內(nèi)容摘要：農(nóng)民是中國社會(huì)最為龐大的弱勢群體，也是中國社會(huì)最為危險(xiǎn)的階層，重視對(duì)農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)，從根本上說就是在維護(hù)良好的社會(huì)秩序和國家的長治久安。文章在“三農(nóng)”問題備受關(guān)注、農(nóng)村治理危機(jī)凸現(xiàn)以及“人權(quán)保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現(xiàn)階段農(nóng)民政治參與的非制度性的現(xiàn)狀和其復(fù)雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設(shè)計(jì)，以引導(dǎo)農(nóng)民“有序的、制度性的政治參與”作為保護(hù)中國農(nóng)民權(quán)益的一項(xiàng)重要手段，并且作為保障中國農(nóng)村穩(wěn)定、協(xié)調(diào)中國國家與農(nóng)村、農(nóng)民社會(huì)關(guān)系的一個(gè)穩(wěn)固基礎(chǔ)，給予農(nóng)民平等的法律關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：成因與依據(jù)，主要體現(xiàn)，必要性，立法建議

一、農(nóng)民政治參與的成因及依據(jù)

自二十世紀(jì)八十年代以來，中國進(jìn)行了偉大的經(jīng)濟(jì)體制改革，廣大的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農(nóng)村擴(kuò)大農(nóng)民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺(tái)和不斷擴(kuò)大的自由度。農(nóng)民政治參與是指作為社會(huì)主義民主政治主體之一的廣大農(nóng)民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達(dá)自己的愿望，保護(hù)自己的切身利益，并試圖影響各級(jí)部門決策的行為。

另外，筆者認(rèn)為，農(nóng)民政治參與的產(chǎn)生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個(gè)原因：

（一）現(xiàn)實(shí)條件

摘要：民是中國社會(huì)最為龐大的弱勢群體，也是中國社會(huì)最為危險(xiǎn)的階層，重視對(duì)農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)，從根本上說就是在維護(hù)良好的社會(huì)秩序和國家的長治久安。文章在“三農(nóng)”問題備受關(guān)注、農(nóng)村治理危機(jī)凸現(xiàn)以及“人權(quán)保障”寫入憲法的歷史背景下剖析現(xiàn)階段農(nóng)民政治參與的非制度性的現(xiàn)狀和其復(fù)雜且互相影響的成因，嘗試集中探討法律制度層面的解決，也就是如何藉由法律制度設(shè)計(jì)，以引導(dǎo)農(nóng)民“有序的、制度性的政治參與”作為保護(hù)中國農(nóng)民權(quán)益的一項(xiàng)重要手段，并且作為保障中國農(nóng)村穩(wěn)定、協(xié)調(diào)中國國家與農(nóng)村、農(nóng)民社會(huì)關(guān)系的一個(gè)穩(wěn)固基礎(chǔ)，給予農(nóng)民平等的法律關(guān)懷。

關(guān)鍵詞：成因與依據(jù)，主要體現(xiàn)，必要性，立法建議

一、農(nóng)民政治參與的成因及依據(jù)

自二十世紀(jì)八十年代以來，中國進(jìn)行了偉大的經(jīng)濟(jì)體制改革，廣大的農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)體制改革中取得了巨大的成果，伴隨著改革步伐的加快，一系列政治體制改革措施全面的開展，為農(nóng)村擴(kuò)大農(nóng)民的參政議政提供了更為廣闊的舞臺(tái)和不斷擴(kuò)大的自由度。農(nóng)民政治參與是指作為社會(huì)主義民主政治主體之一的廣大農(nóng)民群眾通過投票選舉、上訪、訴訟等形式參與政治生活，表達(dá)自己的愿望，保護(hù)自己的切身利益，并試圖影響各級(jí)部門決策的行為。

另外，筆者認(rèn)為，農(nóng)民政治參與的產(chǎn)生除上述歷史原因外，最主要還有以下兩個(gè)原因：

（一）現(xiàn)實(shí)條件

一、現(xiàn)狀解讀：農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)實(shí)考量

在我國城市化進(jìn)程中，農(nóng)民工作為一支不容忽視的力量已逐步形成為一個(gè)新興階層，其社會(huì)保障權(quán)益也同樣受到社會(huì)各方面的廣泛關(guān)注。2006年國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，明確要求積極穩(wěn)妥地解決農(nóng)民工社會(huì)保障問題，逐步解決養(yǎng)老保障問題。于是，建立符合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，不僅是農(nóng)民工自身權(quán)益的直接訴求，更是各級(jí)政府需要迫切解決的問題。

(一)農(nóng)民工的身份厘定

農(nóng)民工一詞并不是一個(gè)正式的法律概念，學(xué)界和法對(duì)于農(nóng)民工的內(nèi)涵也沒有定論。在中國現(xiàn)代社會(huì)學(xué)辭典上，“農(nóng)民工”是指擁有農(nóng)業(yè)戶口、被人雇傭從事非農(nóng)活動(dòng)的農(nóng)村人口。在我國現(xiàn)階段，農(nóng)民工群體呈現(xiàn)以下特征：第一，身份雙重性。農(nóng)民工持有農(nóng)村戶口但在城市、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，其主要收入來源已是非農(nóng)業(yè)收入。這使得農(nóng)民工處于城鎮(zhèn)與農(nóng)村的邊緣狀態(tài)。第二，流動(dòng)性。由于農(nóng)民工與其工作單位基本沒有建立相對(duì)穩(wěn)定的勞動(dòng)關(guān)系，其工作會(huì)頻繁變動(dòng)，他們中的絕大多數(shù)處在城市和農(nóng)村間的雙向流動(dòng)過程中。第三，年輕化。當(dāng)前農(nóng)民工隊(duì)伍日益呈現(xiàn)年輕化。一般來說，進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商的主要是農(nóng)村人口中的青壯年勞動(dòng)力，其中30歲以下人口占農(nóng)民工總數(shù)的51.14％，45歲以下的人口占到農(nóng)民工總數(shù)的82.17％。第四，廉價(jià)性。農(nóng)民工普遍文化層次比較低，社會(huì)地位比較低，他們不僅缺乏自我保護(hù)的能力和知識(shí)，也缺乏表達(dá)自己意見的機(jī)會(huì)和途徑，在城市中受到不平等地位對(duì)待，使農(nóng)民工在城市獲取的工資收入水平遠(yuǎn)低于城市居民。

由于農(nóng)民工自身身份的特殊性，其卻正處于一個(gè)尷尬的領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中國農(nóng)民工人數(shù)目前已達(dá)到1.3億，如果加上在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)打工的，目前農(nóng)民工的總數(shù)應(yīng)該是2.5億。但是，在這個(gè)2.5億龐大的群體中，建立擁有養(yǎng)老保險(xiǎn)的卻不超過3,000萬人?？梢姡r(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的缺失嚴(yán)重侵害者農(nóng)民工切身利益，已成為建設(shè)和諧社會(huì)的不和諧之音。

(二)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)現(xiàn)狀剖析

摘要：城鎮(zhèn)農(nóng)民工是隨著我國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化而產(chǎn)生和發(fā)展壯大的群體，是生活在城鎮(zhèn)和農(nóng)村之間的邊緣人，具有流動(dòng)性強(qiáng)、非正規(guī)就業(yè)多、自我保護(hù)能力差等特點(diǎn)。怎樣將農(nóng)民工平穩(wěn)地納入社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障，是我國急需解決的一大問題。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工；社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)；城鎮(zhèn)化

一、引言

農(nóng)民工是從農(nóng)民中率先分化出來，與土地保持著一定經(jīng)濟(jì)聯(lián)系、從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營、以工資收入為基本生活來源，并具有非城鎮(zhèn)居民身份的非農(nóng)化從業(yè)人員，是我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程中形成的特殊社會(huì)群體。從人員構(gòu)成來看，目前我國的農(nóng)民工主要包括進(jìn)城農(nóng)民工和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工。其中，進(jìn)城農(nóng)民工約8600萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工約12800萬人。

建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，其目的在于通過提供一個(gè)有別于城鎮(zhèn)職工社會(huì)保險(xiǎn)制度的制度安排，逐步將農(nóng)民工平穩(wěn)地納入社會(huì)保險(xiǎn)制度體系，為城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展提供制度保障。

二、建立適合農(nóng)民工特點(diǎn)的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

l農(nóng)地制度，不僅影響農(nóng)業(yè)，而且影響全局，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)制度的基礎(chǔ)。

l不觸動(dòng)舊制度，在舊制度的框架內(nèi)修修補(bǔ)補(bǔ)改來改去，辦法再多，聲勢再大，也無法改變制度扭曲形成的難題。

l今天農(nóng)民不愿意經(jīng)營土地，比起二十年前的農(nóng)民不愿意干活更可怕。不愿意干活影響的是農(nóng)民眼前的“吃飯”；不愿意經(jīng)營土地危害的是農(nóng)民長遠(yuǎn)的“飯碗”與生存。

l下一步的改革，應(yīng)屬于恢復(fù)性改革，是農(nóng)地制度改革的“半拉子”工程的繼續(xù)

建國以后，圍繞農(nóng)村土地歸誰所有和由誰經(jīng)營這兩個(gè)問題，我們實(shí)行過三種土地制度:即:后的農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營的制度；農(nóng)業(yè)合作化后的集體所有、集體經(jīng)營的制度；和改革開放后的集體所有、家庭經(jīng)營的制度。這三種土地制度都曾像電腦軟件一樣，決定和影響了農(nóng)民的行為，決定和影響了“三農(nóng)”的狀況乃至國運(yùn)的興衰。

一、建國后農(nóng)村實(shí)行的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)制度，就是農(nóng)村土地農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營的制度，即新的土地私有制。它確立了農(nóng)民有產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)地位，是農(nóng)民的第一次大解放

一、日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的主要組成部分

1.國民年金制度

國民年金是指被保險(xiǎn)者繳納統(tǒng)一金額的保險(xiǎn)金，并根據(jù)各自繳納保險(xiǎn)金時(shí)間的長短獲得相應(yīng)年金的一種繳費(fèi)型年金制度。國民年金法規(guī)定凡是20~59歲的全體國民必須加入國民年金制度。國民年金的籌資機(jī)制為現(xiàn)收現(xiàn)付的待遇確定型(DB)，資金來源為農(nóng)民繳納的保費(fèi)和國家財(cái)政。國民年金改革后的給付條件是，繳費(fèi)滿25年，根據(jù)各自繳費(fèi)期間，65歲以后領(lǐng)取老齡基礎(chǔ)年金。其中，農(nóng)民的保險(xiǎn)費(fèi)繼續(xù)實(shí)行定額收費(fèi)，自1986年4月開始，每月繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為6800日元，并自1986年起到1990年，每年將保費(fèi)提高300日元。國民年金的給付水平較低，其目的是為了減輕老年人的生活負(fù)擔(dān)，只起到補(bǔ)貼作用。國民年金由農(nóng)民繳費(fèi)和政府財(cái)政支持的籌資模式既激勵(lì)個(gè)人提高參保意識(shí)，又能減輕政府負(fù)擔(dān)。政府主導(dǎo)下的個(gè)人強(qiáng)制加入的國民年金與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)，有利于日本的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)。但隨著日本老齡化的加劇，國民年金較低的待遇水平難以維持老年人的生活。因此，日本政府為農(nóng)民建立了作為補(bǔ)充收入的養(yǎng)老金制度——農(nóng)民年金制度以及國民年金基金制度。

2.農(nóng)民年金制度

為實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化經(jīng)營以及保障農(nóng)民的晚年生活，日本政府于1970年頒布《農(nóng)民年金法》，1971年正式實(shí)施。2001年日本國會(huì)對(duì)農(nóng)民年金制度進(jìn)行了改革，將現(xiàn)收現(xiàn)付制的保險(xiǎn)方式改為固定繳費(fèi)的完全積累制。農(nóng)民年金制度是日本唯一以農(nóng)民為對(duì)象，針對(duì)農(nóng)業(yè)就業(yè)者設(shè)立的保證其晚年生活的公共社會(huì)保障制度，為日本農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完善發(fā)揮了重要作用。農(nóng)民年金制度由日本厚生省與農(nóng)林水產(chǎn)省共同管理。開展的業(yè)務(wù)包括：農(nóng)民年金事務(wù)；負(fù)責(zé)參保人農(nóng)地的購買、出售以及貸款；向農(nóng)民年金參保人離農(nóng)時(shí)給予補(bǔ)貼。日本農(nóng)民年金的保障對(duì)象為年齡在20-55歲之間的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者，擁有5000平方米以上的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主強(qiáng)制加入，擁有3000~5000平方米土地的農(nóng)業(yè)經(jīng)營者可自愿加入。農(nóng)民年金的資金來源為參保者繳費(fèi)和國家財(cái)政負(fù)擔(dān)。2001年日本農(nóng)民年金制度實(shí)行固定繳費(fèi)的完全積累制(DC)模式，繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)由投保人根據(jù)不同的年齡、預(yù)期利率等自由選擇，并設(shè)立繳費(fèi)上限與下限，繳費(fèi)下限為2萬日元，繳費(fèi)上限為6.7萬日元。長期從事穩(wěn)定且有效率的農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)民，可繳納不足下限數(shù)額的特別保險(xiǎn)金，特別保險(xiǎn)金與下限之間的差額，由國家財(cái)政承擔(dān)。現(xiàn)行的日本農(nóng)民年金制度采用兩種方式支付：農(nóng)民老齡養(yǎng)老金和特例附加養(yǎng)老金。已繳納保費(fèi)并開始領(lǐng)取農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者老齡養(yǎng)老金的人，在年滿65歲時(shí)，附加支付國民養(yǎng)老金；特例附加養(yǎng)老金的支付對(duì)象是年齡滿65歲繳納保費(fèi)滿20年以上并轉(zhuǎn)移了農(nóng)地所有權(quán)的非農(nóng)業(yè)者。農(nóng)民老齡養(yǎng)老金以其繳納的保險(xiǎn)金額為參照，特例附加養(yǎng)老金以國家補(bǔ)助額和運(yùn)營管理收入的總額為準(zhǔn)。

3.國民年金基金制度

一、當(dāng)前農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)模式分析

農(nóng)民工，指的是同時(shí)擁有農(nóng)民與工人身份的勞動(dòng)者，其特征是持有農(nóng)村戶口但在城市或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工作，同時(shí)并沒有放棄農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，以務(wù)工為主要謀生手段。2006年，國務(wù)院了《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，提出各地采取建立醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金的辦法，重點(diǎn)解決農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工期間的醫(yī)療保障問題?！兑庖姟吠瑫r(shí)指出：有條件的地方，可以直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)，同時(shí)，農(nóng)民工也可以自愿選擇參加原籍的新農(nóng)合醫(yī)療保險(xiǎn)。從關(guān)于農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)政策性文件中都可以看出，國家對(duì)于農(nóng)民工的醫(yī)療問題是鼓勵(lì)各地可以根據(jù)實(shí)際情況采取不同的、多樣的農(nóng)民工醫(yī)療保障制度。根據(jù)目前各地的實(shí)行制度和模式來看，農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)與當(dāng)?shù)氐钠渌鐣?huì)保險(xiǎn)有著不同的關(guān)系，或依附或隸屬，所以從他們的關(guān)系角度入手，可以將各地的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)模式主要分為綜合保險(xiǎn)模式、單獨(dú)保險(xiǎn)模式和混合保險(xiǎn)模式三類。

（一）綜合模式

該模式是農(nóng)民工在工作地參加醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)。這一模式的代表性實(shí)施地區(qū)有上海、成都。2002年，上海市了《上海市外來從業(yè)人員綜合保險(xiǎn)暫行辦法》，2004年該《辦法》在修訂后又重新，涵蓋了工傷、養(yǎng)老和住院保險(xiǎn)三類保險(xiǎn)。成都市2003年了《非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，涵蓋范圍與上海市《辦法》類似。綜合模式的優(yōu)勢在于，它是我國農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)改革的一項(xiàng)創(chuàng)新舉措，首度將工傷、養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)等整合在一起，并統(tǒng)一管理、籌款并支付。2008年上海市的農(nóng)民工參保人數(shù)達(dá)到383.8萬人，其中76.6%的是非上海戶籍人口?？梢哉f，這種綜合模式的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度針對(duì)農(nóng)民工群體，單獨(dú)創(chuàng)立保險(xiǎn)模式，一保三項(xiàng)，對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)保險(xiǎn)有比較好的針對(duì)性。

（二）單獨(dú)模式

單獨(dú)模式主要為大病或住院醫(yī)療保險(xiǎn)，是一種農(nóng)民工在工作地參加當(dāng)?shù)氐娜肆Y源和社會(huì)保障部門專門為農(nóng)民工設(shè)置的醫(yī)療保險(xiǎn)的模式。包括北京在內(nèi)的大部分城市地區(qū)都實(shí)行這一種農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)制度。北京市2004年了《外地農(nóng)民工參加基本醫(yī)療保險(xiǎn)暫行辦法》。實(shí)行單獨(dú)模式的大部分城市的農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)政策出臺(tái)都是在《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》頒布之后，雖然各地情況不同，但總體差異并不大，政策制度都較為接近。單獨(dú)模式主要的特征就是農(nóng)民工不可參加城鎮(zhèn)職工和居民醫(yī)療保險(xiǎn)，農(nóng)民工的醫(yī)療保險(xiǎn)是單獨(dú)的、獨(dú)立的醫(yī)療保險(xiǎn)制度，繳費(fèi)由用人單位來承擔(dān)。相對(duì)于綜合模式，單獨(dú)模式操作相對(duì)來說比較簡單，相關(guān)的政府部門可以為農(nóng)民工醫(yī)療保險(xiǎn)獨(dú)立設(shè)置基金賬戶，以便實(shí)現(xiàn)專款專用。

摘要：農(nóng)民工維權(quán)備受社會(huì)關(guān)注，其社會(huì)保障問題也日益凸現(xiàn)，正視問題存在并積極求索化解之道勢在必行。本文對(duì)我國農(nóng)民工社會(huì)保障問題的研究進(jìn)行了較為系統(tǒng)的梳理和介紹，并對(duì)研究狀況作了簡要評(píng)析，以期為該領(lǐng)域研究的加強(qiáng)、深化和拓展提供一些必要參考。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民工/社會(huì)保障/研究述評(píng)

農(nóng)民工正成為我國產(chǎn)業(yè)工人的主體，使工人隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生了歷史性的變化。近年來隨著農(nóng)民工規(guī)模的不斷擴(kuò)大以及由此引起的各種矛盾和問題的出現(xiàn)，農(nóng)民工問題受到了社會(huì)各界的廣泛關(guān)注，但對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保障權(quán)益還正視不足，對(duì)于農(nóng)民工的社會(huì)保障問題還關(guān)注不夠。比較分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障問題的現(xiàn)有研究中在取得較大進(jìn)展的同時(shí)還存在一些問題和不足，有進(jìn)行總結(jié)的現(xiàn)實(shí)需要。鑒于此，筆者采用內(nèi)容分析的文獻(xiàn)研究方法，對(duì)農(nóng)民工社會(huì)保障問題的研究進(jìn)行了梳理和總結(jié)。

一、農(nóng)民工社會(huì)保障的現(xiàn)狀及其滯后的隱患和原因

通過整理分析發(fā)現(xiàn)農(nóng)民工社會(huì)保障現(xiàn)狀表現(xiàn)出以下兩個(gè)基本特征，這集中顯現(xiàn)了農(nóng)民工社會(huì)保障的緊迫性。

第一，農(nóng)民工社會(huì)保障程度低，相應(yīng)的社會(huì)保障機(jī)制和體系發(fā)育滯后，農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會(huì)保障體系之外。有人研究發(fā)現(xiàn)，只有很小部分農(nóng)民工有一至兩項(xiàng)非均衡的、水平極低的社會(huì)保障，而且不是完全意義上的社會(huì)保障，其中社會(huì)保險(xiǎn)各險(xiǎn)種的參保率都在10%以下，其余75.2%的人沒有任何形式的社會(huì)保障[1].還有人分析指出，農(nóng)民工完全處在城市社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)之外，尤其在失業(yè)救助、醫(yī)療看病等方面農(nóng)民工根本談不上有什么社會(huì)保障待遇和保障機(jī)制[2].另有人認(rèn)為農(nóng)民工雖然進(jìn)城創(chuàng)造了財(cái)富，但大量農(nóng)民工都沒有社會(huì)保障[3].

十七屆三中全會(huì)提出了加強(qiáng)農(nóng)村制度建設(shè)的要求，并將農(nóng)村土地制度建設(shè)擺在更加突出的位置。農(nóng)村土地制度建設(shè)對(duì)農(nóng)村改革發(fā)展具有全局性、基礎(chǔ)性和長遠(yuǎn)性影響。

我國農(nóng)村改革發(fā)軔于土地制度變革。家庭承包經(jīng)營的土地制度，使農(nóng)村煥發(fā)了生機(jī)和活力，同時(shí)也推動(dòng)了全面改革的深入。然而隨著農(nóng)村改革發(fā)展邁向新階段，土地方面的問題也日益突出。黨的十七屆三中全會(huì)在深化農(nóng)村土地制度改革方面作出了重要部署，對(duì)走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)、促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化必將產(chǎn)生深遠(yuǎn)而重大的影響。

一、農(nóng)村土地制度的演變特點(diǎn)

總體來講，我國農(nóng)村土地制度變遷是一個(gè)漸進(jìn)過程，從的集體經(jīng)營制度到家庭承包經(jīng)營為主、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營制度的變革并不是一個(gè)激進(jìn)的過程。一是改革初期的動(dòng)因和目標(biāo)不符合激進(jìn)改革的特點(diǎn);二是農(nóng)村改革開啟以后的一系列制度仍然在不同程度上束縛農(nóng)民土地經(jīng)營的自主權(quán)和影響農(nóng)民土地經(jīng)營的受益權(quán)，比如改革后較長時(shí)期存在著強(qiáng)制性的糧食統(tǒng)購定購政策、地方強(qiáng)制性的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整措施、強(qiáng)制性的資源汲取政策(農(nóng)業(yè)稅和三提五統(tǒng)盡管后來取消)等，這些都嚴(yán)重影響了土地權(quán)益充分而有效的保障;三是在土地承包方面，農(nóng)民土地承包經(jīng)營期經(jīng)歷了不斷延長的過程，土地變更也經(jīng)歷了從頻繁調(diào)整轉(zhuǎn)為不許隨意調(diào)整的爭議和明確的過程。當(dāng)前土地政策和法規(guī)已逐漸明確了農(nóng)民充分而有保障的土地權(quán)益的基本途徑，但是實(shí)際的保障程度仍然處在漸進(jìn)完善之中。在中國社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，優(yōu)化農(nóng)村土地制度牽涉的問題較多，所以這種漸進(jìn)演變方式在目標(biāo)和過程相統(tǒng)一的原則下，結(jié)合不同時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的特點(diǎn)和條件，仍然符合市場化改革方向，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，符合統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的需要。整個(gè)演進(jìn)過程具有以下特點(diǎn)：

(一)選擇決定政策

尊重農(nóng)民意愿，遵循農(nóng)民選擇，是農(nóng)村土地制度演進(jìn)的基本原則，農(nóng)民選擇是決定農(nóng)村土地制度的根本因素。影響農(nóng)村土地制度變遷的大背景是三農(nóng)轉(zhuǎn)型，在這種情況下農(nóng)民對(duì)土地具有特殊的感情，即有食之無味、棄之可惜的雞肋感覺。土地對(duì)農(nóng)民也具有特殊的意義，土地既是農(nóng)民現(xiàn)階段生存的基本依賴，又不是在開放條件下繼續(xù)發(fā)展的普遍源泉?？傮w來講，廣大農(nóng)民對(duì)擁有土地權(quán)益的愿望還是強(qiáng)烈的，但是積極爭取的行動(dòng)并不強(qiáng)，他們現(xiàn)在還是處于被動(dòng)接受的階段，這主要是傳統(tǒng)集體土地制度對(duì)農(nóng)民觀念根深蒂固的負(fù)面影響，特別是在現(xiàn)行人地比例約束條件下的土地實(shí)際功效影響了農(nóng)民的意愿和行為選擇，過于超前的改進(jìn)顯然是不符合實(shí)際的，因此政策跟著農(nóng)民的選擇走是上策。

一、農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度的范圍及完善的重要性

(一)農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度的范圍

1．農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會(huì)管理制度。農(nóng)民工是游離于農(nóng)民和工人之間的一個(gè)社會(huì)群體。如果農(nóng)民工要順利地轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?，就得脫離土地的束縛。我國目前關(guān)于農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會(huì)管理制度主要是農(nóng)民工退出土地的相關(guān)制度，這些制度主要形成于城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中。表1列舉了我國關(guān)于這方面的制度。這些制度大大推進(jìn)了農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，但其不完善和在實(shí)施過程中出現(xiàn)的問題使農(nóng)民工市民化仍然受制于農(nóng)民工是否有效地退出土地。2．農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會(huì)管理制度。當(dāng)農(nóng)民工順利擺脫土地的束縛，進(jìn)入城市以后，他們的生產(chǎn)對(duì)象和生產(chǎn)方式會(huì)發(fā)生根本的轉(zhuǎn)變。從所從事工作看，他們已屬于一定意義上的產(chǎn)業(yè)工人。但農(nóng)民工的地位卻處在了產(chǎn)業(yè)工人的底層，這個(gè)階段的農(nóng)民工被稱作“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員。我國現(xiàn)階段關(guān)于農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會(huì)管理制度見表2。這些制度是現(xiàn)有條件下落實(shí)農(nóng)民工能否在城市中定居就業(yè)的基礎(chǔ)性制度。3．農(nóng)民工融入城市的社會(huì)管理制度。農(nóng)民工是對(duì)已進(jìn)入城鎮(zhèn)從事工業(yè)或服務(wù)業(yè)工作卻擁有農(nóng)村戶籍的一類人的稱呼，但這個(gè)稱呼帶有歧視性，因此一些專家呼吁廢除農(nóng)民工這個(gè)稱呼［1］。這需要從制度上著手讓這一類人融入城鎮(zhèn)，使農(nóng)民市民化。為此，要以戶籍制度和與之相應(yīng)的公共服務(wù)制度和社區(qū)管理制度作為依托，如表3。這些制度關(guān)系到農(nóng)民工能否融入城市，安居城市。

(二)完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度的重要性

農(nóng)民工定居并安居城市已成為社會(huì)管理必須面對(duì)的緊迫現(xiàn)實(shí)。因此，不斷完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度，推動(dòng)農(nóng)民工市民化的進(jìn)程，非常重要。1．完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度是農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)的需要。農(nóng)民工順利退出農(nóng)業(yè)是解決好“三農(nóng)問題”的前提。完善農(nóng)民工退出農(nóng)業(yè)的社會(huì)管理制度可以解決農(nóng)民工在城鄉(xiāng)之間“候鳥”般季節(jié)性遷徙問題;明確農(nóng)民工工人的身份，可以為解決農(nóng)民工因職業(yè)流動(dòng)和職位變換帶來的社會(huì)管理問題提供基本條件。2．完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度是農(nóng)民工較好進(jìn)入城市的需要。我國城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展在很大程度上取決于農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的順利與否。完善農(nóng)民工進(jìn)入城市的社會(huì)管理制度，破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度，逐步剝離與戶籍制度相關(guān)的一系列不平等的制度，掃除農(nóng)民工融入城市之前的制度障礙，可增強(qiáng)農(nóng)民工定居城市的意愿和信心。3．完善農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度是農(nóng)民工真正融入城市的需要。農(nóng)民工被稱作“城市游客”，不能完整享受辛勤勞動(dòng)換來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的成果，累積下去會(huì)造成較嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。而完善農(nóng)民工融入城市的社會(huì)管理制度，不僅會(huì)提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，也會(huì)增強(qiáng)農(nóng)民工對(duì)城市社會(huì)的責(zé)任意識(shí)。

二、農(nóng)民工市民化社會(huì)管理制度存在的問題及其原因