一、要正確認識基層政權(quán)弱化問題

基層政權(quán)重在基層，直接面對群眾是基層政權(quán)組織的一個個重要特點，它處于“上情下達”和“下情上達”的位置上，是連結(jié)國家與群眾的橋梁與紐帶，發(fā)揮著重要的組織與協(xié)調(diào)作用，它所具備的基層性質(zhì)和基礎(chǔ)地位是顯而易見的。但是，近些年來，農(nóng)村基層政權(quán)的弱化現(xiàn)象明顯，主要表現(xiàn)在以下方面：財政保障能力弱化，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政運轉(zhuǎn)非常困難，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)依靠舉債運轉(zhuǎn)；社會整合與控制力弱化，由于基層政權(quán)威信在不斷降低，因而農(nóng)村的很多矛盾都無法化解；社會動員能力弱化，政府的號召力在不斷降低；提供公共服務(wù)的能力弱化，由于財政困難，基層政權(quán)在提供義務(wù)教育、醫(yī)療保障、社會救助等公共服務(wù)方面能力較差。

基層政權(quán)的弱化問題有正常的原因，也有非正常的原因，對此要作科學(xué)分析，不要一聽到基層政權(quán)的弱化就害怕就批判?；鶎诱?quán)建設(shè)要解決三個基本的問題，一是發(fā)展方向問題，二是與服務(wù)對象的關(guān)系問題，三是自身的服務(wù)能力問題。方向問題是為誰服務(wù)的問題，是基層政權(quán)組織的定位問題，就是各方面要體現(xiàn)出來的民主化問題。民主民主，人民做主，這一點需要用體制來保障。搞基層選舉，給老百姓以自由，不斷給老百姓松綁，這是歷史潮流，這是我們改革的一個重要目標，我們改革的方向是正確的，而且取得了很大成績，這一點要予以充分肯定。但是，從計劃體制下的強控制到市場體制下的少控制弱控制，這是一個大趨勢，要正確對待，當然基層政權(quán)的弱化有一個“度”，超過這個“關(guān)節(jié)點”，基層政權(quán)過度弱化，就會走向另一個極端，政府在國家建設(shè)過程中就會喪失對基層政府官員的控制和約束力，中央的政策方針跟本就無法落實到基層。貴州省黔南布依族苗族自治州甕安縣發(fā)生的嚴重打砸搶燒突發(fā)事件（簡稱“6.28”事件），就凸顯了基層政權(quán)過度弱化所帶來的問題。我們要找準基層政權(quán)弱化的政策和制度性根源，強化基層政權(quán)建設(shè)。方向問題決定著與服務(wù)對象的關(guān)系問題，在正確的改革方向指引下，要用體制來保障基層干部的執(zhí)政為民問題，而不是為難百姓，有的甚至欺壓百姓。發(fā)展方向問題和與服務(wù)對象的關(guān)系問題解決好了，接下來就是基層政權(quán)組織自身的服務(wù)能力問題，有心無力也是辦不好辦不成事的，因此我們黨提出了要提高執(zhí)政能力執(zhí)政水平這個大問題。應(yīng)當說這三個問題我們都想到了，也提出了明確要求，但是都沒有落實好，原因是多方面的，要從政策上制度上體制上找原因，不能一出問題就是百姓的素質(zhì)問題，是所謂個別人的別有用心，這是解決不了根本問題的，只能成為一些人逃避責(zé)任的托辭。

二、基層政權(quán)弱化的政策和制度性原因

基層政權(quán)弱化的政策和制度性原因體現(xiàn)在多個方面,家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行、農(nóng)業(yè)稅等稅費制度的改革、財稅體制的改革、社會主義民主政治的發(fā)展等等，都會影響到基層政權(quán)的控制力。此外，社會流動在一定程度上也弱化了基層政權(quán)。

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的影響。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是國家與農(nóng)民關(guān)系的一次重大調(diào)整，大大弱化了基層政權(quán)。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制下，農(nóng)民在自己承包的土地上有充分的自主權(quán)，種植什么、種植多少等等都充分自主，只需按照國家的規(guī)定繳納相應(yīng)的稅費就可以。農(nóng)民與國家之家的經(jīng)濟利益關(guān)系遠不如“”時期緊密，基層政權(quán)對農(nóng)民的控制力大大下降，卻大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，從此農(nóng)村面貌煥然一新。

為了準備“農(nóng)村基層政權(quán)研究”的課題，近日在閱讀有關(guān)的理論和經(jīng)驗研究著作。“中國基層政權(quán)研究會”的三本成果——《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度》(以下簡稱《現(xiàn)狀》)、《中國農(nóng)村村民委員會換屆選舉制度》(以下簡稱《選舉制度》)、及《中國農(nóng)村村民代表會議制度》(以下簡稱《會議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書目的兩個特征：第一，它提供了不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查報告；第二，它反映了國家級行政部門對于基層政權(quán)的“問題意議”，也可以說是“問題取向”。在我看來，這兩個方面都有極強的學(xué)術(shù)分析價值，調(diào)查由人去做，這個人必須帶著問題去，這些“問題”構(gòu)成了調(diào)查者的注意和理解方向，反映在調(diào)查報告中，我看到，多數(shù)作者的基調(diào)放在行政領(lǐng)域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成效及運轉(zhuǎn)上。他們的資料直接從基層得來，非常豐富和“原始”(未經(jīng)復(fù)雜加工)，仔細閱讀它們，就會發(fā)現(xiàn)其中不乏重要問題的線索。因而，我這里不是企圖用純學(xué)術(shù)的標準去評價這本書，因為政府研究機構(gòu)與學(xué)術(shù)研究機構(gòu)的角色有別——他們各自的關(guān)心和訓(xùn)練不同，我想要做的是，整理出書中材料反映出的重要可研究問題，推動這一研究的進展。毫無疑問，這些作品的出版已經(jīng)為這一研究做了相當有用的工作。

一

據(jù)我有限的了解，中國歷史上的“農(nóng)村基層政權(quán)”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等角度進行觀察，其中心問題是基層社會的穩(wěn)定或動亂來源，以及國家(或歷史中的“帝國”)政權(quán)的進入(在農(nóng)村建立統(tǒng)一管制同其原有秩序的關(guān)系。已經(jīng)提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經(jīng)紀體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等?？罪w力提出，中國政治制度的穩(wěn)定性有其很深的社會制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會領(lǐng)導(dǎo)階層和國家官僚集團，其中沒有官職的生活于家鄉(xiāng)社會，憑借他們的身份、財富和關(guān)系操縱地方事務(wù)。士紳的文化凝聚力，補充國家各級官僚職位的人員流動、以及與國家政權(quán)的密切合作，使得政權(quán)建立在這個集團政治哲學(xué)的基礎(chǔ)之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會基礎(chǔ)受到削弱。傳統(tǒng)名流在20世紀開始解體，原因是現(xiàn)代化造就了新的城市名流，他們很難與中國農(nóng)村的利害產(chǎn)生一致聯(lián)系(孔飛力，1980，中譯本237頁)。后來農(nóng)村士紳開始向城市社會單向流動，從而整體上漸漸離開了農(nóng)村社會生活秩序。費孝通、梁漱溟、陶行知等學(xué)者都觀察到了這一現(xiàn)象。

杜贊奇建議用“經(jīng)紀體制”理解基層社會結(jié)構(gòu)，經(jīng)紀體制在國家官僚和農(nóng)民之間起到協(xié)調(diào)作用，它可能是保護性的，也可能是掠奪性的，其角色據(jù)組成成分和利益關(guān)系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關(guān)“保甲制”的，這種意見認為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機制的失效，使得20世紀的國民政府采用歷史上曾有過的保甲制度解決基層的控制問題。保甲制的目的在于幫助國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，把國家自上而下的行政軌道鋪到每個農(nóng)戶門口。由于保甲的主要任務(wù)是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產(chǎn)生矛盾，它代表國家意志的強行進入，人為地破壞了原本完整的社區(qū)單位。結(jié)果是中央的政令容易下達了，可是地方的公務(wù)卻僵持了，地方的建設(shè)事業(yè)無法進行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執(zhí)行機關(guān)，而非自治團體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費孝通，1947)。也有學(xué)者認為，保甲制事實上并沒有想象中的成功；雖然國家把權(quán)力延伸進村，但它缺乏直接派任領(lǐng)薪人員入村的機制，保長實際上成為國家機器和村莊社團夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對著各種矛盾的糾纏而無法展開工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無論是“士紳”制、“經(jīng)紀”制還是“保甲”制，它們所針對的都是國家和基層的有效關(guān)系問題。在歷史經(jīng)驗中，基層的穩(wěn)定以保障基層的相對自治為成功，但是“自治”又不便于國家行政權(quán)力的進入，妨礙了聯(lián)系的暢達，國家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學(xué)者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護關(guān)系”(Oi，1989)概念，說明在中國當代農(nóng)村，這種聯(lián)系仍然有著巨大的結(jié)構(gòu)阻力和非正式性。因而，在中外學(xué)者的注意中，中國農(nóng)村的基本問題主要是村民自治和國家行政權(quán)力的重突問題。這樣，探索國家行政和民眾自治的結(jié)合形式，使其能夠?qū)⒅赝粶p低至基層穩(wěn)定的限度，顯然是基層政權(quán)研究的中心。換句話說，需要設(shè)計一個整合農(nóng)村社會的制度安排，使它既能夠保障農(nóng)村的自主和安居，又有助于國家順利地征取稅收，同時能在國家體制和社會民間建立制度化聯(lián)系渠道，以集中和上達民意進入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益?zhèn)鬏?和行政的(自上而下的決策執(zhí)行)兩項功能。這就回到了費孝通40年代提出的問題上來了，費孝通的“單軌政治”，說明了只有行政管制，而無民意吸納的不健全，沒有這兩方面的基層政權(quán)中的互相包容，基層政權(quán)難以有穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，我們的所有討論就從這里開始。

二

一

所謂農(nóng)村基層政權(quán)，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府兩者有機構(gòu)成的統(tǒng)一體（注：參見張厚安主編《中國農(nóng)村基層政權(quán)》，四川人民出版社，1992年版，第3頁。）。但必須指出的是，由于中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，故在各級政權(quán)組織體系中，它位居政治領(lǐng)導(dǎo)地位，從而也就構(gòu)成了政權(quán)體系內(nèi)必不可少的要素。農(nóng)村基層政權(quán)組織亦如此。

建國后、特別是黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)得到了鞏固和加強。然而客觀實際表明，現(xiàn)階段的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還面臨著一系列亟待解決的嚴重問題。筆者依據(jù)對湖北省一些農(nóng)村區(qū)域的社會調(diào)查，認為有以下幾個主要方面的問題值得我們分析和研究。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡

所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，此處主要“是指農(nóng)村在基層政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨政關(guān)系、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)三者之間關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運作不暢的一種無序狀態(tài)”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農(nóng)村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。以黨政關(guān)系而言，則突出地表現(xiàn)為某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織違反國家憲政體制，過分地干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的事務(wù)，使政權(quán)的運行機制失調(diào)和功能萎縮；以權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力“軟化”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力過分“硬化”的現(xiàn)象很普遍。由于上述基層政權(quán)組織體系內(nèi)的部分行為主體超出憲政體制和法律上的規(guī)定，使得各行為主體不能各司其職，造成政權(quán)非規(guī)范化、制度化和法律化的運作，并導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的不合理的現(xiàn)象產(chǎn)生。

（二）政權(quán)功能的削弱和柔弱

一

所謂農(nóng)村基層政權(quán)，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府兩者有機構(gòu)成的統(tǒng)一體（注：參見張厚安主編《中國農(nóng)村基層政權(quán)》，四川人民出版社，1992年版，第3頁。）。但必須指出的是，由于中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，故在各級政權(quán)組織體系中，它位居政治領(lǐng)導(dǎo)地位，從而也就構(gòu)成了政權(quán)體系內(nèi)必不可少的要素。農(nóng)村基層政權(quán)組織亦如此。

建國后、特別是黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)得到了鞏固和加強。然而客觀實際表明，現(xiàn)階段的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還面臨著一系列亟待解決的嚴重問題。筆者依據(jù)對湖北省一些農(nóng)村區(qū)域的社會調(diào)查，認為有以下幾個主要方面的問題值得我們分析和研究。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡

所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，此處主要“是指農(nóng)村在基層政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨政關(guān)系、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)三者之間關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運作不暢的一種無序狀態(tài)”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農(nóng)村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。以黨政關(guān)系而言，則突出地表現(xiàn)為某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織違反國家憲政體制，過分地干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的事務(wù)，使政權(quán)的運行機制失調(diào)和功能萎縮；以權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力“軟化”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力過分“硬化”的現(xiàn)象很普遍。由于上述基層政權(quán)組織體系內(nèi)的部分行為主體超出憲政體制和法律上的規(guī)定，使得各行為主體不能各司其職，造成政權(quán)非規(guī)范化、制度化和法律化的運作，并導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的不合理的現(xiàn)象產(chǎn)生。

（二）政權(quán)功能的削弱和柔弱

為了準備“農(nóng)村基層政權(quán)研究”的課題，近日在閱讀有關(guān)的理論和經(jīng)驗研究著作?！爸袊鶎诱?quán)研究會”的三本成果——《中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉制度》(以下簡稱《現(xiàn)狀》)、《中國農(nóng)村村民委員會換屆選舉制度》(以下簡稱《選舉制度》)、及《中國農(nóng)村村民代表會議制度》(以下簡稱《會議制度》)引起我的注意。我注意它的原因在于這些書目的兩個特征：第一，它提供了不同經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)現(xiàn)狀的調(diào)查報告；第二，它反映了國家級行政部門對于基層政權(quán)的“問題意議”，也可以說是“問題取向”。在我看來，這兩個方面都有極強的學(xué)術(shù)分析價值，調(diào)查由人去做，這個人必須帶著問題去，這些“問題”構(gòu)成了調(diào)查者的注意和理解方向，反映在調(diào)查報告中，我看到，多數(shù)作者的基調(diào)放在行政領(lǐng)域一鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的成效及運轉(zhuǎn)上。他們的資料直接從基層得來，非常豐富和“原始”(未經(jīng)復(fù)雜加工)，仔細閱讀它們，就會發(fā)現(xiàn)其中不乏重要問題的線索。因而，我這里不是企圖用純學(xué)術(shù)的標準去評價這本書，因為政府研究機構(gòu)與學(xué)術(shù)研究機構(gòu)的角色有別——他們各自的關(guān)心和訓(xùn)練不同，我想要做的是，整理出書中材料反映出的重要可研究問題，推動這一研究的進展。毫無疑問，這些作品的出版已經(jīng)為這一研究做了相當有用的工作。

一

據(jù)我有限的了解，中國歷史上的“農(nóng)村基層政權(quán)”已有多位研究者涉足。他們分別從歷史學(xué)、社會學(xué)、政治學(xué)等角度進行觀察，其中心問題是基層社會的穩(wěn)定或動亂來源，以及國家(或歷史中的“帝國”)政權(quán)的進入(在農(nóng)村建立統(tǒng)一管制同其原有秩序的關(guān)系。已經(jīng)提出的概括有“士紳操縱”(孔飛力，1980)、“經(jīng)紀體制”(杜贊奇，中譯本，1995)等等。孔飛力提出，中國政治制度的穩(wěn)定性有其很深的社會制度根基，這就是由名流(或稱“士紳”)操縱的政治生活。名流具有雙重身份；社會領(lǐng)導(dǎo)階層和國家官僚集團，其中沒有官職的生活于家鄉(xiāng)社會，憑借他們的身份、財富和關(guān)系操縱地方事務(wù)。士紳的文化凝聚力，補充國家各級官僚職位的人員流動、以及與國家政權(quán)的密切合作，使得政權(quán)建立在這個集團政治哲學(xué)的基礎(chǔ)之上，并反映他們的利益。但是在咸豐之后的若干年里，這一社會基礎(chǔ)受到削弱。傳統(tǒng)名流在20世紀開始解體，原因是現(xiàn)代化造就了新的城市名流，他們很難與中國農(nóng)村的利害產(chǎn)生一致聯(lián)系(孔飛力，1980，中譯本237頁)。后來農(nóng)村士紳開始向城市社會單向流動，從而整體上漸漸離開了農(nóng)村社會生活秩序。費孝通、梁漱溟、陶行知等學(xué)者都觀察到了這一現(xiàn)象。

杜贊奇建議用“經(jīng)紀體制”理解基層社會結(jié)構(gòu)，經(jīng)紀體制在國家官僚和農(nóng)民之間起到協(xié)調(diào)作用，它可能是保護性的，也可能是掠奪性的，其角色據(jù)組成成分和利益關(guān)系而定(杜贊奇，1995)另一種研究是有關(guān)“保甲制”的，這種意見認為，士紳“官僚化”(ZhangZhongli，1955)機制的失效，使得20世紀的國民政府采用歷史上曾有過的保甲制度解決基層的控制問題。保甲制的目的在于幫助國家行政權(quán)力向鄉(xiāng)村延伸，把國家自上而下的行政軌道鋪到每個農(nóng)戶門口。由于保甲的主要任務(wù)是稅收和治安，它不可避免地與原有地方自治的控制范圍產(chǎn)生矛盾，它代表國家意志的強行進入，人為地破壞了原本完整的社區(qū)單位。結(jié)果是中央的政令容易下達了，可是地方的公務(wù)卻僵持了，地方的建設(shè)事業(yè)無法進行，矛盾增多，基層行政效率反而低下。這些問題的起因，基本上在于保甲是中央政令的執(zhí)行機關(guān)，而非自治團體，因而它堵住了自下而上的政治軌道，形成了基層“單軌政治”的局面(費孝通，1947)。也有學(xué)者認為，保甲制事實上并沒有想象中的成功；雖然國家把權(quán)力延伸進村，但它缺乏直接派任領(lǐng)薪人員入村的機制，保長實際上成為國家機器和村莊社團夾縫中“左右為難的犧牲品”，他們面對著各種矛盾的糾纏而無法展開工作(胡慶鈞，1949，黃宗智，1986)。

無論是“士紳”制、“經(jīng)紀”制還是“保甲”制，它們所針對的都是國家和基層的有效關(guān)系問題。在歷史經(jīng)驗中，基層的穩(wěn)定以保障基層的相對自治為成功，但是“自治”又不便于國家行政權(quán)力的進入，妨礙了聯(lián)系的暢達，國家體制和基層民眾如何連接的基本困難仍然存在。西方學(xué)者用“蜂窩狀”(Shue,1985)和“屁護關(guān)系”(Oi，1989)概念，說明在中國當代農(nóng)村，這種聯(lián)系仍然有著巨大的結(jié)構(gòu)阻力和非正式性。因而，在中外學(xué)者的注意中，中國農(nóng)村的基本問題主要是村民自治和國家行政權(quán)力的重突問題。這樣，探索國家行政和民眾自治的結(jié)合形式，使其能夠?qū)⒅赝粶p低至基層穩(wěn)定的限度，顯然是基層政權(quán)研究的中心。換句話說，需要設(shè)計一個整合農(nóng)村社會的制度安排，使它既能夠保障農(nóng)村的自主和安居，又有助于國家順利地征取稅收，同時能在國家體制和社會民間建立制度化聯(lián)系渠道，以集中和上達民意進入決策參考。它必須是“政治一行政的合一體系”(Political-executiveCombinationalism，張靜，1995)，即兼有政治的(自下而上的利益?zhèn)鬏?和行政的(自上而下的決策執(zhí)行)兩項功能。這就回到了費孝通40年代提出的問題上來了，費孝通的“單軌政治”，說明了只有行政管制，而無民意吸納的不健全，沒有這兩方面的基層政權(quán)中的互相包容，基層政權(quán)難以有穩(wěn)固的社會基礎(chǔ)，我們的所有討論就從這里開始。

二

一

所謂農(nóng)村基層政權(quán)，按照我國憲法和地方組織法的規(guī)定，是指由鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民代表大會與鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)人民政府兩者有機構(gòu)成的統(tǒng)一體（注：參見張厚安主編《中國農(nóng)村基層政權(quán)》，四川人民出版社，1992年版，第3頁。）。但必須指出的是，由于中國共產(chǎn)黨處于執(zhí)政地位，故在各級政權(quán)組織體系中，它位居政治領(lǐng)導(dǎo)地位，從而也就構(gòu)成了政權(quán)體系內(nèi)必不可少的要素。農(nóng)村基層政權(quán)組織亦如此。

建國后、特別是黨的十一屆三中全會以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)得到了鞏固和加強。然而客觀實際表明，現(xiàn)階段的農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)還面臨著一系列亟待解決的嚴重問題。筆者依據(jù)對湖北省一些農(nóng)村區(qū)域的社會調(diào)查，認為有以下幾個主要方面的問題值得我們分析和研究。

（一）權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡

所謂權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡，此處主要“是指農(nóng)村在基層政權(quán)組織體系內(nèi)，由于黨政關(guān)系、權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)三者之間關(guān)系未理順而導(dǎo)致政權(quán)運作不暢的一種無序狀態(tài)”（注：劉然、舒德焱、胡良瓊：《中國農(nóng)村政治》，成都出版社，1996年版，第105、115頁。）。以黨政關(guān)系而言，則突出地表現(xiàn)為某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織違反國家憲政體制，過分地干預(yù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與政府的事務(wù)，使政權(quán)的運行機制失調(diào)和功能萎縮；以權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)的關(guān)系而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力“軟化”而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力過分“硬化”的現(xiàn)象很普遍。由于上述基層政權(quán)組織體系內(nèi)的部分行為主體超出憲政體制和法律上的規(guī)定，使得各行為主體不能各司其職，造成政權(quán)非規(guī)范化、制度化和法律化的運作，并導(dǎo)致權(quán)力結(jié)構(gòu)失衡的不合理的現(xiàn)象產(chǎn)生。

（二）政權(quán)功能的削弱和柔弱

2012年度，根據(jù)局領(lǐng)導(dǎo)班子分工安排，本人主要分管基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)、居家養(yǎng)老工作、五保供養(yǎng)、殯葬改革等方面的工作。一年來，本人圍繞區(qū)委區(qū)政府的中心工作和市局的各項目標考核內(nèi)容，積極配合局主要領(lǐng)導(dǎo)，對照分工要求，積極抓好分管的各項工作，并取得一定的成效。按照“述職、述廉”的要求，結(jié)合個人德、能、勤、績等方面匯報如下：

一、加強政治理論學(xué)習(xí)，不斷提高自身素質(zhì)

認真履行好工作職責(zé)，必須不斷加強理論學(xué)習(xí)和黨性鍛煉，堅定理想信念，打好思想基礎(chǔ)，筑牢思想防線。一年來，我能認真學(xué)習(xí)鄧小平理論、“三個代表”重要思想，黨的十七屆五中、六中全會精神，以及黨紀條規(guī)，不斷提高自己的政治理論素質(zhì)和思想道德水平，，樹立馬克思主義的世界觀、人生觀、價值觀和正確的權(quán)力觀，能擺正個人利益和群眾利益的關(guān)系，不斷加強黨性鍛煉，始終保持清醒的頭腦，用科學(xué)的發(fā)展觀指導(dǎo)開展本職工作，樹立大局意識，自覺地做到把群眾的呼聲當作第一信號，把群眾的需要當作第一選擇，把群眾的利益當作第一考慮，把群眾的滿意當作第一標準，誠心誠意為人民群眾辦實事、辦好事，經(jīng)常聽取群眾的意見，主動接受群眾的監(jiān)督。

二、勤政務(wù)實，扎實做好本職工作

（一）基層政權(quán)工作穩(wěn)步推進

1、村（居）委會換屆工作依法圓滿完成。根據(jù)《中華人民共和國城市居民組織法》和《中華人民共和國村民委員會組織法》規(guī)定，按照省、市統(tǒng)一部署，我區(qū)應(yīng)依法進行第八屆村委會換屆選舉工作。在選舉工作中，本人直接參與起草換屆選舉工作指導(dǎo)小組文件、制訂了村（居）委會換屆選舉工作意見、實施方案，對鎮(zhèn)辦的換屆選舉工作人員進行了專題培訓(xùn)。本次換屆選舉工作涉及到31個村，19個社區(qū)，雖涉及面廣，任務(wù)重，矛盾復(fù)雜，但各村（社區(qū)）換屆工作仍然平穩(wěn)、有序、依法進行。截止10月15日，我區(qū)村（居）委會換屆選舉工作已全面結(jié)束，是全市唯一一家全面完成換屆選舉的的單位。

首先請允許我簡要的介紹一下自己：我叫，年出生，人，在我任職期間，曾獲得年度先進個人、先進個人、經(jīng)過工作幾年以來不斷地學(xué)習(xí)和實踐，在領(lǐng)導(dǎo)和同志的支持幫助下，并漸漸成長為基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)工作的主要骨干之一。

一年來，在市委、市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，在省民政廳的悉心指導(dǎo)下，在市委各部門、市直各單位和社會各界的關(guān)心支持下，局黨組堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，緊緊圍繞市委、市政府的戰(zhàn)略部署和省民政廳的工作安排，一手抓干部隊伍建設(shè)，一手抓民政事業(yè)發(fā)展，取得了班子和干部隊伍建設(shè)明顯進步、民政事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的良好態(tài)勢。民政局民間組織管理科積極配合各個部門完成各項年度工作任務(wù)，我本人也在各項工作的扎實推進中鍛煉了素質(zhì)，增強了以下各個方面的能力：

一、具備了扎實的專業(yè)素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)水平

作為一名從基層成長起來的黨員干部，我能夠認真學(xué)習(xí)各項管理知識，將所學(xué)知識運用于工作當中，勤學(xué)習(xí)、善學(xué)習(xí)，把學(xué)習(xí)專業(yè)知識作為一種興趣、一種愛好、一種習(xí)慣，持之以恒地堅持下去。采取多種形式，堅持學(xué)精管用，重點學(xué)習(xí)了黨的十七大報告和各項文件精神，擬訂全省城鄉(xiāng)基層群眾自治建設(shè)和社區(qū)建設(shè)政策并指導(dǎo)實施，指導(dǎo)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)，提出加強和改進城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的建議，指導(dǎo)村（居）民委員會開展民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督工作，推動基層民主政治建設(shè)。通過各項工作的保質(zhì)保量完成，使自身的專業(yè)素養(yǎng)和領(lǐng)導(dǎo)水平得到了全面的提高。

二、具有愛崗敬業(yè)、積極肯干的工作作風(fēng)

通過幾年的工作實踐和學(xué)習(xí)，使得本人養(yǎng)成了愛崗敬業(yè)、積極肯干的工作精神，撲下身子深入基層現(xiàn)場，不斷的在實際工作中磨礪和充實自己，通過有效的實踐在基層管理工作中有所創(chuàng)新、有所作為。不斷加強信息管理和各項登記管理工作，全面、優(yōu)質(zhì)、高效、安全的完成了各項管理工作。

現(xiàn)有6個村民委員會、一個居委會、一個管委會。年初以來，鎮(zhèn)委、鎮(zhèn)政府及農(nóng)村“兩委”班子緊緊圍繞如何讓中央1號文件促農(nóng)增收的精神落到實處這一主題，狠抓農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作。

一、充分發(fā)揮村委會作用，充實后備干部隊伍情況

（一）農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)。村委會換屆選舉后，由村民直接選舉產(chǎn)生了村委會成員32人，其中主任6人，副主任7人，委員19人。當選的村委會成員中，黨員21人，占村委會成員的65.6%，婦女6人，占村委會成員的18.75%，平均年齡43.7歲。文化程度方面，大專文化1人，高中（中專）文化14人，初中文化16人，小學(xué)文化1人。村民代表人，村民小組27個，起到連接政府和群眾的紐帶作用。

首先，提高兩委成員整體素質(zhì)。為進一步提高各村“兩委”班子成員的綜合素質(zhì)和管理才能，按照省委組織部的總體部署，區(qū)委組織部集中利用5天時間，根據(jù)深入了解農(nóng)民所急需掌握的農(nóng)牧業(yè)知識和今年各村擬發(fā)展項目所需要的技術(shù)，對123名鎮(zhèn)干部和村“兩委”班子成員進行了培訓(xùn)。

一是邀請高校名師授課。區(qū)委組織部從八一農(nóng)墾大學(xué)請來了副校長趙教授等3名多年從事農(nóng)牧業(yè)的教授，針對我區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)轉(zhuǎn)牧戰(zhàn)略的實際需要，為鎮(zhèn)村干部和部分種、養(yǎng)殖大戶專題講解了中央一號文件精神、《農(nóng)村改革和農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)》、《奶牛飼養(yǎng)技術(shù)》、《保護地種植》三項內(nèi)容，并現(xiàn)場解答了群眾許多疑難問題。

二是利用本級“專家”講解。區(qū)委充分發(fā)揮本級師資力量，從區(qū)委黨校、區(qū)政府信息中心、區(qū)法院、鎮(zhèn)經(jīng)科教實驗基地等地抽出骨干力量，組成講師團，為鎮(zhèn)村干部和部分種、養(yǎng)殖大戶解讀了“兩會”報告中的“三農(nóng)”問題、網(wǎng)絡(luò)基本知識、民主與法制建設(shè)、奶牛飼養(yǎng)、中草藥及色素萬壽菊的種植等內(nèi)容。

最近，XX縣委辦、縣委組織部、縣經(jīng)管局、縣民政局等部門組成調(diào)查組，對村級班子建設(shè)進行了專題調(diào)研。此次調(diào)查采取發(fā)放調(diào)查表、召開座談會、個別走訪、查閱有關(guān)資料等形式，調(diào)查范圍涉及平口、小淹、楊林等10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20多個村。調(diào)查結(jié)果表明，我縣村級班子建設(shè)總的形勢是好的，呈現(xiàn)出積極、健康的發(fā)展態(tài)勢，為促進我縣農(nóng)村經(jīng)濟社會進一步發(fā)展奠定了良好的組織基礎(chǔ)。同時，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，村級班子建設(shè)中存在一些問題，影響著黨和政府在群眾中的形象和威信，影響著農(nóng)村的發(fā)展和穩(wěn)定。

一、我縣村級班子建設(shè)的基本情況

我縣1180個行政村（居委），共有村干部4948名，其中35歲以下的891人，占18%。高中、中專以上文化的1179人，占23.8%。調(diào)查表明，近年來，我縣在加強村級班子建設(shè)方面卓有成效。一是班子整體結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委在選拔和任用村級干部時能堅持“以人為本”，勇于打破論資排輩、求全責(zé)備的選人用人觀念，全方位啟用人才，及時將優(yōu)秀人才充實到村級領(lǐng)導(dǎo)班子。近3年來，全縣先后調(diào)整村支兩委成員1984人，其中村黨支部書記548人，村主任492人。村級班子整體結(jié)構(gòu)逐步得到了優(yōu)化。二是班子凝聚力和戰(zhàn)斗力明顯增強。大多數(shù)兩委班子建立健全了各項工作制度，做到了按章理事。特別是近年通過加強農(nóng)村民主政治建設(shè)，促進了村干部們的廉潔自律，拉近了干部、群眾的感情距離，改善了干群關(guān)系，強化了村干部的民主意識和群眾觀念，也促進了村干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變。大部分村干部能勤政務(wù)實，兢兢業(yè)業(yè)地工作，實實在在地為群眾謀利益，村級班子在群眾中的凝聚力、向心力和戰(zhàn)斗力明顯增強。三是村干部隊伍綜合素質(zhì)不斷提高。縣、鄉(xiāng)兩級將村干部的培訓(xùn)教育納入了干部教育規(guī)劃。近3年來，全縣共舉辦村級干部各類培訓(xùn)班386期，受訓(xùn)的村級干部達26840人次。特別是通過村級“三個代表”學(xué)習(xí)教育活動，全縣村干部普遍受到了一次黨性黨風(fēng)和政治理論教育，政治思想素質(zhì)明顯提高。四是村干部工作積極性和主動性不斷提升。大多鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村級班子實行了崗位任期目標管理責(zé)任制，對村干部報酬全面實行了統(tǒng)籌，推行了“基礎(chǔ)+職務(wù)+工齡+村類別+績效”的結(jié)構(gòu)工資制度，并嚴格按規(guī)定兌現(xiàn)獎懲，使村干部干有目標，管有依據(jù)，評有尺碼。同時，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府能做到用真誠與親情聯(lián)絡(luò)村級干部，在感情上與村干部真心交朋友，工作上及時為村干部撐腰壯膽，生活上盡力為村干部排憂解難，村干部不安心的思想不斷淡化，工作積極性普遍高漲。五是后備干部隊伍不斷壯大。近3年來，全縣共培養(yǎng)和發(fā)展優(yōu)秀青年農(nóng)民黨員750名，其中已任村干部的164名，已作為村級后備干部儲備的達415名。

調(diào)查也表明，隨著改革的深入和社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村的社會關(guān)系和利益格局發(fā)生了深刻變化，村級班子建設(shè)中出現(xiàn)和存在一些新情況和新問題，與新形勢新任務(wù)不相適應(yīng)，影響了村級組織作用的發(fā)揮。一是年齡老化、文化程度偏低。全縣4948名村干部中56歲以上的達756名，占15.3%。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)56歲以上村干部的比例高達30%以上。江南鎮(zhèn)老屋村和百花村支部書記年齡已滿70歲。全縣小學(xué)以下文化程度的有1503名，占30.4%。有的村干部連自己的名字、同意開支等簡單的字都不會寫。由于文化程度不高，部分村干部獨立分析解決問題的能力不強，對黨和國家的方針政策往往理解不透，認識不深，貫徹不力，嚴重影響了村級組織作用的發(fā)揮。二是干部綜合素質(zhì)和工作能力仍然不夠。部分村干部思想觀念陳舊，工作方法簡單，缺乏依法行政、按章理事的自覺性。墨守成規(guī)，不求改革創(chuàng)新。一些村級班子缺乏駕馭市場經(jīng)濟的能力，在帶領(lǐng)群眾調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、增強收入方面辦法不多、能力不強。發(fā)展經(jīng)濟的思路不清、路子不明。據(jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委評定，全縣村干部能力一般和較弱的達2696名，占54.4%；村級班子能力一般和較弱的673個，占59.3%。三是部分村兩委班子關(guān)系不協(xié)調(diào)，工作合力不強。部分村黨支部書記、村委會主任不能互相配合共同開展工作，存在拉山頭，鬧派性的現(xiàn)象。有的支書與村長各唱各的調(diào)，各吹各的號，班子不協(xié)調(diào)，思想不統(tǒng)一，無法發(fā)揮出村級班子應(yīng)有的工作合力。工作無法開展，群眾無所事從，經(jīng)濟無從發(fā)展，基本失去了村級組織的戰(zhàn)斗力和凝集力。四是村級干部隊伍難穩(wěn)定。農(nóng)村工作環(huán)境艱苦，任務(wù)繁重，村干部待遇低、難落實，不少村干部不安心本職工作，人心思動現(xiàn)象較普遍，甚至干脆“撂擔(dān)子”。東山鄉(xiāng)高星、下茶兩個村共有黨員51名，曾任村組干部的22人，近三年來辭官不做的12人，現(xiàn)任村干部中外出打工的10人。五是部分村干部隊伍青黃不接。近年來，隨著經(jīng)濟、文化、社會的轉(zhuǎn)型，青年新生力量處于分散、流動狀態(tài)，村級組織難于對他們開展有效的教育和培養(yǎng)。部分地方對村干部后備人選的培養(yǎng)選拔缺乏硬性措施，真正有文化、有素質(zhì)、有培養(yǎng)前途的人才很難選拔，后備干部隊伍出現(xiàn)青黃不接、后繼無人的局面，有的村甚至找不到合適人選出來擔(dān)任村干部。

二、當前農(nóng)村基層班子建設(shè)不到位的原因分析

第一，個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)對加強村級組織的建設(shè)重視不夠。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)只把經(jīng)濟工作視為主要任務(wù)，使基層班子建設(shè)與經(jīng)濟建設(shè)脫節(jié)。忽視基層組織和基層政權(quán)建設(shè)，忽視對基層干部和黨員管理與教育，不注重后備力量的培養(yǎng)與發(fā)展。有的村甚至近10年沒有發(fā)展一名黨員和后備干部，組織生活基本沒有正常開展。