水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國70%的糧食來自灌溉農(nóng)業(yè)，增加可灌溉耕地面積，提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率，是保證中國糧食安全和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的有效措施。自農(nóng)村改革以來，農(nóng)田水利領(lǐng)域的改革亦突飛猛進(jìn)。然而，從近年我國種植農(nóng)業(yè)頻遭旱災(zāi)這一結(jié)果來看，已有的農(nóng)田水利制度改革在許多方面并不成功?；诖?，對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利的若干政策進(jìn)行總結(jié)與反思，對(duì)于完善農(nóng)田水利政策體系具有十分重要的意義。

一、農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革

1、農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的推進(jìn)

自1980年代初以來，農(nóng)田水利改革的總體趨勢(shì)是推進(jìn)市場(chǎng)化，不斷提高農(nóng)業(yè)用水的市場(chǎng)化程度。主要包括三方面內(nèi)容：第一、對(duì)水利工程單位進(jìn)行企業(yè)化改制，與隸屬的事業(yè)單位脫鉤，這方面的改革起始于1980年代初，是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而啟動(dòng)的。1981年國家農(nóng)委批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于在全國加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告》，要求對(duì)各類水利工程實(shí)行承包責(zé)任制。1985年5月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于改革水利工程管理體制和開展綜合經(jīng)營問題的報(bào)告》指出：“全國大、中、小型水利工程管理單位都要實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干和經(jīng)營承包責(zé)任制。由主管部門商情財(cái)政部門對(duì)水利管理單位實(shí)行包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)約留用的辦法。各級(jí)主管部門對(duì)所屬水利工程單位逐個(gè)落實(shí)工程安全，調(diào)度運(yùn)用，綜合經(jīng)營等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)考核指標(biāo)和生產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制，并與之簽訂經(jīng)費(fèi)包干、經(jīng)營承包合同。增收節(jié)支獲得的效益，同水利工程管理單位利益掛鉤，使其有責(zé)、有權(quán)、有利”，到1990年代初，水利工程單位與隸屬的事業(yè)單位脫鉤改革全部完成，水利工程單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)化經(jīng)營。（徐小青，2002）第二、推動(dòng)農(nóng)田水利收費(fèi)制度改革。經(jīng)過企業(yè)化改制的水管單位，為了維持自身生存，不得不將原先主要是公益性的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A(chǔ)上的經(jīng)營性收費(fèi)。為此，1985年國務(wù)院《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確水費(fèi)是水利工程單位的主要收入。1990年，水利部、國家物價(jià)局、財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹執(zhí)行《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》通知精神的相關(guān)文件，進(jìn)一步提高了水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水費(fèi)制度改革產(chǎn)生了兩個(gè)后果：一是水價(jià)不斷攀升，二是農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，后者意味著水利工程單位進(jìn)一步與政府脫鉤，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。第三、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，以此來盤活水利資產(chǎn)，緩和水利經(jīng)費(fèi)的緊張局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1998年底，在全國現(xiàn)有的1600萬處小型水利工程中，已有264萬處進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度變革，其中實(shí)行股份合作制的39萬處，進(jìn)行拍賣的37萬處，租賃的19萬處，承包出去的169萬處。（林萬龍，2003）2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，把水利工程管理單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類，劃定了不同類型水管單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位，農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革步伐進(jìn)一步加快。

2、市場(chǎng)化改革的局限

市場(chǎng)化取向的農(nóng)田水利改革，其著眼點(diǎn)在水利工程本身的經(jīng)營機(jī)制上，忽視了這一機(jī)制得以運(yùn)行的其他相關(guān)條件，從而使這種單兵突進(jìn)式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)的建立除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外，它還需要市場(chǎng)中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系，而目前，至少就買方來說尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場(chǎng)經(jīng)營來維持自身生存，必須解決兩個(gè)問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者，不僅受自然因素影響極大，而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇，經(jīng)營者完全無法預(yù)測(cè)；就后者，水利工程單位面對(duì)的是分散的農(nóng)戶，不要說農(nóng)戶是否合作放水本身就是個(gè)大問題，即使放水，收費(fèi)成本也會(huì)高得讓水利工程單位難以忍受。據(jù)筆者調(diào)查，許多水利工程經(jīng)過市場(chǎng)化改制后，由于鄉(xiāng)村組織的退出和農(nóng)民合作灌溉的瓦解，其有效灌溉面積正在不斷萎縮，甚至在干旱時(shí)亦難以有效發(fā)揮作用。（羅興佐，2005；羅興佐，2006；羅興佐，2007）

一、農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革

1、農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的推進(jìn)

自1980年代初以來，農(nóng)田水利改革的總體趨勢(shì)是推進(jìn)市場(chǎng)化，不斷提高農(nóng)業(yè)用水的市場(chǎng)化程度。主要包括三方面內(nèi)容：第一、對(duì)水利工程單位進(jìn)行企業(yè)化改制，與隸屬的事業(yè)單位脫鉤，這方面的改革起始于1980年代初，是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而啟動(dòng)的。1981年國家農(nóng)委批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于在全國加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告》，要求對(duì)各類水利工程實(shí)行承包責(zé)任制。1985年5月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于改革水利工程管理體制和開展綜合經(jīng)營問題的報(bào)告》指出：“全國大、中、小型水利工程管理單位都要實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干和經(jīng)營承包責(zé)任制。由主管部門商情財(cái)政部門對(duì)水利管理單位實(shí)行包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)約留用的辦法。各級(jí)主管部門對(duì)所屬水利工程單位逐個(gè)落實(shí)工程安全，調(diào)度運(yùn)用，綜合經(jīng)營等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)考核指標(biāo)和生產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制，并與之簽訂經(jīng)費(fèi)包干、經(jīng)營承包合同。增收節(jié)支獲得的效益，同水利工程管理單位利益掛鉤，使其有責(zé)、有權(quán)、有利”，到1990年代初，水利工程單位與隸屬的事業(yè)單位脫鉤改革全部完成，水利工程單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)化經(jīng)營。（徐小青，2002）第二、推動(dòng)農(nóng)田水利收費(fèi)制度改革。經(jīng)過企業(yè)化改制的水管單位，為了維持自身生存，不得不將原先主要是公益性的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A(chǔ)上的經(jīng)營性收費(fèi)。為此，1985年國務(wù)院《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確水費(fèi)是水利工程單位的主要收入。1990年，水利部、國家物價(jià)局、財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹執(zhí)行《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》通知精神的相關(guān)文件，進(jìn)一步提高了水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水費(fèi)制度改革產(chǎn)生了兩個(gè)后果：一是水價(jià)不斷攀升，二是農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，后者意味著水利工程單位進(jìn)一步與政府脫鉤，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。第三、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，以此來盤活水利資產(chǎn)，緩和水利經(jīng)費(fèi)的緊張局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1998年底，在全國現(xiàn)有的1600萬處小型水利工程中，已有264萬處進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度變革，其中實(shí)行股份合作制的39萬處，進(jìn)行拍賣的37萬處，租賃的19萬處，承包出去的169萬處。（林萬龍，2003）2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，把水利工程管理單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類，劃定了不同類型水管單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位，農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革步伐進(jìn)一步加快。

2、市場(chǎng)化改革的局限

市場(chǎng)化取向的農(nóng)田水利改革，其著眼點(diǎn)在水利工程本身的經(jīng)營機(jī)制上，忽視了這一機(jī)制得以運(yùn)行的其他相關(guān)條件，從而使這種單兵突進(jìn)式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)的建立除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外，它還需要市場(chǎng)中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系，而目前，至少就買方來說尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場(chǎng)經(jīng)營來維持自身生存，必須解決兩個(gè)問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者，不僅受自然因素影響極大，而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇，經(jīng)營者完全無法預(yù)測(cè)；就后者，水利工程單位面對(duì)的是分散的農(nóng)戶，不要說農(nóng)戶是否合作放水本身就是個(gè)大問題，即使放水，收費(fèi)成本也會(huì)高得讓水利工程單位難以忍受。據(jù)筆者調(diào)查，許多水利工程經(jīng)過市場(chǎng)化改制后，由于鄉(xiāng)村組織的退出和農(nóng)民合作灌溉的瓦解，其有效灌溉面積正在不斷萎縮，甚至在干旱時(shí)亦難以有效發(fā)揮作用。（羅興佐，2005；羅興佐，2006；羅興佐，2007）

二、農(nóng)田水利建設(shè)籌資籌勞的“一事一議”制度

一、農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革

1、農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的推進(jìn)

自1980年代初以來，農(nóng)田水利改革的總體趨勢(shì)是推進(jìn)市場(chǎng)化，不斷提高農(nóng)業(yè)用水的市場(chǎng)化程度。主要包括三方面內(nèi)容：第一、對(duì)水利工程單位進(jìn)行企業(yè)化改制，與隸屬的事業(yè)單位脫鉤，這方面的改革起始于1980年代初，是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而啟動(dòng)的。1981年國家農(nóng)委批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于在全國加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告》，要求對(duì)各類水利工程實(shí)行承包責(zé)任制。1985年5月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于改革水利工程管理體制和開展綜合經(jīng)營問題的報(bào)告》指出：“全國大、中、小型水利工程管理單位都要實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干和經(jīng)營承包責(zé)任制。由主管部門商情財(cái)政部門對(duì)水利管理單位實(shí)行包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)約留用的辦法。各級(jí)主管部門對(duì)所屬水利工程單位逐個(gè)落實(shí)工程安全，調(diào)度運(yùn)用，綜合經(jīng)營等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)考核指標(biāo)和生產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制，并與之簽訂經(jīng)費(fèi)包干、經(jīng)營承包合同。增收節(jié)支獲得的效益，同水利工程管理單位利益掛鉤，使其有責(zé)、有權(quán)、有利”，到1990年代初，水利工程單位與隸屬的事業(yè)單位脫鉤改革全部完成，水利工程單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)化經(jīng)營。（徐小青，2002）第二、推動(dòng)農(nóng)田水利收費(fèi)制度改革。經(jīng)過企業(yè)化改制的水管單位，為了維持自身生存，不得不將原先主要是公益性的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A(chǔ)上的經(jīng)營性收費(fèi)。為此，1985年國務(wù)院《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確水費(fèi)是水利工程單位的主要收入。1990年，水利部、國家物價(jià)局、財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹執(zhí)行《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》通知精神的相關(guān)文件，進(jìn)一步提高了水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水費(fèi)制度改革產(chǎn)生了兩個(gè)后果：一是水價(jià)不斷攀升，二是農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，后者意味著水利工程單位進(jìn)一步與政府脫鉤，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。第三、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，以此來盤活水利資產(chǎn)，緩和水利經(jīng)費(fèi)的緊張局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1998年底，在全國現(xiàn)有的1600萬處小型水利工程中，已有264萬處進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度變革，其中實(shí)行股份合作制的39萬處，進(jìn)行拍賣的37萬處，租賃的19萬處，承包出去的169萬處。（林萬龍，2003）2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，把水利工程管理單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類，劃定了不同類型水管單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位，農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革步伐進(jìn)一步加快。

2、市場(chǎng)化改革的局限

市場(chǎng)化取向的農(nóng)田水利改革，其著眼點(diǎn)在水利工程本身的經(jīng)營機(jī)制上，忽視了這一機(jī)制得以運(yùn)行的其他相關(guān)條件，從而使這種單兵突進(jìn)式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)的建立除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外，它還需要市場(chǎng)中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系，而目前，至少就買方來說尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場(chǎng)經(jīng)營來維持自身生存，必須解決兩個(gè)問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者，不僅受自然因素影響極大，而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇，經(jīng)營者完全無法預(yù)測(cè)；就后者，水利工程單位面對(duì)的是分散的農(nóng)戶，不要說農(nóng)戶是否合作放水本身就是個(gè)大問題，即使放水，收費(fèi)成本也會(huì)高得讓水利工程單位難以忍受。據(jù)筆者調(diào)查，許多水利工程經(jīng)過市場(chǎng)化改制后，由于鄉(xiāng)村組織的退出和農(nóng)民合作灌溉的瓦解，其有效灌溉面積正在不斷萎縮，甚至在干旱時(shí)亦難以有效發(fā)揮作用。（羅興佐，2005；羅興佐，2006；羅興佐，2007）

二、農(nóng)田水利建設(shè)籌資籌勞的“一事一議”制度

首先、農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革

1、農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的推進(jìn)

自1980年代初以來,農(nóng)田水利改革的總體趨勢(shì)是推進(jìn)市場(chǎng)化,不斷提高農(nóng)業(yè)用水的市場(chǎng)化程度。主要包括三方面內(nèi)容;第首先、對(duì)水利工程單位進(jìn)行企業(yè)化改制,和隸屬的事業(yè)單位脫鉤,這方面的改革起始于1980年代初,是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而啟動(dòng)的。1981年國家農(nóng)委批轉(zhuǎn)水利部<關(guān)于在全國加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告>,要求對(duì)各類水利工程實(shí)行承包責(zé)任制。1985年5月8日,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部<關(guān)于改革水利工程管理體制和開展綜合經(jīng)營問題的報(bào)告>指出;''''全國大、中、小型水利工程管理單位都要實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干和經(jīng)營承包責(zé)任制。由主管部門商情財(cái)政部門對(duì)水利管理單位實(shí)行包干使用,超支不補(bǔ),節(jié)約留用的辦法。各級(jí)主管部門對(duì)所屬水利工程單位逐個(gè)落實(shí)工程安全,調(diào)度運(yùn)用,綜合經(jīng)營等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)考核指標(biāo)和生產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制,并和之簽訂經(jīng)費(fèi)包干、經(jīng)營承包合同。增收節(jié)支獲得的效益,同水利工程管理單位利益掛鉤,使其有責(zé)、有權(quán)、有利'''',到1990年代初,水利工程單位和隸屬的事業(yè)單位脫鉤改革全部完成,水利工程單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)化經(jīng)營。（徐小青,2002）第第2、推進(jìn)農(nóng)田水利收費(fèi)制度改革。經(jīng)過企業(yè)化改制的水管單位,為了維持自身生存,不得不將原先主要是公益性的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A(chǔ)上的經(jīng)營性收費(fèi)。為此,1985年國務(wù)院<水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法>,明確水費(fèi)是水利工程單位的主要收益。1990年,水利部、國家物價(jià)局、財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹執(zhí)行<水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法>通知精神的相關(guān)文件,進(jìn)步提高了水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水費(fèi)制度改革產(chǎn)生了兩個(gè)后果;是水價(jià)不斷攀升,二是農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民,后者意味著水利工程單位進(jìn)步和政府脫鉤,轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。第第3、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán),以此來盤活水利資產(chǎn),緩和水利經(jīng)費(fèi)的緊張局面。據(jù)統(tǒng)計(jì),截止1998年底,在全國現(xiàn)有的1600萬處小型水利工程中,已有264萬處進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度變革,其中實(shí)行股份合作制的39萬處,進(jìn)行拍賣的37萬處,租賃的19萬處,承包出去的169萬處。（林萬龍,2003）2002年9月,國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了<水利工程管理體制改革實(shí)施意見>,把水利工程管理單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類,劃定了不同類型水管單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位,農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革步伐進(jìn)步加快。

2、市場(chǎng)化改革的局限

市場(chǎng)化取向的農(nóng)田水利改革,其著眼點(diǎn)在水利工程本身的經(jīng)營機(jī)制上,忽視了這機(jī)制得以運(yùn)行的其他相關(guān)條件,從而使這種單兵突進(jìn)式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)的創(chuàng)建除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外,它還需要市場(chǎng)中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系,而目前,至少就買方來說尚不能算是合格的極。賣方若想通過市場(chǎng)經(jīng)營來維持自身生存,必須解決兩個(gè)問題;是水能賣出去,二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者,不僅受自然因素影響極大,而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇,經(jīng)營者完全無法預(yù)測(cè)；就后者,水利工程單位面對(duì)的是分散的農(nóng)戶,不要說農(nóng)戶是否合作放水本身就是個(gè)大問題,即使放水,收費(fèi)成本也會(huì)高得讓水利工程單位難以忍受。據(jù)筆者調(diào)查,許多水利工程經(jīng)過市場(chǎng)化改制后,由于鄉(xiāng)村組織的退出和農(nóng)民合作灌溉的瓦解,其有效灌溉面積正在不斷萎縮,甚至在干旱時(shí)亦難以有效發(fā)揮作用。（第2、農(nóng)田水利建設(shè)籌資籌勞的''''事議''''制度

1、''''事議''''制度

水利是農(nóng)業(yè)的命脈。我國70%的糧食來自灌溉農(nóng)業(yè)，增加可灌溉耕地面積，提高灌溉耕地的土地生產(chǎn)率，是保證中國糧食安全和鄉(xiāng)村社會(huì)穩(wěn)定的有效措施。自農(nóng)村改革以來，農(nóng)田水利領(lǐng)域的改革亦突飛猛進(jìn)。然而，從近年我國種植農(nóng)業(yè)頻遭旱災(zāi)這一結(jié)果來看，已有的農(nóng)田水利制度改革在許多方面并不成功。基于此，對(duì)當(dāng)前農(nóng)田水利的若干政策進(jìn)行總結(jié)與反思，對(duì)于完善農(nóng)田水利政策體系具有十分重要的意義。

一、農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革

1、農(nóng)田水利市場(chǎng)化改革的推進(jìn)

自1980年代初以來，農(nóng)田水利改革的總體趨勢(shì)是推進(jìn)市場(chǎng)化，不斷提高農(nóng)業(yè)用水的市場(chǎng)化程度。主要包括三方面內(nèi)容：第一、對(duì)水利工程單位進(jìn)行企業(yè)化改制，與隸屬的事業(yè)單位脫鉤，這方面的改革起始于1980年代初，是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革而啟動(dòng)的。1981年國家農(nóng)委批轉(zhuǎn)水利部《關(guān)于在全國加強(qiáng)農(nóng)田水利工作責(zé)任制的報(bào)告》，要求對(duì)各類水利工程實(shí)行承包責(zé)任制。1985年5月8日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)水利電力部《關(guān)于改革水利工程管理體制和開展綜合經(jīng)營問題的報(bào)告》指出：“全國大、中、小型水利工程管理單位都要實(shí)行經(jīng)費(fèi)包干和經(jīng)營承包責(zé)任制。由主管部門商情財(cái)政部門對(duì)水利管理單位實(shí)行包干使用，超支不補(bǔ)，節(jié)約留用的辦法。各級(jí)主管部門對(duì)所屬水利工程單位逐個(gè)落實(shí)工程安全，調(diào)度運(yùn)用，綜合經(jīng)營等方面的經(jīng)濟(jì)技術(shù)考核指標(biāo)和生產(chǎn)經(jīng)營承包責(zé)任制，并與之簽訂經(jīng)費(fèi)包干、經(jīng)營承包合同。增收節(jié)支獲得的效益，同水利工程管理單位利益掛鉤，使其有責(zé)、有權(quán)、有利”，到1990年代初，水利工程單位與隸屬的事業(yè)單位脫鉤改革全部完成，水利工程單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)化經(jīng)營。（徐小青，2002）第二、推動(dòng)農(nóng)田水利收費(fèi)制度改革。經(jīng)過企業(yè)化改制的水管單位，為了維持自身生存，不得不將原先主要是公益性的服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)槌杀竞怂慊A(chǔ)上的經(jīng)營性收費(fèi)。為此，1985年國務(wù)院《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》，明確水費(fèi)是水利工程單位的主要收入。1990年，水利部、國家物價(jià)局、財(cái)政部根據(jù)國務(wù)院關(guān)于貫徹執(zhí)行《水利工程水費(fèi)核訂、計(jì)收和管理辦法》通知精神的相關(guān)文件，進(jìn)一步提高了水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。水費(fèi)制度改革產(chǎn)生了兩個(gè)后果：一是水價(jià)不斷攀升，二是農(nóng)業(yè)水費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)項(xiàng)目。前者意味著國家將水利工程的管理成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民，后者意味著水利工程單位進(jìn)一步與政府脫鉤，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。第三、通過租賃、承包、拍賣等方式變更水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)或使用權(quán)，以此來盤活水利資產(chǎn)，緩和水利經(jīng)費(fèi)的緊張局面。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止1998年底，在全國現(xiàn)有的1600萬處小型水利工程中，已有264萬處進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)制度變革，其中實(shí)行股份合作制的39萬處，進(jìn)行拍賣的37萬處，租賃的19萬處，承包出去的169萬處。（林萬龍，2003）2002年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》，把水利工程管理單位分為公益性、準(zhǔn)公益性和經(jīng)營性三類，劃定了不同類型水管單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位，農(nóng)田水利的市場(chǎng)化改革步伐進(jìn)一步加快。

2、市場(chǎng)化改革的局限

市場(chǎng)化取向的農(nóng)田水利改革，其著眼點(diǎn)在水利工程本身的經(jīng)營機(jī)制上，忽視了這一機(jī)制得以運(yùn)行的其他相關(guān)條件，從而使這種單兵突進(jìn)式的改革遭遇到難以避免的尷尬。因?yàn)檗r(nóng)業(yè)用水市場(chǎng)的建立除了水利工程單位要轉(zhuǎn)變經(jīng)營機(jī)制外，它還需要市場(chǎng)中的買賣雙方具有穩(wěn)定的合作關(guān)系，而目前，至少就買方來說尚不能算是合格的一極。賣方若想通過市場(chǎng)經(jīng)營來維持自身生存，必須解決兩個(gè)問題：一是水能賣出去，二是賣水的錢能及時(shí)收上來。就前者，不僅受自然因素影響極大，而且農(nóng)戶還有許多替代性選擇，經(jīng)營者完全無法預(yù)測(cè)；就后者，水利工程單位面對(duì)的是分散的農(nóng)戶，不要說農(nóng)戶是否合作放水本身就是個(gè)大問題，即使放水，收費(fèi)成本也會(huì)高得讓水利工程單位難以忍受。據(jù)筆者調(diào)查，許多水利工程經(jīng)過市場(chǎng)化改制后，由于鄉(xiāng)村組織的退出和農(nóng)民合作灌溉的瓦解，其有效灌溉面積正在不斷萎縮，甚至在干旱時(shí)亦難以有效發(fā)揮作用。（羅興佐，2005；羅興佐，2006；羅興佐，2007）

摘要：回顧了海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流的發(fā)展歷程，展現(xiàn)了海峽兩岸近20年交流的豐碩成果，展望了今后海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流的美好前景。

關(guān)鍵詞：海峽兩岸；農(nóng)田水利；技術(shù)交流

1海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流回顧

1996年，中國水利學(xué)會(huì)農(nóng)村水利專業(yè)委員會(huì)和臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)首次會(huì)面，共同達(dá)成了海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流意向，開啟了海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流的篇章。至今，海峽兩岸已經(jīng)先后共同舉辦了13屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)，組織了17次兩岸農(nóng)田水利技術(shù)考察、參訪活動(dòng)，兩岸農(nóng)田水利專家和工作人員1211人參加了海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流。兩岸交流有力地加強(qiáng)了海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)事業(yè)發(fā)展，提升了兩岸農(nóng)田水利技術(shù)及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進(jìn)了兩岸農(nóng)田水利業(yè)務(wù)的相互了解，更增進(jìn)了兩岸同胞的相互了解和親情融洽，共同推動(dòng)了兩岸農(nóng)田水利的發(fā)展。

1．1海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)

近20年來，海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)交流的內(nèi)容在不斷豐富，涉及農(nóng)田水利灌排與節(jié)水灌溉的規(guī)劃、法規(guī)政策、建設(shè)管理、改革創(chuàng)新和工程運(yùn)營，以及農(nóng)田水利現(xiàn)代化和關(guān)鍵技術(shù)、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境等。1997年10月召開了第一屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的議題為農(nóng)田水利管理、農(nóng)田水利重點(diǎn)技術(shù)和農(nóng)田水利發(fā)展趨勢(shì)等。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以李總集為團(tuán)長一行23人來大陸成都參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文44篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)一行對(duì)四川都江堰、長江三峽、葛洲壩等著名水利工程進(jìn)行了參訪。1999年5月召開了第二屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的議題為農(nóng)田水利組織及營運(yùn)、農(nóng)業(yè)灌溉制度與管理和節(jié)水灌溉技術(shù)等。大陸水利專家考察團(tuán)以馮廣志為團(tuán)長一行15人赴臺(tái)灣參加了研討會(huì)，會(huì)議共收集論文30篇。研討會(huì)后，大陸考察團(tuán)一行對(duì)鹿野大圳、明德水庫、烏頭山水庫進(jìn)行了考察，同時(shí)對(duì)臺(tái)灣臺(tái)東農(nóng)田水利會(huì)、苗栗農(nóng)田水利會(huì)、嘉南農(nóng)田水利會(huì)等水利會(huì)進(jìn)行了參訪。2000年11月召開了第三屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)主題為水稻節(jié)水灌溉技術(shù)、水稻灌溉管理、農(nóng)村水利現(xiàn)代化和生態(tài)環(huán)境建設(shè)等。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以李總集為團(tuán)長一行29人來廣西桂林參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文32篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)一行對(duì)廣西桂林灌溉實(shí)驗(yàn)中心站、靈渠，云南大理洱海灌區(qū)的茈碧湖水庫、石嶺泵站，麗江縣白沙鄉(xiāng)節(jié)水增效灌溉示范項(xiàng)目，石林縣黑龍?zhí)端畮臁⒕S則供水工程等進(jìn)行了考察。2002年5月召開了第四屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的議題為用水者參與灌溉管理、農(nóng)田水利設(shè)施現(xiàn)代化工程和如何加強(qiáng)農(nóng)業(yè)水資源調(diào)配等。大陸水利專家考察團(tuán)以姜開鵬為團(tuán)長一行22人赴臺(tái)灣南投參加了研討會(huì)，會(huì)議共收集論文28篇。研討會(huì)后，大陸考察團(tuán)一行對(duì)烏頭山水庫、六甲工作站等工程進(jìn)行了考察，同時(shí)對(duì)臺(tái)灣高雄農(nóng)田水利會(huì)、屏東農(nóng)田水利會(huì)、嘉南農(nóng)田水利會(huì)、桃園農(nóng)田水利會(huì)、新竹農(nóng)田水利會(huì)、臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)等水利會(huì)進(jìn)行了參訪。2004年6月召開了第五屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)主題為灌區(qū)管理組織體制與改革、農(nóng)民用水戶參與灌溉管理、灌區(qū)信息化建設(shè)與水管理等。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以李總集為團(tuán)長一行26人來北京參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文29篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)一行考察了北京懷柔節(jié)水灌溉工程、翠湖濕地公園建設(shè)，赴新疆兵團(tuán)對(duì)石河子墾區(qū)、呂吉州三屯河節(jié)水灌溉工程、喀什市疏附縣農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)、吐魯番市坎兒井等工程進(jìn)行了考察；赴甘肅省對(duì)景電灌區(qū)信息化建設(shè)進(jìn)行了考察。2007年1月召開了第六屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的議題為農(nóng)田水利管理體制、運(yùn)行機(jī)制和農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓等。大陸水利專家考察團(tuán)以吳守信為團(tuán)長一行19人赴臺(tái)灣南投參加了研討會(huì)，會(huì)議共收集論文24篇。研討會(huì)后，大陸考察團(tuán)一行對(duì)白冷圳倒虹吸工程、烏山頭水庫、渠道系統(tǒng)、設(shè)施農(nóng)業(yè)等工程進(jìn)行了考察，同時(shí)對(duì)新竹、嘉南、云林、臺(tái)中、七星、塯公、桃園、宜蘭8個(gè)農(nóng)田水利會(huì)、農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)、農(nóng)田水利文物陳列館、農(nóng)業(yè)工程研究中心進(jìn)行了參訪。2007年12月召開了第七屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)議題有農(nóng)村水利投入政策與管理方式、農(nóng)村水利管理體制與運(yùn)行機(jī)制改革、農(nóng)田灌溉用水與水環(huán)境等。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以黃炳煌為團(tuán)長一行22人來湖北武漢參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文32篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)一行考察了湖北省水利廳節(jié)水灌溉示范基地、樊口泵站和福建省東張水庫和水庫供水廠、山美灌區(qū)等水利工程。2010年7月召開了第八屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的主題為節(jié)水灌溉與新農(nóng)村建設(shè)。大陸水利專家考察團(tuán)以王曉東為團(tuán)長一行16人赴臺(tái)灣參加了研討會(huì)，會(huì)議共收集論文22篇。研討會(huì)后，大陸考察團(tuán)一行對(duì)臺(tái)灣農(nóng)田水利聯(lián)合會(huì)、七星、花蓮、臺(tái)東、嘉南、新竹、瑠公、石門，臺(tái)灣農(nóng)業(yè)工程研究中心，及所轄的農(nóng)田水利工程、渠道生態(tài)工程、噴微灌工程、渠道綠美化工程等進(jìn)行了參訪考察。2011年12月召開了第九屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)主題為農(nóng)田水利現(xiàn)代化。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以楊明風(fēng)為團(tuán)長一行24人來北京參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文27篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)一行對(duì)淮河水利委員會(huì)進(jìn)行了參訪，對(duì)茨淮新河灌區(qū)、蚌埠閘等工程進(jìn)行考察，參觀了中國水利博物館。2013年3月召開了第十屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的主題為節(jié)水灌溉與信息化建設(shè)。大陸水利專家考察團(tuán)以趙樂詩為團(tuán)長一行10人赴臺(tái)灣參加了研討會(huì)，會(huì)議共收集論文10篇。研討會(huì)后，大陸考察團(tuán)先后拜訪了嘉南、云林、南投、新竹、七星、桃園等6個(gè)農(nóng)田水利會(huì)和臺(tái)灣農(nóng)田水利聯(lián)合會(huì)、農(nóng)業(yè)工程研究中心，以及相關(guān)水利會(huì)下屬的基層工作站，實(shí)地考察了節(jié)水灌溉設(shè)施、水利會(huì)信息化建設(shè)、農(nóng)村生態(tài)工程、水庫等工程并進(jìn)行了交流和座談。2013年11月召開了第十一屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)主題為農(nóng)村水利現(xiàn)代化。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以莊玉光為團(tuán)長一行17人來廣東廣州參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文36篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)赴廣東、廣西兩省進(jìn)行了為期7天的考察活動(dòng)?？疾靾F(tuán)參觀了廣州市增城市小樓鎮(zhèn)農(nóng)田水利工程、東境村污水處理站、初溪攔河壩水利樞紐、增江畫廊、掛綠湖等項(xiàng)目。2014年9月召開了第十二屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)的主題為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田水利建設(shè)與管理。大陸水利專家考察團(tuán)以鄧少波為團(tuán)長一行18人赴臺(tái)灣參加了研討會(huì)，會(huì)議共收集論文30篇。研討會(huì)后，大陸農(nóng)田水利代表團(tuán)參訪了臺(tái)灣石門水庫、烏山頭水庫、新竹農(nóng)田水利會(huì)、七星農(nóng)田水利會(huì)、石門農(nóng)田水利會(huì)－干線工作站等9個(gè)機(jī)構(gòu)，實(shí)地考察了多處農(nóng)田水利工程，召開了5次座談會(huì)。2015年9月召開了第十三屆海峽兩岸農(nóng)田水利技術(shù)研討會(huì)。此次研討會(huì)主題為節(jié)水灌溉技術(shù)。臺(tái)灣農(nóng)田水利會(huì)聯(lián)合會(huì)以林文瑞為團(tuán)長一行17人來重慶參加研討會(huì)，會(huì)議共收集論文38篇。研討會(huì)后，臺(tái)灣考察團(tuán)參觀了舉世矚目的三峽工程，參訪了湖北省東風(fēng)灌區(qū)東風(fēng)三干渠農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)，與農(nóng)民用水者協(xié)會(huì)進(jìn)行了座談。與湖南省水利廳、湖南省張家界市水利局進(jìn)行了生態(tài)水利建設(shè)的座談會(huì)。

一、資源輸入背景下的農(nóng)田水利發(fā)展路徑

1.完善農(nóng)田水利法律制度

在資源輸入的背景下，應(yīng)當(dāng)加快完善我國的農(nóng)田水利法律制度，借助法律對(duì)農(nóng)田水利工程的投資者進(jìn)行規(guī)范，從而確保農(nóng)田水利設(shè)施的管理與維護(hù)工作有序進(jìn)行。在這一過程中，各級(jí)地方政府作為指導(dǎo)者，主要負(fù)責(zé)對(duì)遵守法律的水利工程投資主體進(jìn)行補(bǔ)助。雖然水利工程本身屬于公共資源，但卻并不能無限制地開發(fā)，而是要遵循因地制宜的原則，建設(shè)水利灌溉設(shè)施，使有限的水資源得到最大限度的利用。國家應(yīng)當(dāng)頒布實(shí)施《農(nóng)田水利設(shè)施管理法》，并從以下幾個(gè)方面加以規(guī)范：其一，投資主體。應(yīng)進(jìn)一步拓寬水利投資籌資渠道，逐步形成投資多元化，將各方資金匯集到一起，為農(nóng)田水利建設(shè)服務(wù)；其二，水利設(shè)施。應(yīng)以文件政策的形式，制定與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)相關(guān)的優(yōu)惠補(bǔ)貼政策，從而使希望參與小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的農(nóng)民能夠獲得穩(wěn)定的融資渠道，這有助于促進(jìn)我國農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的完善。

2.建立農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)投資補(bǔ)償機(jī)制

為了減輕農(nóng)民在農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)中的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，我國應(yīng)建立投資補(bǔ)償機(jī)制，完善中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼制度。具體應(yīng)從以下兩個(gè)方面著手：首先，完善農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)貸款政策。國家與各級(jí)地方政府，應(yīng)當(dāng)針對(duì)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款方面制定相應(yīng)的政策法規(guī)，并明確規(guī)定何種類型的金融機(jī)構(gòu)可以哪些優(yōu)惠形式為農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)提供貸款，而國家則應(yīng)當(dāng)給予金融機(jī)構(gòu)相應(yīng)的補(bǔ)償，這些內(nèi)容全部要在政策法規(guī)中予以體現(xiàn)。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，借此來確保用于農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的貸款資金能夠獲得合理使用。同時(shí)，在貸款過程中，要嚴(yán)格對(duì)工程項(xiàng)目進(jìn)行審查，并對(duì)貸款人進(jìn)行資信評(píng)級(jí)，依據(jù)評(píng)級(jí)結(jié)果審批貸款，這樣可以降低貸款的風(fēng)險(xiǎn)程度。此外，為進(jìn)一步提高貸款質(zhì)量，還應(yīng)當(dāng)規(guī)定負(fù)責(zé)貸款的金融機(jī)構(gòu)制定壞賬補(bǔ)救措施，若是貸款無法如期收回，政府有關(guān)部門應(yīng)給予補(bǔ)償，保障金融機(jī)構(gòu)的利益不受損失。其次，加大財(cái)政性補(bǔ)貼力度。在補(bǔ)貼比例方面，可以借鑒國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國的基本國情，制定出最為合理的補(bǔ)貼比例。通過對(duì)水利設(shè)施建設(shè)投資者的補(bǔ)貼，能夠減輕他們的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這有助于推動(dòng)我國農(nóng)田水利事業(yè)的建設(shè)發(fā)展。

3.大力推進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

摘要:小型農(nóng)田水利工程主要是結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)田的灌溉和排水，文章立足于遼寧省小型農(nóng)田水利工程發(fā)展現(xiàn)狀，采取定性與定量、多目標(biāo)與主導(dǎo)目標(biāo)、全面評(píng)估與抽樣相結(jié)合的農(nóng)田水利工程績效評(píng)價(jià)模式，著重分析績效評(píng)價(jià)模式內(nèi)的各級(jí)考核指標(biāo)的納入標(biāo)準(zhǔn)及賦值方法，旨在為科學(xué)評(píng)價(jià)小型農(nóng)田水利工程的經(jīng)濟(jì)效益，并進(jìn)一步提升遼寧省小型農(nóng)田水利工程管理水平提供重要的參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞:小型農(nóng)田水利;工程績效;評(píng)價(jià)體系;遼寧省

遼寧省由于水資源相對(duì)匱乏，農(nóng)田水利建設(shè)較為落后，普遍存在農(nóng)田水利設(shè)施管理不到位的現(xiàn)象，僅有一半的農(nóng)田水利工程達(dá)到完好標(biāo)準(zhǔn)，且多半為老舊工程，渠系配套率也達(dá)不到國家標(biāo)準(zhǔn)，急需加大資金投資力度來促進(jìn)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)，以此帶動(dòng)遼寧省農(nóng)業(yè)健康平穩(wěn)發(fā)展。為積極響應(yīng)中央報(bào)告號(hào)召推進(jìn)我國水利工程建設(shè)，2012年遼寧省采用競(jìng)爭(zhēng)立項(xiàng)的方式開始加大力度重點(diǎn)投資建設(shè)縣級(jí)小型農(nóng)田水利工程，已取得階段性的成效。但是如何客觀地量化評(píng)價(jià)農(nóng)田水利工程預(yù)期投資效果，體現(xiàn)農(nóng)田水利工程在推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及改善水利環(huán)境等方面的作用價(jià)值，是目前遼寧省小型農(nóng)田水利工程面臨的重要問題。只有通過建立長效的績效指標(biāo)體系，不斷完善績效評(píng)分機(jī)制，才能對(duì)小型農(nóng)田水利工程建設(shè)水平及經(jīng)濟(jì)效益作出客觀評(píng)價(jià)。2009年財(cái)政部《小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)資金績效考評(píng)暫行辦法》，該政策文件分別從政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等層面提出指導(dǎo)性建議［1］。文獻(xiàn)中該考評(píng)暫行辦法結(jié)合網(wǎng)絡(luò)分析法劃分小型農(nóng)田水利工程指標(biāo)權(quán)重，并由社會(huì)化評(píng)價(jià)主體考核治理績效，但是該工程績效評(píng)價(jià)體系未將工程管理運(yùn)維納入指標(biāo)范圍，而無法客觀反映小型農(nóng)田水利工程的發(fā)展前景［2］。文章通過深入剖析小型農(nóng)田水利工程績效評(píng)價(jià)模式，分析該模式在遼寧省的實(shí)踐效果，為提升我國小型農(nóng)田水利工程績效評(píng)價(jià)體系的應(yīng)用價(jià)值獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

1績效評(píng)價(jià)的目的與原則

1.1績效評(píng)價(jià)的目的。小型農(nóng)田水利工程建設(shè)需要大量資金投入，通過績效評(píng)價(jià)體系，中央、省級(jí)財(cái)政可加強(qiáng)水利工程項(xiàng)目資金管理力度，避免不必要的支出發(fā)生，嚴(yán)格控制工程資金流向，加快工程資金轉(zhuǎn)化率。為進(jìn)一步強(qiáng)化建設(shè)管理水平，增加小型農(nóng)田水利工程建設(shè)的投資渠道，對(duì)小型農(nóng)田水利工程績效評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析找出工程建設(shè)管理的薄弱環(huán)節(jié)，并不斷總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)。另外，小型農(nóng)田水利工程績效評(píng)價(jià)體系的建設(shè)也反映了中央、各級(jí)水利部門對(duì)農(nóng)田水利工程設(shè)施建設(shè)的重視程度，確保工程管護(hù)水平的不斷提升，以小型農(nóng)田水利工程為支撐，加快水利工程運(yùn)行管理機(jī)制改革，促進(jìn)小型農(nóng)田水利工程健康良性發(fā)展。1.2指標(biāo)體系制定原則。國家相關(guān)政策文件是科學(xué)建立小型農(nóng)田水利工程績效指標(biāo)體系的重要依據(jù)。制定績效評(píng)價(jià)體系的核心原則是在涉及小型農(nóng)田水利工程數(shù)據(jù)信息中選擇合理的績效指標(biāo)，并分別對(duì)工程立項(xiàng)，工程建設(shè)，工程產(chǎn)出等環(huán)節(jié)進(jìn)行全面考核。深度細(xì)化的評(píng)價(jià)指標(biāo)在一定程度上提高績效評(píng)價(jià)結(jié)果的精確度，但同時(shí)也增加了指標(biāo)篩選難度。應(yīng)遵循績效評(píng)價(jià)體系制定原則，在遼寧省小型農(nóng)田水利工程建設(shè)目標(biāo)指引下建立相應(yīng)的指標(biāo)體系，明確各個(gè)指標(biāo)內(nèi)涵概念，使績效評(píng)價(jià)結(jié)果可以全面概括小型農(nóng)田水利工程建設(shè)發(fā)展成效，合理預(yù)測(cè)小型農(nóng)田水利工程發(fā)展趨勢(shì)，為工程建設(shè)投資決策提供可靠依據(jù)。在選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)方面，應(yīng)圍繞現(xiàn)有的小型農(nóng)田水利工程數(shù)據(jù)信息來選擇指標(biāo)，充分考慮后期統(tǒng)計(jì)抽樣的可操作性，盡量選擇典型易量化且便于操作的指標(biāo)，并注意圍繞工程周期、工程立項(xiàng)、工程管理等重要環(huán)節(jié)提出針對(duì)性較強(qiáng)的指標(biāo)。

2績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立

本文作者：王冠軍、柳長順、周曉花工作單位：北京水利部研究中心

立法的必要性

2.1提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展我國是擁有13億人口的大國，特殊的自然地理和氣候條件決定了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)離不開灌溉，滿足13億人的糧食需求必須大力發(fā)展農(nóng)田水利。1949年以來，黨中央、國務(wù)院高度重視農(nóng)田水利建設(shè)，組織廣大農(nóng)民群眾興修了一大批農(nóng)田水利工程設(shè)施。面廣量大的農(nóng)田水利工程設(shè)施形成了較為完備的農(nóng)田灌溉排澇體系，成為發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是糧食生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力的重要基礎(chǔ)，改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件的重要保障。隨著我國人口的持續(xù)增長和耕地的不斷減少，實(shí)現(xiàn)糧食穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)，保障糧食供求平衡的壓力仍然較大。2009年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，要穩(wěn)糧保供給，確保糧食生產(chǎn)不滑坡。全國新增500億kg糧食生產(chǎn)能力規(guī)劃提出，到2020年，我國糧食生產(chǎn)能力達(dá)到5500億kg以上。在影響糧食生產(chǎn)的光、溫、水、土、肥、種等要素中，水的增產(chǎn)效用最為突出，灌溉耕地的糧食產(chǎn)量通常是非灌溉耕地的2～4倍，實(shí)現(xiàn)新增500億kg糧食生產(chǎn)能力關(guān)鍵在于水。農(nóng)田水利在國家糧食安全中有著越來越重要的作用，已經(jīng)成為影響國家長治久安的重要因素，必須通過法律措施保障農(nóng)田水利發(fā)展。2.2適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化，保證農(nóng)田水利事業(yè)健康發(fā)展隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，農(nóng)田水利建設(shè)與管理中存在的問題日益突出，主要表現(xiàn)在:(1)農(nóng)田水利建設(shè)滯后仍然是影響農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷。全國還有一半以上耕地是“望天田”，缺少基本灌排條件。全國40%的大型灌區(qū)骨干工程、50%～60%的中小型灌區(qū)、50%的小型農(nóng)田水利工程設(shè)施不配套、老化失修，大型灌排泵站設(shè)備完好率不足60%，農(nóng)田灌溉“最后一公里”問題凸顯。農(nóng)業(yè)用水方式粗放，單方水糧食產(chǎn)出只有發(fā)達(dá)國家的一半，很多地方仍存在大水漫灌現(xiàn)象。(2)農(nóng)田水利設(shè)施薄弱仍然是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。改革開放以來，交通、電力等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入顯著增加，得到明顯改善。但農(nóng)田水利投入明顯不足，農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”局面沒用得到根本扭轉(zhuǎn)，水利設(shè)施薄弱成為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的明顯短板。(3)農(nóng)田水利建設(shè)與管理體制機(jī)制改革滯后仍然是農(nóng)田水利跨越式發(fā)展的最大制約。改革開放以來，我國在諸多領(lǐng)域進(jìn)行改革，對(duì)原有社會(huì)生產(chǎn)關(guān)系進(jìn)行了深度調(diào)整，但農(nóng)田水利建設(shè)與管理的體制機(jī)制并未實(shí)施相應(yīng)的重大變革，導(dǎo)致農(nóng)田水利工作的組織形式、投入方式與當(dāng)前形勢(shì)極不相適應(yīng)。一是財(cái)稅體制改革使中央和地方分配關(guān)系發(fā)生變化，但農(nóng)田水利投入責(zé)任未作相應(yīng)調(diào)整，造成農(nóng)田水利投入責(zé)任難以落實(shí)，加上取消“兩工”以后農(nóng)民投工投勞的減少，農(nóng)田水利投入規(guī)模明顯不足;二是農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)環(huán)境和收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利的依賴性降低，造成農(nóng)民對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)與管理缺乏動(dòng)力;三是社會(huì)宏觀法制環(huán)境發(fā)生變化，基層政府組織動(dòng)員能力逐步弱化，加上農(nóng)田水利法規(guī)制度、配套政策和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范不夠完善，使得政府組織農(nóng)民參與農(nóng)田水利建設(shè)難度加大，農(nóng)田水利管理明顯薄弱;四是農(nóng)田水利建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和模式發(fā)生變化，工程建設(shè)和管理由勞動(dòng)密集型升級(jí)為資金密集型，使得從前“人海戰(zhàn)術(shù)”建設(shè)農(nóng)田水利的實(shí)施效果大打折扣;五是農(nóng)村土地經(jīng)營制度變革，土地分散經(jīng)營與農(nóng)田水利集體受益性矛盾突出，化解矛盾的對(duì)策缺位，導(dǎo)致農(nóng)民缺乏積極性。這些深層次矛盾和問題如不盡快有效解決，不僅直接影響農(nóng)田水利工程的建設(shè)與運(yùn)行管理，而且直接影響到國家糧食安全，影響到新農(nóng)村建設(shè)的順利開展，影響到政府大量投入的效益發(fā)揮以及服務(wù)型政府的建設(shè)。然而，這些問題涉及到各級(jí)人民政府以及水行政、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等部門和管理單位、用水戶、社會(huì)公眾等各種主體的權(quán)利義務(wù)安排，無法單純依靠行政或者經(jīng)濟(jì)措施予以解決，需要開展相關(guān)的法制建設(shè)。而且，這些問題的解決已經(jīng)超出了水利部門的現(xiàn)有職責(zé)，無法單純依靠水利部出臺(tái)部門規(guī)章或者聯(lián)合相關(guān)部委出臺(tái)規(guī)章予以解決，而需要在更高層次上、由國務(wù)院出臺(tái)專門的法律或行政法規(guī)予以解決。通過立法明確農(nóng)田水利的公益性性質(zhì)，合理劃分各級(jí)政府、政府相關(guān)部門的事權(quán)和財(cái)權(quán)，可有效發(fā)揮政府在農(nóng)田水利建設(shè)與管理中的主導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民群眾參與農(nóng)田水利建設(shè)和管理的積極性，有效推進(jìn)農(nóng)田水利事業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。2.3解決農(nóng)田水利法律缺位，依法開展農(nóng)田水利建設(shè)和管理黨的十七大明確提出，要加快建設(shè)社會(huì)主義法治國家，完善中國特色社會(huì)主義法律體系。但是長期以來，我國開展農(nóng)田水利建設(shè)與管理，一直是靠政府號(hào)召、政策引導(dǎo)、行政力量組織的方式進(jìn)行，缺乏法律保障。通過農(nóng)田水利立法，盡快建立起我國農(nóng)田水利建設(shè)和管理的基本制度，是實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利工作有法可依的重要舉措，也是完善水利法律體系、進(jìn)而完善中國特色社會(huì)主義法律體系的重要內(nèi)容。改革開放以來，隨著依法治國方略的確立與實(shí)施，我國制定出臺(tái)了一些與農(nóng)田水利有關(guān)的法律法規(guī)和政策，包括《水法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣法》、《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》、《水利工程管理體制改革實(shí)施意見》、《關(guān)于建立農(nóng)田水利建設(shè)新機(jī)制的意見》、《小型農(nóng)田水利工程管理體制改革實(shí)施意見》等。這些法律法規(guī)和政策的出臺(tái)實(shí)施，從不同角度和層次，推動(dòng)了農(nóng)田水利工作的開展。但是，由于相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)田水利雖有涉及，但不系統(tǒng)、不明確，沒有也不可能全面系統(tǒng)地反映農(nóng)田水利的特點(diǎn)和問題，難以有效規(guī)范和指導(dǎo)農(nóng)田水利事業(yè)發(fā)展。而部門規(guī)章和政策性文件，權(quán)威性不夠，需要提升法律效力。通過農(nóng)田水利立法，以國家意志確定各級(jí)政府及有關(guān)部門、農(nóng)民群眾、各類社會(huì)團(tuán)體在農(nóng)田水利建設(shè)和管理中的利益關(guān)系，可較好地解決管理缺位、職能交叉等農(nóng)田水利工作中存在的實(shí)際問題，針對(duì)性、可操作性強(qiáng)，效力高，可形成全社會(huì)重視和參與農(nóng)田水利建設(shè)與管理的強(qiáng)大合力。

立法需要解決的主要問題

3.1明晰五項(xiàng)權(quán)利(益)一是明晰事權(quán)財(cái)權(quán)。目前，由于農(nóng)田水利性質(zhì)不明，導(dǎo)致各級(jí)政府事權(quán)財(cái)權(quán)劃分不清、調(diào)整不及時(shí)，政府與農(nóng)民、政府各部門的責(zé)任不明，嚴(yán)重制約了農(nóng)田水利發(fā)展，需要在立法中予以明確。二是明晰工程產(chǎn)權(quán)。農(nóng)田水利工程量多面廣，種類和功能較多，其投資既有中央投資、地方政府投資，又有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織投資和農(nóng)民個(gè)人投資，還有社會(huì)投資。為了落實(shí)工程管理責(zé)任，加強(qiáng)工程管理和維護(hù)，需要根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定，考慮農(nóng)田水利工程的特點(diǎn)，對(duì)各類工程產(chǎn)權(quán)進(jìn)行界定。三是明晰水權(quán)。由于農(nóng)業(yè)用水水權(quán)分配沒有以法律的形式予以明確，用水戶取用水權(quán)得不到有效保護(hù)，導(dǎo)致擠占農(nóng)業(yè)用水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，需要在立法中明確農(nóng)業(yè)水量分配制度。同時(shí)，為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，需要建立農(nóng)業(yè)水權(quán)轉(zhuǎn)讓制度。四是明晰工程占地權(quán)。農(nóng)村土地大部分已承包到戶，且保持幾十年不變，按照現(xiàn)行的農(nóng)田水利投資標(biāo)準(zhǔn)很難對(duì)工程占地進(jìn)行補(bǔ)償，不能對(duì)工程用地進(jìn)行確權(quán)劃界，給工程管理帶來很多問題。為了保證農(nóng)田水利工程建設(shè)用地，需要根據(jù)《土地管理法》等有關(guān)法規(guī)，對(duì)農(nóng)田水利工程占地權(quán)予以明確。五是明晰工程運(yùn)行調(diào)度權(quán)。需要根據(jù)水權(quán)、工程產(chǎn)權(quán)，明確工程運(yùn)行調(diào)度權(quán)，建立完善工程設(shè)施和灌溉水源占用補(bǔ)償制度，以確保工程安全正常運(yùn)行和效益長久發(fā)揮。3.2落實(shí)三項(xiàng)費(fèi)用一是建設(shè)經(jīng)費(fèi)。科學(xué)有效的投入機(jī)制是保障農(nóng)田水利工作有效開展的前提。長期以來，農(nóng)田水利事權(quán)劃分不清，投入主體不明，投入嚴(yán)重不足。需要結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)以及農(nóng)田水利投入實(shí)際，按照責(zé)權(quán)利統(tǒng)一的原則，統(tǒng)籌考慮工程項(xiàng)目的規(guī)模、性質(zhì)和受益范圍，明確中央、地方政府以及農(nóng)民群眾的投入責(zé)任。二是運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)。運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)足額到位是加強(qiáng)工程管理和維護(hù)，實(shí)現(xiàn)工程良性運(yùn)行的基礎(chǔ)。目前財(cái)政經(jīng)費(fèi)未完全到位，水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，農(nóng)田水利運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，需要立法對(duì)運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)來源作出安排。三是水費(fèi)。水費(fèi)是運(yùn)行維護(hù)經(jīng)費(fèi)的主要來源之一，是水利工程良性運(yùn)行的重要保證。目前農(nóng)業(yè)水費(fèi)的征收面臨極大難度，需要根據(jù)農(nóng)業(yè)用水的特點(diǎn)，兼顧補(bǔ)償成本和農(nóng)民承受能力，探索合理的農(nóng)業(yè)水費(fèi)分?jǐn)倷C(jī)制，健全農(nóng)業(yè)灌溉用水水價(jià)制度。

擬確立的關(guān)鍵制度

摘要：“十三五”期間要大力推進(jìn)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，大力發(fā)展節(jié)水灌溉。提高水利保障能力，以提高防洪除澇和供水能力。建立有效的水土流失綜合防治體系和河流、地下水生態(tài)保護(hù)體系，加快生態(tài)水利建設(shè)，完善基層水利管理與服務(wù)體系，提升水行政執(zhí)法能力。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利；發(fā)展問題；解決對(duì)策；高臺(tái)縣

在發(fā)展農(nóng)村農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的過程中，要充分保證人民群眾的正常用水，進(jìn)而保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程的順利完成。與此同時(shí)，農(nóng)田水利工程作為一項(xiàng)業(yè)務(wù)復(fù)雜和規(guī)模龐大的精品化建設(shè)工程，在實(shí)際的發(fā)展建設(shè)過程中，所要進(jìn)行綜合分析的影響因素是很多的。在這樣的背景下，就需要結(jié)合農(nóng)田水利工程建設(shè)過程中實(shí)際存在的問題，提出相應(yīng)的解決對(duì)策。在本文中，將具體結(jié)合“十三五”期間高臺(tái)縣農(nóng)田水利發(fā)展過程中存在的問題，提出相應(yīng)的改進(jìn)策略。

1農(nóng)田水利發(fā)展建設(shè)作用分析

在進(jìn)行農(nóng)田水利發(fā)展建設(shè)研究的過程中，要充分的意識(shí)到，保證農(nóng)田正常用水，不僅僅是保證基礎(chǔ)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合理用水的保證，也是建設(shè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生態(tài)發(fā)展體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)高效健康發(fā)展的有效手段。從這一角度進(jìn)行分析考慮，可以認(rèn)為，農(nóng)田水利建設(shè)工作是非常有必要進(jìn)行的。在這樣的背景下，進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)策略研究工作，就成為了當(dāng)前水利管理領(lǐng)域關(guān)注的核心區(qū)域范圍之一。結(jié)合高臺(tái)縣的實(shí)際案例，可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境系統(tǒng)比較脆弱，如果不能夠建設(shè)完善的農(nóng)田水利管理系統(tǒng)，就很有可能導(dǎo)致水土流失、生態(tài)系統(tǒng)崩潰等問題的產(chǎn)生。與此同時(shí)，通過不斷完善高臺(tái)縣農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施，有助于當(dāng)?shù)貐^(qū)域利用現(xiàn)有的水資源和土壤資源，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的完善健康發(fā)展。

2“十三五”期間高臺(tái)縣農(nóng)田水利發(fā)展問題