一、制約陜西社會和諧的基層政府因素分析

近年來，陜西各地基層政府加快改革，提升服務(wù)水平，對為推動陜西經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會和諧做了大量工作，但也還存在一些較為突出的問題。

(一)重視經(jīng)濟(jì)指標(biāo)輕視發(fā)展質(zhì)量，在發(fā)展問題上的認(rèn)識誤區(qū)影響和諧

改革開放尤其是實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略以來，陜西各地基層政府為發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，保持經(jīng)濟(jì)增長速度使出了渾身解數(shù)，但在發(fā)展問題上卻產(chǎn)生了很大的認(rèn)識誤區(qū)，許多基層干部把“發(fā)展是硬道理”片面地理解為“經(jīng)濟(jì)增長率是硬道理”，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展簡單化為GDP決定一切。由于以經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)、經(jīng)濟(jì)指標(biāo)論英雄的片面政績觀的引導(dǎo)驅(qū)使，為追求一時的增長速度，盲目上項目、辦企業(yè)、引投資，大搞“形象工程”、“亮麗工程”、“夜景工程”，看起來經(jīng)濟(jì)增長了，但老百姓卻沒有得到實惠。2007年陜西榆林市GDP達(dá)到635億元，財政收入突破50億。但該市仍有貧困人口50.2萬人，其中仍有13.8萬人未能解決溫飽問題。榆林很富，但老百姓卻沒錢。而陜西一線職工收入也并未能隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展有較大增長。據(jù)陜西省總工會的調(diào)查資料顯示，2006年陜西省一線職工人均年收入為13135元，比社會平均工資16918元低3783元。在調(diào)查的50戶企事業(yè)單位中，職工人均年收入低于當(dāng)?shù)卦趰徛毠つ昶骄杖氲钠髽I(yè)有41戶，占調(diào)查職工總數(shù)的80.7％。大部分企業(yè)一線職工的月收入在800～1000元，有的不足800元。一線職工收入不僅偏低，而且增長緩慢，與企業(yè)效益增長不同步。

據(jù)問卷調(diào)查統(tǒng)計，西安市、渭南市的財貿(mào)、建筑行業(yè)的10家企業(yè)，2001—2006年企業(yè)利潤年均增長20％，而職工收入增長13.9％。5年來未增加過工資的職工占22，2％。工人工資中扣除交納社會保險金等外，實際沒有增加多少，再扣除物價、房價、子女學(xué)費上漲等因素，相當(dāng)一部分職工感受不到收入的增加。基層政府如何使經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展，讓絕大多數(shù)人民群眾從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中普遍受益，得到更多的實惠，急需創(chuàng)新治理模式，調(diào)整發(fā)展思路，走出發(fā)展的誤區(qū)。

(二)重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，忽視環(huán)境保護(hù)。日趨嚴(yán)重的環(huán)境污染問題困擾和諧

根據(jù)法國憲法第72條規(guī)定，其政府主要包括中央、省、市鎮(zhèn)以及海外領(lǐng)地等單位。1982年《權(quán)力下放法案》實施后，法國對地方政府進(jìn)行了改革，增加了大區(qū)政府。目前法國有22個大區(qū)、100個省、337個縣、3838個區(qū)、36862個市鎮(zhèn)，分別設(shè)有大區(qū)、省和市鎮(zhèn)議會行使地方立法權(quán)，因此法國地方政府演變?yōu)槿墸捍髤^(qū)、省和以市鎮(zhèn)為主體的基層政府。雖然，有些省與市鎮(zhèn)之間還設(shè)有專區(qū)、縣，但它們都不是領(lǐng)土單位，不構(gòu)成一級政權(quán)，也不列為基層政府。以市鎮(zhèn)為例，法國基層政府主要由自治的單一市鎮(zhèn)與市鎮(zhèn)聯(lián)合體組成。

1、自治的單一市鎮(zhèn)。作為法國革命成果之一的市鎮(zhèn)，最早成立于1884年，是最基層的自治體，它由市鎮(zhèn)議會和市鎮(zhèn)政府組成。市鎮(zhèn)議會任期6年，由選民普選產(chǎn)生，議員人數(shù)根據(jù)居民人數(shù)而定，由9名（居民少于100人）至69名（居民超過30萬）不等（巴黎、馬賽、里昂例外）。單一的市鎮(zhèn)議會每年至少舉行4次例會，應(yīng)共和國專員、市鎮(zhèn)長或三分之一市鎮(zhèn)議員的請求，可以召開臨時會議。市鎮(zhèn)長由市鎮(zhèn)議會選舉產(chǎn)生，是行政首長，但一經(jīng)選舉產(chǎn)生又不對議會負(fù)責(zé)，其任職期間市鎮(zhèn)議會無權(quán)罷免。

2、市鎮(zhèn)聯(lián)合體。市鎮(zhèn)聯(lián)合體，是近年來風(fēng)靡法國的新的基層政府組織形式，目前80%的法國人生活在市鎮(zhèn)聯(lián)合體。成立市鎮(zhèn)聯(lián)合體既有中央政府的因素，也有自治體自身的因素。20世紀(jì)70年代，法國所有市鎮(zhèn)中有超過一半的市鎮(zhèn)人口不足2000，由于人口太少，中央政府以法案形式推動市鎮(zhèn)合并，但除少數(shù)市鎮(zhèn)外，大多數(shù)市鎮(zhèn)不愿合并。后來市鎮(zhèn)之間自行聯(lián)合，共同解決單個市鎮(zhèn)無力解決的某些問題，形成了市鎮(zhèn)聯(lián)合體。

法國基層政府的運行有以下幾個特點：

第一，基層政府高度關(guān)注城際關(guān)系以及與中央政府的關(guān)系。法國基層政府強(qiáng)調(diào)城際關(guān)系的傳統(tǒng)，主要來自中央集權(quán)時期貫徹國家政策的需要。這一運行方式在中央權(quán)力下放以后并沒有得到根本改變。一方面市鎮(zhèn)要聯(lián)合處理許多共同事務(wù)，需要建立各種協(xié)調(diào)關(guān)系，這使得那些不愿意與其它市鎮(zhèn)政府建立某種聯(lián)系的基層政府有被邊緣化的趨勢；另一方面，法國中央政府與地方政府的獨特關(guān)系，使任何地方政府不能不注意與上級政府或中央政府保持良好的關(guān)系，以便在財政、行政、司法等活動領(lǐng)域得到上級的支持。良好的城際關(guān)系或與中央政府的關(guān)系是市鎮(zhèn)政府開展工作的前提。

第二，參與式民主不斷擴(kuò)大。參與式民主的擴(kuò)大一方面體現(xiàn)在公共政策活動中，另一方面體現(xiàn)在民主選舉中。在公共政策活動中，各市鎮(zhèn)大量成立咨詢性組織，如街道咨詢委員會，更好地溝通市議會議員、居民和政府的意見。這種機(jī)制的推行，對市鎮(zhèn)政府產(chǎn)生了很大影響，使基層政府必須面對居民，與地方居民處理好各種關(guān)系。2001年，法國總理諾斯潘推動出臺了“貼近基層法案”，要求30萬以上人口的市鎮(zhèn)實行參與式民主，每一個市鎮(zhèn)都建立街道咨詢委員會，加強(qiáng)與居民的聯(lián)系與溝通。在中央政府的積極推動下，目前法國不少市鎮(zhèn)都在實驗參與式民主，重大問題由居民討論，幫助政府科學(xué)決策；在民主選舉中，那些政治上和經(jīng)濟(jì)上具有重要地位的市鎮(zhèn)每到選舉年都會面臨激烈的政黨競爭。這與法國實行的多黨體制有關(guān)，當(dāng)然，政黨在基層的選情往往影響到全國大選的選情，因而選舉年也是公民參與基層政治生活熱情旺盛的年份。

內(nèi)容提要：農(nóng)村治理問題始終是我國政府管理的基本問題。農(nóng)村治理關(guān)乎整個社會的治理，農(nóng)村穩(wěn)定則社會穩(wěn)定已是一種共識。在轉(zhuǎn)型時期基層政府治理農(nóng)村的方式已不適應(yīng)現(xiàn)實的要求，嚴(yán)重制約著政府主導(dǎo)作用的發(fā)揮，應(yīng)適時進(jìn)行變更。本文從基層政府在農(nóng)村地方治理中的地位分析入手，回溯新中國建立50余年基層政府農(nóng)村治理體制及方式，圍繞農(nóng)村市場化趨向的改革，呼喚基層政府行為方式變更。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村地方治理基層政府體制政社合一行為方式變革

一、近50年中國基層政府農(nóng)村治理體制及行為方式回溯

新中國成立后，中國社會發(fā)生了重大變革，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。黨領(lǐng)導(dǎo)人民對存在了幾千年的土地私有制實行了徹底改造，從而奠定了人民當(dāng)家作主的社會主義政權(quán)的重要的所有制的基礎(chǔ)，并構(gòu)建了新型的基層政府農(nóng)村地方治理體制，政府對農(nóng)村的作用得到了空前的加強(qiáng)。這一新型體制的建構(gòu)和運行隨著我國農(nóng)業(yè)管理體制的逐步建立和改革，經(jīng)歷了幾個不同的時期，進(jìn)行過幾次重大的調(diào)整。

(一)農(nóng)村社會主義改造時期基層政府體制

建國初期，人民政府迅速地在地方確立起了農(nóng)村地方治理行政體制。這一時期由于農(nóng)村在大規(guī)模地發(fā)動和推進(jìn)，基層政府組織形式仍保留著縣、鄉(xiāng)的格局，只是運作機(jī)制和所轄范圍與舊中國不同?！叭嗣裾畬λ扇〉闹贫扰c(即費孝通)早先描述的體制相仿，但有重大區(qū)別，單位的大小很不一樣，甚至單位的范圍限定也不那么死板?！盵1]“首先是省，省分成若干個縣，相當(dāng)于舊體制中的縣。每縣有若干鄉(xiāng)，這些鄉(xiāng)一般來說，比舊體制中的鄉(xiāng)大一些?！盵2]鄉(xiāng)之下為村，鄉(xiāng)和村分別建立了委員會，實行直接選舉制?！懊恳患売幸粋€委員會和一個選出的領(lǐng)導(dǎo)人。鄉(xiāng)委員會包含從每個村里推選出來的兩名或兩名以上的代表，人數(shù)根據(jù)村的大小而定。”[3]從查證的資料看，以上敘述基本反映了當(dāng)時的歷史狀況。1950年12月8日政務(wù)院第62次會議通過了《鄉(xiāng)（行政村）人民政府組織通則》明確了鄉(xiāng)級政府為我國基層政權(quán)組織?！锻▌t》規(guī)定鄉(xiāng)人民代表大會（或鄉(xiāng)人民代表會議）和鄉(xiāng)級人民政府為基層行使政權(quán)的機(jī)關(guān)。在鄉(xiāng)級人民代表會議閉會期間，鄉(xiāng)人民政府即為鄉(xiāng)的行政政權(quán)的機(jī)關(guān)。農(nóng)民開始行使真正意義上的選舉行政治理人員的自主權(quán)。1953年底，全國絕大部分地區(qū)相繼完成了任務(wù)，農(nóng)民的積極性被有效調(diào)動起來。為了克服農(nóng)民在分散經(jīng)營中遇到的困難，有必要在農(nóng)村建立起自愿互利的合作組織，于是許多地方相繼出現(xiàn)了產(chǎn)生于革命根據(jù)地時期的“互助組”。隨著愛國生產(chǎn)運動的興起，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組織也更加廣泛地發(fā)展起來，逐步發(fā)展成為農(nóng)業(yè)合作社。合作社初期為初級農(nóng)業(yè)合作社，也叫初級社，不久發(fā)展為高級農(nóng)業(yè)合作社，稱高級社。1956年底，全國絕大多數(shù)農(nóng)村基本實現(xiàn)了高級社。合作社設(shè)有社長，負(fù)責(zé)社的經(jīng)營事務(wù)。這一時期，基層政府農(nóng)村治理體制正處于徹底變革前夜的寧靜狀態(tài)?；鶎诱\作機(jī)制和方式開始隨著社會主義性質(zhì)的農(nóng)業(yè)體制（以下改稱傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)體制）的逐步建立在積極地進(jìn)行著變革。1953年10月11日，中共中央發(fā)出“命令”和“決定”，對糧食、油料實行計劃收購和計劃供應(yīng)。隨后又在54年至57年間又陸續(xù)決定將棉花、棉布、生豬、烤煙、麻類、甘蔗、茶葉、蠶繭、羊毛以及經(jīng)濟(jì)作物和藥材納入統(tǒng)一收購、統(tǒng)銷和派購。從而在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、供應(yīng)和銷售環(huán)節(jié)中建構(gòu)起了統(tǒng)購、統(tǒng)銷體制。奠定了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。與此同時，農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營單位也在由分散的個體向集中過渡。農(nóng)業(yè)合作化的全面推行正在從根本上改變基層政府對農(nóng)村的治理手段。有資料表明，實行合作化以后，國家對農(nóng)村統(tǒng)購統(tǒng)銷的對象，由一億幾千萬戶簡化為幾十萬個合作社。因為，國家已不在直接向農(nóng)戶統(tǒng)購糧食、油料等，而直接面向合作社。政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段由市場向計劃過渡?；鶎诱男姓袨榉绞接啥鄻有韵騿我贿^渡。這樣就空前地強(qiáng)化了政府支配農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動的力量。中央政府支配農(nóng)產(chǎn)品及生產(chǎn)資料政策和調(diào)整，促使了基層政府治理農(nóng)村手段的變化。這時期基層政府體制與行為方式的突出特點，在寧靜體制下行政行為方式悄然變革。

論文關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理群眾自治互動

論文摘要：不斷加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，是黨的十七大的要求，更是一項關(guān)系民生民本的系統(tǒng)工程。結(jié)合當(dāng)前社會轉(zhuǎn)型時期基層政府管理與群眾自治的實際，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村等不同角度分析了工作實踐中存在的問題，并從制度創(chuàng)新等方面提出了實現(xiàn)基層政府管理與群眾自治有效銜接和良性互動的思路和對策。

黨的十七大報告指出，要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，完善政務(wù)公開、村務(wù)公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良l生互動it1。十七大為全面推進(jìn)基層管理方式改革和村級民主政治建設(shè)指明了方向。特別是這些年農(nóng)村基層發(fā)生了深刻變化，在轉(zhuǎn)型時期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機(jī)制，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當(dāng)前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理以國家強(qiáng)制力為后盾，具有行政性和集權(quán)性，村民自治以村民意愿為基礎(chǔ)，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，村民自治制度界定了國家與鄉(xiāng)村社會的關(guān)系，兩者在體現(xiàn)人民當(dāng)家作主權(quán)力這一點上是相通的。但在具體操作中，由于制度規(guī)范、觀念意識的影響和制約，二者又會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴(yán)重的沖突，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能和村民自治的健康發(fā)展。

1．從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，對如何有效指導(dǎo)村民自治主要存在以下問題：

一、基層政府推進(jìn)依法行政的成效和原因

（一）基層政府推進(jìn)依法行政的成效

就調(diào)研情況看，近年來基層政府推進(jìn)依法行政取得了初步的成效。其主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1．從行政觀念與意識轉(zhuǎn)變上看，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員行政合法性觀念普遍增強(qiáng)，行政管理思想意識方面開始由人治向法治轉(zhuǎn)變。行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對依法行政認(rèn)識的相關(guān)知識基本得到普及，部分行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在工作中開始自覺注意行政管理的合法性要求；從形式上看，依法行政已經(jīng)成為各級行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)講話、行政管理文件中的要求之一，一些行政機(jī)關(guān)定期舉辦法律知識講座，公開否定依法行政在行政管理中作用的行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)基本沒有。在行政機(jī)關(guān)工作人員中，依法行政的基本知識普遍得到提高，行政行為合法觀念和程序觀念均較以前有明顯增強(qiáng)，違法行政責(zé)任觀念初步形成，防止因違法行政導(dǎo)致行政訴訟意識逐步增強(qiáng)。

2．從行政管理體制上看，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和各項制度的不斷完善，以及行政管理體制改革的積極推進(jìn)，行政權(quán)力與利益脫鉤，行政權(quán)力與責(zé)任掛鉤，行政權(quán)力行使過程中民主性、公開性、便民性正得到積極拓展。各級行政機(jī)關(guān)普遍認(rèn)識到傳統(tǒng)行政管理體制的弊端，并積極探索適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展，適應(yīng)人民群眾要求的一些改革措施，包括組織推行集中行政審批，建立完善各類行政服務(wù)中心；在城市管理領(lǐng)域積極推進(jìn)相對集中的行政處罰權(quán)工作，組建統(tǒng)一的城市管理行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)；一些城市按照集中統(tǒng)一、規(guī)范監(jiān)管的原則在有限自然資源出讓許可、政府采購、產(chǎn)權(quán)交易、招標(biāo)投標(biāo)與政府資源拍賣等領(lǐng)域積極進(jìn)行行政管理體制和方式的改革探索；各級政府通過積極推進(jìn)公共財政管理體制改革，完善行政執(zhí)法經(jīng)費保障制度，實行省級財政對縣財政的直管改革和鄉(xiāng)財政縣管改革。

3．從行政管理機(jī)制上看，保證行政決策合法化機(jī)制，行政執(zhí)行規(guī)范化機(jī)制，行政監(jiān)督法制化機(jī)制，行政效果檢驗民主化機(jī)制不斷獲得新的進(jìn)展。一些行政機(jī)關(guān)開始組織專門的法律顧問隊伍，制定相關(guān)行政決策合法性審查制度，為行政決策的合法性提供組織與制度保障；部分行政機(jī)關(guān)積極探索行政執(zhí)法過程中的激勵與監(jiān)督制約工作機(jī)制，以保證各項行政執(zhí)法規(guī)范化要求在工作中的具體落實；一些政府通過提請人大常委會制定地方性法規(guī)、自行出臺政府規(guī)章和規(guī)范性文件的方式，不斷推進(jìn)各項行政行為監(jiān)督的法制化、規(guī)范化進(jìn)程；根據(jù)行政管理民主化的要求，一些政府和行政機(jī)關(guān)主動探索建立行政管理目標(biāo)考核等行政效果檢驗制度，并通過向社會公開，接受群眾評議的方式，督促所屬行政機(jī)關(guān)執(zhí)政為民，依法行政。

信訪工作是我們黨和政府密切聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，是群眾充分發(fā)揚民主、行使民主權(quán)力的重要渠道，是有效改善黨群干群關(guān)系、維護(hù)社會和政治穩(wěn)定的重要舉措?？倳浽诼犎⌒旁L工作匯報時曾指出：“信訪工作是為人民群眾排憂解難的工作，也是構(gòu)建社會主義和諧社會的基礎(chǔ)性工作”，“構(gòu)建社會主義和諧社會需要不斷增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素。信訪工作要承擔(dān)起這項任務(wù)。”做好信訪工作，創(chuàng)造社會和諧，抓好基層信訪工作是關(guān)鍵。實踐證明，信訪工作的重點在基層，難點也在基層，做好人民群眾來信來訪工作，尤其是認(rèn)真按照《信訪條例》規(guī)定，進(jìn)一步加強(qiáng)和完善基層信訪工作，始終是黨和政府密切與人民群眾血肉聯(lián)系，解決好社會轉(zhuǎn)型期間出現(xiàn)的各種人民內(nèi)部矛盾的有效途徑和方式之一。

我市始終高度重視基層信訪工作，將其作為信訪工作的“前哨”，不斷創(chuàng)新工作方法，豐富工作形式，努力構(gòu)建大信訪工作格局，使全市信訪工作邁上了新臺階，促進(jìn)了社會和諧和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、抓好網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，不斷延伸信訪工作觸角

一是建立并完善村、社區(qū)級基層信訪工作網(wǎng)絡(luò)體系。一方面，村一級由村黨支部書記全面負(fù)責(zé)信訪工作，重點對村級單位的各種矛盾糾紛進(jìn)行調(diào)解，努力做到“小事不出村、大事不出鎮(zhèn)”，并向鎮(zhèn)一級負(fù)責(zé)。另一方面，各街道在所有社區(qū)設(shè)立了社區(qū)主任負(fù)責(zé)制，由社區(qū)主任具體負(fù)責(zé)社區(qū)的矛盾糾紛化解工作，努力做到“小事不出社區(qū)，大事不出街道”，并向街道負(fù)責(zé)。各村、社區(qū)結(jié)合工作實際，充分發(fā)揮信訪信息員的作用。

二是做好各鎮(zhèn)人民調(diào)解工作。各鎮(zhèn)信訪工作領(lǐng)導(dǎo)小組在鎮(zhèn)黨委、政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，健全了以村支部書記為主任，支部委員和村委會委員組成的村級人民調(diào)解委員會，建立了由鎮(zhèn)社會治安綜合治理辦公室牽頭，派出所、司法所、民政辦、勞動保障事務(wù)所、信訪等有關(guān)部門人員組成的綜合治理工作中心和人民內(nèi)部矛盾調(diào)處中心，實行了“一套班子，兩塊牌子”體制，鎮(zhèn)黨委副書記負(fù)責(zé)日常工作。就此，形成鎮(zhèn)黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，有關(guān)部門齊抓共管，相互配合的工作機(jī)制。認(rèn)真開展轄區(qū)內(nèi)治安、矛盾糾紛和信訪等問題的排查工作，全面掌握群眾信訪動態(tài)，做好超前化解工作，切實加強(qiáng)了各鎮(zhèn)的社會穩(wěn)定。

三是做好街道人民內(nèi)部矛盾調(diào)處工作。各街道從實際情況出發(fā)，在社區(qū)內(nèi)設(shè)立社區(qū)信訪信息員和社區(qū)人民調(diào)解員，并制定相應(yīng)的工作制度，每周定時向街道主管信訪工作的主任進(jìn)行工作匯報。對本街道內(nèi)有關(guān)治安、矛盾糾紛和信訪等問題實行統(tǒng)一排查、統(tǒng)一接待、集中受理，在每周的上訪案件排查日召開專題會議，對信訪案件進(jìn)行調(diào)查，抓好預(yù)防，確保了街道、社區(qū)的穩(wěn)定，也為和龍市的社會穩(wěn)定夯實了基礎(chǔ)。

摘要：依法行政是我國依法治國的核心與關(guān)鍵，隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，依法行政的思想也為各級政府不斷重視，但在基層政府尤其是在一些較為偏僻的地方，基層政府依法行政依然有著諸多障礙，該文針對我國基層政府在依法行政中存在的問題做一簡要分析，并提出了初步的解決辦法。

關(guān)鍵詞：基層政府；依法行政；依法治國

依法行政，是指國家各級行政機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對國家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等各項社會事務(wù)，依法進(jìn)行有效的管理活動。依法行政的范圍，包括行政立法、行政執(zhí)法、行政司法都要依法進(jìn)行，其核心是行政執(zhí)法。

依法行政是依法治國的核心和關(guān)鍵，是發(fā)展社會主義民主的必然要求，是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的迫切的需要，更是現(xiàn)代社會文明的重要標(biāo)志。

1.基層政府依法行政的障礙

1.1干部依法行政的能力不高

*基層政府窮到什么地步了呢？在安徽某鎮(zhèn)，連鎮(zhèn)長辦公室的電話都因為欠費停機(jī)了。安徽省平芋鎮(zhèn)政府因為還不起酒樓的錢，政府辦公大樓被法院判給了債權(quán)人。

*基層債務(wù)已經(jīng)造成部分地區(qū)基層政府的癱瘓。湖北一些欠債的基層，鎮(zhèn)長、鄉(xiāng)長都紛紛外出打工了；河南某鎮(zhèn)，除了鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長還上班，其余人都已經(jīng)“罷工”。

*據(jù)農(nóng)村問題的專家估計，縣以下（含縣）的基層債務(wù)總額超過8000億。

如果按照李昌平的定義，把縣、鄉(xiāng)、村三級行政組織所欠的債務(wù)叫基層債務(wù)，其中不包括國有企業(yè)、集體企業(yè)和事業(yè)單位所欠的債務(wù)。那么具體數(shù)字到底有多少，是誰也說不清的。

山東一個3萬人的中等鎮(zhèn)負(fù)債4000多萬元，2000年對四川省的100個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的抽樣調(diào)查表明，有82個有明顯的債務(wù)，46%鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府債務(wù)高于100萬元，有一些高達(dá)120萬元。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府甚至已用光了2015年的預(yù)算收入。截至2003年底，四川省縣級政府債務(wù)總額達(dá)739.2億元，平均每個縣負(fù)債4.11億元。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)279.73億元，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債552萬元。（1）安徽省鳳陽縣，2003年一年形成的債務(wù)是1.13億。（2）1999年來自湖南省的一份調(diào)查表明，大約2000個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中的88%有明顯的債務(wù)；有一些在1999年之前已經(jīng)用光了2003年的預(yù)算收入。

《四川日報》的記者在川、鄂、湘三省采訪結(jié)果顯示，三省縣、鄉(xiāng)、村普遍存在巨額債務(wù)。四川省鄉(xiāng)級債務(wù)達(dá)142億元，村級負(fù)債39億元。全省負(fù)債億元以上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個，負(fù)債500萬以上的村有5個。部分地市所有鄉(xiāng)村都負(fù)債，地處該省最富庶的成都平原的德陽市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均1520萬元。同時，不良債務(wù)巨大，該省鄉(xiāng)村逾期債務(wù)達(dá)123億元，占債務(wù)總額的68%。湖南省鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債面高達(dá)88%，湖北省連“經(jīng)濟(jì)十強(qiáng)縣（市）”的縣、鄉(xiāng)、村三級都普遍債務(wù)累累，其中“首強(qiáng)”仙桃市光市級財政負(fù)債就達(dá)1.4億元，而另一“十強(qiáng)”天門市則已超過4億元。湖北省天門市現(xiàn)有村級債務(wù)總額為3.34億元，村平近50萬元。安徽省和縣2002年全縣縣級負(fù)債1.5億元；鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債8865萬元，比上一年增加了700多萬元，其中負(fù)債最高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1784.9萬元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均負(fù)債422.1萬元。云南省有鄉(xiāng)鎮(zhèn)1590個，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政機(jī)構(gòu)的有1578個。2000年全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)赤字4.8億元，隱性赤字為9.3億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)為38.2億元，平均鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債331.4萬元（按1578個鄉(xiāng)鎮(zhèn)計算）。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》(以下簡稱《決定》)今天頒布。《決定》抓住了我國政府全面推進(jìn)依法行政的重點、難點和關(guān)鍵點，彰顯出國務(wù)院全面推進(jìn)依法行政的堅強(qiáng)決心與迫切愿望，與時代相呼應(yīng)，與民意相吻合。

《決定》現(xiàn)實地表明，要落實依法治國基本方略，要實現(xiàn)國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》提出的用10年左右的時間基本建成法治政府的目標(biāo)，基層政府的行為規(guī)范至關(guān)重要。是依法行政還是任意行事，是考驗基層政府執(zhí)政能力的試金石，是衡量基層政府素質(zhì)高低的分水嶺。

基層政府依法行政的自覺，很大程度上決定著中國政府依法行政進(jìn)程的快慢時速。

市縣政府，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者，是地方經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)的主要管理者，大量直接與廣大老百姓切身利益相牽連的行政行為，都是由市縣行政機(jī)關(guān)作出的，因而各種社會矛盾往往也聚焦在基層，多發(fā)在基層。國務(wù)院法制辦2007年全國行政復(fù)議案件統(tǒng)計顯示，85.77%的被申請人是基層行政機(jī)關(guān)，包括縣、鄉(xiāng)兩級政府和市、縣級政府部門。據(jù)河南、四川兩省對2007年全省行政復(fù)議案件的統(tǒng)計，被申請人是縣、鄉(xiāng)兩級政府和市、縣兩級政府部門的，更是占到94.09%和95.2%?；鶎诱捌洳块T同樣還是行政應(yīng)訴案件的集中被告。

當(dāng)前，隨著社會的發(fā)展，市縣政府面臨的改革和發(fā)展的任務(wù)越來越重。他們既要面對最現(xiàn)實復(fù)雜的矛盾沖突和問題交織，又要克服自身行政能力長期偏弱的缺陷，責(zé)任與壓力都是巨大的。

這些年來，隨著國家依法治國、依法行政整體進(jìn)程的推進(jìn)，盡管我國市縣政府依法行政取得了重要進(jìn)展，但與建設(shè)法治政府的要求相比還有不小差距，主要表現(xiàn)為：一些基層政府具有強(qiáng)烈的管理復(fù)雜事物的愛好，熱衷充當(dāng)“萬能政府”；有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的問題仍然比較突出，侵害人民群眾合法權(quán)益的行為時有發(fā)生；一些地方和領(lǐng)域重復(fù)執(zhí)法、交叉執(zhí)法、多頭執(zhí)法、執(zhí)法力量分散的現(xiàn)象仍然存在，執(zhí)法擾民與執(zhí)法缺位并存；推進(jìn)依法行政工作進(jìn)展不平衡，工作力度呈自上而下明顯遞減的趨勢；一些行政機(jī)關(guān)工作人員依法辦事的意識淡薄，能力和水平不高，特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部把依法行政與發(fā)展經(jīng)濟(jì)對立起來，一談經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就不顧法律約束、擅闖法律“禁區(qū)”對基層政府來說，活動地域不大，到處都是熟人，是按規(guī)則辦事還是按情感辦事、是按關(guān)系辦事還是按法律辦事，的確是大考驗。《決定》非?，F(xiàn)實地提供了現(xiàn)階段依法行政的指引，強(qiáng)調(diào)要突出制度建設(shè)，用制度來管權(quán)、管事、管人，用制度來規(guī)范、約束和引導(dǎo)行政機(jī)關(guān)的行為，防止濫權(quán)專斷。要建立健全重大行政決策聽取意見、聽證、合法性審查、集體決定、實施情況后評價制度，確保行政決策科學(xué)、民主、合法；要建立健全規(guī)范性文件、備案和定期清理制度，切實糾正各種濫發(fā)“紅頭文件”損害法律權(quán)威、侵害人民群眾合法權(quán)益的行為；要建立行政裁量基準(zhǔn)制度，健全行政執(zhí)法主體資格合法性審查和行政執(zhí)法人員資格制度，規(guī)范行政執(zhí)法行為，確保嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

同志們：

這次全區(qū)農(nóng)村工作暨農(nóng)村基層組織建設(shè)工作會議的主要任務(wù)是，認(rèn)真貫徹中央1號文件和中央、省市農(nóng)村工作會議精神，分析我區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作面臨的新形勢，研究部署加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的重大問題。今天上午，大家分別現(xiàn)場參觀了伯陽鎮(zhèn)曹石村，花牛鎮(zhèn)花牛村、高家灣村和趙崖村等幾個先進(jìn)典型村，使大家切身感受到了全區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的蓬勃發(fā)展勢頭。前面，克強(qiáng)同志代表區(qū)委、區(qū)政府對今年全區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作作了全面部署，曉東、應(yīng)珍、曉琴、筱會同志分別就農(nóng)業(yè)和農(nóng)村幾項重點工作講了非常具體的意見，我完全贊同。會議還表彰命名了“五個好”鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、“五個好”村黨支部、農(nóng)村單項工作先進(jìn)村和區(qū)級農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，簽訂了20*年農(nóng)村重點工作責(zé)任書?？梢哉f，這次會議既是一次工作會，又是一次新農(nóng)村建設(shè)的動員會。通過這次會議，必將為開創(chuàng)全區(qū)社會主義新農(nóng)村建設(shè)的良好開局產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

過去的一年，是我區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作取得突出成效的一年，通過落實一系列強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、支農(nóng)措施，全區(qū)農(nóng)民收入持續(xù)穩(wěn)定增加，農(nóng)村面貌發(fā)生了新的變化，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出許多亮點。一年來，全區(qū)上下堅持以增加農(nóng)民收入為主要著力點，積極發(fā)展壯大優(yōu)勢農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，以南山花牛蘋果基地等為代表的農(nóng)產(chǎn)品基地和養(yǎng)殖小區(qū)建設(shè)取得明顯成效，全區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營實現(xiàn)了重大突破。堅持把農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)放在重要位置，積極爭取并認(rèn)真組織實施農(nóng)村能源、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)田水利、人畜飲水、農(nóng)村道路建設(shè)等重點項目，使農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到了進(jìn)一步改善。堅持不懈地鞏固和擴(kuò)大農(nóng)村黨員先進(jìn)性教育成果，超前規(guī)劃建設(shè)社會主義新農(nóng)村，曹石、花牛等村新農(nóng)村建設(shè)的先進(jìn)成果創(chuàng)出了特色，得到了省市的充分認(rèn)可。大力發(fā)展農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)，倍受全區(qū)關(guān)注的新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點工作已全面啟動。總體來看，去年全區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)局面穩(wěn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快、農(nóng)民享受實惠多。這些成績的取得，不外乎有三個主要因素，這就是政策好、天時順、人心齊，其中更多的凝結(jié)著鄉(xiāng)村兩級干部尤其是廣大村黨支部書記的心血與汗水。一年來，大家不計報酬低，不怨工作苦，求富思變，克難攻堅，積極帶領(lǐng)廣大群眾強(qiáng)基礎(chǔ)、興產(chǎn)業(yè)、抓項目、促發(fā)展，干成了一件件實事，解決了一個個難題，為全區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。區(qū)委、區(qū)政府對你們一年來的工作是充分肯定的，也是十分滿意的。借此機(jī)會，我代表區(qū)委、區(qū)政府向辛辛苦苦、默默無聞工作在農(nóng)村第一線的村黨支部書記以及所有農(nóng)村基層干部和農(nóng)業(yè)戰(zhàn)線上的干部職工表示崇高的敬意和衷心的感謝！向今天受到表彰命名的先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、先進(jìn)村和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)表示熱烈的祝賀！

關(guān)今年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重點，前面幾位領(lǐng)導(dǎo)已講得非常詳細(xì)，非常具體。這里，我再著重強(qiáng)調(diào)三個方面的問題。

一、正確分析農(nóng)村發(fā)展面臨的新形勢，切實增強(qiáng)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的信心

黨的*屆五中全會提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，今年中央1號文件也對新農(nóng)村建設(shè)作出了全面部署。這是黨中央在全面總結(jié)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展經(jīng)驗、深刻分析農(nóng)村改革發(fā)展形勢的基礎(chǔ)上，總攬全局、著眼長遠(yuǎn)作出的重大戰(zhàn)略決策，順應(yīng)了當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新階段的客觀要求，代表了廣大農(nóng)民的根本利益和強(qiáng)烈愿望。我區(qū)作為農(nóng)業(yè)大區(qū)，能否按照中央的要求加快推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，既關(guān)系到農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)民富裕和社會和諧，也關(guān)系到全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會能否實現(xiàn)持續(xù)全面提速發(fā)展。全面分析我區(qū)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作面臨的形勢，可以說是機(jī)遇千載難逢，基礎(chǔ)非常堅實。