摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。

我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

摘要：行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系紛繁復(fù)雜，主要包括行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間糾紛解決中的法律關(guān)系。理清行政機(jī)關(guān)內(nèi)部法律關(guān)系，對(duì)于更好的解決行政糾紛，完善我國(guó)行政機(jī)關(guān)糾紛解決機(jī)制起了推波助瀾的作用。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)關(guān)；內(nèi)部法律關(guān)系；糾紛解決機(jī)制

我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史時(shí)期，且這個(gè)轉(zhuǎn)型期還將持續(xù)很長(zhǎng)一段時(shí)間。在一元的社會(huì)結(jié)構(gòu)向多元化的社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中，社會(huì)主體的多元化將導(dǎo)致利益的多元化，加之社會(huì)主體權(quán)利意識(shí)的日漸增強(qiáng)，令社會(huì)糾紛日益增多，且糾紛的形式將日益復(fù)雜。司法因其自身難以克服的局限性使得訴訟這一糾紛解決方式并不能成為萬(wàn)全之策。行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制因“直接、快捷、專業(yè)性強(qiáng)、成本較低”等優(yōu)點(diǎn)逐漸為國(guó)家、社會(huì)、當(dāng)事人所青睞。我國(guó)行政機(jī)關(guān)解決糾紛機(jī)制有行政調(diào)解、行政裁決、行政仲裁、行政復(fù)議、行政信訪等多種形態(tài)，可以解決多種行政糾紛問(wèn)題。在行政糾紛的多種形式中，行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾紛占了很大一部分。我國(guó)行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)復(fù)雜，人員眾多，其中的內(nèi)部人事關(guān)系和行政機(jī)關(guān)之間的權(quán)限爭(zhēng)議，是此種行政糾紛的兩種表現(xiàn)。本文擬從這兩種行政糾紛入手，對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系進(jìn)行梳理，以期對(duì)我國(guó)行政糾紛解決機(jī)制的完善有所裨益。

一、行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系

剖析行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部法律關(guān)系，首先要先界定行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為的性質(zhì)。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為是指行政機(jī)關(guān)對(duì)其所屬機(jī)構(gòu)及其工作人員所實(shí)施的不直接涉及相對(duì)人權(quán)益的有關(guān)組織、指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)督等行為。行政法學(xué)界對(duì)于行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部行為是否屬于行政行為，有兩種觀點(diǎn)：一種是否定說(shuō)，其理由是：①內(nèi)部行為只影響政府內(nèi)部，其得失問(wèn)題，通過(guò)承擔(dān)內(nèi)部行政紀(jì)律處分的方式解決，不在行政訴訟之列，不屬于行政行為的范疇；②內(nèi)部行為是基于行政隸屬關(guān)系而為，內(nèi)部隸屬關(guān)系不是法律關(guān)系，而是組織關(guān)系。另一種是肯定說(shuō)，稱其為內(nèi)部行政行為。其主要理由是：該種行為也是為法律所規(guī)定的，因此是產(chǎn)生法律效果的行為。筆者認(rèn)同否定說(shuō)，因?yàn)閷?duì)予行政行為概念的界定是以行政訴訟制度為其產(chǎn)生的背景并為行政訴訟制度服務(wù)為目的的，對(duì)于不宜由司法審查的內(nèi)部行為應(yīng)當(dāng)排除在行政行為之外，不能稱其為行政行為；在概念指稱上，也不能界定為內(nèi)部行政行為。

根據(jù)行為的性質(zhì)也可以把行政機(jī)關(guān)內(nèi)部行為分為兩類：第一類是工作性質(zhì)的，如上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)或行政首長(zhǎng)對(duì)所屬機(jī)構(gòu)人員工作上的指示、命令、批準(zhǔn)、批復(fù)等，以及行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部工作安排、計(jì)劃、制度等；第二類是人事性質(zhì)的，指行政機(jī)關(guān)對(duì)工作人員的獎(jiǎng)懲、任免、考核、調(diào)動(dòng)、工資、福利待遇等。第一類內(nèi)部行為由于不涉及具體相對(duì)人的權(quán)益，行政機(jī)關(guān)之外的公民、法人或其他組織與之沒(méi)有直接利害關(guān)系，故不能稱為行政行為。第二類內(nèi)部行為則不同，它直接涉及國(guó)家公務(wù)員的權(quán)益，公務(wù)員在其實(shí)施具體行政行為時(shí)，它完全是代表行政機(jī)關(guān)而為，是行政機(jī)關(guān)的化身，而在行政機(jī)關(guān)對(duì)其實(shí)施監(jiān)督任免、考核、調(diào)動(dòng)、決定工資、福利待遇等行為時(shí)，它是作為行政機(jī)關(guān)的相對(duì)一方，與行政機(jī)關(guān)發(fā)生法律關(guān)系。這類法律關(guān)系介于第一類內(nèi)部行政法律關(guān)系與外部行政法律關(guān)系之間，甚至更多的接近于外部行政法律關(guān)系，例如行政機(jī)關(guān)辭退、開(kāi)除公務(wù)員，給其人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)導(dǎo)致的影響幾乎與行政機(jī)關(guān)吊銷(xiāo)外部相對(duì)人從事某種職業(yè)、工作的許可證、執(zhí)照相同。所以，內(nèi)部人事管理行為和外部具體行政行為一樣，都可能侵害到相關(guān)公民的合法權(quán)益，只不過(guò)作為內(nèi)部管理關(guān)系的對(duì)象是具有特殊身份的公務(wù)員。因?yàn)樾姓C(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的主體是行政機(jī)關(guān)和公務(wù)員。因此，行政機(jī)構(gòu)內(nèi)部勞動(dòng)人事?tīng)?zhēng)議中的法律關(guān)系主要是行政機(jī)構(gòu)和公務(wù)員之間的勞動(dòng)人事糾紛關(guān)系。

摘要:行政法屬于公務(wù)員普法地位的特別規(guī)定。公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)。公務(wù)員在內(nèi)部和外部行政法律關(guān)系中的地位完全不同。在外部行政行為中,公務(wù)員既不是行政主體,也不是行政相對(duì)人,而是作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)人。但是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位。根據(jù)《行政監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員的職務(wù)行為需接受行政監(jiān)察。公務(wù)員是行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有很大差異。

公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)出來(lái),行政法關(guān)系是指由行政法調(diào)整的,以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。主要有兩類:行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。[1]

一、公務(wù)員在行政法律關(guān)系中地位

行政法律關(guān)系是指行政法在實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能過(guò)程中調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系,是行政主體之間以及行政主體與其它各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,是行政法規(guī)范對(duì)一定社會(huì)關(guān)系(行政管理關(guān)系)調(diào)整后形成的特定的法律關(guān)系的總稱。[2]按不同的標(biāo)準(zhǔn),行政法律關(guān)系可以有不同的分類,如果以行政法律關(guān)系主體之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),可以將其分為外部行政法律關(guān)系和內(nèi)部行政法律關(guān)系。

1.公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中的地位。外部行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間因外部行政活動(dòng)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在外部行政行為中,既不是行政主體,更不是行政相對(duì)人,因而不具有外部行政法律關(guān)系主體的地位,而僅是作為行政法律關(guān)系主體之一的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人。因?yàn)?

第一,公務(wù)員不能成為行政法律關(guān)系中的行政主體。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán),能以自己的名義行使行政權(quán),并能獨(dú)立地承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織,要成為行政主體,則必須具備以下條件:一是行政主體必須是社會(huì)組織,而不能是個(gè)人,公務(wù)員本身是分散的個(gè)人,所以公務(wù)員就不能成為行政主體。二是該社會(huì)組織擁有國(guó)家行政職權(quán),其行政職權(quán)可以是依憲法、組織法或其它法律、法規(guī)的授權(quán)。三是能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán),即能在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定,命令,并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實(shí)施,獨(dú)立采取行政行為等,能否以自己的名義行使行政權(quán),是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。四是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,而能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。公務(wù)員是從事公共行政活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員,因此不能成為行政主體。

摘要:規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系是高校章程制定的主要目標(biāo)，高校章程所規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系既包括外部法律關(guān)系，也包括內(nèi)部法律關(guān)系，其中外部法律關(guān)系主要包括高校與政府之間的法律關(guān)系以及高校與社會(huì)之間的法律關(guān)系，內(nèi)部法律關(guān)系主要包括高校與學(xué)生之間法律關(guān)系以及高校與教師之間法律關(guān)系，這些法律關(guān)系規(guī)定情況如何，直接影響高校章程的法律效力。

關(guān)鍵詞:法律關(guān)系;高校章程;文本

高校章程作為高校治理的“最高法”和“綱領(lǐng)法”，是由高校與政府、社會(huì)以及其他利益相關(guān)者共同協(xié)商制定的。2015年我國(guó)所有高校已完成章程的制定，那么，我國(guó)高校章程是如何規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系的呢？筆者試圖從法律關(guān)系視角，以北京大學(xué)章程、清華大學(xué)章程和浙江大學(xué)章程等部分高校章程文本為例，對(duì)高校章程所規(guī)范和調(diào)整的法律關(guān)系問(wèn)題進(jìn)行學(xué)理探析。

一、規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系：高校章程制定的主要目標(biāo)

非營(yíng)利性法人章程是對(duì)法人內(nèi)部形成決議以及以法人名義進(jìn)行對(duì)外活動(dòng)作出規(guī)定，大陸法系和英美法系對(duì)于其法律性質(zhì)存在著不同的觀點(diǎn)。大陸法系國(guó)家一般認(rèn)為法人章程是法人內(nèi)部的自治法，而英美法系國(guó)家一般則認(rèn)為法人章程是設(shè)立人之間的一種契約。高校章程歷經(jīng)千年的發(fā)展，關(guān)于高校章程的法律性質(zhì)，也存在著爭(zhēng)論，目前關(guān)于高校章程法律性質(zhì)的主要觀點(diǎn)如下：一是“契約說(shuō)”?！捌跫s說(shuō)”認(rèn)為高校章程是高校辦學(xué)各方的共同意思表示，其中一種觀點(diǎn)認(rèn)為，高校章程“具有民事契約的性質(zhì)”[1]，是高校內(nèi)部組織成員之間的協(xié)議。該觀點(diǎn)將高校章程的法律效力僅限于高校內(nèi)部組織成員之間，忽視了高校的外部法律關(guān)系，比如，作為高校的舉辦者政府與高校的法律關(guān)系如何？政府對(duì)高校章程的核準(zhǔn)，顯然并非是一種平等的民事契約關(guān)系；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，高校章程是“政府與公辦高校簽署的一份行政契約，通過(guò)契約明確政府與公辦高校的權(quán)力和職責(zé)”[2]，也就是說(shuō)，高校章程是舉辦者和辦學(xué)者之間的契約，姜明安教授將這種“行政契約”定義為“行政主體以實(shí)施行政管理為目的，與行政相對(duì)一方就有關(guān)事項(xiàng)經(jīng)協(xié)商一致而達(dá)成的協(xié)議”[3]。該觀點(diǎn)并不能對(duì)我國(guó)高校章程的實(shí)際狀況作出解釋，根據(jù)2011年教育部頒布的《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》，“教育行政主管部門(mén)對(duì)大學(xué)章程的審核，實(shí)際上屬于行政法上的行政許可行為”[4]，高校章程并不是高校與教育行政主管部門(mén)之間的“行政契約”。二是“自治法說(shuō)”?！白灾畏ㄕf(shuō)”認(rèn)為高校章程是高校的“憲法”，是規(guī)范高校組織及其內(nèi)部活動(dòng)的自治法，其效力及于高校中所有成員，高校中所有成員都必須遵守高校章程的規(guī)定。之所以認(rèn)為高校章程是“自治法說(shuō)”，“大學(xué)章程作為一種行為規(guī)范,不是由國(guó)家立法機(jī)關(guān)按照法定程序制定的,是由大學(xué)舉辦者在不違背法律規(guī)定的前提下依法自行制定的；大學(xué)章程是一種國(guó)家法律以外的行為規(guī)范,由大學(xué)自己來(lái)實(shí)施,無(wú)須國(guó)家的強(qiáng)制力來(lái)保證；大學(xué)章程作為大學(xué)內(nèi)部規(guī)章,其效力僅及于大學(xué)組成者和相關(guān)主體,不具有普遍的約束力?！盵5]該觀點(diǎn)僅僅將高校章程認(rèn)為是內(nèi)部自治規(guī)定，有失偏頗?！陡叩葘W(xué)校章程制定暫行辦法》第十九條規(guī)定和《教育部高等學(xué)校章程核準(zhǔn)工作規(guī)程》第八條規(guī)定反映高校應(yīng)體現(xiàn)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，高校章程的法律效力不僅及于高校內(nèi)部成員，還對(duì)政府和社會(huì)等外部力量起著抵御作用，是政府和社會(huì)在高等教育領(lǐng)域的權(quán)力邊界。從不同層面來(lái)看，高校章程的法律性質(zhì)有所不同，總的來(lái)說(shuō)，高校章程所具有的契約性、自治法性和公法等特性，反映高校章程與軟法具有高度的契合性；高校章程并不直接依靠國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，正如博登海默所說(shuō)“一個(gè)法律之實(shí)效的首要保障必須是它能為社會(huì)所接受，而強(qiáng)制性制裁只能是次要的和輔助的保障”[6]，高校章程的法律效力源于高校章程是由高校的利益相關(guān)者共同參與和共同協(xié)商制定的，并為高校的利益相關(guān)者所接受和認(rèn)可的，這也符合軟法的民主性和可接受性等特性。“大學(xué)章程作為大學(xué)治理的‘憲章’，不僅是大學(xué)設(shè)立和運(yùn)作的前提與基礎(chǔ)，也是大學(xué)對(duì)外進(jìn)行法人活動(dòng)合法化的保障和大學(xué)進(jìn)行內(nèi)部法人治理的合理限度，更是保障大學(xué)及其利益相關(guān)者權(quán)利的合法性規(guī)則?！盵7]也就是說(shuō)，一方面高校章程對(duì)其內(nèi)部具有法律效力，“它不僅是大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由原則的內(nèi)部法源，還體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部各種利益相關(guān)者的力量對(duì)比，是大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)者關(guān)于大學(xué)價(jià)值和利益的分配契約”[8]，另一方面，高校章程是對(duì)外的“權(quán)力宣言”，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有邊線的地方才休止”[9]，高校章程對(duì)其舉辦者和管理者也具有法律效力，規(guī)定著高校與政府以及社會(huì)之間的權(quán)力邊界。綜上所述，高校章程不僅是規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系的直接依據(jù)，而且規(guī)范和調(diào)整高校領(lǐng)域中法律關(guān)系也是高校章程制定的主要目標(biāo)。

二、高校章程所規(guī)范和調(diào)整的外部法律關(guān)系分析

摘要:行政法屬于公務(wù)員普法地位的特別規(guī)定。公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)。公務(wù)員在內(nèi)部和外部行政法律關(guān)系中的地位完全不同。在外部行政行為中,公務(wù)員既不是行政主體,也不是行政相對(duì)人,而是作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)人。但是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位。根據(jù)《行政監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員的職務(wù)行為需接受行政監(jiān)察。公務(wù)員是行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有很大差異。

公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)出來(lái),行政法關(guān)系是指由行政法調(diào)整的,以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。主要有兩類:行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。[1]

一、公務(wù)員在行政法律關(guān)系中地位

行政法律關(guān)系是指行政法在實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能過(guò)程中調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系,是行政主體之間以及行政主體與其它各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,是行政法規(guī)范對(duì)一定社會(huì)關(guān)系(行政管理關(guān)系)調(diào)整后形成的特定的法律關(guān)系的總稱。[2]按不同的標(biāo)準(zhǔn),行政法律關(guān)系可以有不同的分類,如果以行政法律關(guān)系主體之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),可以將其分為外部行政法律關(guān)系和內(nèi)部行政法律關(guān)系。

1.公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中的地位。外部行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間因外部行政活動(dòng)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在外部行政行為中,既不是行政主體,更不是行政相對(duì)人,因而不具有外部行政法律關(guān)系主體的地位,而僅是作為行政法律關(guān)系主體之一的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人。因?yàn)?

第一,公務(wù)員不能成為行政法律關(guān)系中的行政主體。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán),能以自己的名義行使行政權(quán),并能獨(dú)立地承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織,要成為行政主體,則必須具備以下條件:一是行政主體必須是社會(huì)組織,而不能是個(gè)人,公務(wù)員本身是分散的個(gè)人,所以公務(wù)員就不能成為行政主體。二是該社會(huì)組織擁有國(guó)家行政職權(quán),其行政職權(quán)可以是依憲法、組織法或其它法律、法規(guī)的授權(quán)。三是能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán),即能在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定,命令,并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實(shí)施,獨(dú)立采取行政行為等,能否以自己的名義行使行政權(quán),是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。四是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,而能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。公務(wù)員是從事公共行政活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員,因此不能成為行政主體。

摘要:行政法屬于公務(wù)員普法地位的特別規(guī)定。公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)。公務(wù)員在內(nèi)部和外部行政法律關(guān)系中的地位完全不同。在外部行政行為中,公務(wù)員既不是行政主體,也不是行政相對(duì)人,而是作為國(guó)家行政機(jī)關(guān)人。但是公務(wù)員在內(nèi)部行政法律關(guān)系中具有主體地位。根據(jù)《行政監(jiān)察法》有關(guān)規(guī)定,公務(wù)員的職務(wù)行為需接受行政監(jiān)察。公務(wù)員是行政訴訟法律關(guān)系的主體之一,但與訴訟主體的主體地位有很大差異。

公務(wù)員在行政法中的地位,通過(guò)行政法關(guān)系體現(xiàn)出來(lái),行政法關(guān)系是指由行政法調(diào)整的,以權(quán)利義務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。主要有兩類:行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。[1]

一、公務(wù)員在行政法律關(guān)系中地位

行政法律關(guān)系是指行政法在實(shí)現(xiàn)國(guó)家行政職能過(guò)程中調(diào)整的各種社會(huì)關(guān)系,是行政主體之間以及行政主體與其它各方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,是行政法規(guī)范對(duì)一定社會(huì)關(guān)系(行政管理關(guān)系)調(diào)整后形成的特定的法律關(guān)系的總稱。[2]按不同的標(biāo)準(zhǔn),行政法律關(guān)系可以有不同的分類,如果以行政法律關(guān)系主體之間的隸屬關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn),可以將其分為外部行政法律關(guān)系和內(nèi)部行政法律關(guān)系。

1.公務(wù)員在外部行政法律關(guān)系中的地位。外部行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對(duì)人之間因外部行政活動(dòng)而形成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。公務(wù)員在外部行政行為中,既不是行政主體,更不是行政相對(duì)人,因而不具有外部行政法律關(guān)系主體的地位,而僅是作為行政法律關(guān)系主體之一的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的人。因?yàn)?

第一,公務(wù)員不能成為行政法律關(guān)系中的行政主體。行政主體是指享有國(guó)家行政權(quán),能以自己的名義行使行政權(quán),并能獨(dú)立地承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織,要成為行政主體,則必須具備以下條件:一是行政主體必須是社會(huì)組織,而不能是個(gè)人,公務(wù)員本身是分散的個(gè)人,所以公務(wù)員就不能成為行政主體。二是該社會(huì)組織擁有國(guó)家行政職權(quán),其行政職權(quán)可以是依憲法、組織法或其它法律、法規(guī)的授權(quán)。三是能以自己的名義對(duì)外行使行政權(quán),即能在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定,命令,并以自己的職責(zé)保障這些決定和命令的實(shí)施,獨(dú)立采取行政行為等,能否以自己的名義行使行政權(quán),是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。四是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任,而能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任是判斷行政機(jī)關(guān)及其它組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。公務(wù)員是從事公共行政活動(dòng)的國(guó)家機(jī)關(guān)公職人員,因此不能成為行政主體。

內(nèi)容摘要

公立高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系是一個(gè)近年來(lái)爭(zhēng)議頗多的問(wèn)題，如何對(duì)高校的性質(zhì)及法律地位進(jìn)行準(zhǔn)確定位對(duì)解決這一問(wèn)題至關(guān)重要。按照我國(guó)《民法通則》的劃分，公立高校屬于事業(yè)單位法人，對(duì)此并無(wú)爭(zhēng)議。在縱向關(guān)系上，公立高校通常被界定為行政組織的一種。法德等國(guó)的行政法理論普遍存在著公務(wù)法人的概念，傾向于將公立高校與學(xué)生之間的關(guān)系定位為特別權(quán)力關(guān)系。我國(guó)行政法沿襲這種理論，創(chuàng)設(shè)了“內(nèi)部行政法律關(guān)系”，在這種關(guān)系模式下制訂的高校內(nèi)部規(guī)則不具有可訴性。另外，我國(guó)高校內(nèi)部管理規(guī)則普遍將特別權(quán)力關(guān)系與民事法律關(guān)系雜糅在一起，十分不利于學(xué)生權(quán)益的維護(hù)。本文以高校與學(xué)生之間具有行政色彩的特別權(quán)力關(guān)系以及不具有行政色彩的民事關(guān)系為脈絡(luò)，著重從維護(hù)學(xué)生權(quán)益的角度以嶄新的視角來(lái)審視定位高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系.

關(guān)鍵詞：公務(wù)法人特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部行政法律關(guān)系民事法律關(guān)系

高校內(nèi)部規(guī)則

Abstract

Therelationbetweenuniversityandstudentsisawidelycontroversialproblem,realizingthenatureandlegalpositionofuniversitiesisvitaltosolvethisproblem.Accordingto<>,universitiesbelongtopublicwelfareinstitute,lookingformadministrativeangle,universitiesbelongtoadministrativesubjects.Thereisthenoun“Publicinterestslegalperson”inGermanyandFrances’administrativetheory,theytendtodescribetherelationas“specialpowerlegalrelation”,whichthetheoryofchinahasinheritedandcreatedthetheoryof“internaladministrativelegalrelation”,underwhichtheregulationsmadebyuniversitiescan’tbesuitedincourt.Furthermore,theregulationsofuniversitiesoftenconfusethespecialpowerrelationwithcivillawlegalrelation,whichisabarriertoadvocatestudents’rights.Thearticlefocusesonspecialpowerrelationandcivillegalrelation,describingthelegalrelationbetweenuniversitiesandstudents.fromthenewangleofbeingresponsibleforstudents’rights,

公立高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系是一個(gè)近年來(lái)爭(zhēng)議頗多的問(wèn)題，如何對(duì)高校的性質(zhì)及法律地位進(jìn)行準(zhǔn)確定位對(duì)解決這一問(wèn)題至關(guān)重要。按照我國(guó)《民法通則》的劃分，公立高校屬于事業(yè)單位法人，對(duì)此并無(wú)爭(zhēng)議。在縱向關(guān)系上，公立高校通常被界定為行政組織的一種。法德等國(guó)的行政法理論普遍存在著公務(wù)法人的概念，傾向于將公立高校與學(xué)生之間的關(guān)系定位為特別權(quán)力關(guān)系。我國(guó)行政法沿襲這種理論，創(chuàng)設(shè)了“內(nèi)部行政法律關(guān)系”，在這種關(guān)系模式下制訂的高校內(nèi)部規(guī)則不具有可訴性。另外，我國(guó)高校內(nèi)部管理規(guī)則普遍將特別權(quán)力關(guān)系與民事法律關(guān)系雜糅在一起，十分不利于學(xué)生權(quán)益的維護(hù)。本文以高校與學(xué)生之間具有行政色彩的特別權(quán)力關(guān)系以及不具有行政色彩的民事關(guān)系為脈絡(luò)，著重從維護(hù)學(xué)生權(quán)益的角度以嶄新的視角來(lái)審視定位高校與學(xué)生之間的法律關(guān)系.

關(guān)鍵詞：公務(wù)法人特別權(quán)力關(guān)系內(nèi)部行政法律關(guān)系民事法律關(guān)系

高校內(nèi)部規(guī)則

一﹑公立高校的性質(zhì)及法律地位

（一）我國(guó)理論界對(duì)公立高校性質(zhì)及法律地位的定位

我國(guó)《民法通則》以是否營(yíng)利為標(biāo)準(zhǔn),將法人劃分為企業(yè)法人與非企業(yè)法人，其中非企業(yè)法人又可以進(jìn)一步劃分為機(jī)關(guān)法人、事業(yè)單位法人、社會(huì)團(tuán)體法人。公立高校屬于其中的事業(yè)單位法人，對(duì)此并無(wú)爭(zhēng)議。從縱向關(guān)系上看，我國(guó)學(xué)理界一般認(rèn)為，公立高校屬于法律法規(guī)授權(quán)行使部分行政職能的授權(quán)組織，是行政主體的一種。