┌──────────────────────────┐

│人民檢察院│

├──────────────────────────┤

│民事行政檢察卷宗(卷)│

├──────────────────────────┤

│年度宇第號(hào)│

[摘要]我國(guó)正處于政治經(jīng)濟(jì)改革的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)形勢(shì)不斷發(fā)生變化。這一時(shí)期的法制建設(shè)，既要學(xué)習(xí)西方一些先進(jìn)的經(jīng)驗(yàn)，保證改革能夠快速進(jìn)行，又要契合中國(guó)的實(shí)際情況，尊重中國(guó)的歷史傳統(tǒng)意識(shí)，還要使社會(huì)和國(guó)家利益的損失降低到最小限度，促使社會(huì)能夠順利轉(zhuǎn)型。在此過(guò)程中民事行政檢察工作大有可為。本文就是想通過(guò)對(duì)我國(guó)民事行政檢察制度的歷史、現(xiàn)狀以及世界各國(guó)民事行政檢察制度的經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)特有的社會(huì)實(shí)際，分析我國(guó)現(xiàn)階段民事行政檢察制度的存在的合理性，并對(duì)我國(guó)民事行政檢察制度下一步的完善做出自己的展望，以期對(duì)我國(guó)的民事行政檢察制度的發(fā)展有所裨益

[關(guān)鍵詞]民事行政檢察合理性分析現(xiàn)狀完善

我國(guó)的民事行政檢察制度同世界上其他國(guó)家相比有其比較有特色的地方，另外，自新中國(guó)建立以來(lái)，我國(guó)的民事行政檢察制度也經(jīng)歷了曲折的發(fā)展過(guò)程。這使得現(xiàn)行的民事行政檢察制度在理論上存在很大爭(zhēng)議，在現(xiàn)實(shí)中存在諸多困難。我們應(yīng)該看到不管從歷史上還是現(xiàn)實(shí)社會(huì)的需要上看，我國(guó)的民事行政檢察制度都有其存在的必要性，而且就現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)來(lái)說(shuō)，民事行政檢察還遠(yuǎn)沒(méi)有發(fā)揮其應(yīng)有作用，應(yīng)該進(jìn)一步發(fā)展民事行政檢察的內(nèi)容，使其在對(duì)我國(guó)的現(xiàn)代社會(huì)的建設(shè)做出自己更大的貢獻(xiàn)。

一、我國(guó)現(xiàn)階段民事行政檢察制度存在的合理性

近年來(lái)，隨著我國(guó)民事行政抗訴案件的大幅增加，加之世界上的法治先進(jìn)國(guó)家并沒(méi)有民事行政抗訴制度。一些學(xué)者對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的民事行政檢察制度提出了質(zhì)疑?！耙?yàn)閺?qiáng)化檢察院對(duì)法院民事審判活動(dòng)的監(jiān)督權(quán)，其結(jié)果必然是弱化法院審判權(quán)行使的獨(dú)立性，從而損害法院審判權(quán)的權(quán)威性，危及司法公正及社會(huì)正義?！?/p>

那么我國(guó)的民事行政檢察制度到底還有沒(méi)有存在的價(jià)值呢？答案是肯定的，不管是從我國(guó)建國(guó)以后民事行政檢察制度發(fā)展的歷史，還是從民事行政檢察制度的現(xiàn)實(shí)合理性上，都可以看出該制度不應(yīng)該弱化，更不應(yīng)該取消，而應(yīng)該進(jìn)一步的豐富發(fā)展，才能發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

本文作者：韓成軍工作單位：中國(guó)政法大學(xué)

近年來(lái)，從司法界所披露的形形色色的錯(cuò)案來(lái)看，導(dǎo)致錯(cuò)案的原因很多，大致可以從以下幾個(gè)方面加以分析:審判人員的職業(yè)素養(yǎng)。除卻司法人員故意違法和犯罪導(dǎo)致的錯(cuò)案，也有個(gè)別法官業(yè)務(wù)水平低于“一般法官水準(zhǔn)”而產(chǎn)生的錯(cuò)案。中國(guó)的法官不像英美法系的法官已經(jīng)有多年的律師從業(yè)經(jīng)驗(yàn)。一名法官經(jīng)過(guò)司法考試、崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)以及一定時(shí)期的審判實(shí)務(wù)鍛煉，最多只能算是一名符合形式要件的法官，其尚缺乏多年司法實(shí)踐錘煉和積淀形成的“一般法官”的司法水準(zhǔn)。這種只符合形式要件的法官?gòu)膰?yán)格意義上說(shuō)，并不具備處理復(fù)雜疑難案件的資格和能力，正如美國(guó)大法官卡多佐所說(shuō)，“在無(wú)數(shù)的訴訟中，法律都是非常清楚的，法官也沒(méi)有什么裁量?！薄?0〕然而，由于我國(guó)處于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的初級(jí)階段，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和變遷，立法的滯后性也越來(lái)越突顯。〔11〕司法立法顯然不同于先前適用形式邏輯的簡(jiǎn)單案件，它要求法官具有相當(dāng)?shù)乃疁?zhǔn)，而如果沒(méi)有長(zhǎng)期的司法實(shí)踐，法官根本不可能具備“司法立法”和處理復(fù)雜疑難案件的能力?！?2〕目前法官遴選中偏愛(ài)形式要件、忽視實(shí)質(zhì)要件的做法使得上述問(wèn)題更加凸顯。法院內(nèi)部的行政管理體制。眾所周知，我國(guó)法院系統(tǒng)內(nèi)部一直推行庭長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制以及由審判委員會(huì)研究重大、復(fù)雜和疑難案件的制度和慣例。盡管上述行政化機(jī)制確實(shí)在提高辦案質(zhì)量，正確適用法律方面產(chǎn)生了一定的實(shí)效，但我們要辯證地看待這個(gè)問(wèn)題。這些行政性設(shè)置在司法實(shí)踐中也的確“制造”了一個(gè)又一個(gè)駭人聽(tīng)聞的錯(cuò)案。行政性機(jī)制不僅容易引入司法外來(lái)干預(yù)，更容易成為個(gè)別人，特別是有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和責(zé)任人推卸錯(cuò)案責(zé)任的“擋箭牌”?？傊?，隨著司法官整體水準(zhǔn)的提升，我國(guó)法院內(nèi)在的行政性機(jī)制應(yīng)當(dāng)逐步剔除，但這些行政性司法管理機(jī)制可能要在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)存在，由此作為一種監(jiān)督與約束機(jī)制，民事行政訴訟監(jiān)督也具有長(zhǎng)期存在的合理性。司法外的非法干預(yù)。從我國(guó)當(dāng)前的司法實(shí)踐來(lái)看，那些所謂重大的、疑難的、有影響的以及爭(zhēng)議標(biāo)的比較大的案件更容易受到司法機(jī)關(guān)外的“過(guò)問(wèn)”和“關(guān)注”，這些干預(yù)下所形成的判決結(jié)果必然是具有“具體人格化”的判決，與馬克思•韋伯所說(shuō)的形式理性法的“非人格化”形成兩級(jí)反差。因此如何消除法院外部強(qiáng)大的公權(quán)力的非法介入一直是擺在我國(guó)實(shí)務(wù)界和理論界面前的重大課題。正如有學(xué)者所說(shuō)，“在一定意義上，司法權(quán)并不屬于國(guó)家權(quán)力的范疇，而屬于社會(huì)權(quán)力的范疇;退一步說(shuō)，即使說(shuō)它屬于國(guó)家權(quán)力的范疇，但與其他兩種國(guó)家權(quán)力比較，也是非常弱小的國(guó)家權(quán)力。司法權(quán)及行使司法權(quán)的司法機(jī)關(guān)的存在根據(jù)在于它的社會(huì)公信力，司法機(jī)關(guān)的權(quán)威性更在于它要比其他國(guó)家機(jī)關(guān)具有更強(qiáng)大、更令人信服的社會(huì)公信力?！薄?3〕由于法治主義和司法最終權(quán)威是來(lái)自西方社會(huì)的舶來(lái)品，在“移植”這一先進(jìn)制度和機(jī)制時(shí)，必然會(huì)存在相當(dāng)長(zhǎng)的培育和生長(zhǎng)階段。在此期間，必然存在“依據(jù)事實(shí)、運(yùn)用法律、摻雜人情”的歷史“陣痛”。為此，順應(yīng)時(shí)代潮流，構(gòu)建具有中國(guó)特色的法制化的訴訟監(jiān)督制度也許是培育司法最終權(quán)威的無(wú)奈之舉。我國(guó)審判機(jī)關(guān)當(dāng)前的社會(huì)公信力較差，社會(huì)對(duì)其公正審判都存在一定質(zhì)疑，即使賦予審判機(jī)關(guān)絕對(duì)的審判獨(dú)立也未必就能保證民事行政錯(cuò)案的絕對(duì)減少，這是賦予檢察機(jī)關(guān)行使民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)大社會(huì)基礎(chǔ)，這說(shuō)明在今后相當(dāng)長(zhǎng)的法治演變過(guò)程中，檢察機(jī)關(guān)民事行政訴訟監(jiān)督的存在確有必要。

民事行政檢察監(jiān)督權(quán)與審判權(quán)目的具有一致性。民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)的目的與國(guó)家審判權(quán)行使的目的具有一致性，即二者的目的都是為了保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。國(guó)家設(shè)立審判機(jī)關(guān)的目的就是為了保障當(dāng)事人的公平審判權(quán);民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)是對(duì)公平審判權(quán)可能遭到嚴(yán)重侵害的當(dāng)事人的事后救濟(jì)機(jī)制。它的事后監(jiān)督性質(zhì)決定其不會(huì)直接侵害人民法院的獨(dú)立審判權(quán)。再者，檢察機(jī)關(guān)在行使民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)時(shí)，并不代表任何一方當(dāng)事人利益，它只是為了維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人的公平審判權(quán)益，不存在所謂的“當(dāng)事人+檢察院”的訴訟主體，也不存在破壞民事訴訟中當(dāng)事人訴訟地位平等的問(wèn)題。也許從客觀現(xiàn)實(shí)來(lái)看，檢察機(jī)關(guān)的主張可能只與一方當(dāng)事人的利益相符而與另一方當(dāng)事人的利益相悖，但這往往是案件的具體事實(shí)和法律適用的結(jié)果，很難說(shuō)就是檢察機(jī)關(guān)的偏袒行為。更何況，檢察機(jī)關(guān)行使民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)時(shí)并非不受限制，檢察機(jī)關(guān)僅行使程序性權(quán)力，只有人民法院才有權(quán)對(duì)當(dāng)事人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)作出實(shí)質(zhì)和最終的裁判。民事行政檢察權(quán)效力的程序性。檢察權(quán)是一種程序性的權(quán)力，而不是實(shí)體性的權(quán)力，檢察權(quán)的行使只會(huì)對(duì)當(dāng)事人產(chǎn)生程序性權(quán)利義務(wù)的影響?！?4〕具體來(lái)說(shuō)，檢察權(quán)的程序效力又可分為程序啟動(dòng)效力和程序終止效力，其中程序啟動(dòng)效力是指檢察權(quán)的行使能夠啟動(dòng)某個(gè)法律程序的開(kāi)始和運(yùn)行，比如檢察機(jī)關(guān)提起刑事公訴可以啟動(dòng)對(duì)一個(gè)被告人的刑事審判;程序終止效力則是指檢察權(quán)的行使能夠使某個(gè)法律程序終止，比如檢察機(jī)關(guān)的民事行政抗訴可以導(dǎo)致一個(gè)生效民事行政判決、裁定的暫停執(zhí)行。在這里，檢察機(jī)關(guān)的程序性效力體現(xiàn)在兩點(diǎn):一是終止原裁判的執(zhí)行;二是強(qiáng)制審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審程序。檢察機(jī)關(guān)的這種程序性法律效力僅能構(gòu)成對(duì)審判權(quán)某種程度的制約和牽制，而不能從根本上抗衡審判權(quán)。民事行政訴訟監(jiān)督權(quán)與既判力理論并不矛盾。因?yàn)榕袥Q具有既判力是有重要前提基礎(chǔ)的，即當(dāng)事人的公平審判權(quán)在法院的審判活動(dòng)中已然得到了充分保障。如果法院在作出判決的過(guò)程中沒(méi)有充分保障當(dāng)事人的公平審判權(quán)，當(dāng)事人就可以對(duì)其提出再審的請(qǐng)求?！?5〕依據(jù)上述理論，在民事行政審判活動(dòng)中，如果當(dāng)事人的公平審判權(quán)受到嚴(yán)重侵害，該裁判的既判力也就失去了正當(dāng)性基礎(chǔ)。對(duì)于這種失去既判力基礎(chǔ)的裁判，檢察機(jī)關(guān)作為對(duì)審判活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的機(jī)關(guān)，當(dāng)然可以強(qiáng)制地督促審判機(jī)關(guān)啟動(dòng)再審程序，以救濟(jì)當(dāng)事人在原來(lái)的審判活動(dòng)中受到侵害的公平審判權(quán)，因此民事行政檢察抗訴權(quán)的實(shí)質(zhì)其實(shí)就是強(qiáng)制再審決定權(quán)?！?6〕當(dāng)然，為了稱(chēng)謂的方便，也可以繼續(xù)稱(chēng)之為抗訴權(quán)。民事行政檢察監(jiān)督的組織和人員保障。我國(guó)上下級(jí)審判機(jī)關(guān)是監(jiān)督關(guān)系，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系;同級(jí)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)共同產(chǎn)生于同級(jí)人大并對(duì)其負(fù)責(zé)。這種審判機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)同級(jí)平等的權(quán)力構(gòu)造與上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系能夠在一定程度上削減地方政府對(duì)地方審判權(quán)的干預(yù)。而我國(guó)司法不公的重要原因之一就是來(lái)自審判機(jī)關(guān)之外的各種“外力”干預(yù)，由我國(guó)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系決定，檢察機(jī)關(guān)可以通過(guò)行使民事行政訴訟監(jiān)督職權(quán)對(duì)地方政府的非法干預(yù)實(shí)施一定的“反干預(yù)”。在司法知識(shí)培養(yǎng)和訓(xùn)練方面，檢察官與律師、法官一樣，都要實(shí)現(xiàn)通過(guò)司法考試，并接受一定時(shí)期的法律適用技能培養(yǎng)和司法訓(xùn)練。由于法律職業(yè)共同體的長(zhǎng)期歷練，使得檢察官與法官、律師一樣，都能夠成為理性和公正的化身和縮影。并且，社會(huì)公眾一般也都把檢察機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)共同作為司法機(jī)關(guān)來(lái)對(duì)待，檢察機(jī)關(guān)與檢察官的司法屬性為我國(guó)確立民事行政訴訟監(jiān)督制度提供了重要的理論支撐。

一、以檢察改革的總體思路指導(dǎo)民事行政檢察監(jiān)督方式問(wèn)題的研究

總書(shū)記在黨的十五大報(bào)告中指出：“推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制度。”2這給中國(guó)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法改革提出了重要的任務(wù)。研究民事行政檢察監(jiān)督方式，必須將其放在司法改革的大環(huán)境之中，以司法改革的總體思路作指導(dǎo)，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監(jiān)督方式研究的目標(biāo)和方向。

（一）民事行政檢察改革在國(guó)家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監(jiān)督方式研究在國(guó)家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國(guó)家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國(guó)家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國(guó)家的司法改革，應(yīng)當(dāng)包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監(jiān)獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內(nèi)容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說(shuō)，國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，就是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。國(guó)家的司法改革，最主要的就是對(duì)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的改革，只有審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)司法改革的要求，國(guó)家的司法制度才能發(fā)生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實(shí)現(xiàn)改革，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的治國(guó)方略。因此，檢察改革是國(guó)家司法改革中的最重要的內(nèi)容之一，它關(guān)系到國(guó)家司法制度的根本變革。沒(méi)有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒(méi)有檢察改革的成功，就沒(méi)有國(guó)家司法制度改革的成功。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立，進(jìn)入了一個(gè)整合時(shí)期，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系、矛盾，需要得到法津規(guī)范的調(diào)整。這個(gè)時(shí)期的民事，經(jīng)濟(jì)審判工作中司法不公的問(wèn)題比較突出，法院及法官的一些違法審判行為游離于檢察監(jiān)督之外，群眾呼聲較大；當(dāng)審判公正出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，人們對(duì)監(jiān)督者的作用寄予了更高的期望。所以強(qiáng)化民事行政檢察工作是順應(yīng)社會(huì)的需要。

一、民行檢察工作的現(xiàn)狀

民行檢察開(kāi)展工作的主要法律依據(jù)是：《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督?！钡谝话侔耸鍡l至一百八十八條對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式做了具體的規(guī)定?！缎姓V訟法》第十條“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督?！钡诹臈l對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式做了規(guī)定。目前民行檢察主要業(yè)務(wù)：抗訴、再審檢察建議、支持或監(jiān)督起訴；其中只有抗訴有明確的法律依據(jù)?？乖V必然引起再審程序的發(fā)生，有一定的強(qiáng)制效力；但其對(duì)審判工作僅僅是程序上的影響，在實(shí)體的判決結(jié)果上發(fā)揮不了監(jiān)督作用，任憑你抗訴理由千千條，再審時(shí)完全可以置于一邊。實(shí)踐中，各級(jí)法院更是對(duì)檢察監(jiān)督采取或明或暗的抵制，對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件責(zé)難多于理性的分析和思考，甚至于心存抵觸知錯(cuò)不改或者對(duì)檢察機(jī)關(guān)抗訴的案件久拖不決，當(dāng)事人被拖得精疲力竭，欲罷不能。這直接影響了檢察監(jiān)督的效果。人們形容抗訴與再審沖突的現(xiàn)象：“你抗你的，我判我的”，早已向社會(huì)揭示了再審抗訴程序設(shè)計(jì)不科學(xué)所致的不良后果，不論抗訴再審若干，最終決定權(quán)也屬于法院。特別是要糾正最高法院的錯(cuò)誤裁判必須依靠最高法院自身。這樣，法院實(shí)質(zhì)上執(zhí)掌的是可以不受任何監(jiān)督制約的完整權(quán)力，在一定程度上使辦案以“法律為準(zhǔn)繩”異化為“以法院為準(zhǔn)繩”。至于檢察建議，法院更是愛(ài)理就理，不理便如同廢紙。支持起訴工作由于沒(méi)有法律依據(jù)，不僅要取得企業(yè)的配合，還要懇求法院的支持協(xié)助，其中不僅體會(huì)不到絲毫監(jiān)督者的凜然，反而覺(jué)得為完成工作任務(wù)得到別人的幫助而欠了別人的情；這應(yīng)該是監(jiān)督者的悲哀。

二、完善民行檢察監(jiān)督制度、消除立法缺陷

檢察機(jī)關(guān),民事行政檢察監(jiān)督權(quán)是由中國(guó)的政治體制所決定的，也是國(guó)家權(quán)利配置的結(jié)果,同時(shí)更具有其現(xiàn)實(shí)存在的合理性。但在立法上的先天不足，規(guī)定的過(guò)于原則籠統(tǒng)，沒(méi)有程序上的系統(tǒng)性；造成在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的效能。要強(qiáng)化民行檢察監(jiān)督，使民行檢察制度真正體現(xiàn)其價(jià)值，就必須從立法上完善法律監(jiān)督程序，使民行檢察監(jiān)督有法可依，使操作程序系統(tǒng)、規(guī)范并趨于科學(xué)合理；為達(dá)到監(jiān)督效果可否在立法上著重明確以下幾點(diǎn)：

1、啟動(dòng)重大民事、行政案件公訴制度。對(duì)于某些損害國(guó)家利益或公民重大權(quán)益的民事行政行為，如果還沒(méi)有啟動(dòng)訴訟程序，檢察機(jī)關(guān)就無(wú)法對(duì)其合法性進(jìn)行監(jiān)督，這無(wú)疑是檢察監(jiān)督的“盲區(qū)”；公訴權(quán)是檢察權(quán)的一項(xiàng)重要職能，而我國(guó)卻無(wú)人代表公共利益提起訴訟，對(duì)此，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)考慮賦予檢察機(jī)關(guān)提起民事行政公訴的權(quán)力。我國(guó)《憲法》中規(guī)定：檢察機(jī)關(guān)是法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。《刑事訴訟法》第七十七條第二款規(guī)定：如果是國(guó)家財(cái)產(chǎn)、集體財(cái)產(chǎn)遭受損失的，人民檢察院在提起公訴的時(shí)候，可以附帶提起民事訴訟。據(jù)此推論，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有民行公訴權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的民事行政公訴權(quán)理論在國(guó)外由來(lái)已久，并被許多國(guó)家所采用；在我國(guó)的《澳門(mén)民事訴訟法典》中，就規(guī)定檢察官有權(quán)提起民事訴訟?；谏婕扒址竾?guó)家和社會(huì)公共利益的民事行政違法行為時(shí)有發(fā)生；因此，啟動(dòng)民事行政案件公訴制度就顯得尤為重要。立法中應(yīng)明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家利益和公共利益，因民事行政行為受到損害或可能受到損害，且無(wú)其他途徑可救濟(jì)的條件下，應(yīng)代表國(guó)家提起訴訟。包括：侵害國(guó)家利益和社會(huì)公益的案件，諸如：資源保護(hù)、環(huán)境污染、重大責(zé)任事故等；損壞社會(huì)公共設(shè)施的案件；沒(méi)有起訴主體或受侵害對(duì)象為群體的重大民事案件；涉及違反公序良俗的民事、行政案件；均可由檢察機(jī)關(guān)代表國(guó)家提起公訴。

摘要：民事行政檢察監(jiān)督制度是一個(gè)國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)依法對(duì)民事和行政訴訟活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督的制度。早期的民事行政檢察監(jiān)督制度是資本主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展后的政治產(chǎn)物；我國(guó)的民事行政檢察監(jiān)督制度建立的較晚，需要進(jìn)一步完善。

關(guān)鍵詞：民事行政；檢察監(jiān)督；代表模式。

我國(guó)民事行政檢察監(jiān)督制度的發(fā)展簡(jiǎn)史

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督民事行政訴訟作為一項(xiàng)法律制度，是近代才開(kāi)始的。光緒33年（1907年）10月29日，批準(zhǔn)了修正的高等以下各級(jí)審判廳試辦章程第四章規(guī)定了各級(jí)檢察廳通則。

國(guó)民政府16年（1927年）公布的各省高等法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例，地方法院檢察官辦事權(quán)限暫行條例都規(guī)定了法院編制法第90條的內(nèi)容。1934年4月8日公布的中華蘇維埃共和國(guó)司法呈現(xiàn)規(guī)定："蘇維埃法庭為兩審終審制，任何案件經(jīng)過(guò)兩審后不能再上訴，但是，檢察院認(rèn)為該案件經(jīng)過(guò)兩審后，尚有不同意見(jiàn)時(shí)，還可以向司法機(jī)關(guān)抗議，再行審判一次。"

新中國(guó)的民事行政訴訟檢察監(jiān)督制度，建立于20世紀(jì)40年代末50年代初。1949年12月經(jīng)主席批準(zhǔn)頒布了《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》。其第三條規(guī)定了檢察署的職權(quán)：……2、對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)違法判決提出抗議……5、對(duì)與全國(guó)社會(huì)與勞動(dòng)人民利益有關(guān)之民事案件及一切行政訴訟均得代表國(guó)家公益參與之。其職權(quán)由第三處執(zhí)掌。1950年《中華人民共和國(guó)訴訟程序試行通則（草案）》對(duì)人民檢察院的民事行政訴訟職責(zé)作樂(lè)詳細(xì)的規(guī)定。包括檢察機(jī)關(guān)在民事訴訟中的地位、職權(quán)以及參與訴訟、調(diào)卷、抗訴等等的具體程序。

檢民行不提抗[]號(hào)

__________________：

__________________不服______________人民法院_______________號(hào)民事(行政)判決(裁定)一案，經(jīng)我院審查認(rèn)為，本案不符合《人民檢查院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》規(guī)定的提請(qǐng)抗訴條件，決定不提請(qǐng)抗訴。

年月日

（院?。?/p>

說(shuō)明

關(guān)鍵詞:民事行政抗訴/運(yùn)行績(jī)效/績(jī)效評(píng)估

內(nèi)容提要:民事行政抗訴制度的績(jī)效體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過(guò)對(duì)人民法院生效民事、行政判決和裁定進(jìn)行審查，對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過(guò)民事行政抗訴制度的運(yùn)作，促使人民法院民事、行政審判質(zhì)量不斷提高。采用回歸分析的方法對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗(yàn)證，分析結(jié)果證明，民事行政抗訴制度從設(shè)立起就發(fā)揮出制度的即時(shí)效應(yīng)。從制度的長(zhǎng)期績(jī)效來(lái)看，民事行政抗訴制度的運(yùn)行促進(jìn)了人民法院民事行政審判質(zhì)量的提高。

對(duì)人民法院錯(cuò)誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容。

1990年開(kāi)始實(shí)施的行政訴訟法和1991年開(kāi)始實(shí)施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟和民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的基本原則，并賦予人民檢察院對(duì)人民法院錯(cuò)誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權(quán)。這兩部法律的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過(guò)去了，我國(guó)民事行政抗訴制度在司法實(shí)踐中的運(yùn)行效果如何？是否達(dá)到了制度設(shè)計(jì)的目的？對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證研究，不僅可以客觀評(píng)價(jià)我國(guó)民事行政抗訴制度的價(jià)值，為相關(guān)理論研究提供數(shù)據(jù)支持，更為重要的是，通過(guò)對(duì)民事行政抗訴制度的績(jī)效評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。

績(jī)效評(píng)估，指對(duì)組織員工、團(tuán)隊(duì)及整個(gè)組織的績(jī)效結(jié)果作出盡可能客觀公正的測(cè)量、考核和評(píng)價(jià)。[1]部分學(xué)者在研究民事行政抗訴制度時(shí)也涉及制度運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)問(wèn)題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數(shù)量增長(zhǎng)和質(zhì)量（改判率）方面來(lái)描述民事行政檢察工作取得的成績(jī)。[2]由于研究的重點(diǎn)并不是績(jī)效評(píng)估問(wèn)題，這些研究都沒(méi)有采用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析。

筆者提出民事行政抗訴制度運(yùn)行績(jī)效的“倒U型曲線”假說(shuō)并采用全國(guó)1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)據(jù)和人民法院相關(guān)審判數(shù)據(jù)進(jìn)行了驗(yàn)證，建立二元線性回歸模型對(duì)民事行政抗訴制度運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

一、以檢察改革的總體思路指導(dǎo)民事行政檢察監(jiān)督方式問(wèn)題的研究

總書(shū)記在黨的十五大報(bào)告中指出："推進(jìn)司法改革，從制度上保證司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)和檢察權(quán)，建立冤案、錯(cuò)案責(zé)任追究制度。"2這給中國(guó)司法機(jī)關(guān)進(jìn)行司法改革提出了重要的任務(wù)。研究民事行政檢察監(jiān)督方式，必須將其放在司法改革的大環(huán)境之中，以司法改革的總體思路作指導(dǎo)，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監(jiān)督方式研究的目標(biāo)和方向。

（一）民事行政檢察改革在國(guó)家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監(jiān)督方式研究在國(guó)家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國(guó)家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國(guó)家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國(guó)家的司法改革，應(yīng)當(dāng)包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監(jiān)獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內(nèi)容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說(shuō)，國(guó)家的司法機(jī)關(guān)，就是審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)。國(guó)家的司法改革，最主要的就是對(duì)審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)的改革，只有審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)司法改革的要求，國(guó)家的司法制度才能發(fā)生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實(shí)現(xiàn)改革，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)的治國(guó)方略。因此，檢察改革是國(guó)家司法改革中的最重要的內(nèi)容之一，它關(guān)系到國(guó)家司法制度的根本變革。沒(méi)有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒(méi)有檢察改革的成功，就沒(méi)有國(guó)家司法制度改革的成功。

一、國(guó)外的幾種民事行政檢察監(jiān)督制度的代表模式

檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟作為一項(xiàng)重要的法律制度，最早可以追溯到資產(chǎn)階級(jí)大革命時(shí)期的法國(guó)，1806年法國(guó)民事訴訟法典對(duì)這種制度作了明文規(guī)定。以后個(gè)資本主義國(guó)家相繼效仿，普遍建立了檢察機(jī)關(guān)參加民事訴訟的制度。但是由于各國(guó)檢察模式不同，法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)民事行政檢察的權(quán)能設(shè)定存在較多地方的不同，所以在西方國(guó)家中，檢察機(jī)關(guān)在民事行政訴訟中以國(guó)家人、公益起訴人為主要角色，而以原蘇聯(lián)為代表的社會(huì)主義國(guó)家則除代表國(guó)家社會(huì)公共利益提起訴訟職能外，還規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)對(duì)民事、行政訴訟的廣泛的監(jiān)督權(quán)。因此概括起來(lái)，國(guó)外主要有四種立法例模式，即法國(guó)立法例模式、英美立法例模式、德日立法例模式和蘇俄立法例模式。其中法國(guó)模式和蘇俄模式是兩種制度下最具代表性的。

1、法國(guó)立法例模式

在法國(guó)，檢察院是國(guó)家和社會(huì)利益的代表，有權(quán)依照《民事訴訟法》第十三編"檢察院"一章的規(guī)定，作為主要當(dāng)事人（即原告）的身份提起訴訟，也可以作為從當(dāng)事人參與訴訟。檢查官的身份是從當(dāng)事人。法國(guó)檢察機(jī)關(guān)的民事訴訟職權(quán)不僅在《民事訴訟法典》中有規(guī)定，更重要的內(nèi)容在《法國(guó)民法典》這部實(shí)體法中所規(guī)定的。在這部法律中，至少有59個(gè)條文對(duì)共和國(guó)檢查官、檢察院和檢察部門(mén)在民事訴訟中的職權(quán)作了規(guī)定。③法國(guó)訴訟理論認(rèn)為，凡是涉及到國(guó)家利益、社會(huì)公共利益，涉及到公民的重大利益的民事活動(dòng)，檢察官參與其中，就能起到對(duì)以上利益者的維護(hù)作用。在行政訴訟活動(dòng)方面，1799年，在中央成立國(guó)家參事院，作為國(guó)家之首的咨詢(xún)機(jī)關(guān)，同時(shí)受理行政案件。1872年賦予國(guó)家參事院委任審判權(quán)，從此開(kāi)始取得獨(dú)立于政府的地位，在法律上成為法國(guó)的最高行政法院。1889年，法國(guó)廢除了部長(zhǎng)法官制，即除法律另有規(guī)定外，一切行政訴訟可以直接向行政法院起訴。行政訴訟由此更加健全的建立和發(fā)展起來(lái)。值得一提的是，我國(guó)澳門(mén)通過(guò)的《澳門(mén)民事訴訟法典》中也規(guī)定了與法國(guó)立法例模式相近的內(nèi)容。

2、蘇俄立法例模式

蘇俄模式是包括我國(guó)在內(nèi)的多個(gè)社會(huì)主義國(guó)家的檢察監(jiān)督制度的理論依據(jù)。1928年俄羅斯蘇維埃聯(lián)邦社會(huì)主義共和國(guó)民事訴訟法第2條規(guī)定：檢察長(zhǎng)認(rèn)為對(duì)保護(hù)國(guó)家或者勞動(dòng)人民的利益有必要的時(shí)候，可以提起訴訟或者隨時(shí)參加訴訟。1964年的《民事訴訟法典》和《蘇聯(lián)和各加盟共和國(guó)民事訴訟法綱要》都規(guī)定，檢查長(zhǎng)有權(quán)參與民事訴訟活動(dòng)，并對(duì)其實(shí)行監(jiān)督。檢察張從維護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)利益或保護(hù)公民的權(quán)利和法律保障的利益出發(fā)，有權(quán)提起訴訟或在訴訟的任何階段參與訴訟，可以按照上訴程序提出抗訴，也可以按照審判監(jiān)督程序提出抗訴。蘇聯(lián)解體后一些法律被廢除，但愛(ài)其后的一些時(shí)間里對(duì)民事訴訟監(jiān)督的必要性被立法者重新認(rèn)識(shí)，所以在新頒布的《俄羅斯仲裁法院組織法》中規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的判決有權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，提出抗訴。