極的”沖突，即多個行政機(jī)關(guān)相互爭權(quán)，都主張對某項(xiàng)事務(wù)的管理權(quán)而否認(rèn)對方的管理權(quán)；也可能是“消極的”沖突，即行政機(jī)關(guān)相互推諉，主張自己對某項(xiàng)事務(wù)無管理權(quán)而堅(jiān)持對方具有管理權(quán)。從權(quán)限沖突的原因來看，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突可能由于法律規(guī)定不明確、或者相關(guān)部門對法律理解不一致、或者法律出臺后出現(xiàn)新問題等多種情況而發(fā)生。從權(quán)限沖突的表現(xiàn)形式來看，長期以來，行政機(jī)關(guān)間的權(quán)限沖突局限于內(nèi)部而未公之于眾，但現(xiàn)在行政機(jī)關(guān)間的沖突日益公開化，甚至打起了媒體戰(zhàn)。

為加快我市縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐，進(jìn)一步壯大縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，市委、市政府決定將有關(guān)市級經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到*經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)、遼寧（*）沿海產(chǎn)業(yè)基地、*高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、仙人島能源化工區(qū)、蓋州市、大石橋市、老邊區(qū)、站前區(qū)、西市區(qū)。特提出如下意見：

一、市級下放的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限

（一）轄區(qū)內(nèi)（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側(cè)規(guī)劃區(qū)域）由當(dāng)?shù)卣顿Y建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（黨政機(jī)關(guān)等樓堂館所除外），凡在《*市企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》（營政發(fā)〔20*〕25號）所附《目錄》規(guī)定“由市級政府投資主管部門審批”的權(quán)限（不含高新區(qū)、站前區(qū)、西市區(qū)）。

（二）轄區(qū)內(nèi)（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側(cè)規(guī)劃區(qū)域）的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，凡《*市企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》（營政發(fā)〔20*〕25號）所附《目錄》規(guī)定“由市級政府投資主管部門核準(zhǔn)”的權(quán)限（不含高新區(qū)、站前區(qū)、西市區(qū)）。

（三）轄區(qū)內(nèi)（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側(cè)規(guī)劃區(qū)域）3000萬美元以下鼓勵類、允許類直接利用外資項(xiàng)目核準(zhǔn)權(quán)限（*開發(fā)區(qū)、沿海產(chǎn)業(yè)基地享受市級審批權(quán)限）。

（四）轄區(qū)內(nèi)（除黑大、沈大、沈營、營大、莊林、營柳、濱海等七條公路兩側(cè)規(guī)劃區(qū)域）固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目備案權(quán)限（其中工業(yè)技術(shù)改造項(xiàng)目在市經(jīng)委備案）。