農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低保”）是社會(huì)救助體系的一個(gè)重要組成部分，是傳統(tǒng)的救濟(jì)制度的改革與深化，是國(guó)家為保障農(nóng)村困難群眾的基本生活，幫助解決他們生活中遇到的特殊困難而建立的一項(xiàng)制度。自1996年以來(lái)，煙臺(tái)市堅(jiān)持整體規(guī)劃、精心實(shí)施、多途并舉、相互配套、規(guī)范管理的原則，不斷加快農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)步伐,農(nóng)村貧困群眾的基本生活得到了有效的保障，促進(jìn)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截止到2007年底，全市共有農(nóng)村低保對(duì)象76499人，縣均農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年1138元（最高的為1400元），月人均補(bǔ)助水平46元。近年來(lái)特別是去年以來(lái)，各級(jí)民政部門按照摸清底數(shù)，擴(kuò)大范圍，提高標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的工作思路，狠抓落實(shí)，扎實(shí)推進(jìn)，農(nóng)村低保工作取得了明顯成效，但在基層實(shí)際操作中也遇到一些問題?，F(xiàn)就當(dāng)前基層農(nóng)村低保工作存在問題及下步對(duì)策建議，作一簡(jiǎn)要闡述。

存在問題

一是保障對(duì)象的界定不規(guī)范。目前，確定農(nóng)村低保對(duì)象的標(biāo)準(zhǔn)和范圍仍然達(dá)不到規(guī)范化和透明化。誰(shuí)應(yīng)作為低保對(duì)象，誰(shuí)不應(yīng)作為低保對(duì)象？目前各級(jí)民政部門普遍采用的是“農(nóng)民人均純收入”的辦法來(lái)計(jì)算，人均純收入低于當(dāng)?shù)卣_定的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的家庭和人員應(yīng)列入保障對(duì)象，且重點(diǎn)是無(wú)生活來(lái)源、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的人員，因傷致貧人員，因病致貧人員，因?yàn)?zāi)及其他原因致貧人員。但實(shí)際上，這種“農(nóng)民人均純收入”辦法的計(jì)算由于程序復(fù)雜、項(xiàng)目繁多、計(jì)算繁瑣而難以落實(shí)在具體實(shí)施中，從而很難把好低保對(duì)象入口關(guān)。和城鎮(zhèn)居民相比，農(nóng)村居民收人有其自身特點(diǎn)，使得在收入界定上存在一定困難：第一，收入難以貨幣化。由于農(nóng)村居民收入中糧食等實(shí)物收入占相當(dāng)比重，在價(jià)值轉(zhuǎn)化過程中，存在較大的隨意性。第二，收入的不穩(wěn)定性。除農(nóng)作物收成的季節(jié)性及受自然災(zāi)害的影響較大等因素外，外出務(wù)工人員的增加，也增大了收入的不穩(wěn)定性。第三，相關(guān)農(nóng)村社保制度未完全普及。特別是由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還未完全普及，那些喪失勞動(dòng)能力和經(jīng)濟(jì)來(lái)源的老年人口其生活、就醫(yī)、子女求學(xué)等方面的困難加大。在審查、審核低保對(duì)象時(shí)，個(gè)別地方還存在人戶分離，把年老父母與子女分開，單獨(dú)由父母申請(qǐng)農(nóng)村低保，而把法律規(guī)定由子女承擔(dān)的贍養(yǎng)義務(wù)推向政府。此外，有的基層工作人員還因人情關(guān)系的原因，沒有按照低保標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)真核定核實(shí)，草率估算，隨意填報(bào)，將不屬于低保對(duì)象的人確定為低保對(duì)象，使一些人鉆空子、占便宜；有的基層工作人員覺得困難人數(shù)多，工作難做，得罪人還不得安寧，所以寧愿少報(bào)也不多得罪人。在縣一級(jí)上，可能有的縣市區(qū)為了多爭(zhēng)取上級(jí)撥款而多報(bào)困難人數(shù)，也可能有的縣市區(qū)為了減輕本級(jí)財(cái)政的負(fù)擔(dān)將符合條件的困難群眾拒之門外。

二是保障標(biāo)準(zhǔn)的確定仍偏低。目前，煙臺(tái)市農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)農(nóng)村居民的平均實(shí)際收入和消費(fèi)水平，市場(chǎng)綜合物價(jià)指數(shù)，以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和財(cái)政收入狀況等諸多方面的因素來(lái)確定。測(cè)算的依據(jù)是按保障基本生活的原則進(jìn)行。由于全市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素的影響，全市平均保障標(biāo)準(zhǔn)（1138元/人.年）目前看來(lái)還是不算太高，而各縣市區(qū)情況不同也造成了農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和范圍存在較大差別。例如，萊山區(qū)和開發(fā)區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已達(dá)到1400元，低保人員人均月補(bǔ)差分別達(dá)到58元和70元；而棲霞市的農(nóng)村低保只有900元，低保人員人均月補(bǔ)差也僅有33元。由于部分縣市區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低，因此實(shí)施范圍相對(duì)較窄，覆蓋面不大。目前全市已納入農(nóng)村低保的貧困農(nóng)民共有76499人，不足全市農(nóng)村居民總數(shù)的3%。農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)偏低，遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)村困難群眾的實(shí)際需要，僅在一定程度上緩解其困難，達(dá)不到保障基本生活的效果，而每個(gè)月三十幾元的補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于當(dāng)前的物價(jià)水平來(lái)說(shuō)，也只能是杯水車薪。

三是保障資金的落實(shí)不到位。低保資金能否很好落實(shí)，直接影響到農(nóng)村低保工作的進(jìn)一步開展。低保預(yù)算資金落實(shí)不及時(shí)，是導(dǎo)致低保金發(fā)放難的直接原因。據(jù)調(diào)研得知，縣級(jí)農(nóng)村低保資金的來(lái)源渠道主要包括上級(jí)下?lián)艿牡捅ＹY金（即省、市兩級(jí)低保補(bǔ)助資金）和縣級(jí)安排的低保預(yù)算資金（目前煙臺(tái)市大部分縣市區(qū)已取消了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)負(fù)擔(dān)農(nóng)村低保資金）兩大部分。2007年，山東省財(cái)政安排的643萬(wàn)元和煙臺(tái)市財(cái)政安排的289萬(wàn)元農(nóng)村低保補(bǔ)助資金已落實(shí)。實(shí)際上，這兩部分補(bǔ)助資金12月份才由省、市兩級(jí)財(cái)政撥給各縣市區(qū)，但是2007年全市縣一級(jí)財(cái)政預(yù)算計(jì)劃安排農(nóng)村低保專項(xiàng)資金2332萬(wàn)元，至三季度末落實(shí)不到1500萬(wàn)元，缺口仍然很大，導(dǎo)致了有的縣市區(qū)由于資金不到位，沒有按計(jì)劃落實(shí)，特別是新增人員的農(nóng)村低保金遲遲未能發(fā)放，一直拖到年底，等省、市兩級(jí)低保補(bǔ)助資金到位后，才陸續(xù)進(jìn)行發(fā)放。另一方面，低保資金短缺和落實(shí)不及時(shí)也影響了全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保應(yīng)保盡保的目標(biāo)。2007年煙臺(tái)市納入農(nóng)村低保范圍的人數(shù)為7.6萬(wàn)人，如果加上因?yàn)榛即蟛『驮馐茏匀粸?zāi)害而生活窘迫的農(nóng)民，還不止這個(gè)數(shù)字。

四是配套措施的落實(shí)不完善。從目前掌握的情況看，全面建設(shè)農(nóng)村低保制度的配套措施仍不完善，農(nóng)村低保制度在與農(nóng)村其他社會(huì)保障制度銜接上缺乏協(xié)調(diào)性。最低生活保障主要是解決低保對(duì)象的最低生活需求，保障其生存，但僅靠有限的低保金是難于解決低保對(duì)象大病治療、子女教育以及其他不可預(yù)料的突發(fā)事件造成的生活困難。因此，需要有關(guān)部門建立和完善與之相關(guān)的醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)、生產(chǎn)、司法等專項(xiàng)救助制度，以提高農(nóng)村低保工作的整體水平，確保農(nóng)村低保對(duì)象的基本生活。如果這些配套措施不落實(shí)，農(nóng)村低保制度建設(shè)將成“鏡之花，水中月”，全面建設(shè)小康社會(huì)更是空談。唯有配套好各項(xiàng)優(yōu)惠政策，才能更加有效地幫助困難群眾擺脫貧困。

為了確保困難群眾的基本生活保障，促進(jìn)社會(huì)和諧,根據(jù)安徽省民政廳《關(guān)于認(rèn)真做好農(nóng)村低保擴(kuò)面工作的通知》（民保函[2008]11號(hào)）文件精神和內(nèi)部明傳《關(guān)于切實(shí)做好農(nóng)村低保擴(kuò)面工作的緊急通知》（皖民電[2008]38號(hào)）要求，決定對(duì)農(nóng)村低保工作實(shí)施提標(biāo)擴(kuò)面，低保標(biāo)準(zhǔn)由2007年的每人每年683元，提高到860元；覆蓋面由2007年的占全縣農(nóng)業(yè)人口的2.25%提高到3.4%；人均補(bǔ)差額由2007年的年人均380元提高到437元。為切實(shí)做好這項(xiàng)工作，特制定如下實(shí)施方案:

一、工作方法

先擴(kuò)面，后提標(biāo)。這次提標(biāo)擴(kuò)面是低保標(biāo)準(zhǔn)從683元提高到860元之后產(chǎn)生出來(lái)的人員和補(bǔ)差額。人數(shù)是省民政廳根據(jù)省統(tǒng)計(jì)局農(nóng)調(diào)隊(duì)按照860元以下人口占總?cè)丝诘谋壤郎y(cè)算出來(lái)?？h局將省分配的新增指標(biāo)按照原低保對(duì)象覆蓋比率和各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際困難狀況，分解到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)再根據(jù)上述方法分解到村。由村委會(huì)摸底調(diào)查、評(píng)議上報(bào)。原已審批享受的低保對(duì)象原則上不動(dòng)，個(gè)別微調(diào)。A類標(biāo)準(zhǔn)按每人每年860元全額享受；B類標(biāo)準(zhǔn)按每人每年657元執(zhí)行；C類標(biāo)準(zhǔn)按每人每年417元執(zhí)行；D類標(biāo)準(zhǔn)按每人每年377元執(zhí)行；新增低保對(duì)象一律納為第5類，標(biāo)準(zhǔn)按每人每年177元執(zhí)行。

保障范圍，家庭收入核算項(xiàng)目，保障資金的管理和發(fā)放，申請(qǐng)審核審批程序，仍按照《固鎮(zhèn)縣農(nóng)村居民最底生活保障工作實(shí)施細(xì)則》固民字[2007]18號(hào)文件執(zhí)行。

二、時(shí)間步驟

1、2月13日至2月20日，為宣傳動(dòng)員、分解指標(biāo)階段；

一、我國(guó)農(nóng)村低保制度的現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村低保正處于起步階段，主要保障因疾病、殘疾、喪失勞動(dòng)能力、生存條件惡劣等生活常年困難的群眾。據(jù)有關(guān)部門介紹，全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）都已部署建立農(nóng)村低保制度，現(xiàn)全國(guó)已建立農(nóng)村低保制度的地區(qū)共保障低保對(duì)象2311.5萬(wàn)人、1074.6萬(wàn)戶，平均低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每年857元（按低保對(duì)象參加權(quán)平均）。①?gòu)恼麄€(gè)情況看，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)高于內(nèi)陸地區(qū)，例如，浙江省確定的農(nóng)村低保線接近1800元，福建省自2004年以來(lái)是1000元，2007年調(diào)高到1200元；山西省的平均標(biāo)準(zhǔn)是每人每年676.5元。由上可見，各地發(fā)展不平衡，存在的主要問題有：一是低保標(biāo)準(zhǔn)的確定人為因素比較多，缺乏科學(xué)測(cè)算和合理精算。二是低保如何進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理問題。從低保制度建立以來(lái)，這個(gè)問題一直在困擾著管理者。三是低保的規(guī)范化管理問題。在實(shí)際操作中管理不夠嚴(yán)格，存在人情保、養(yǎng)懶漢、檔案材料保管不全，如何信息化管理等問題。四是低保金自然增長(zhǎng)機(jī)制問題，低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長(zhǎng)，并不能依靠某一個(gè)指標(biāo)，它的變化調(diào)整應(yīng)考慮方方面面，需要設(shè)計(jì)一個(gè)合理的指標(biāo)體系。五是農(nóng)村居民的收入難以核定。六是參照標(biāo)準(zhǔn)難以確定。

建立農(nóng)村居民最低生活保障制度及與其相適應(yīng)的農(nóng)村低保檔案是改革傳統(tǒng)社會(huì)救濟(jì)方式的需要，是建立健全新型社會(huì)救助體系的必然要求，也是做好農(nóng)村低保的基礎(chǔ)性工作。

二、建立農(nóng)村低保檔案的思考

1、加強(qiáng)農(nóng)村低保檔案基礎(chǔ)建設(shè)

（1）分類別建立、完善農(nóng)村貧困家庭收入的評(píng)估制度檔案、申請(qǐng)承諾制度檔案、協(xié)查聯(lián)簽制度檔案、審核審批制度檔案、民主評(píng)議制度檔案、公示監(jiān)督制度檔案，以及各地區(qū)結(jié)合本地實(shí)際，研究制定符合本地區(qū)實(shí)際的實(shí)施細(xì)則等文書檔案。

為了切實(shí)做好我鎮(zhèn)農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接工作（以下簡(jiǎn)稱“兩項(xiàng)制度”），根據(jù)上級(jí)有關(guān)文件和會(huì)議精神，結(jié)合我鎮(zhèn)實(shí)際，特制定以下實(shí)施方案。

一、工作目的和意義

實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度有效銜接，是深入貫徹黨十七屆三中至六中全會(huì)精神，落實(shí)好高度關(guān)注民生、堅(jiān)持以人為本執(zhí)政理念的具體體現(xiàn)，是穩(wěn)定解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題，逐步縮小發(fā)展差距，全面消除絕對(duì)貧困現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)需要。實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)政策和農(nóng)村低保兩項(xiàng)制度有效銜接，使低保對(duì)象享受低保政策、扶貧對(duì)象接受扶貧幫扶、交叉對(duì)象實(shí)現(xiàn)政策共同覆蓋和同步管理，對(duì)加快建立區(qū)域開發(fā)與到戶開發(fā)相結(jié)合的政策體系和為“十二五”扶貧開發(fā)建立制度基礎(chǔ)具有非常重大的現(xiàn)實(shí)意義。

二、總體要求

（一）工作目標(biāo)。進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)對(duì)象的確認(rèn)體系，深入貫徹落實(shí)好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策，將符合條件的建卡扶貧人口全部納入低保，將具有開發(fā)能力的低保人口全部納入低保扶貧對(duì)象，建立和完善兩項(xiàng)制度有效銜接的體制機(jī)制，全面增強(qiáng)農(nóng)村貧困人口的自我發(fā)展能力。

（二）基本原則。一是堅(jiān)持應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶的原則。對(duì)貧困人口實(shí)行應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶的全覆蓋。二是堅(jiān)持科學(xué)規(guī)范、簡(jiǎn)便易行的原則。工作中既要做到科學(xué)規(guī)范、減少遺漏，又要便于實(shí)際操作。三是堅(jiān)持部門聯(lián)席、分級(jí)負(fù)責(zé)的原則。建立健全部門主管與聯(lián)席辦公、鎮(zhèn)負(fù)責(zé)、村落實(shí)的工作機(jī)制。四是堅(jiān)持銜接配套、統(tǒng)籌兼顧的原則。把扶貧開發(fā)與低保、社會(huì)救助、促進(jìn)就業(yè)以及其他農(nóng)村社會(huì)保障政策有效銜接。五是堅(jiān)持客觀公正、陽(yáng)光作業(yè)的原則。做到評(píng)估核定人均收入客觀，對(duì)象確認(rèn)公開、公平、公正，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

摘要：最低生活保障制度已成為現(xiàn)代社會(huì)福利制度的重要內(nèi)容，是一項(xiàng)真正體現(xiàn)以人為本的制度。近年來(lái)，我國(guó)學(xué)者從不同的角度對(duì)我國(guó)農(nóng)村低保制度進(jìn)行了深入的研究，研究成果主要集中于制度實(shí)施中存在的問題和完善制度的思路對(duì)策等方面。文章對(duì)相關(guān)研究成果進(jìn)行梳理和總結(jié)，并指出其參考價(jià)值和局限性，從而提出進(jìn)一步研究的思路。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村最低生活保障；問題；對(duì)策；研究綜述

國(guó)外學(xué)術(shù)界關(guān)于最低生活保障制度的研究已相對(duì)成熟，但是由于主要發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)保障制度安排不因城鄉(xiāng)地域差異而設(shè)定，研究對(duì)象并不明確將低保劃分為城市低保與農(nóng)村低保。因此，農(nóng)村低保制度是一個(gè)有中國(guó)特色的現(xiàn)實(shí)課題，是中國(guó)“三農(nóng)”問題的焦點(diǎn)。從制度安排視角尋求完善農(nóng)村低保制度的有效路徑，對(duì)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)，逐步消除貧困、全面建設(shè)小康社會(huì)，加強(qiáng)“三農(nóng)”工作、推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

然而長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)社會(huì)保障體系的構(gòu)建呈現(xiàn)出明顯的“路徑依賴”特征，農(nóng)村社會(huì)保障缺位的現(xiàn)象幾乎達(dá)到了靜止的均衡狀態(tài)。受其影響，學(xué)者們對(duì)我國(guó)農(nóng)村低保制度的研究一直處于薄弱的狀態(tài)，直到1996年民政部在山東煙臺(tái)、河北平泉、四川彭州和甘肅永昌進(jìn)行農(nóng)村低保制度的試點(diǎn)，學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村低保制度才逐步重視。隨著十幾年來(lái)農(nóng)村低保由試點(diǎn)到推廣的運(yùn)行，國(guó)內(nèi)對(duì)該項(xiàng)制度的研究取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，著述日益增多，這些研究視角多樣、方法綜合，并且緊密結(jié)合我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和農(nóng)村低保運(yùn)行狀況的變化。本文主要從農(nóng)村低保制度實(shí)施中存在的問題和完善農(nóng)村低保制度的思路對(duì)策兩個(gè)方面對(duì)已有的研究成果進(jìn)行歸納梳理，以期為相關(guān)問題的未來(lái)研究提供借鑒。

一、關(guān)于農(nóng)村低保制度存在問題的研究

學(xué)術(shù)界對(duì)農(nóng)村低保制度的研究是隨著該項(xiàng)制度在全國(guó)各地農(nóng)村陸續(xù)建立而逐漸展開的。歸納起來(lái)，農(nóng)村低保制度目前還存在以下亟待解決的問題。

市各地按照省民政廳的統(tǒng)一部署，農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施以來(lái)。認(rèn)真開展農(nóng)村最低生活保障（以下簡(jiǎn)稱農(nóng)村低保）工作，保障范圍穩(wěn)步擴(kuò)大，保障水平逐步提高，對(duì)保障和改善民生、促進(jìn)農(nóng)村和諧穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮了重要作用。由于區(qū)縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平不同，農(nóng)村基層工作力量相對(duì)薄弱，農(nóng)村低保工作發(fā)展還不平衡，對(duì)照部、省規(guī)范化要求還有不少亟待解決的問題。為進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作，根據(jù)省民政廳工作部署，結(jié)合我市實(shí)際，就規(guī)范農(nóng)村低保工作提出以下意見。

一、指導(dǎo)思想

規(guī)范農(nóng)村低保工作，要以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照省民政廳工作部署，強(qiáng)化政策意識(shí)，推行科學(xué)管理，堅(jiān)持“?；尽⒖沙掷m(xù)、重公正、求實(shí)效”的方針，推進(jìn)我市農(nóng)村低保工作上臺(tái)階、上水平，為促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

二、目標(biāo)任務(wù)

規(guī)范農(nóng)村低保工作的總體目標(biāo)和任務(wù)是：將所有符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，穩(wěn)定、持久、有效地解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題；將農(nóng)村低保規(guī)范化建設(shè)作為民政部門的重要工作，健全工作機(jī)制和操作程序，強(qiáng)化保障措施，提高規(guī)范化、制度化、科學(xué)化管理水平，促進(jìn)農(nóng)村低保制度的公開、公平、公正實(shí)施。

三、規(guī)范內(nèi)容

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國(guó)務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)：

為貫徹落實(shí)黨的十六屆六中全會(huì)精神，切實(shí)解決農(nóng)村貧困人口的生活困難，國(guó)務(wù)院決定，2007年在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度?，F(xiàn)就有關(guān)問題通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要意義

改革開放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，黨和政府高度重視“三農(nóng)”工作，不斷加大扶貧開發(fā)和社會(huì)救助工作力度，農(nóng)村貧困人口數(shù)量大幅減少。但是，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活，并幫助其中有勞動(dòng)能力的人積極勞動(dòng)脫貧致富。黨的十六大以來(lái)，部分地區(qū)根據(jù)中央部署，積極探索建立農(nóng)村最低生活保障制度，為全面解決農(nóng)村貧困人口的基本生活問題打下了良好基礎(chǔ)。在全國(guó)建立農(nóng)村最低生活保障制度，是踐行“三個(gè)代表”重要思想、落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的必然要求，是解決農(nóng)村貧困人口溫飽問題的重要舉措，也是建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系的重要內(nèi)容。做好這一工作，對(duì)于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護(hù)社會(huì)公平具有重要意義。各地區(qū)、各部門要充分認(rèn)識(shí)建立農(nóng)村最低生活保障制度的重要性，將其作為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的一項(xiàng)重要任務(wù)，高度重視，扎實(shí)推進(jìn)。

二、明確建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)和總體要求

建立農(nóng)村最低生活保障制度的目標(biāo)是：通過在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，將符合條件的農(nóng)村貧困人口全部納入保障范圍，穩(wěn)定、持久、有效地解決全國(guó)農(nóng)村貧困人口的溫飽問題。

第一條為建立健全我縣社會(huì)保障體系，切實(shí)保障農(nóng)村困難居民基本生活，根據(jù)《安徽省人民政府關(guān)于實(shí)施十二項(xiàng)民生工程促進(jìn)和諧安徽建設(shè)的意見》和《安徽省農(nóng)村居民最低生活保障暫行辦法》的規(guī)定，結(jié)合本縣實(shí)際，制定本實(shí)施辦法。

第二條持有本縣農(nóng)業(yè)戶口的農(nóng)村居民，凡共同生活的家庭成員年人均純收入低于本縣農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的，可以按照本實(shí)施辦法的規(guī)定享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇。

第三條縣人民政府民政部門負(fù)責(zé)本縣農(nóng)村居民最低生活保障的管理工作。

縣人民政府民政部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，負(fù)責(zé)農(nóng)村居民最低生活保障的具體管理和審核、審批工作。

村民委員會(huì)受管理機(jī)關(guān)的委托，負(fù)責(zé)農(nóng)村居民最低生活保障的申請(qǐng)受理、調(diào)查核實(shí)、民主評(píng)議、匯總上報(bào)等日常管理、服務(wù)工作。

第四條縣人民政府加強(qiáng)農(nóng)村低保工作力量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府明確專人負(fù)責(zé)農(nóng)村低保工作，村民委員會(huì)配備專職低保工作人員。

各市、縣（區(qū)）人民政府，省人民政府各部門、各直屬機(jī)構(gòu)，各大企業(yè)，各高等學(xué)校：

為了進(jìn)一步貫徹落實(shí)黨中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城鄉(xiāng)困難群眾生產(chǎn)生活問題的一系列重要指示，妥善解決我省農(nóng)村貧困人口的生活困難，切實(shí)保障農(nóng)村低收入居民的基本生活，經(jīng)研究決定，從20**年1月起在全省全面建立并實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度（以下簡(jiǎn)稱“農(nóng)村低?！保，F(xiàn)就有關(guān)工作通知如下：

一、充分認(rèn)識(shí)建立和實(shí)施農(nóng)村低保制度的重要意義，明確指導(dǎo)思想和目標(biāo)

在我省全面建立和實(shí)施農(nóng)村低保制度，是省委、省政府深入貫徹落實(shí)“三個(gè)代表”重要思想，高度重視解決農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題的具體體現(xiàn)，也是完善我省社會(huì)保障體系的一項(xiàng)重大舉措。它體現(xiàn)了執(zhí)政為民的根本宗旨和社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，對(duì)推進(jìn)我省全面建設(shè)小康社會(huì)，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。

全面建立和實(shí)施農(nóng)村低保要在各級(jí)黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)下，以“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，以保障農(nóng)村貧困居民基本生活為目的，以定期救濟(jì)救助為主要保障形式，從實(shí)際出發(fā)合理確定保障標(biāo)準(zhǔn)，建立穩(wěn)定可靠的低保資金籌措機(jī)制，按時(shí)將保障資金足額發(fā)放到低保對(duì)象手中。要不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度，加強(qiáng)規(guī)范化管理。經(jīng)過努力，在20**年底前將低于保障線的農(nóng)村貧困居民全部納入低保范圍，基本實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保的目標(biāo)。

二、科學(xué)合理確定農(nóng)村低保的保障對(duì)象范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)

我省自20**年全面建立農(nóng)村低保制度以來(lái)，堅(jiān)持以完善農(nóng)村低保制度為主線，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保為重點(diǎn)，統(tǒng)籌安排，規(guī)范運(yùn)作，狠抓落實(shí)，整體推進(jìn)，初步形成了應(yīng)保盡保、分類施保、運(yùn)作規(guī)范、動(dòng)態(tài)管理的農(nóng)村居民最低生活保障體系。目前，全省18個(gè)市縣納入農(nóng)村低保人數(shù)達(dá)72673戶168309人，占全省農(nóng)業(yè)人口的3.3%，基本實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。農(nóng)村低保制度的全面建立在保障農(nóng)村困難群眾的基本生活權(quán)利，維護(hù)農(nóng)村社會(huì)的穩(wěn)定，促進(jìn)海南社會(huì)和諧發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。

一、領(lǐng)導(dǎo)重視、認(rèn)識(shí)到位，是做好農(nóng)村低保工作的前提

2004年底，省委、省政府在《海南農(nóng)村改革方案》中提出在農(nóng)村實(shí)施最低生活保障制度的構(gòu)想，當(dāng)時(shí)海南剛剛完成全面建立城市居民最低生活保障制度不久，作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，經(jīng)濟(jì)總量低、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平與兄弟省份相比差距較大，在全國(guó)尚未推開的情況下，一下子又要拿出大量資金建立農(nóng)村居民最低生活保障制度，有些同志感到經(jīng)濟(jì)上的壓力較大，擔(dān)心市縣財(cái)政難以承受。省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)卻眼光獨(dú)到，在困難面前看到了黨和政府執(zhí)政為民的深沉責(zé)任，看到了農(nóng)村貧困群眾擺脫貧困的迫切需要。明確指出，正是因?yàn)楹Ｄ系幕A(chǔ)差，底子薄，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，困難群眾占人口比例大，才更加需要做好農(nóng)村低保工作，在農(nóng)村建立最低生活保障制度才顯得更為緊迫。反復(fù)強(qiáng)調(diào)實(shí)施農(nóng)村居民最低生活保障制度，構(gòu)筑社會(huì)最低保障防線，確保農(nóng)村困難群眾基本生活權(quán)益，是落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，建設(shè)和諧社會(huì)的重要舉措。在為民辦實(shí)事、辦好事思想的指導(dǎo)下，各級(jí)黨委、政府把建立農(nóng)村居民最低生活保障制度作為民心工程來(lái)抓，成立了以分管領(lǐng)導(dǎo)任組長(zhǎng)，民政、財(cái)政、農(nóng)業(yè)、法制、編辦為成員單位的農(nóng)村低保工作領(lǐng)導(dǎo)小組。各市縣結(jié)合實(shí)際,將農(nóng)村低保實(shí)施辦法,農(nóng)村低保的申請(qǐng)、評(píng)議、公示、審批等程序，通過政務(wù)、村務(wù)公開欄進(jìn)行公示，通過廣播、電視進(jìn)行宣傳，讓群眾及時(shí)了解農(nóng)村低保有關(guān)政策、申請(qǐng)農(nóng)村低保條件、范圍、程序和標(biāo)準(zhǔn)等，使農(nóng)村低保政策法規(guī)人人皆知，深入人心，進(jìn)一步提高了人民群眾對(duì)建立農(nóng)村低保制度重要性的認(rèn)識(shí)。

二、加大投入、落實(shí)資金，是做好農(nóng)村低保工作的基礎(chǔ)

做好農(nóng)村低保工作，落實(shí)資金是基礎(chǔ)。全省近17萬(wàn)低保對(duì)象，一個(gè)月的低保金近600萬(wàn)元，這對(duì)于一個(gè)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的省份，并不是一件易事。在各級(jí)財(cái)政十分困難的情況下，我們?cè)趶V泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，決定采取分級(jí)負(fù)擔(dān)農(nóng)村低保資金的辦法，將農(nóng)村低保資金納入省和市縣財(cái)政預(yù)算，以財(cái)政預(yù)算安排為主、多種渠道籌措為輔，充分發(fā)揮了財(cái)政主渠道的作用，建立資金籌措的長(zhǎng)效機(jī)制，出臺(tái)了《海南省農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金分配方案》，把全省18個(gè)市縣按經(jīng)濟(jì)狀況劃分三個(gè)不同類別，明確省里的補(bǔ)助比例和市縣的負(fù)擔(dān)比例，有效地解決了農(nóng)村低保資金困難問題。

為進(jìn)一步加大農(nóng)村低保資金的投入力度，我們采取了三條措施。一是領(lǐng)導(dǎo)督辦。省委書記、省人大主任衛(wèi)留成，省委副書記、省長(zhǎng)羅保銘十分重視低保資金的籌措工作，多次強(qiáng)調(diào)要加大農(nóng)村低保資金的投入力度，確保農(nóng)村低保資金的需要。今年初，省政府專門召開會(huì)議研究落實(shí)農(nóng)村低保預(yù)算資金問題，要求各市縣嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)村低保專項(xiàng)資金和工作經(jīng)費(fèi)，對(duì)不落實(shí)資金的市縣，省財(cái)政通過借資抵扣等進(jìn)行調(diào)控。二是政策支持。省財(cái)政廳、省民政廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金和工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算的通知》，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村最低生活保障專項(xiàng)資金和工作經(jīng)費(fèi)的重要性，對(duì)保障農(nóng)村低保專項(xiàng)資金和工作經(jīng)費(fèi)提出了明確要求。今年8月，省委、省政府在部署市縣班子換屆工作時(shí)將農(nóng)村低保資金的保障和管理情況列為市縣班子主要領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核指標(biāo)，使農(nóng)村低保工作成了“一把手”工程。20**年，省級(jí)財(cái)政安排農(nóng)村低保專項(xiàng)資金3000萬(wàn)元，18個(gè)市縣財(cái)政安排農(nóng)村低保專項(xiàng)資金2978萬(wàn)元，較好地滿足了農(nóng)村低保資金的需求，保障了農(nóng)村低保金的及時(shí)足額發(fā)放。