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關(guān)鍵詞:民事行政抗訴/運(yùn)行績(jī)效/績(jī)效評(píng)估

內(nèi)容提要:民事行政抗訴制度的績(jī)效體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過(guò)對(duì)人民法院生效民事、行政判決和裁定進(jìn)行審查，對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，以保證人民法院最終作出的判決、裁定的正確性。二是通過(guò)民事行政抗訴制度的運(yùn)作，促使人民法院民事、行政審判質(zhì)量不斷提高。采用回歸分析的方法對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗(yàn)證，分析結(jié)果證明，民事行政抗訴制度從設(shè)立起就發(fā)揮出制度的即時(shí)效應(yīng)。從制度的長(zhǎng)期績(jī)效來(lái)看，民事行政抗訴制度的運(yùn)行促進(jìn)了人民法院民事行政審判質(zhì)量的提高。

對(duì)人民法院錯(cuò)誤的生效民事、行政判決和裁定提出抗訴，是檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的重要內(nèi)容。

1990年開(kāi)始實(shí)施的行政訴訟法和1991年開(kāi)始實(shí)施的民事訴訟法分別確立了人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟和民事審判活動(dòng)實(shí)行法律監(jiān)督的基本原則，并賦予人民檢察院對(duì)人民法院錯(cuò)誤的生效民事、行政判決和裁定行使抗訴權(quán)。這兩部法律的實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)民事行政抗訴制度正式確立。近二十年過(guò)去了，我國(guó)民事行政抗訴制度在司法實(shí)踐中的運(yùn)行效果如何？是否達(dá)到了制度設(shè)計(jì)的目的？對(duì)這些問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證研究，不僅可以客觀評(píng)價(jià)我國(guó)民事行政抗訴制度的價(jià)值，為相關(guān)理論研究提供數(shù)據(jù)支持，更為重要的是，通過(guò)對(duì)民事行政抗訴制度的績(jī)效評(píng)估，可以發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題，為進(jìn)一步修改和完善民事行政抗訴制度提供合理的政策建議。

績(jī)效評(píng)估，指對(duì)組織員工、團(tuán)隊(duì)及整個(gè)組織的績(jī)效結(jié)果作出盡可能客觀公正的測(cè)量、考核和評(píng)價(jià)。[1]部分學(xué)者在研究民事行政抗訴制度時(shí)也涉及制度運(yùn)行效果的評(píng)價(jià)問(wèn)題，但這些研究只是從民事行政抗訴案件的數(shù)量增長(zhǎng)和質(zhì)量（改判率）方面來(lái)描述民事行政檢察工作取得的成績(jī)。[2]由于研究的重點(diǎn)并不是績(jī)效評(píng)估問(wèn)題，這些研究都沒(méi)有采用統(tǒng)計(jì)學(xué)方法對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析。

筆者提出民事行政抗訴制度運(yùn)行績(jī)效的“倒U型曲線”假說(shuō)并采用全國(guó)1993年至2009年共17年的人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)據(jù)和人民法院相關(guān)審判數(shù)據(jù)進(jìn)行了驗(yàn)證，建立二元線性回歸模型對(duì)民事行政抗訴制度運(yùn)行績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。

一、研究假設(shè)

對(duì)制度進(jìn)行績(jī)效評(píng)估實(shí)際上是衡量制度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。民事行政抗訴制度的績(jī)效體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是通過(guò)對(duì)人民法院生效民事、行政判決和裁定進(jìn)行審查，對(duì)確有錯(cuò)誤的判決、裁定進(jìn)行抗訴，以保證人民法院最終作出判決、裁定的正確性。二是通過(guò)民事行政抗訴制度的運(yùn)行，促使人民法院民事、行政審判質(zhì)量不斷提高。而后一方面正是法律監(jiān)督的長(zhǎng)期和根本目標(biāo)。對(duì)一項(xiàng)制度進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，既要考察制度的當(dāng)期績(jī)效，更要考察制度的長(zhǎng)期績(jī)效。具體到民事行政抗訴制度績(jī)效來(lái)說(shuō)，既要衡量民事行政抗訴案件的數(shù)量和質(zhì)量，以評(píng)價(jià)民事行政抗訴制度的當(dāng)期績(jī)效，也要衡量人民法院民事、行政審判質(zhì)量的變化趨勢(shì)，以評(píng)價(jià)民事行政抗訴制度的長(zhǎng)期績(jī)效。如果民事行政抗訴制度運(yùn)行多年，而人民法院民事、行政審判質(zhì)量并未得到明顯提高，甚至出現(xiàn)質(zhì)量下降，就很難說(shuō)明民事行政抗訴制度發(fā)揮了法律監(jiān)督的職能作用。

在評(píng)估制度的長(zhǎng)期績(jī)效時(shí)，必須注意制度的“生命周期”。任何事物的發(fā)展過(guò)程一樣，制度本身也有一個(gè)產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過(guò)程。與之相適應(yīng)，制度的績(jī)效也會(huì)呈現(xiàn)相應(yīng)的變化趨勢(shì)并遵循“邊際效益遞減”規(guī)律。[3]因此，我們?cè)谠u(píng)估民事行政抗訴制度的長(zhǎng)期績(jī)效時(shí)，必須注意在不同階段應(yīng)對(duì)制度績(jī)效有不同的預(yù)期，民事行政抗訴制度的績(jī)效具有階段性特征。

基于以上分析，提出以下研究假設(shè)：

1.在民事行政抗訴制度設(shè)立初期，民事行政抗訴案件的數(shù)量應(yīng)呈逐步上升趨勢(shì)，在運(yùn)行一段時(shí)間后，制度績(jī)效開(kāi)始顯現(xiàn)，此時(shí)，民事行政抗訴案件數(shù)量會(huì)保持一定規(guī)模。隨著制度效力進(jìn)一步發(fā)揮作用，民事行政抗訴案件數(shù)量會(huì)逐步趨于下降，民事行政抗訴制度長(zhǎng)期效應(yīng)開(kāi)始凸現(xiàn)。從民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢(shì)看，應(yīng)呈現(xiàn)出“倒U型曲線”的規(guī)律。

2.從人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量來(lái)看，在民事行政抗訴制度設(shè)立初期，人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量不會(huì)有明顯改善，但是從長(zhǎng)期看，如果民事行政抗訴制度能夠發(fā)揮其應(yīng)有績(jī)效的話，人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量會(huì)逐步提高。

3.人民檢察院民事行政抗訴案件的數(shù)量與人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量應(yīng)有相關(guān)關(guān)系，在確定人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量的衡量指標(biāo)后，應(yīng)當(dāng)能夠運(yùn)用實(shí)證方法證明人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量的提高與民事行政抗訴制度的運(yùn)行之間具有因果關(guān)系。

二、實(shí)證分析

首先，我們來(lái)看人民檢察院民事行政抗訴案件數(shù)量變化情況。民事行政抗訴制度從1991年開(kāi)始正式確立，迄今已經(jīng)運(yùn)行20年，由于制度確立后，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)始設(shè)立民事行政檢察機(jī)構(gòu)、配備人員需要一定時(shí)間，民事行政檢察工作尚未全面開(kāi)展，目前沒(méi)有搜集到1991年和1992年全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量的數(shù)據(jù)。筆者采用的是從1993年到2009年共17年的數(shù)據(jù)。圖1是全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢(shì)情況。[4]

從圖1可以看出，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量從1993年開(kāi)始呈逐年上升趨勢(shì)，到2000年達(dá)到最高點(diǎn)。2000年案件數(shù)量比1993年上升了53.7倍。從2001年開(kāi)始，案件數(shù)量相對(duì)保持穩(wěn)定并呈緩慢下降趨勢(shì)。這說(shuō)明，民事行政抗訴制度從設(shè)立開(kāi)始就發(fā)揮了制度的即時(shí)效應(yīng)，通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的抗訴，使相當(dāng)數(shù)量的錯(cuò)誤生效民事、行政裁判進(jìn)入了再審程序，經(jīng)過(guò)再審后絕大多數(shù)案件得到了糾正，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件再審改變率一般為80%左右。[5]在民事行政抗訴制度運(yùn)行10年后，制度的長(zhǎng)期績(jī)效開(kāi)始顯現(xiàn)，民事行政抗訴案件的數(shù)量不再增長(zhǎng)。隨著制度的長(zhǎng)期效應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮，民事行政抗訴案件數(shù)量開(kāi)始緩慢下降。需要指出的是，在實(shí)踐部門(mén)對(duì)民事行政抗訴案件數(shù)量下降問(wèn)題還有不同看法，有的調(diào)研報(bào)告認(rèn)為除檢察機(jī)關(guān)自身原因外，法院大力主張調(diào)解結(jié)案是民事行政抗訴案件案源下降的重要原因之一。[6]這提醒我們有必要分析人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量變化情況。因?yàn)槿绻袷滦姓乖V案件數(shù)量下降是因?yàn)槿嗣穹ㄔ阂耘袥Q和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量下降的話，上面的推論就很難成立。圖2是1993年到2008年全國(guó)人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量變化情況。[7]

從圖2可以看出，2001年以來(lái)全國(guó)人民法院以判決和裁定結(jié)案的民事行政案件數(shù)量并未出現(xiàn)明顯下降的情形，這說(shuō)明民事行政抗訴案件的案源基數(shù)并未發(fā)生明顯變化，而在案源基數(shù)不變的情況下，民事行政抗訴案件數(shù)量從上升變?yōu)榫徛陆?，證明了我們前面提出的民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢(shì)的“倒U型曲線”假設(shè)。

其次，要看人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量的變化情況，人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量是否得到改善，是評(píng)估民事行政抗訴制度長(zhǎng)期績(jī)效的關(guān)鍵。要評(píng)價(jià)人民法院民事行政審判活動(dòng)的質(zhì)量，首先需要設(shè)定評(píng)價(jià)指標(biāo)。人民法院民事行政審判活動(dòng)的質(zhì)量可以用再審改判率來(lái)衡量，盡管對(duì)案件被再審改判是否能判定原判決和裁定錯(cuò)誤在理論上還存在爭(zhēng)議，但是可以推定絕大多數(shù)的被改判案件原裁判存在錯(cuò)誤。由于我國(guó)再審制度設(shè)計(jì)和司法統(tǒng)計(jì)方面的原因，無(wú)法得到每年生效民事行政判決和裁定被改判的數(shù)據(jù)，只能用本年度再審改判案件數(shù)除以當(dāng)年案件審理數(shù)作為改判率。圖3是1993年到2008年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率變化情況。[8]

從圖3可以看出，1994年到2001年人民法院再審民事行政判決和裁定改判率呈上升趨勢(shì)，2001年以后再審改判率不斷下降，說(shuō)明人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量不斷提高。

人民法院民事行政審判活動(dòng)質(zhì)量的提高是否和民事行政抗訴制度的運(yùn)行之間有因果關(guān)系？回答這個(gè)問(wèn)題，既需要對(duì)二者關(guān)系進(jìn)行理論分析，又要對(duì)二者進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗(yàn)證，如果二者在數(shù)量關(guān)系方面無(wú)法得到統(tǒng)計(jì)學(xué)的驗(yàn)證，理論分析也就失去了實(shí)證依據(jù)。下面采用回歸分析的方法對(duì)全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量和人民法院再審民事行政判決和裁定改判率進(jìn)行數(shù)量關(guān)系驗(yàn)證。

在建立二元線性回歸模型時(shí)，人民法院再審民事行政判決和裁定改判率作為因變量用y表示，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量作為自變量用x表示，C為常數(shù)項(xiàng)，β為回歸系數(shù)，μ為隨機(jī)干擾項(xiàng)。Y=c+βx+μ

采用1993年至2008年時(shí)間序列數(shù)據(jù)，為了消除變量量綱之間的差異，對(duì)數(shù)據(jù)作了標(biāo)準(zhǔn)化處理，考慮到制度績(jī)效顯現(xiàn)具有一定的滯后性，對(duì)數(shù)據(jù)作滯后5期處理。用SPSS軟件作回歸分析，回歸結(jié)果表明：盡管調(diào)整后的R2不高為0.51，但是F檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的概率值為0.008，說(shuō)明在顯著性水平α為0.05時(shí)，回歸方程通過(guò)顯著性檢驗(yàn)，被解釋變量與解釋變量的線性關(guān)系是顯著的，可以建立線性模型。t檢驗(yàn)統(tǒng)計(jì)量對(duì)應(yīng)的概率值為0.008，說(shuō)明自變量x系數(shù)在顯著性水平α為0.05時(shí)，通過(guò)檢驗(yàn)。D-W檢驗(yàn)結(jié)果也表明模型不存在序列相關(guān)性。因此可以建立如下模型：

Y=0.393-0.506x+μ

從模型可以看出，檢察機(jī)關(guān)民事行政抗訴案件數(shù)量的變化對(duì)人民法院再審民事行政案件改判率的影響為負(fù)效應(yīng)，民事行政抗訴案件數(shù)量增加一個(gè)單位可以導(dǎo)致人民法院再審民事行政案件改判率下降0.506個(gè)單位?；貧w分析結(jié)果說(shuō)明了民事行政抗訴制度的運(yùn)行確實(shí)可以導(dǎo)致人民法院民事行政審判質(zhì)量的改善，民事行政抗訴制度的長(zhǎng)期績(jī)效是顯著的。

三、結(jié)論

實(shí)證分析結(jié)果證明，民事行政抗訴制度從設(shè)立起就開(kāi)始發(fā)揮出制度的即時(shí)效應(yīng)，這表現(xiàn)為每年都有相當(dāng)數(shù)量的錯(cuò)誤生效民事行政判決和裁定通過(guò)檢察機(jī)關(guān)的抗訴進(jìn)入再審程序并通過(guò)再審得到了糾正。從制度的長(zhǎng)期績(jī)效來(lái)看，民事行政抗訴制度的運(yùn)行促進(jìn)了人民法院民事行政審判質(zhì)量的提高。數(shù)據(jù)表明，到目前為止，民事行政抗訴制度仍發(fā)揮著制度的正效應(yīng)。因此，那些主張廢除民事行政抗訴制度的觀點(diǎn)是不能成立的。

按照民事行政抗訴案件數(shù)量變化趨勢(shì)的“倒U型曲線”的規(guī)律，現(xiàn)階段民事抗訴案件的數(shù)量已不可能如同制度設(shè)立初期時(shí)那樣逐年急劇上升。因此不必過(guò)分憂慮民事行政抗訴案件數(shù)量的下降，民事行政抗訴案件數(shù)量的緩慢下降正是民事抗訴制度的長(zhǎng)期績(jī)效開(kāi)始顯現(xiàn)的結(jié)果。現(xiàn)階段更應(yīng)注重的是民事行政抗訴案件的質(zhì)量而不是數(shù)量，數(shù)據(jù)表明，民事行政抗訴案件的質(zhì)量還有很大提升空間。民事行政抗訴案件質(zhì)量的提高不僅可以進(jìn)一步發(fā)揮制度績(jī)效，還是制度生命力的保證。

需要指出的是，民事行政抗訴制度只是檢察機(jī)關(guān)對(duì)人民法院民事行政審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督的方式之一。要使人民法院民事行政審判質(zhì)量得到根本改善，還須綜合運(yùn)用其他法律監(jiān)督手段，如對(duì)法官的職務(wù)犯罪活動(dòng)進(jìn)行查處，對(duì)法官的其他違法違紀(jì)行為提出檢察建議等。只有與其他監(jiān)督手段相配合，民事行政抗訴制度的績(jī)效才能充分發(fā)揮，法律監(jiān)督的目標(biāo)才能最終實(shí)現(xiàn)。

注釋:

[1]參見(jiàn)李寶元著：《績(jī)效管理：原理•方法•實(shí)踐》，機(jī)械工業(yè)出版社2009年版，第94頁(yè)。

[2]參見(jiàn)黃旭東：《民事抗訴制度的實(shí)用主義分析》，載《國(guó)家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2003年第1期，第89頁(yè)。

[3]參見(jiàn)李懷：《制度生命周期與制度效率遞減》，載《管理世界》1999年第3期，第68頁(yè)。

[4]數(shù)據(jù)來(lái)源：1993年至2009年最高人民檢察院工作報(bào)告。

[5]引注同[2]。

[6]參見(jiàn)邵世星、安曉玉：《民事行政檢察工作現(xiàn)狀與發(fā)展思考——來(lái)自部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)的調(diào)查與研究》，載《人民檢察》2005年第16期，第49頁(yè)。

[7]數(shù)據(jù)來(lái)源：中國(guó)法律年鑒出版社出版的1993年至2008年《中國(guó)法律年鑒》。

[8]引注同[7]。