導語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府管理與群眾互動研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

論文關鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理群眾自治互動

論文摘要：不斷加強基層政權建設，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動，是黨的十七大的要求，更是一項關系民生民本的系統(tǒng)工程。結(jié)合當前社會轉(zhuǎn)型時期基層政府管理與群眾自治的實際，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村等不同角度分析了工作實踐中存在的問題，并從制度創(chuàng)新等方面提出了實現(xiàn)基層政府管理與群眾自治有效銜接和良性互動的思路和對策。

黨的十七大報告指出，要不斷深化鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，加強基層政權建設，完善政務公開、村務公開等制度，實現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良l生互動it1。十七大為全面推進基層管理方式改革和村級民主政治建設指明了方向。特別是這些年農(nóng)村基層發(fā)生了深刻變化，在轉(zhuǎn)型時期建立政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動機制，實現(xiàn)政府行政管理和社區(qū)自我管理有效銜接的需要非常迫切。

一、當前基層政府管理與基層群眾自治存在的問題

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理以國家強制力為后盾，具有行政性和集權性，村民自治以村民意愿為基礎，具有自治性和民主性。在村民自治制度中，村委會不再是隸屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的下級組織，而是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”，村民自治制度界定了國家與鄉(xiāng)村社會的關系，兩者在體現(xiàn)人民當家作主權力這一點上是相通的。但在具體操作中，由于制度規(guī)范、觀念意識的影響和制約，二者又會產(chǎn)生不協(xié)調(diào)乃至嚴重的沖突，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理職能和村民自治的健康發(fā)展。

1．從基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)來看，對如何有效指導村民自治主要存在以下問題：

一是政府直接干預，變指導關系為領導關系村民委員會組織法在我國實施已經(jīng)有十多年，但有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在工作中仍把村委會當作其行政下級或派出機構，習慣于命令指揮式的管理方式，對村委會的工作和村民自治進行直接干預。這種干預體現(xiàn)在村民自治的民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督各個環(huán)節(jié)之中，表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村委會人、財、物等屬于村委會管轄事務的干預，如很多地方廣泛開展的“村賬鄉(xiāng)管”制度。

二是間接干預，村黨支部或村委成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的代言人。通過對村黨支部的領導，在相當?shù)念I域擠占或侵占了作為村民自治組織的村委會的小區(qū)治理功能。在具體事項中，往往通過直接插手包辦村務來控制影響村委的工作，而不是發(fā)揮思想政治、組織的優(yōu)勢支持村委會開展自治活動，導致有的村民認為現(xiàn)在農(nóng)村是黨支部自治，而不是村民自治。

三是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部依法行政的能力與村民自治的發(fā)展不適應。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部傳統(tǒng)的“以官為本”、“以權為本”、“為民作主”思想已經(jīng)形成思維定勢。“官”管“民”的意識在一些干部頭腦中積淀很深，他們將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的關系定位在“領導與被領導”的層次上，擔心村民“自治”以后會出亂子，在具體工作中不知如何依法指導村委會的工作，或存在一定畏難情緒，不知如何下手，沒有正確發(fā)揮出鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導、幫助作用。

2．從農(nóng)村來看，對如何實現(xiàn)村民自治主要存在四方面的問題：

一是集體經(jīng)濟自我造血能力薄弱，無實力自治。集體經(jīng)濟薄弱導致的直接后果是不能保證村級組織的正常運轉(zhuǎn)，嚴重制約村級組織職能的充分發(fā)揮。不少村出現(xiàn)了“五難”現(xiàn)象，即干部隊伍難穩(wěn)定、農(nóng)村工作難開展、干群關系難協(xié)調(diào)、上級任務難完成、農(nóng)村社會難穩(wěn)定。很多農(nóng)村除了鄉(xiāng)政府所在地外，90％以上的村集體經(jīng)濟自我創(chuàng)收能力相當薄弱，有的村從賬面上看實力很強，實際上集體經(jīng)濟來源于上級的專項補助，主要用于新農(nóng)村建設、康莊工程建設等。

二是村委會自主睦不足，無能力領導自治。有的村委干部當選后，不是依法支持和組織村民發(fā)展經(jīng)濟和管理屬于村農(nóng)民集體所有的本村土地和其它財產(chǎn)，而是熱衷于拉關系、謀私利，完全聽命于上級部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。

三是自治程度的限制性。不少制度、措施在相當程度上只是停留在制度條文層面。如村務公開、財務公開、村務一事一議等，不少村是為了應付檢查、或者平息民聲而不得不公開，完全沒有村民自治的理念。村民會議制度、村民代表大會、村務懇談等制度成了擺設。

二、制約基層政府管理與群眾自治良性互動的原因分析

1．法制建設還不適應實踐的需要

村民自治雖然總體上做到了有法可依，但在村民自治的具體領域還存在著不少無法可依的現(xiàn)象，立法建制的任務還十分繁重?！洞褰M法》第4條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作?！贝逦瘯c鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的關系是非常粗略和原則化的：既沒有明確規(guī)定“指導、支持、幫助”的內(nèi)容、方式與方法，也沒有明確規(guī)定“協(xié)助”的范圍和形式。這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會仁者見仁、智者見智、各取所需提供了過大的制度裁量權。

2．群眾民主法治意識淡薄，不配合自治

主要表現(xiàn)在村民文化水平較低，缺乏契約和合作意識以及一定程度上的放任主義傾向。在農(nóng)民思想深處隱藏著濃厚的“清官”和小農(nóng)意識，希望“包公式”清正廉潔的干部為其操持公共事務，而他們自己則可以有更多的時間經(jīng)營家庭經(jīng)濟、實現(xiàn)發(fā)家致富。對農(nóng)村公共管理，他們認為這是干部和政府的事，敷衍了事，除非利益受到損害才會認真對待。

3．基層干部的組織引導能力不強

由于種種原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部調(diào)動頻繁，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部對村民自治政策法規(guī)不熟悉，對如何處理鄉(xiāng)村關系不了解。這些年來不少地方由于經(jīng)費缺乏，放松了對村級干部特別是新任村委會干部、村民代表的學習培訓，許多村委會干部不知道怎樣做才算正確。稅費改革后，許多農(nóng)村縣、鄉(xiāng)、村債務問題浮出水面，基層得到的轉(zhuǎn)移支付不僅少，而且不及時，農(nóng)村“一事一議”難開展。這些也制約了村民自治的發(fā)展。

4．基層“過分自治化”

實際上，現(xiàn)在越來越多的村委會采取各種方式弱化、抵制政府的干預。還有個別村委會干部甚至認為：我是本村群眾選舉出來的，我只對群眾負責。在他們看來，村民自治就是村民想干什么就干什么，而村委會作為村民的合法代言人和人，有權決定自己的內(nèi)部事務，不必必須接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的指導和監(jiān)督。于是，他們對所承擔的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府開展工作的職責，抱著消極、冷淡的態(tài)度，甚至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府明爭暗抗，有意識地激化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民之間的矛盾，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“矛盾的焦點”。

三、基層政府管理與群眾自治良性互動的路徑思考

基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)村基層政權組織，村委會是農(nóng)村基層群眾性自治組織。鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政和村民依法自治是農(nóng)村基層治理要達到的兩個相互聯(lián)系的重要目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依法行政搞好了，能為村民自治的推行創(chuàng)造良好的條件；村民依法自治搞好了，也有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政。因此，必須堅持把鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政與村民依法自治結(jié)合起來，二者不可偏廢，只有如此才能形成以鄉(xiāng)帶村、以村促鄉(xiāng)、鄉(xiāng)村良陛互動的新局面。

1．樹立現(xiàn)代政府理念，規(guī)范行政管理行為，促進政府管理權與群眾自治權的有效銜接

一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須樹立依法行政、依法辦事的現(xiàn)代政府觀念和意識，把更多的精力用在提供服務和制定規(guī)則上，進一步規(guī)范行政管理行為，切實推進“依法治鄉(xiāng)治鎮(zhèn)”進程，把“依法治村，村民自治”推向深入，真正實現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變。另一方面，提高干部和基層群眾的素質(zhì)，促進行政管理人員與自治理念的有機銜接和良性互動。

2．規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職責和權限，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織的關系

凡屬于村民群眾能夠自己辦理的事情，就應當放手讓群眾按照自治的方式去辦，并隨著社會的發(fā)展不斷擴大其自治范圍。要規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村民自治組織的指導方式和幫助的內(nèi)容、時限，規(guī)范村民自治協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的內(nèi)容、方式以及工作經(jīng)費保障。對于本屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但村民自治組織做起來更方便、更有效的工作，必須建立委托管理和購買服務制度。一是修改《村民委員會組織法》，制訂《村民自治法》。通過立法程序，擴大基層群眾自治范圍，健全民主管理和公開辦事制度，做到群眾自己的事情自己管、自己辦。二是合理劃分職責和權限。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理，還是村民自治，都必須建立相應的法律制度以規(guī)范其行為，明確哪些屬于正常的政府行為，哪些屬于不合理的干預；村民自治既要維護村民的合法權益，又必須接受正常的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理。通過統(tǒng)一的法律制度，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機的銜接起來。在確定村委會的職權時，應該賦予村委會在其合法權益受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府非法干涉時的抗辯權，以此來制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為。所以，從制度上合理劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會各自的權限是促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理與村民自治有機銜接的重要環(huán)節(jié)。

3．著力轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，改進和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會管理和公共服務方式，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導方式與村民民主管理機制上的良性互動

鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理除采取必要的行政管理方式外，應當在尊重農(nóng)民意愿、尊重農(nóng)民首創(chuàng)精神、尊重農(nóng)民和村莊自主權的基礎上實現(xiàn)有效管理，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的民主化、科學化、規(guī)范化，實行鄉(xiāng)村“共同治理”。一是推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“一線工作法”：鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要在一線服務，問題在一線解決，形象在一線樹立，情感在一線培養(yǎng)，政績在一線體現(xiàn)；二是充分尊重村民和村民自治組織的自主權利，更多地運用法律、經(jīng)濟和教育等管理方式，以思想教育、利益驅(qū)動等方式積極引導村民和村民自治組織的活動。在實踐中可以嘗試簽訂“自治協(xié)議”等方式，由基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委簽訂自治協(xié)議，積極推進自治良性互動；三是強調(diào)法制宣傳教育和法治精神，可以通過“民主法治村”建設等載體，積極指導村民和村民自治組織在實踐中學，運用民主，推動基層民主管理的實現(xiàn)；四是對村民自治的運作進行必要的督導。在現(xiàn)階段，在村民自治組織體系尚不健全，功能尚不完備，村民的參與能力和作用有限等情況下，完全依靠自治的力量實現(xiàn)村民自治的有效運作顯然比較困難，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治運作的督導十分重要。如在村務管理中，由于文化水平和專業(yè)知識的限制，村民難以實施財務監(jiān)督，這種情況下就可以實行鄉(xiāng)村二級監(jiān)督管理制度，這樣除了可以發(fā)揮村民監(jiān)督作用外，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村財務實行監(jiān)督和檢查，可以使村民自治通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的必要督導得以正常運作。相應地，應該引導村里建立村民監(jiān)督委員等監(jiān)督機構，與村黨支部、村委會并列，由村民民主選舉監(jiān)督委員會成員，改變以往在村兩委領導下實行監(jiān)督的機制。公務員之家:

4．深化機構改革，培育各種社會組織，增強社會自治功能，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性生互動

一是按照“小政府、大社會”的政府管理模式，加快推進以政府轉(zhuǎn)型為重點的行政管理體制改革。政府職能轉(zhuǎn)變，必須把不該由政府管理的事項轉(zhuǎn)移出去，加快體制內(nèi)行政資源有序地向體制外轉(zhuǎn)移，釋放部分事業(yè)單位擠占的社會公共資源，把政府一部分資源配置給社會組織，更好地發(fā)揮社會組織在社會公共事務中的作用，更加有效地提供公共產(chǎn)品。二是大力推進政府向社會組織“購買”服務，提升社會組織活動能力。政府購買社會組織的服務，是幫助社會組織發(fā)展的重要方式，也是構建新型政社關系、引導社會組織按照政府意愿、社會需求開展活動的重要途徑。三是大力培育群眾性服務組織和團體，發(fā)展社區(qū)志愿者組織、老年人組織、殘疾人組織、群眾性文體教育組織以及各種社區(qū)服務組織，建立以農(nóng)村社區(qū)為基本單元的新型組織動員體制，協(xié)助基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好社區(qū)服務、治安、衛(wèi)生等方面的工作，提升社區(qū)組織和動員群眾的能力。四是在大力培育社會組織的同時，積極搭建多層面的政社合作平臺，為社會組織提供多元化的服務。基層政府應創(chuàng)新政府管理的理念和實現(xiàn)方式，積極搭建政社溝通互動的平臺，政府重大決策、重大事項應征詢社會組織和社會公眾的意見，可以嘗試構建村民中心、民間組織服務中心、街鎮(zhèn)社區(qū)事務受理中心等有形平臺，搭建起基層政府與社會組織多元渠道溝通、即時信息互動的政社合作平臺。

依托政社合作平臺，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極拓展多種形式的政社合作方式。這種各司其職的政社合作模式，可以進入各個公共服務領域，從而激發(fā)社會肌體的活力，增強社會組織的服務功能，進一步推進基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府社會發(fā)展職能與村民自治外部環(huán)境上的有效銜接與良性互動。