摘要：2001年7月和2002年7月，人總行先后兩次對(duì)全系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工進(jìn)行了重大改革調(diào)整，形成了目前的“管監(jiān)分離、集中監(jiān)管”體制。本文有針對(duì)性地提出了基層央行適應(yīng)新監(jiān)管體制，轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，完善行政管理操作程序和責(zé)任制，創(chuàng)新行政管理手段，建立協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，推進(jìn)金融安全區(qū)創(chuàng)建，防范和化解中小金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)等對(duì)策和建議。

為推動(dòng)我國(guó)銀行業(yè)的改革和發(fā)展，適應(yīng)加入WT0新形勢(shì)的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)中央銀行的監(jiān)管工作，提高監(jiān)管水平和效率，2001年7月和2002年7月，中國(guó)人民銀行按照“堅(jiān)持改革、合理分工、管監(jiān)分離、集中監(jiān)管”的原則，先后兩次對(duì)人民銀行內(nèi)部監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工進(jìn)行了調(diào)整。這是人民銀行實(shí)行新的管理體制以來的一次重大改革，形成了“管監(jiān)分離、集中監(jiān)管”的新的監(jiān)管體制模式，這種模式，對(duì)進(jìn)一步提高人民銀行監(jiān)管的有效性和權(quán)威性具有重要意義，但對(duì)中心支行、縣支行的金融監(jiān)管工作提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念。

一、轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，理清監(jiān)管思路，明確監(jiān)管重點(diǎn)，積極適應(yīng)新形勢(shì)對(duì)防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)的要求

針對(duì)“管監(jiān)分離、集中監(jiān)管”體制給基層人民銀行金融監(jiān)管工作帶來的挑戰(zhàn)和壓力，基層人民銀行應(yīng)盡快轉(zhuǎn)變監(jiān)管理念，確立全新的監(jiān)管思路和重點(diǎn)：即以創(chuàng)建金融安全區(qū)，全面提升社會(huì)信用度為中心，突出抓好地方性中小金融機(jī)構(gòu)金融風(fēng)險(xiǎn)的防范與化解，通過強(qiáng)化監(jiān)管和扶持措施，督促城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社加快改革和發(fā)展的步伐，全面完成上級(jí)行下達(dá)的不良貸款下降、增加盈利或扭虧增盈目標(biāo)；創(chuàng)新對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行的金融行政性管理措施，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)其經(jīng)營(yíng)管理情況的調(diào)研力度，促進(jìn)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)；繼續(xù)加大金融對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支持力度，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)，保持金融穩(wěn)定。從這兩次監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的調(diào)整可以看出，分行、金融監(jiān)管辦事處監(jiān)管職責(zé)更加明確，而且要大量充實(shí)監(jiān)管力量，這就預(yù)示著下一步基層央行面臨的監(jiān)管任務(wù)會(huì)更加艱巨，對(duì)監(jiān)管工作的質(zhì)量要求會(huì)更高。因此，基層人民銀行要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)新監(jiān)管體制下強(qiáng)化監(jiān)管工作重要性的認(rèn)識(shí)，堅(jiān)決摒棄無事可做、無所作為的消極思想觀念，教育廣大干部職工把思想認(rèn)識(shí)統(tǒng)一到總行黨委的決策上來，圍繞上述監(jiān)管思路和重點(diǎn)，搞好工作銜接，理順工作關(guān)系，保證新監(jiān)管體制的順利運(yùn)行和優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

二、完善對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行行政管理的操作程序和管理責(zé)任制，創(chuàng)新行政管理手段和措施

一是上級(jí)行應(yīng)盡快制訂下發(fā)新監(jiān)管體制下基層人民銀行加強(qiáng)對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行行政管理的實(shí)施方案。原監(jiān)管體制下對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)年檢、高級(jí)管理人員考核內(nèi)容，已難以適應(yīng)新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行管理的需要，操作難度較大。應(yīng)將有賴于非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管和現(xiàn)場(chǎng)檢查獲取考核依據(jù)的內(nèi)容進(jìn)行調(diào)整，如經(jīng)營(yíng)合規(guī)性調(diào)整為機(jī)構(gòu)、高級(jí)管理人員的合規(guī)性，使調(diào)整后的內(nèi)容，既符合銀行管理工作的特點(diǎn)，又便于基層人民銀行的實(shí)施操作。在此基礎(chǔ)上，基層央行修訂完善對(duì)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)行政管理責(zé)任制，明確銀行管理部門監(jiān)管人員的管理職責(zé)及獎(jiǎng)懲辦法，層層簽訂責(zé)任書，獎(jiǎng)罰兌現(xiàn)，督促監(jiān)管人員認(rèn)真履行銀行管理職責(zé)。同時(shí)根據(jù)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管職責(zé)調(diào)整后的實(shí)際，及時(shí)對(duì)年度責(zé)任目標(biāo)績(jī)效考核辦法的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行修訂、補(bǔ)充，保證對(duì)機(jī)關(guān)監(jiān)管科室和縣(市)支行年終考核工作的順利實(shí)施。二是疏通基層國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)、高級(jí)管理人員信息傳輸渠道。在新的行政管理操作考核辦法未出臺(tái)之前，基層人民銀行應(yīng)按照《金融機(jī)構(gòu)管理規(guī)定》、《金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格管理辦法》和機(jī)構(gòu)年檢、高級(jí)管理人員的考核指標(biāo)規(guī)定，要求轄區(qū)國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)定期向當(dāng)?shù)厝嗣胥y行報(bào)送有關(guān)資料，同時(shí)采取與國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行高級(jí)管理人員座談、高級(jí)管理人員定期匯報(bào)等措施，采集有關(guān)國(guó)有商業(yè)銀行機(jī)構(gòu)、高級(jí)管理人員考核的信息，為科學(xué)、持續(xù)進(jìn)行國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行管理提供第一手資料。在此基礎(chǔ)上，基層人民銀行要定期對(duì)采集的信息資料進(jìn)行分析、評(píng)價(jià)和咨詢，分析研究機(jī)構(gòu)、高級(jí)管理人員管理中存在的問題和解決辦法，通過召開國(guó)有獨(dú)資商業(yè)銀行管理例會(huì)、下達(dá)通報(bào)或整改通知書等方式，對(duì)有問題的機(jī)構(gòu)督促其整改。

一、基層央行實(shí)施行政處罰工作現(xiàn)狀

（一）存在的問題

1“.警告”的處罰效果難以體現(xiàn)。主要包括兩種情形：一是部分法律法規(guī)對(duì)某種情形（如《商業(yè)銀行、信用社國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)管理辦法》第43條規(guī)定的情形）僅僅規(guī)定單獨(dú)處以警告時(shí)，執(zhí)法單位認(rèn)為無必要或效果不好，而干脆不予處罰。二是作出了處罰，但根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，只使用了罰款處罰，而漏用了警告處罰。從被處罰人角度看，警告處罰不痛不癢，對(duì)被處罰人觸動(dòng)不大，導(dǎo)致違規(guī)金融機(jī)構(gòu)對(duì)警告處罰往往是“虛心”接受后束之高閣，置之不理，其成效甚微。從處罰實(shí)施機(jī)關(guān)看，在法律僅規(guī)定單獨(dú)處以警告處罰的情況下，由于一般均同時(shí)規(guī)定要求被檢查單位限期整改，執(zhí)法部門往往認(rèn)為在被檢查單位限期整改措施已經(jīng)到位的情況下，再作出警告處罰沒有必要。對(duì)于法律規(guī)定警告并處罰款的情況，執(zhí)法部門常認(rèn)為在當(dāng)前的金融管理?xiàng)l件下，警告處罰作為一種聲譽(yù)罰，往往對(duì)行政相對(duì)人（尤其是相對(duì)人是機(jī)構(gòu)而非個(gè)人時(shí)）的權(quán)利義務(wù)無法產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。同時(shí)警告處罰不具有強(qiáng)制執(zhí)行力，在沒有合適主體和合適方式對(duì)警告處罰決定對(duì)外宣示、披露和記載的情況下，警告處罰的實(shí)際效果根本無法體現(xiàn)，因此會(huì)產(chǎn)生將警告處罰免除，單獨(dú)處以罰款情況。2“.罰款”的處罰效果經(jīng)常被金融機(jī)構(gòu)通過各種方式予以對(duì)沖。罰款處罰主要起懲戒、震懾、教育作用。實(shí)踐中，被處罰金融機(jī)構(gòu)經(jīng)常使用很多手段對(duì)沖罰款處罰的功效。一是將對(duì)單位的罰款直接分?jǐn)偨o責(zé)任人，由“單位罰”變成“個(gè)人罰”。如：在繳納罰款前，要求責(zé)任部門或責(zé)任人將罰款自行交足，集中后的款項(xiàng)不經(jīng)本單位大帳，直接以現(xiàn)金形式繳入基層央行指定的罰沒賬戶；或者先將罰款由本單位大帳繳入基層央行指定的罰沒賬戶，然后將罰款以“內(nèi)部績(jī)效考核”的名義分解到相關(guān)部門和人員。二是盡量縮小被處罰信息的知悉面。如果是專項(xiàng)檢查，由于金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配合檢查的是業(yè)務(wù)部門，文書簽收也由業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)，存在部門消化罰款，不向單位報(bào)告的可能；對(duì)綜合執(zhí)法檢查或其他大型檢查，則盡量不讓其他金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)和上級(jí)單位知曉處罰情況。三是不將行政處罰文書進(jìn)行歸檔，試圖抹去被處罰的痕跡。3.部分違規(guī)問題屢查屢犯，凸顯行政處罰實(shí)施效果不盡理想。實(shí)踐中，金融機(jī)構(gòu)被處罰主要是基本賬戶未經(jīng)核準(zhǔn)、一般賬戶不備案，虛報(bào)、瞞報(bào)、錯(cuò)報(bào)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，延遲繳納財(cái)政存款或資金，收繳假幣、殘損幣兌換違規(guī)，違規(guī)查詢信用報(bào)告、無效貸款卡發(fā)放貸款，存款準(zhǔn)備金不足，反洗錢違規(guī)等問題。這些違規(guī)問題在不同機(jī)構(gòu)、不同時(shí)段反復(fù)發(fā)生，甚至同一機(jī)構(gòu)屢查屢犯，說明行政處罰的教育功能沒有很好地實(shí)現(xiàn)。

（二）造成的不利影響

1.行政處罰的實(shí)際效用沒有發(fā)揮到位。行政處罰的根本目的在于督促金融機(jī)構(gòu)依法合規(guī)經(jīng)營(yíng)。行政處罰的正常實(shí)施，一方面體現(xiàn)了基層央行對(duì)違規(guī)金融機(jī)構(gòu)的警示和教育，希望通過處罰措施對(duì)其產(chǎn)生觸動(dòng)作用；另一方面，則是希望能夠引起上級(jí)金融機(jī)構(gòu)的重視，進(jìn)而通過其內(nèi)部嚴(yán)格的考核機(jī)制，真正發(fā)揮出應(yīng)有的震懾和教育作用。但罰款處罰措施被行政相對(duì)人異化現(xiàn)象的存在，直接導(dǎo)致行政處罰由“有形罰”變成了“無形罰”，被處罰人通過罰款不入大賬、處罰文書不歸檔、處罰情況不報(bào)告上級(jí)、處罰信息不擴(kuò)散等手段，使基層央行罰款處罰的效果消弭于無形，無法實(shí)現(xiàn)行政處罰的目的。2.誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)及其員工對(duì)金融監(jiān)管的抵觸情緒。一方面，金融機(jī)構(gòu)將罰款以“內(nèi)部績(jī)效考核”的名義分解到相關(guān)部門和人員的做法，會(huì)直接影響到個(gè)別員工的切身利益，極易誘發(fā)金融機(jī)構(gòu)員工對(duì)基層央行行政管理活動(dòng)的反感與抵觸情緒，將原本是金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部管理矛盾轉(zhuǎn)化為金融機(jī)構(gòu)員工與基層央行之間的外部矛盾。另一方面，如果不將處罰與教育相結(jié)合，只一味強(qiáng)調(diào)“罰款”，也容易引起金融機(jī)構(gòu)對(duì)立情緒，進(jìn)而帶來處罰決定作出后違規(guī)金融機(jī)構(gòu)不交罰款的僵局。3.干擾基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。違規(guī)金融機(jī)構(gòu)將罰款分解到相關(guān)部門和人員的做法，對(duì)一線的普通員工造成了一定的工作壓力。為了避免受到責(zé)罰，有的員工在執(zhí)法檢查過程中，會(huì)想盡辦法讓自己所負(fù)責(zé)領(lǐng)域內(nèi)存在的問題不被檢查人員發(fā)現(xiàn)，不配合檢查活動(dòng)，弄虛作假隱瞞問題，造成執(zhí)法活動(dòng)難以正常開展；有的員工則在檢查發(fā)現(xiàn)問題后，以罰款會(huì)由自己承擔(dān)為由，對(duì)檢查人員開展“情感攻勢(shì)”，或者通過各種關(guān)系和途徑向檢查組說情，要求減少或不進(jìn)行處罰，這在一定程度上干擾了基層央行正常的金融監(jiān)督管理工作。

二、制約行政處罰效能的原因分析

一、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題的主要表現(xiàn)

(一)行政執(zhí)法主體資格不具備。國(guó)庫(kù)部門組織對(duì)某商業(yè)銀行國(guó)庫(kù)業(yè)務(wù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，檢查立項(xiàng)單位為人民銀行，但執(zhí)法檢查會(huì)談紀(jì)要和工作底稿中，檢查人員包含了多名當(dāng)?shù)刎?cái)政局人員。非人民銀行執(zhí)法人員參與人民銀行執(zhí)法檢查，不符合《中國(guó)人民銀行行政執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第三條和第十四條的規(guī)定?！緦徲?jì)分析】行政執(zhí)法主體資格，是行政執(zhí)法主體所具有的行政執(zhí)法權(quán)并承擔(dān)相應(yīng)法律后果的能力，包含兩層含義:一是行政執(zhí)法主體能夠以自己的名義行使執(zhí)法權(quán);二是行政執(zhí)法主體須能夠獨(dú)立地對(duì)外承擔(dān)由于行使行政執(zhí)法權(quán)而引起的法律后果。財(cái)政局人員不是人民銀行員工，無《中國(guó)人民銀行執(zhí)法證》，不能代表人民銀行行使執(zhí)法檢查權(quán)。即外單位人員參與人民銀行執(zhí)法檢查，不具備行政執(zhí)法主體資格，其經(jīng)辦的行政執(zhí)法文書不具有法律效率，易引發(fā)行政執(zhí)法的法律風(fēng)險(xiǎn)。人民銀行分支機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門等外單位組成聯(lián)合檢查組，開展業(yè)務(wù)工作檢查是可以的，但不能進(jìn)行執(zhí)法檢查?！緦徲?jì)建議】加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，優(yōu)化執(zhí)法理念。強(qiáng)化業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使執(zhí)法者牢固樹立合法行政理念，深刻認(rèn)識(shí)“程序違法也是違法”，提高對(duì)行政執(zhí)法程序重要性的認(rèn)識(shí)和理解，切實(shí)規(guī)范各種程序要素，做到對(duì)內(nèi)規(guī)范操作，對(duì)外依法履職，樹立央行公信力和權(quán)威性。(二)行政相對(duì)人認(rèn)定不準(zhǔn)確。貨幣金銀部門對(duì)某農(nóng)信聯(lián)社立項(xiàng)開展人民幣收付業(yè)務(wù)及反假貨幣業(yè)務(wù)專項(xiàng)執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)其下屬兩家農(nóng)商行分別存在未按月向人行分支機(jī)構(gòu)上繳假幣和單人辦理假幣收繳業(yè)務(wù)問題，依照《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》第三十四條第二款、《中國(guó)人民銀行關(guān)于進(jìn)一步做好假人民幣收繳工作的通知》第二條以及《中國(guó)人民銀行假幣收繳鑒定管理辦法》第六條規(guī)定，對(duì)該農(nóng)信聯(lián)社出具并送達(dá)了給予警告并罰款的行政處罰意見告知書，最終該筆處罰未實(shí)際執(zhí)行，而是改為對(duì)兩家農(nóng)商行分別實(shí)施了行政處罰?！緦徲?jì)分析】行政相對(duì)人在行政法律關(guān)系中，是與行政主體相對(duì)應(yīng)的另一方當(dāng)事人，獨(dú)立享有行政法律權(quán)利，承擔(dān)行政監(jiān)管的法律義務(wù)。行政執(zhí)法人員在實(shí)施行政處罰時(shí)，一定要找準(zhǔn)行政相對(duì)人，也就是監(jiān)管義務(wù)主體。如出現(xiàn)行政處罰對(duì)象錯(cuò)誤，也就是行政處罰的主體錯(cuò)誤，是根本性錯(cuò)誤。以錯(cuò)誤的行政處罰對(duì)象作出的行政處罰意見告知書、行政處罰決定書是不能成為執(zhí)行的依據(jù)的。農(nóng)信聯(lián)社目前實(shí)行的是兩級(jí)法人體制，農(nóng)信聯(lián)社和市、縣級(jí)農(nóng)商行均是獨(dú)立的金融企業(yè)法人，依照農(nóng)信聯(lián)社章程規(guī)定，承擔(dān)對(duì)社員社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。由于農(nóng)信聯(lián)社本身不對(duì)外辦理公眾存貸款金融業(yè)務(wù)，因此不是人民幣收付業(yè)務(wù)及反假貨幣業(yè)務(wù)的監(jiān)管義務(wù)主體，不是該項(xiàng)業(yè)務(wù)的行政相對(duì)人。兩家農(nóng)商行具體承辦存貸款金融業(yè)務(wù)，是監(jiān)管義務(wù)主體，也是以上違反假幣收繳相關(guān)規(guī)定的行為主體，是行政相對(duì)人。該行經(jīng)研究最終認(rèn)定行政處罰對(duì)象為兩家農(nóng)商行，廢除原行政處罰告知書，重新立案分別對(duì)兩家農(nóng)商行實(shí)施了行政處罰?！緦徲?jì)建議】正確實(shí)施行政處罰。堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，依法認(rèn)定行政相對(duì)人，既要保障行政相對(duì)人合法權(quán)益，又要維護(hù)法律權(quán)威。(三)違規(guī)事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)確。反洗錢部門將某金融機(jī)構(gòu)少數(shù)金額低于1萬美元的交易錯(cuò)誤歸屬于單筆單日1萬美元以上的跨境交易，并將其界定為“未按規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告”的違法行為，與該金融機(jī)構(gòu)其他違法行為一起進(jìn)行了行政處罰。【審計(jì)分析】全面、客觀、公正地認(rèn)定事實(shí)是合法有效行政執(zhí)法的基礎(chǔ)，事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，必然導(dǎo)致行政管理手段、措施以及法律適用的錯(cuò)誤，直接導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。《金融機(jī)構(gòu)大額交易和可疑交易報(bào)告管理辦法》第九條規(guī)定單筆或單日累計(jì)1萬美元以上的外幣現(xiàn)金收支，以及交易一方為自然人、單筆或單日累計(jì)1萬美元以上的跨境交易屬于大額交易，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)向當(dāng)?shù)厝诵袌?bào)告。金額低于1萬美元的交易不屬于大額交易，不需報(bào)告。該行將其界定為“未按規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告”，是事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤，不應(yīng)給予行政處罰?！緦徲?jì)建議】行政執(zhí)法人員要不斷增強(qiáng)工作責(zé)任心，加強(qiáng)對(duì)法律、法規(guī)及規(guī)章制度的學(xué)習(xí)和理解，除要熟練掌握本崗位業(yè)務(wù)技能、操作規(guī)程外，還需熟悉執(zhí)法程序和執(zhí)法要點(diǎn)，該查的問題要查到位，問題要查深查實(shí)，用實(shí)際行動(dòng)維護(hù)依法行政的嚴(yán)肅性和公正性，樹立基層行依法行政的權(quán)威。(四)適用法律依據(jù)不當(dāng)。支付結(jié)算部門依據(jù)某商業(yè)銀行金融違法行為下達(dá)了《行政處罰意見告知書》和《行政處罰決定書》，對(duì)該行“某月26日為A公司開設(shè)基本賬戶，當(dāng)月20日辦理1筆存現(xiàn)業(yè)務(wù);某月15日為B公司開設(shè)基本賬戶，第二天為其辦理1筆轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù);某月11日為C公司開設(shè)一般賬戶，第三天為其辦理1筆轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)?！钡刃袨?，定性為“違反規(guī)定為存款人辦理現(xiàn)金存入”業(yè)務(wù)，依據(jù)《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》(中國(guó)人民銀行令〔2003〕第5號(hào))第六十七條予以罰款。【審計(jì)分析】適用法律依據(jù)不當(dāng)是指行政主體實(shí)施具體行政行為沒有正確地適用法律依據(jù)。行政執(zhí)法如果適用法律依據(jù)不當(dāng)，將導(dǎo)致行政行為實(shí)體性錯(cuò)誤，作出的行政處罰決定無效，可能引發(fā)行政復(fù)議，潛在法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。該行第2、3項(xiàng)事實(shí)違反了《人民幣銀行結(jié)算賬戶管理辦法》第三十八條“存款人開立單位銀行結(jié)算賬戶，自正式開立之日起3個(gè)工作日后，方可辦理付款業(yè)務(wù)”的規(guī)定，但此類違規(guī)行為目前暫無適用的行政處罰法律條文，因此這兩筆業(yè)務(wù)不應(yīng)納入行政處罰范圍，該行政處罰決定書無效?！緦徲?jì)建議】強(qiáng)化行政執(zhí)法檢查監(jiān)督，切實(shí)防范法律風(fēng)險(xiǎn)。各分支機(jī)構(gòu)法律事務(wù)部門要充分發(fā)揮在依法行政工作中的指導(dǎo)作用，加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法文書的審核把關(guān)和依法行政工作的監(jiān)督檢查，切實(shí)履行行政處罰合法性、合理性的審核職能。(五)應(yīng)罰而未罰。貨幣金銀部門執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)某商業(yè)銀行的經(jīng)辦人、復(fù)核人未在假幣收繳憑證上蓋章，假幣實(shí)物未加蓋‘假幣’章等不合規(guī)行為，未按照《中華人民共和國(guó)人民幣管理?xiàng)l例》和《中國(guó)人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》作出相應(yīng)的行政處罰?！緦徲?jì)分析】行政不作為是指行政主體因不履行法定的義務(wù)而構(gòu)成的行政違法。行政執(zhí)法主體人對(duì)應(yīng)行政處罰的問題未實(shí)施處罰，也無免于行政處罰的依據(jù)和相關(guān)證明材料，按照《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第二十八條規(guī)定屬于“不履行法定職責(zé)的”的行政違法。金融機(jī)構(gòu)存在“發(fā)現(xiàn)假幣而不收繳的、未按照規(guī)定程序收繳假幣的、應(yīng)向人民銀行和公安機(jī)關(guān)報(bào)告而不報(bào)告的、截留或私自處理收繳的假幣，或使已收繳的假幣重新流入市場(chǎng)的”等行為，尚未構(gòu)成犯罪的，按照《中國(guó)人民銀行假幣收繳、鑒定管理辦法》(中國(guó)人民銀行令〔2003〕第4號(hào))第十七條規(guī)定，中國(guó)人民銀行應(yīng)對(duì)金融機(jī)構(gòu)給予警告、罰款，并責(zé)成該金融機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)主管人員和其他直接責(zé)任人給予相應(yīng)紀(jì)律處分。如應(yīng)罰未罰，又無正當(dāng)理由，屬于行政不作為，是行政違法，可能引起行政復(fù)議，存在潛在法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)?！緦徲?jì)建議】?jī)?yōu)化執(zhí)法理念，使行政執(zhí)法人員深刻理解并樹立“金融行政執(zhí)法必須遵循法定程序”的觀念，提高對(duì)行政執(zhí)法程序重要性的認(rèn)識(shí)，切實(shí)規(guī)范各種程序要素。(六)同案不同罰。某行綜合執(zhí)法檢查發(fā)現(xiàn)，A行某分行和B行某分行均存在未按照規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告或者可疑交易報(bào)告的違法行為，最終只對(duì)A行作出了行政處罰?！緦徲?jì)分析】行政執(zhí)法自由裁量權(quán)是在法律規(guī)定的幅度和范圍內(nèi)，行政機(jī)關(guān)依據(jù)法定職權(quán)和法定條件，在各種可能采取的措施中進(jìn)行選擇的權(quán)力。自由裁量權(quán)是現(xiàn)代行政權(quán)力的核心，是一種實(shí)質(zhì)性的行政權(quán)力。合理行政的核心內(nèi)容051就是依法正確行使自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理和行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)遵循公平、公正原則。行政機(jī)關(guān)對(duì)于違規(guī)情節(jié)和危害后果相近的違法行為，如自由裁量權(quán)運(yùn)用不當(dāng)，適用的違規(guī)依據(jù)和處罰依據(jù)不同，則問題定性、行政處罰種類和幅度不同，行政處罰就會(huì)有失公平，造成同案不同罰，影響行政執(zhí)法活動(dòng)的公正性和廉潔性。A行、B行均存在未按照規(guī)定報(bào)送大額交易報(bào)告或可疑交易報(bào)告的違法行為，該中支對(duì)A行作出了行政處罰，對(duì)B行未實(shí)施行政處罰，同案異罰，有失公允，潛藏法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。自【審計(jì)建議】牢固樹立合理行政理念，建議行政機(jī)關(guān)依照相關(guān)規(guī)定制定行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化自由裁量權(quán)。行政機(jī)關(guān)通過立法立規(guī)，建立基準(zhǔn)制度、細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范程序等，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，使行政約束變?yōu)榉杉s束，以減少自由裁量權(quán)的濫用，使執(zhí)法者公平、公正執(zhí)法，不斷優(yōu)化行政管理環(huán)境。

二、原因分析

(一)執(zhí)法人員素質(zhì)有待提高。一是依法行政觀念淡薄。有的執(zhí)法檢查人員認(rèn)為基層央行執(zhí)法檢查只是走走過場(chǎng)，不重視執(zhí)法檢查工作程序，出現(xiàn)處罰對(duì)象定位不準(zhǔn)問題;有的執(zhí)法檢查人員認(rèn)為行政機(jī)關(guān)實(shí)施的執(zhí)法檢查，即使檢查程序存在瑕疵，只要不作出行政處罰，執(zhí)法對(duì)象也不會(huì)提出異議，就不存在行政復(fù)議和行政訴訟風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致應(yīng)罰未罰、無依據(jù)減輕處罰等問題時(shí)有發(fā)生。二是業(yè)務(wù)素質(zhì)不過硬?；鶎友胄袌?zhí)法檢查人員大多為業(yè)務(wù)部門工作人員，有的法律知識(shí)相對(duì)欠缺，對(duì)執(zhí)法檢查過程中可能出現(xiàn)的法律風(fēng)險(xiǎn)未有充分的認(rèn)識(shí)和了解;有的央行業(yè)務(wù)知識(shí)不精，部分基層央行執(zhí)法檢查人員是臨時(shí)抽調(diào)的，對(duì)執(zhí)法檢查的業(yè)務(wù)領(lǐng)域不一定熟悉;有的執(zhí)法檢查人員雖對(duì)執(zhí)法檢查的業(yè)務(wù)領(lǐng)域熟悉，但由于長(zhǎng)期從事專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，容易以習(xí)慣代替制度，以感情代替規(guī)章，導(dǎo)致違規(guī)事實(shí)認(rèn)定不準(zhǔn)確、應(yīng)罰未罰、無依據(jù)減輕處罰、同案不同罰等問題產(chǎn)生。(二)行政權(quán)力缺乏有效監(jiān)督制約?；鶎友胄鞋F(xiàn)有的行政權(quán)力包括行政許可、行政檢查、行政處罰等，其中行政檢查和行政處罰是最能體現(xiàn)監(jiān)管權(quán)威的兩大行政權(quán)力。目前基層行的行政檢查和行政處罰權(quán)力基本上集中在同一個(gè)部門，辦案人員既行使檢查的職能又行使處罰的職能。有的行雖設(shè)有法律事務(wù)部門，但依法行政監(jiān)督職能未能得到充分發(fā)揮。這種“查罰一體”的管理模式，由于缺乏相互制約和一定透明度，易出現(xiàn)處罰定性、定量不準(zhǔn)現(xiàn)象，不利于行政執(zhí)法工作的程序化、規(guī)范化和科學(xué)化，不利于行政檢查和處罰工作的嚴(yán)密性和準(zhǔn)確性。從近年轄內(nèi)依法行政審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題來看，在依法行政內(nèi)控機(jī)制建設(shè)、審核檢查、案卷評(píng)審方面存在問題占比超50%，說明各級(jí)分支機(jī)構(gòu)在依法行政活動(dòng)中未能有效履行法律事務(wù)把關(guān)、監(jiān)督職能。(三)執(zhí)法瓶頸有待突破。目前基層行依法行政過程中，“重檢查、輕程序，重問題、輕取證，重現(xiàn)場(chǎng)、輕檔案”問題是主要的法律風(fēng)險(xiǎn)。由于部分執(zhí)法人員憑經(jīng)驗(yàn)行政、依習(xí)慣執(zhí)法，造成行政程序執(zhí)行不嚴(yán)謹(jǐn)，部分執(zhí)法職能未能完全履行到位。執(zhí)法檢查程序的時(shí)限性、取證的規(guī)范性、檢查檔案的完整性等方面問題，依然是基層央行行政執(zhí)法工作的薄弱環(huán)節(jié)。

三、相關(guān)意見及建議

(一)加強(qiáng)普法培訓(xùn)，優(yōu)化金融執(zhí)法環(huán)境。一是深入開展金融法律宣傳，樹立依法行政理念，豐富普法宣傳培訓(xùn)，專家講座、短期授課和脫產(chǎn)培訓(xùn)等方式相結(jié)合，強(qiáng)化法律學(xué)習(xí)培訓(xùn)，重點(diǎn)學(xué)習(xí)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》等相關(guān)法律法規(guī)，使執(zhí)法檢查人員熟練掌握相關(guān)專業(yè)技能和執(zhí)法要點(diǎn)，筑牢依法履職基礎(chǔ)，建立法治央行長(zhǎng)效機(jī)制。二是優(yōu)化執(zhí)法理念，持續(xù)增強(qiáng)執(zhí)法人員風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任意識(shí)，使其牢固樹立“程序違法也是違法”“金融行政執(zhí)法必須遵循法定程序”理念，提升執(zhí)法人員自由裁量權(quán)合規(guī)使用意識(shí)，確保行政執(zhí)法合法性和公正性。(二)加強(qiáng)制度執(zhí)行，規(guī)范行政執(zhí)法行為。各級(jí)分支機(jī)構(gòu)一是要嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法檢查業(yè)務(wù)操作，做到執(zhí)法程序合規(guī)、手續(xù)到位、文書合法、處罰得當(dāng)，規(guī)避執(zhí)法行為的操作風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)和聲譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)。二是要加強(qiáng)對(duì)證據(jù)資料的收集與整理，確保取證嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范、充分完整、合法有效，促進(jìn)行政執(zhí)法高效履行。(三)加強(qiáng)監(jiān)督制約，全面提升執(zhí)法水平。一是建立健全金融行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮分支機(jī)構(gòu)法律事務(wù)部門的法律審查和指導(dǎo)作用，發(fā)揮內(nèi)審部門的審計(jì)監(jiān)督職能和監(jiān)察部門的執(zhí)法監(jiān)察職能，實(shí)行執(zhí)法行為再監(jiān)督，進(jìn)一步規(guī)范、監(jiān)督基層央行行政權(quán)力的行使，科學(xué)構(gòu)建權(quán)力制約機(jī)制，使監(jiān)督管理職權(quán)的行使程序化、規(guī)范化。二是完善行政執(zhí)法評(píng)價(jià)體系，定期開展執(zhí)法效能評(píng)估，將行政職權(quán)的行使與執(zhí)法人員的年度考核獎(jiǎng)懲緊密掛鉤，促進(jìn)金融行政權(quán)規(guī)范運(yùn)作。(四)加強(qiáng)制度建設(shè)，促進(jìn)行政執(zhí)法規(guī)范。一是為體現(xiàn)行政執(zhí)法公平、公正，建議總行依據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，按照?qǐng)?zhí)法檢查、行政處罰、罰款收繳三權(quán)分離原則，修訂完善《中國(guó)人民銀行行政處罰程序規(guī)定》和《中國(guó)人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》，切實(shí)規(guī)范行政執(zhí)法活動(dòng)，預(yù)防行政行為的法律風(fēng)險(xiǎn)。二是健全央行各項(xiàng)業(yè)務(wù)的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化自由裁量權(quán)，督促基層央行合理行使行政處罰自由裁量權(quán)，促進(jìn)行政處罰進(jìn)一步規(guī)范化。三是修訂完善行政處罰委員會(huì)相關(guān)制度規(guī)定，擴(kuò)大基層行行政處罰委員會(huì)審議范圍，適當(dāng)降低上會(huì)金額標(biāo)準(zhǔn)、免予或減輕處罰情況均須上會(huì)，充分發(fā)揮行政處罰委員會(huì)的集體決策作用。

隨著金融全球化發(fā)展和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，在制定執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定、提供金融服務(wù)等方面面臨著越來越多的挑戰(zhàn)。銀監(jiān)分設(shè)后，為適應(yīng)新形勢(shì)新任務(wù)，履行新職能，人民銀行開始大力推進(jìn)人事制度改革，轉(zhuǎn)變用人機(jī)制，建立健全約束激勵(lì)機(jī)制，使傳統(tǒng)的人事管理逐步向人力資源管理轉(zhuǎn)變。目前，一些地區(qū)的基層央行開始在本單位內(nèi)部試行行員績(jī)效管理，開展行員績(jī)效考評(píng)，建立業(yè)績(jī)工資制度，探索人力資源管理的新方法。但是在行員績(jī)效管理工作開展過程中，部分基層央行并沒有對(duì)績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)——“績(jī)效溝通”給予充分的重視，使行員績(jī)效管理的效果受到不同程度的影響。加強(qiáng)和改善績(jī)效溝通，已經(jīng)成為推動(dòng)基層央行績(jī)效考評(píng)工作的重要途徑。

一、基層央行開展績(jī)效溝通的現(xiàn)實(shí)意義

溝通是協(xié)調(diào)的前提，協(xié)調(diào)是溝通的結(jié)果?？?jī)效溝通是指企事業(yè)單位在績(jī)效管理過程中與職工進(jìn)行的各種交流和溝通，是績(jī)效管理體系的重要組成部分，也是促成績(jī)效管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的重要手段。[1]開展績(jī)效溝通對(duì)基層央行有著重要的現(xiàn)實(shí)意義：

1．有利于績(jī)效考評(píng)工作順利開展。基層央行在推行績(jī)效考評(píng)過程中經(jīng)常遭到各種抵制：有的行員認(rèn)為人民銀行分支機(jī)構(gòu)管理仍然是參照公務(wù)員有關(guān)管理辦法執(zhí)行，沒有必要實(shí)行績(jī)效考評(píng)；有的行員認(rèn)為績(jī)效考評(píng)只是走走過場(chǎng)，最終會(huì)流于形式；有的部門認(rèn)為績(jī)效考評(píng)指標(biāo)的設(shè)計(jì)沒有體現(xiàn)部門特點(diǎn)，有失公平等。解決這些問題需要人事部門進(jìn)行績(jī)效溝通。通過召開行員座談會(huì)、部門負(fù)責(zé)人協(xié)調(diào)會(huì)等形式，開展廣泛深入的事前溝通，可以使行員認(rèn)識(shí)到績(jī)效考評(píng)有利于單位整體工作效率的提高和行員個(gè)人的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，不應(yīng)成為無原則的走過場(chǎng)、走形式。通過溝通，可以糾正行員對(duì)績(jī)效考評(píng)的錯(cuò)誤看法，消除行員的偏見和消極態(tài)度。通過溝通，還可以充分征求各部門意見，發(fā)現(xiàn)績(jī)效考評(píng)過程中存在的各種問題，不斷完善績(jī)效考評(píng)指標(biāo)體系和考評(píng)機(jī)制，確?？荚u(píng)工作順利開展。

2．有利于提高工作水平、改進(jìn)工作效率。對(duì)基層央行部門負(fù)責(zé)人來說，進(jìn)行績(jī)效溝通有助于了解工作進(jìn)展情況，了解行員工作所遇到的障礙，能夠有針對(duì)性地提供相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)支持和智力幫助，同時(shí)可以盡早發(fā)現(xiàn)潛在問題，在情況惡化之前加以解決。對(duì)行員來說，進(jìn)行績(jī)效溝通可以在工作過程中不斷得到關(guān)于自己工作績(jī)效的反饋信息，得到部門負(fù)責(zé)人的幫助，及時(shí)發(fā)現(xiàn)自己在工作中的不足，并在下一階段的工作中加以改進(jìn)。工作過程中不間斷的雙向溝通使部門負(fù)責(zé)人和行員之間形成良好的“互助”機(jī)制，部門工作水平得以提高，工作效率不斷改進(jìn)。

3．有利于增強(qiáng)績(jī)效考評(píng)結(jié)果認(rèn)可度?？荚u(píng)結(jié)果的反饋必須依賴于溝通來進(jìn)行。通過溝通，向行員反饋工作情況和考評(píng)結(jié)果，可以使行員明白上個(gè)階段自己干了什么、干得如何、考評(píng)結(jié)果怎樣、為什么會(huì)得出這樣的考評(píng)結(jié)果，使行員熟悉績(jī)效考評(píng)操作流程，把握各項(xiàng)工作每個(gè)細(xì)節(jié)上的評(píng)分結(jié)果，進(jìn)而消除行員對(duì)績(jī)效考評(píng)工作的不信任感，提高考評(píng)結(jié)果的認(rèn)可度。

一、基層央行實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)遵循的原則

在基層央行的審計(jì)實(shí)物中，針對(duì)金融行業(yè)的高風(fēng)險(xiǎn)性，結(jié)合央行的工作實(shí)際，以風(fēng)險(xiǎn)防范為基礎(chǔ)，樹立風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向和控制理念，將風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)與制度基礎(chǔ)審計(jì)、賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)結(jié)合起來運(yùn)用。央行應(yīng)用風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)應(yīng)遵循以下四條原則：

（一）服務(wù)主體明確的原則

《中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作制度》明確規(guī)定：“中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作實(shí)行行長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，內(nèi)審部門對(duì)行長(zhǎng)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“中國(guó)人民銀行內(nèi)審工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理。各級(jí)分支機(jī)構(gòu)的內(nèi)審部門應(yīng)在本行行長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的內(nèi)審工作，接受上級(jí)行內(nèi)審部門的指導(dǎo)和監(jiān)督。”央行內(nèi)審服務(wù)主體是本行行長(zhǎng)，服務(wù)主體工作目標(biāo)在不同的時(shí)期雖有所側(cè)重，但最根本的目標(biāo)都是要防范風(fēng)險(xiǎn)，確保安全。這就決定了內(nèi)審工作最終目的是防范風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估與改善是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向內(nèi)部審計(jì)的首要目標(biāo)。不論是賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)還是內(nèi)部控制審計(jì)，或者是風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)、績(jī)效審計(jì)均要以防范風(fēng)險(xiǎn)為基礎(chǔ)。

（二）審計(jì)重點(diǎn)突出的原則

《中國(guó)人民銀行分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制指引》明確指出：“內(nèi)部控制是指中國(guó)人民銀行上?？偛俊⒏鞣种型ㄟ^制定和執(zhí)行一系列具體的制度、程序和方法，對(duì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、分析和應(yīng)對(duì)的機(jī)制和動(dòng)態(tài)過程?！边@是內(nèi)審部門實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的依據(jù)，與風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)的目的和內(nèi)容相符，央行實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)是認(rèn)真貫徹《指引》有關(guān)要求所采取的舉措。審計(jì)重點(diǎn)主要是制度執(zhí)行是否到位、決策程序是否合規(guī)、業(yè)務(wù)開展是否規(guī)范、工作的質(zhì)量和效率等方面，財(cái)務(wù)報(bào)表審計(jì)已非央行內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)。因此，在防風(fēng)險(xiǎn)的前提下要重點(diǎn)突出，針對(duì)不同的審計(jì)項(xiàng)目有所側(cè)重。

基層央行開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)的力量頗顯不足。一方面，基層央行審計(jì)部門的人才結(jié)構(gòu)難以滿足節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)要求。目前，基層央行審計(jì)部門普遍缺乏節(jié)能減排專業(yè)人才，據(jù)對(duì)某市中支審計(jì)部門統(tǒng)計(jì)資料顯示，在現(xiàn)有審計(jì)人員中，90%左右是金融、財(cái)會(huì)專業(yè)出身，審計(jì)部門人才結(jié)構(gòu)單一的缺陷十分突出，這也可以從目前審計(jì)人員具備的專業(yè)技術(shù)職稱中得到驗(yàn)證，而這一情況在基層央行審計(jì)部門尤其突出。另一方面，基層央行現(xiàn)有審計(jì)人員的知識(shí)結(jié)構(gòu)難以滿足節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)要求。基層央行審計(jì)人員在知識(shí)結(jié)構(gòu)上過多的偏重財(cái)稅金融知識(shí)，其它知識(shí)則非常匱乏，特別是節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)，它涉及到能源、工程技術(shù)、管理、經(jīng)濟(jì)、法律等多項(xiàng)相關(guān)專業(yè)知識(shí)，要求實(shí)施績(jī)效審計(jì)的審計(jì)人員必須是掌握多種知識(shí)的復(fù)合型人才。如對(duì)節(jié)能減排數(shù)據(jù)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，需要審計(jì)人員掌握能源消耗的計(jì)量統(tǒng)計(jì)分析對(duì)節(jié)能減排設(shè)備安裝改造、工程建設(shè)造價(jià)進(jìn)行審計(jì)時(shí)，需要審計(jì)人員具備工程造價(jià)方面的專業(yè)知識(shí)和執(zhí)業(yè)資格；對(duì)節(jié)能減排工程合同管理的情況進(jìn)行評(píng)價(jià)時(shí)，則需要審計(jì)人員具備合同法等法律方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)等。

基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)相關(guān)制度規(guī)定還不夠完善?，F(xiàn)階段人民銀行的法規(guī)、制度主要是規(guī)范被審計(jì)單位金融工作的真實(shí)性與合規(guī)性，基層央行長(zhǎng)期以來都是以監(jiān)督金融工作的真實(shí)性與合規(guī)性作為審計(jì)的主要工作重點(diǎn)，績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型也是近幾年的事，且績(jī)效審計(jì)方面的規(guī)范相對(duì)比較籠統(tǒng)、滯后。由于基層央行開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)工作時(shí)間較晚，目前還沒有形成統(tǒng)一、科學(xué)、完整和權(quán)威性的績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則及評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，造成基層央行審計(jì)人員在具體工作中感到缺乏依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上影響了節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)工作的開展。而且，節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)與真實(shí)合規(guī)性審計(jì)在審計(jì)范圍、內(nèi)容和方法上都有很大不同，如真實(shí)合規(guī)性審計(jì)的證據(jù)客觀性較強(qiáng)，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)較小，而節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)由于審計(jì)對(duì)象的不同、行業(yè)專業(yè)知識(shí)的缺陷、審計(jì)方法的限制、節(jié)能減排法律法規(guī)規(guī)章掌握不透，審計(jì)評(píng)價(jià)存在較大風(fēng)險(xiǎn)。

基層央行缺乏可借鑒的節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)是基層央行審計(jì)轉(zhuǎn)型工作的新課題。目前，各基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)還處在探索階段，對(duì)于節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)的理論研究做得尤其不夠，開展績(jī)效審計(jì)多是參照經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)或上級(jí)行審計(jì)部門的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，來探索本單位、本轄區(qū)節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)模式，缺乏可借鑒的績(jī)效審計(jì)經(jīng)驗(yàn)。基層央行大多數(shù)審計(jì)人員長(zhǎng)期從事金融工作的真實(shí)性、合規(guī)性審計(jì)，近年來審計(jì)工作雖然已經(jīng)向績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型，但業(yè)已形成的固定思維模式，在某種程度上嚴(yán)重影響了基層央行審計(jì)人員接受新事物、拓展新領(lǐng)域的積極性，在實(shí)際工作中大都滿足于對(duì)資料真實(shí)性、對(duì)工作合規(guī)性的審查與判斷，審計(jì)的成果更多地局限于糾錯(cuò)防弊，缺乏對(duì)節(jié)能減排工作效益性的分析與評(píng)價(jià)。

加大宣傳力度，優(yōu)化基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)環(huán)境。加強(qiáng)節(jié)能減排績(jī)效宣傳是優(yōu)化基層央行績(jī)效審計(jì)基礎(chǔ)環(huán)境的重要途徑?；鶎友胄懈骷?jí)領(lǐng)導(dǎo)要在重要工作會(huì)議上大力宣傳節(jié)能減排工作績(jī)效及績(jī)效審計(jì)的重要性，審計(jì)部門及審計(jì)人員要深入基層、深入一線積極做好宣傳工作，不斷加強(qiáng)與被審計(jì)單位（部門）的溝通交流，在建立績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、取得審計(jì)證據(jù)、形成審計(jì)結(jié)論以至提出審計(jì)建議等一系列工作環(huán)節(jié)上，虛心聽取被審計(jì)單位（部門）管理者、執(zhí)行者的意見建議，爭(zhēng)取各方理解和支持，不斷強(qiáng)化基層央和干部職工的績(jī)效意識(shí)和績(jī)效審計(jì)意識(shí)，切實(shí)優(yōu)化基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)的基礎(chǔ)環(huán)境。

加大培訓(xùn)力度，提升基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)能力素質(zhì)?；鶎友胄袑徲?jì)部門配備充足、合格的審計(jì)人員，是有效開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)的基本條件?；鶎友胄幸扇〖袑W(xué)習(xí)與自學(xué)相結(jié)合的方式，組織審計(jì)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)國(guó)家節(jié)能減排、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、行業(yè)節(jié)能減排具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等政策、法規(guī)和規(guī)章，切實(shí)提高基層央行審計(jì)人員政策的把握和運(yùn)用能力。基層央行要制定切實(shí)可行的培訓(xùn)計(jì)劃，采取請(qǐng)進(jìn)來、走出去、以會(huì)代訓(xùn)、以查代訓(xùn)等方式，積極開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)講座和培訓(xùn)，切實(shí)提高基層央行審計(jì)人員實(shí)際操作能力。基層央行要通過各種培訓(xùn)，使審計(jì)人員能夠更新觀念、知識(shí)和技能，盡快適應(yīng)開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)工作的需要；要通過一定的獎(jiǎng)勵(lì)措施，鼓勵(lì)基層央行審計(jì)人員自學(xué)專業(yè)知識(shí)，獲取專業(yè)資格證書；重視調(diào)整審計(jì)人員結(jié)構(gòu)，增加多專業(yè)經(jīng)歷的專業(yè)人才，在行員補(bǔ)充時(shí)建議引進(jìn)復(fù)合型人才；加強(qiáng)對(duì)基層央行審計(jì)資源的整合力度。

加大建設(shè)力度，規(guī)范基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)體系。基層央行節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)準(zhǔn)則、實(shí)施細(xì)則和其他規(guī)范，能夠反映基層央行節(jié)能減排理論的研究成果和實(shí)際的審計(jì)經(jīng)驗(yàn)，可以幫助基層央行審計(jì)人員在業(yè)務(wù)開展過程中保持應(yīng)有的職業(yè)謹(jǐn)慎并恰當(dāng)合理地開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)工作，從而提高審計(jì)質(zhì)量，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)?；鶎友胄袑徲?jì)部門要以現(xiàn)行的法律規(guī)章制度、行業(yè)專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定以及審計(jì)人員的職業(yè)判斷等作為績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)的尺度，積極廣泛地開展節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)探索和實(shí)踐，在不斷的摸索和嘗試中篩選、確定、創(chuàng)立符合實(shí)際需要的節(jié)能減排評(píng)價(jià)指標(biāo)，逐步形成較為科學(xué)合理、系統(tǒng)完善的節(jié)能減排績(jī)效審計(jì)指標(biāo)體系。同時(shí)，建議上級(jí)行針對(duì)人民銀行節(jié)能減排工作目標(biāo)和特點(diǎn)，建立起一整套科學(xué)可行的績(jī)效審計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，統(tǒng)一人民銀行節(jié)能減排審計(jì)評(píng)價(jià)的口徑和標(biāo)準(zhǔn)。

《中華人民共和國(guó)工會(huì)法》和《中國(guó)工會(huì)章程》賦予工會(huì)組織的四項(xiàng)基本職能是：參與職能、維護(hù)職能、建設(shè)職能和教育職能。表面上看這四項(xiàng)職能是相對(duì)獨(dú)立的，但實(shí)質(zhì)上這四項(xiàng)職能是相輔相成、相對(duì)統(tǒng)一的。只有落實(shí)好維護(hù)職能，有效維護(hù)職工合法權(quán)益才能使職工產(chǎn)生歸屬感，使職工能夠接受工會(huì)教育，有效推進(jìn)工會(huì)對(duì)職工的教育職能；職工通過教育素質(zhì)得到提升，才能使職工有參與企業(yè)、事業(yè)單位的民主管理的欲望，培養(yǎng)職工的主人翁意識(shí)和大局意識(shí)；有效推動(dòng)落實(shí)職工參與職能，實(shí)施民主監(jiān)督，從而有效推進(jìn)建設(shè)職能；而建設(shè)職能是工會(huì)工作的最終目標(biāo)，是靠參與職能與教育職能來提高的。歸根結(jié)底工會(huì)工作是通過這四項(xiàng)基本職能來引導(dǎo)廣大職工群眾參加建設(shè)和改革，努力完成經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展任務(wù)，積極推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生產(chǎn)力提高的最終目的。當(dāng)前，隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展與改革的不斷深化，社會(huì)主流思想也在多元化的信息媒介中受到?jīng)_擊，作為社會(huì)個(gè)體的價(jià)值取向也隨之受到影響，在不經(jīng)意間發(fā)生了各種變化，隨之而來的社會(huì)各種利益矛盾的沖突也逐漸顯露出來。在這種社會(huì)背景下，部分基層央行工會(huì)會(huì)員的心態(tài)必將產(chǎn)生一定的變化，這些變化直接或間接影響到工作中的表現(xiàn)，從而影響履職。筆者試著從如何充分發(fā)揮工會(huì)的基本職能，解決這部分受影響人的問題，從而達(dá)到加強(qiáng)基層央行履職的目的。

一、基層央行部分受到影響的職工會(huì)員工作中的幾種工作表現(xiàn)

受外界不良因素干擾，導(dǎo)致部分工會(huì)會(huì)員心態(tài)發(fā)生了變化，從而表現(xiàn)出不同的工作狀態(tài)，將這幾種工作表現(xiàn)劃分為四個(gè)層次。一是“堆活干”、二是“挑活干”、三是“推活干”、四是“不干活”。1.“堆活干”的表現(xiàn)。這部分職工會(huì)員的工作表現(xiàn)就是工作效率低下，平時(shí)工作態(tài)度不夠積極，喜歡把所有的工作集中一起處理，上級(jí)交派的工作要求5日內(nèi)完成，他們決不會(huì)在4日之前呈交工作成果，雖然能夠在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成工作，但是工作質(zhì)量不能夠得到保證；另一方面，這部分人從不會(huì)主動(dòng)參與工會(huì)組織的各項(xiàng)活動(dòng)，在活動(dòng)中處于完全被動(dòng)的地位，不會(huì)主動(dòng)地承擔(dān)起活動(dòng)中應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。無論在工作還是活動(dòng)中屬于那種對(duì)于批評(píng)虛心接受，但從不改過的人。2.“挑活干”的表現(xiàn)。這部分職工會(huì)員的工作表現(xiàn)就是工作中挑三揀四，拈輕怕重，對(duì)于上級(jí)交派的工作并不完全接受，總是與上級(jí)討價(jià)還價(jià)，喜歡干面子工作、有成就感的工作及對(duì)自己有利益的工作。在工會(huì)活動(dòng)中，認(rèn)為工會(huì)活動(dòng)不是主業(yè)，雖勉強(qiáng)參與工會(huì)活動(dòng)，但在其中發(fā)揮作用一般。3.“推活干”的表現(xiàn)。這部分職工會(huì)員的工作表現(xiàn)就是工作中能推就推不愿意干活，但還不想與上級(jí)發(fā)生正面沖突，工作中總喜歡找各種理由不干活，日常工作不積極，更有甚者上班期間總是找各種理由請(qǐng)假，而且從來不參加工會(huì)任何活動(dòng)，對(duì)于業(yè)余期間的活動(dòng)總是找各種理由推脫。4.“不干活”的表現(xiàn)。這部分職工會(huì)員的工作表現(xiàn)就是工作中得過且過，能不干活就不干，也是工作中的“刺頭”，工作中他們認(rèn)為“自己能來上班就算不錯(cuò)了，還干什么活？”，對(duì)于上級(jí)交派的工作直接拒絕，直接說這種活不會(huì)干或者干不了，要不就說自己最近身體不好你交派別人吧等等理由進(jìn)行搪塞，導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)工作開展極其為難，從而與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)產(chǎn)生直接矛盾；在工會(huì)活動(dòng)中，無理由不參與任何活動(dòng)，與工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)亦會(huì)產(chǎn)生直接矛盾。

二、造成基層央行部分會(huì)員履職不利行為的成因分析

基于上述基層央行部分員工履職不利的四種表現(xiàn)，以目前社會(huì)因素、流行作法及自身定位等因素分析造成部分員工履職不利的心理成因。1.人生目標(biāo)的缺乏造成部分職工會(huì)員“堆活干”目前，一方面，由于社會(huì)風(fēng)氣的復(fù)雜化，網(wǎng)絡(luò)媒體的多元化，部分趨利思想、享樂主義思想在不斷沖擊著人們的人生觀與價(jià)值觀，部分基層央行會(huì)員思想也受到了侵蝕，從而造成了人生目標(biāo)偏差。另一方面，在工作中，他們亦未能真正地將央行履職工作當(dāng)成事業(yè)來看，并未產(chǎn)生職業(yè)緊迫感與危機(jī)感，在職業(yè)生涯中沒有追求與目標(biāo)，因此，造成在工作中他們認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)交派的工作只要在規(guī)定時(shí)限內(nèi)完成即可，影響了工作效率。2.責(zé)任感的缺失造成部分職工會(huì)員“挑活干”作為集體中的個(gè)體，缺乏為集體分擔(dān)解憂的思想信念，不能主動(dòng)承擔(dān)起自身應(yīng)承擔(dān)的集本責(zé)任，這就是責(zé)任感的缺失。工作中以自我利益為中心，不能為集體勇挑重?fù)?dān)，時(shí)刻想著自己越輕閑越好，從未考慮過大局，從而造成了“挑活干”的現(xiàn)象，因此，缺乏大局意識(shí)是造成部分會(huì)員“挑活干”的主要原因。3.錯(cuò)誤的思想意識(shí)和惰性造成部分職工會(huì)員“推活干”一方面，某些會(huì)員受外界錯(cuò)誤的思想意識(shí)影響，工作怕?lián)?zé)任，意識(shí)中存在工作干的多錯(cuò)的多和干的多麻煩就多的錯(cuò)誤思想理念；另一方面，自身的惰性也是“推活干”的主要原因，工作中習(xí)慣于“兩杯茶水一張報(bào)紙”的“懶政”生活，認(rèn)為自己干多干少工資也不會(huì)少拿，甚至對(duì)于一些獎(jiǎng)金的態(tài)度也是極其消極，總是認(rèn)為別人工作付出了那么多才拿一點(diǎn)獎(jiǎng)金不值當(dāng)。工作中這種人的影響是巨大的，不光自己不干活，同時(shí)，也會(huì)相應(yīng)地影響到集體中的其他個(gè)體。4.錯(cuò)誤的自我評(píng)價(jià)造成了部分職工會(huì)員的“不干活”對(duì)于“不干活”的人，在工作中主要存在兩種，一種是“養(yǎng)老型”，這部分人主要是工作中已達(dá)到自己的人生目標(biāo)，沒有了人生追求，并且已身居某一層次的級(jí)別，在集體內(nèi)單純“養(yǎng)老”；第二種是“破罐子破摔型”，這部分人總覺得自己在集體中沒有任何發(fā)展機(jī)會(huì)，對(duì)于自己的職業(yè)生涯沒有任何希望，另一方面，由于沒有失業(yè)危機(jī)感，所以寧可自己干副業(yè)或閑著，也不服務(wù)集體分派的任何工作任務(wù)。這種人在集體中的危害是巨大的，一種危害是造成了集體中其他個(gè)體負(fù)面情緒，由于他的不干活，他的工作領(lǐng)導(dǎo)必然就會(huì)安排能干活的人來承擔(dān)，久而久之勢(shì)必?fù)p害能干活的職工會(huì)員工作積極性；二是嚴(yán)重影響集體戰(zhàn)斗力，有這種人的存在，管理者如果沒有妥善安排處理，集體中其他個(gè)體亦會(huì)效仿和攀比，容易造成大部分人流行的負(fù)面情緒，導(dǎo)致整個(gè)集體的戰(zhàn)斗力下降。三是影響集體管理者的公信力和權(quán)威。這種人的存在與管理者在工作中形成了對(duì)立面，久而久之會(huì)嚴(yán)重影響管理者的公信力和權(quán)威。

三、依托工會(huì)職能加強(qiáng)基層央行履職的建議

摘要：本文從基層中央銀行的角度，考察分析了可能面臨的各類系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，并探討性地提出了防范和化解的具體措施和方法。

關(guān)鍵詞：基層央行系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范化解

中央銀行的主要職責(zé)之一，就是要“防范和化解系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)國(guó)家金融穩(wěn)定”。也就是說，中央銀行要注重防范化解那些“整體性、行業(yè)性和全局性”的金融風(fēng)險(xiǎn)，如政策風(fēng)險(xiǎn)、貨幣風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、證券風(fēng)險(xiǎn)、國(guó)際風(fēng)險(xiǎn)等等，對(duì)涉及銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)在內(nèi)的整個(gè)金融業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定的重大問題進(jìn)行監(jiān)控，維護(hù)其整體穩(wěn)定，促進(jìn)其協(xié)調(diào)發(fā)展。

現(xiàn)階段，就基層央行來說，影響區(qū)域金融安全穩(wěn)定的金融風(fēng)險(xiǎn)，主要有以下幾種情況：

1．信貸風(fēng)險(xiǎn)。信貸風(fēng)險(xiǎn)，亦稱信用風(fēng)險(xiǎn)，主要是指當(dāng)前十分普遍的企業(yè)對(duì)銀行債務(wù)的逃廢以及企業(yè)之間的相互拖欠，經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，信貸結(jié)構(gòu)單一，信貸投向過分集中等，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)質(zhì)量非常低下。這也是目前最為集中、最為嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)，其嚴(yán)重?fù)p害著商業(yè)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)秩序，打擊了投資者的積極性，破壞了資源的合理配置，巨額的不良資產(chǎn)累積威脅著地區(qū)乃至國(guó)家的經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。就目前來看，國(guó)家不可避免地會(huì)承攬這個(gè)損失，但同時(shí)不可能完全通過財(cái)政資金來補(bǔ)償，而是主要通過中央銀行的基礎(chǔ)貨幣擴(kuò)張予以平衡。在超過正常經(jīng)濟(jì)和金融發(fā)展所要求的貨幣供應(yīng)增長(zhǎng)限度之外，就會(huì)發(fā)生明顯的通貨膨脹，從而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)較大波動(dòng)，并損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和質(zhì)量。

2．支付風(fēng)險(xiǎn)。支付風(fēng)險(xiǎn)，就是借款人不能依約償還借款本息的風(fēng)險(xiǎn)，是指吸收存款的金融機(jī)構(gòu)發(fā)生支付危機(jī)，即銀行、信用社、信托投資公司等，由于經(jīng)營(yíng)不善、資不抵債或是流動(dòng)性發(fā)生問題，在一定的地區(qū)和一定的時(shí)間內(nèi)可能發(fā)生的支付困難，甚至引起擠提風(fēng)潮。這是最容易由個(gè)別風(fēng)險(xiǎn)、機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)而引發(fā)系統(tǒng)性、區(qū)域性風(fēng)險(xiǎn)的因素，所以這類問題必須引起高度重視。我國(guó)現(xiàn)行的金融體系是以四家國(guó)有商業(yè)銀行為主體，這些銀行又與中央銀行直接地緊密地聯(lián)系在一起，雖然保留了某種“吃大鍋飯”的弊病，但是可以起到存款保障的作用，可以避免支付危機(jī)。當(dāng)然，這種以增加國(guó)家負(fù)擔(dān)為代價(jià)來保證支付并非長(zhǎng)久之計(jì)，下一步隨著商業(yè)銀行的股份制改造，勢(shì)必要增強(qiáng)各金融機(jī)構(gòu)自己的獨(dú)立性和責(zé)任心，但必須把防止支付危機(jī)，建立存款保險(xiǎn)制度作為重要前提來同時(shí)考慮。

一、基層央行工會(huì)工作現(xiàn)狀

通過調(diào)查四個(gè)縣支行工會(huì)工作現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)基層央行工會(huì)存在以下特征:一是工會(huì)入會(huì)率較低?，F(xiàn)南縣支行工會(huì)入會(huì)率82.8%、其他三個(gè)縣級(jí)支行工會(huì)入會(huì)率分別為81.7%、86.9%、83.7%，均低于90%，離國(guó)家100%的標(biāo)準(zhǔn)和要求還較遠(yuǎn)。二是制度逐步完善，經(jīng)費(fèi)逐年增加，活動(dòng)開展形式逐漸豐富，水平越來越高，但是缺乏內(nèi)涵，主動(dòng)性、實(shí)效性不強(qiáng)。多年來，基層央行工會(huì)做了許多卓有成效的工作，豐富了職工精神生活，培育了團(tuán)隊(duì)合作精神，為支行行政決策也曾建過言獻(xiàn)過策，但是，要符合新形勢(shì)下工會(huì)發(fā)展的需要，我們應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到奮斗中的遺缺，不斷創(chuàng)新。

二、基層央行工會(huì)工作存在的主要問題

(一)工會(huì)組織建設(shè)弱化。1.工會(huì)組織不健全，工會(huì)干部履職難?；鶎友胄袥]有設(shè)立專門的工會(huì)部門，工會(huì)干部均為兼職，甚至連工會(huì)主席都由分管政工的副行長(zhǎng)兼任，致使在群眾利益與行政決策不一致需要作出抉擇時(shí)，更多的傾向于行政決定。另外，工會(huì)工作委員會(huì)和經(jīng)審委員會(huì)是兩個(gè)班子一套人馬，而上級(jí)行與基層行之間“上面千條線，下面一根針”的管理模式，再加上崗位責(zé)任考核日趨精準(zhǔn)、細(xì)化，致使各工會(huì)干部必須應(yīng)付多重崗位工作，對(duì)工會(huì)工作既無心思去研究更無精力去創(chuàng)新，導(dǎo)致工會(huì)干部積極性不高、工會(huì)工作難以落到實(shí)處。2.工會(huì)干部隊(duì)伍素質(zhì)有待提高。培養(yǎng)和造就一支高素質(zhì)的工會(huì)干部隊(duì)伍，是做好工會(huì)工作的關(guān)鍵所在。一個(gè)團(tuán)隊(duì)素質(zhì)的提高離不開組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)、職業(yè)道德培訓(xùn)、紀(jì)律教育。近年來，基層央行工會(huì)干部幾乎沒有崗位技能培訓(xùn)、深造的機(jī)會(huì)，只能通過自身理論知識(shí)學(xué)習(xí)，憑借工作經(jīng)驗(yàn)閉門造車，難以提高工會(huì)干部組織協(xié)調(diào)、溝通的能力，無法發(fā)揮工會(huì)在部門之間、領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間的橋梁和紐帶作用。再者，工會(huì)干部多年來人員固定，容易形成固定的工作模式，工會(huì)干部事做得越多遭領(lǐng)導(dǎo)的批評(píng)越多，遭職工的埋怨指責(zé)越多，久而久之，多一事不如少一事的消極思潮在基層支行蔓延。3.職工入會(huì)率，部分職工游離于工會(huì)組織之外?；鶎友胄幸?yàn)槿藛T嚴(yán)重不足，目前大多采用外聘的方式解決人員的剛性需求，導(dǎo)致形成多種用工形式的問題。但在如聘用制、合同制員工是否可以甚至必須納入工會(huì)組織的問題上，由于沒有統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，且在用工合同中也未明確是否加入工會(huì)組織，以至于外聘人員基本上沒有加入工會(huì)組織，導(dǎo)致職工入會(huì)率不高，致使工會(huì)在維權(quán)、開展活動(dòng)等工作時(shí)容易出現(xiàn)兩套標(biāo)準(zhǔn)，外聘人員的權(quán)益難以得到保障，工會(huì)組織的凝聚力顯然削弱。4.基層央行工會(huì)開放性不足，缺乏生機(jī)?；鶎友胄泄?huì)組織實(shí)行自上而下的垂直管理體制，除與上級(jí)行工會(huì)有工作聯(lián)系之外，與更上一級(jí)工會(huì)、其他央行工會(huì)、地方工會(huì)幾乎沒有交流，造成基層工會(huì)工作消息閉塞、信息不靈、工會(huì)工作趨于行政化、機(jī)關(guān)化。一是工會(huì)一年活動(dòng)開展較少，活動(dòng)開展僅僅是本單位職工唱歌、跳舞、打球等文體活動(dòng)，活動(dòng)單一且形式化，缺乏活力，未真正與職工切身實(shí)際需求相結(jié)合。二是雖然金融機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)提出希望人民銀行牽頭組織開展行業(yè)性的活動(dòng)，加強(qiáng)職工之間的交流學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)，但因央行工會(huì)與金融機(jī)構(gòu)工會(huì)之間的關(guān)系未理順，在協(xié)調(diào)與轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)工會(huì)之間的工作、溝通、聯(lián)絡(luò)方面，存在著角色沖突，遲遲未作出行動(dòng)。三是多年來基層央行切斷了與地方工會(huì)的聯(lián)系，未向地方工會(huì)繳納工會(huì)經(jīng)費(fèi)，地方工會(huì)舉辦的活動(dòng)無基層央行工會(huì)的身影，基層央行難以得到地方工會(huì)的評(píng)選推薦，唯有上級(jí)行推薦這一條路，不利于提升人民銀行在地方的知名度。(二)維權(quán)制度執(zhí)行不力。依法維權(quán)是工會(huì)的基本職責(zé)，是工會(huì)工作的永恒主題。但是，基層央行工會(huì)在實(shí)際工作中維權(quán)制度執(zhí)行力較差，其主要原因及表現(xiàn)為:一是工會(huì)對(duì)依法維護(hù)職工合法權(quán)益認(rèn)識(shí)不到位。一方面認(rèn)為基層央行工作較穩(wěn)定，職工思想穩(wěn)定，不需要進(jìn)行維權(quán);另一方面，工會(huì)干部都為兼職，非法律專業(yè)，對(duì)相關(guān)法律法規(guī)學(xué)的不精，掌握不透徹，不知道如何開展維權(quán)知識(shí)的宣傳，致使職工對(duì)維權(quán)知識(shí)空白，不知道有哪些合法權(quán)益，如何依法維權(quán)。二是基層央行工會(huì)遇事疲軟，不敢發(fā)言。當(dāng)有職工找工會(huì)維護(hù)自己的合法權(quán)益時(shí)，工會(huì)思前揣后，未能理直氣壯為職工發(fā)言，積極解決職工訴求。三是職工代表大會(huì)趨于形式，征集群眾建議的活動(dòng)少之又少，一年一度的職工代表大會(huì)亦是變成行政會(huì)議，領(lǐng)導(dǎo)傳達(dá)，職工聽從，領(lǐng)導(dǎo)和職工之間斷聯(lián)，職工訴求難以得到解決。(三)財(cái)務(wù)建設(shè)管理薄弱。1.經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算形同虛設(shè)，失去基本內(nèi)控功能。經(jīng)費(fèi)收支預(yù)算是基層央行工會(huì)年度財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，反映了工會(huì)年度工作的總思路、總格局及其財(cái)力調(diào)控的舉措和力度。但在實(shí)際工作中，基層央行工會(huì)往往使“重決算、輕預(yù)算”，編制預(yù)算幾乎是照抄照搬上年實(shí)際完成數(shù)，未履行預(yù)算編審程序，未經(jīng)工會(huì)委員會(huì)集體討論決定和提交經(jīng)費(fèi)審查委員會(huì)審查同意，與工會(huì)的實(shí)際工作脫節(jié);日常的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)也不依據(jù)預(yù)算辦理會(huì)計(jì)業(yè)務(wù)和實(shí)施會(huì)計(jì)監(jiān)督，想干什么就干什么，想怎么花錢就怎么花錢，只要工會(huì)主席批了，會(huì)計(jì)人員就報(bào)銷，導(dǎo)致工會(huì)經(jīng)費(fèi)開支的隨意性較大。2.現(xiàn)金支付為主要手段，忽視資金安全?！冬F(xiàn)金管理暫行條例》中明確規(guī)定:使用現(xiàn)金的結(jié)算起點(diǎn)定為1000元，“超過使用現(xiàn)金限額的部分，應(yīng)以支票或銀行本票支付”;“經(jīng)核定的庫(kù)存現(xiàn)金限額，開戶單位必須嚴(yán)格遵守”?！吨醒腩A(yù)算單位公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄》中規(guī)定:在縣級(jí)及縣級(jí)以上地區(qū)不具備刷卡條件的場(chǎng)所發(fā)生的單筆消費(fèi)在200元以下的公務(wù)支出可暫不使用公務(wù)卡結(jié)算。但是，基層央行工會(huì)以現(xiàn)金為主要支付手段，出納私人掌管大量現(xiàn)金，存在坐支現(xiàn)象。這不僅違反現(xiàn)金管理、公務(wù)卡管理規(guī)定，同時(shí)帶有極大的安全風(fēng)險(xiǎn)。3.違背記賬規(guī)則，不按規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)操作。由于缺乏管理監(jiān)督，導(dǎo)致基層央行工會(huì)財(cái)務(wù)核算不規(guī)范，存在安全隱患。如對(duì)銀行、現(xiàn)金日記賬不能按照基本的記賬規(guī)則進(jìn)行“序時(shí)、逐筆、日清、月結(jié)”，仍然采用舊版單機(jī)工會(huì)軟件，可自主操作性大，存在資金管理漏洞;出納和會(huì)計(jì)未能獨(dú)立記賬，甚至存在出納和會(huì)計(jì)一人一手清的情況;采取現(xiàn)金支付，存在活動(dòng)支出在前、賬面現(xiàn)金為負(fù)、出納支票取現(xiàn)在后等情況。4.經(jīng)審委員會(huì)形同虛設(shè)，缺乏有效的內(nèi)外部監(jiān)督。審計(jì)監(jiān)督是工會(huì)經(jīng)審委員會(huì)的核心職責(zé)，高效的財(cái)務(wù)管理離不開有效的內(nèi)外部監(jiān)督。在內(nèi)部監(jiān)督方面，基層工會(huì)設(shè)有工會(huì)經(jīng)審委員會(huì)，因其成員是工會(huì)工作委員會(huì)成員兼任，且對(duì)經(jīng)審人員的日常工作沒有硬性的工作要求，經(jīng)審委員會(huì)其形同虛設(shè)，一年也不開一次經(jīng)審會(huì)議，不搞一次經(jīng)費(fèi)審查，在年終考核時(shí)也沒有把經(jīng)審工作列入考核范圍，甚至是一筆帶過，沒有發(fā)揮出其審計(jì)監(jiān)督應(yīng)有的職能。在外部監(jiān)督方面，一方面上級(jí)工會(huì)對(duì)基層央行工會(huì)組織的審計(jì)監(jiān)督檢查較少，不能夠有效起到監(jiān)督作用;另一方面目前未建立有效的信息公開制度，缺乏群眾監(jiān)督的約束。

三、改進(jìn)當(dāng)前基層央行工會(huì)工作的對(duì)策

(一)加強(qiáng)工會(huì)組織建設(shè)。1.健全組織機(jī)構(gòu)，明確工作職責(zé)。根據(jù)支行人員少、股室分散、青年較少、職工參加活動(dòng)興趣不濃、職工家務(wù)多等特點(diǎn)，工會(huì)應(yīng)根據(jù)工作需要和職工意愿民主選舉產(chǎn)生“文體委員、生活委員、攝影委員、文化委員、青年委員、中老年委員、出納、會(huì)計(jì)、工會(huì)專干、工會(huì)主席“組建工會(huì)委員會(huì);由各股室民主推薦“懂財(cái)務(wù)，參加活動(dòng)積極，敢說真話，熱愛集體，遵紀(jì)守法”的職工組建經(jīng)審委員會(huì)(經(jīng)審委員可由工會(huì)委員兼，也可另選)。工會(huì)委員會(huì)和經(jīng)審委員會(huì)要每三年一界，民主選舉產(chǎn)生。兩會(huì)建成后要盡快建立和健全規(guī)章制度，定期召開會(huì)議，明確職責(zé)，嚴(yán)格分工，嚴(yán)明紀(jì)律。工會(huì)委員和經(jīng)審委員工作要納入考核，計(jì)工作量，計(jì)報(bào)酬，有獎(jiǎng)有罰。2.加強(qiáng)工會(huì)干部隊(duì)伍建設(shè)。一是倡導(dǎo)人民銀行工會(huì)組織異地學(xué)習(xí)、交流的范圍擴(kuò)大至縣支行，鼓勵(lì)工會(huì)干部走出“家門”，多前往國(guó)家級(jí)、省級(jí)先進(jìn)央行工會(huì)參觀、考察，學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，適時(shí)邀請(qǐng)工會(huì)建設(shè)方面的行家、領(lǐng)導(dǎo)來行講座和實(shí)踐指導(dǎo)，堅(jiān)持引進(jìn)來和走出去相結(jié)合;二是支行行政領(lǐng)導(dǎo)要提高認(rèn)識(shí)，重視工會(huì)工作，重視工會(huì)干部政治思想、組織紀(jì)律、職業(yè)道德建設(shè)和業(yè)務(wù)能力培養(yǎng)，提高工會(huì)干部的履職能力;三是工會(huì)主管行級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要經(jīng)常組織工會(huì)干部開展政治學(xué)習(xí)、業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，要求工會(huì)干部既要認(rèn)真履行職責(zé)，又要積極合作，講團(tuán)結(jié);四是工會(huì)干部要堅(jiān)持能進(jìn)能出，優(yōu)進(jìn)劣出原則，重視年輕干部培養(yǎng);3.完善干部考核和獎(jiǎng)罰制度，激化工作熱情，增強(qiáng)責(zé)任感。過往工會(huì)干部工作不計(jì)工作量，不計(jì)報(bào)酬，干多干少一個(gè)樣，干好不如干壞強(qiáng)，誰(shuí)老實(shí)聽話誰(shuí)吃虧，工會(huì)組織工作懶散，缺乏動(dòng)力。4.建立金融工會(huì)聯(lián)合會(huì)，恢復(fù)與地方工會(huì)的聯(lián)系?；鶎友胄泄?huì)要借鑒沿海地區(qū)的金融工會(huì)聯(lián)合會(huì)的工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本行實(shí)際，成立金融工會(huì)聯(lián)合會(huì)，創(chuàng)造性地開展工作，密切央行與商行等金融機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，推進(jìn)相關(guān)工作?；鶎友胄羞€要根據(jù)總行銀黨(2000)20號(hào)文件精神主動(dòng)向地方工會(huì)繳納工會(huì)經(jīng)費(fèi)，恢復(fù)與地方工會(huì)的聯(lián)系，接受地方總工會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，并且?guī)ьI(lǐng)金融工會(huì)聯(lián)合會(huì)成員參加地方工會(huì)活動(dòng)，豐富金融職工精神生活，增強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)職工凝聚力，密切與地方黨政的關(guān)系，擴(kuò)大央行在地方的影響力。(二)增強(qiáng)維權(quán)力度，提高實(shí)效。習(xí)指出，工會(huì)組織作為黨聯(lián)系職工群眾的橋梁紐帶，在構(gòu)建和發(fā)展和諧勞動(dòng)關(guān)系實(shí)踐中，必須依法依章開展工作，實(shí)現(xiàn)對(duì)職工合法權(quán)益的維護(hù)。因此，工會(huì)作為職工合法權(quán)益的代表者和維護(hù)者，應(yīng)積極開展普法宣傳，讓職工明確自己有哪些合法權(quán)益，怎樣維權(quán);工會(huì)要健全職工訴求機(jī)制，設(shè)置“意見箱”，召開座談會(huì)，聘請(qǐng)法律顧問法律咨詢，加大維權(quán)力度。(三)加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)，嚴(yán)明財(cái)務(wù)紀(jì)律，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)無縫管理。1.強(qiáng)化財(cái)務(wù)預(yù)算管理?；鶎友胄泄?huì)組織要把編制和執(zhí)行預(yù)算作為一項(xiàng)主要工作落實(shí)到年度計(jì)劃中去，基層央行工會(huì)要按照上級(jí)工會(huì)要求及時(shí)編制年度預(yù)算和決算，年度預(yù)算要經(jīng)工會(huì)委員會(huì)集體討論決定，要經(jīng)委員會(huì)審核通過。工會(huì)日常經(jīng)濟(jì)活動(dòng)要遵守“統(tǒng)籌兼顧、收支平衡、量入為出、略有結(jié)余”原則，最大限度提高工會(huì)經(jīng)費(fèi)使用實(shí)效，最大程度做好對(duì)職工的服務(wù)工作。2.縮減現(xiàn)金配額，采用非現(xiàn)金支付手段。工會(huì)應(yīng)嚴(yán)格按照現(xiàn)金管理、公務(wù)卡管理相關(guān)規(guī)定做好活動(dòng)經(jīng)費(fèi)支出等工作，財(cái)務(wù)開支采用非現(xiàn)金支付手段，工會(huì)財(cái)務(wù)人員可通過辦822理網(wǎng)銀業(yè)務(wù)，轉(zhuǎn)載方式報(bào)賬。3.落實(shí)經(jīng)費(fèi)管理細(xì)則，規(guī)范操作流程?！痘鶎庸?huì)經(jīng)費(fèi)收支管理辦法》、《中國(guó)人民銀行工會(huì)會(huì)計(jì)憑證規(guī)范管理細(xì)則的通知》對(duì)工會(huì)經(jīng)費(fèi)收支作了明確規(guī)定，基層央行工會(huì)財(cái)務(wù)人員應(yīng)遵照?qǐng)?zhí)行，不能走樣。出納和會(huì)計(jì)要各司其職，分工協(xié)作，互相監(jiān)督。記賬要“序時(shí)、逐筆、日清、月結(jié)”。上級(jí)工會(huì)應(yīng)對(duì)基層央行工會(huì)人員加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和紀(jì)律培訓(xùn)，督促硬件和軟件更新，將基層央行工會(huì)財(cái)務(wù)納入新的財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)之中，杜絕財(cái)務(wù)記賬的隨意性。4.加強(qiáng)經(jīng)審力度，發(fā)揮經(jīng)審會(huì)的作用。工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要提高對(duì)經(jīng)審工作重要性的認(rèn)識(shí)，將經(jīng)審工作納入重要議事日程，要把經(jīng)審工作作為工會(huì)工作的重要組成部分而不是相反;工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要定期召開經(jīng)審成員工作會(huì)議，完善經(jīng)審工作制度體系，定期組織經(jīng)審，定期聽取經(jīng)審工作匯報(bào)，掌握經(jīng)審工作的整體情況;工會(huì)領(lǐng)導(dǎo)要重視經(jīng)審成員勞動(dòng)的社會(huì)價(jià)值，承認(rèn)其工作量，將經(jīng)審工作納入年度考核范圍，調(diào)動(dòng)其工作積極性;經(jīng)審成員要恪盡職守，轉(zhuǎn)變觀念，積極探索創(chuàng)新審計(jì)手段和方法，從結(jié)果審計(jì)、過程審計(jì)追蹤源頭，為事前監(jiān)督機(jī)制的建立和健全獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，從根本上確保工會(huì)經(jīng)費(fèi)正確使用，確保工會(huì)資產(chǎn)安全、高效。

一、支行科技管理現(xiàn)狀和存在的問題

（一）體制管理現(xiàn)狀和問題

1．科技工作邊緣化，重視程度不足。支行科技工作具有很強(qiáng)的獨(dú)立性和特殊性，工作面向全行各個(gè)部門各個(gè)業(yè)務(wù)，繁瑣而復(fù)雜，與具體業(yè)務(wù)股室的工作職能不同，具有很強(qiáng)的專業(yè)性，但均未成立與科技相關(guān)的工作室，科技人員一般掛靠在其他部門。主管科技的領(lǐng)導(dǎo)多是業(yè)務(wù)工作出身，對(duì)科技工作難以參與和管理，多數(shù)工作是由科技人員獨(dú)立完成，這樣導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為科技工作越來越獨(dú)立，科技人員卻感覺越來越孤立，逐漸趨向邊緣化。2．科技工作任務(wù)重、積極性不高。支行電腦專管員屬于兼職崗位，隨著業(yè)務(wù)系統(tǒng)逐漸增多，科技維護(hù)的工作量也隨之加大，科技人員經(jīng)常陷于主業(yè)和兼職兩項(xiàng)工作之間，分身乏術(shù)，顧此失彼。主業(yè)工作在調(diào)研、業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方面容易做出佳績(jī)，而科技工作是常規(guī)性、費(fèi)時(shí)費(fèi)力的服務(wù)性工作，做不好還要影響考核，如此心理落差導(dǎo)致支行科技人員積極性不高。3．部門之間缺少交流、科技工作受制約。很多業(yè)務(wù)部門認(rèn)為科技維護(hù)工作不需要懂業(yè)務(wù)，新業(yè)務(wù)知識(shí)培訓(xùn)或者新系統(tǒng)上線培訓(xùn)并未要求科技人員參加，但是系統(tǒng)安裝、調(diào)試或者使用過程中出現(xiàn)問題時(shí)，要求科技人員提供技術(shù)支持，科技人員在對(duì)系統(tǒng)不了解的情況下很難準(zhǔn)確定位故障原因，延長(zhǎng)了系統(tǒng)恢復(fù)時(shí)間。4．制度種類繁多，執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。上級(jí)行規(guī)定的科技制度種類繁多，并且在很多要求上科技直屬上級(jí)部門與內(nèi)審部門意見不一致，而且要求相同的文字往往有不同的理解，造成了制度執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。另外，科技管理要求的登記簿很多，但登記簿格式不統(tǒng)一，要素不明確，難以實(shí)現(xiàn)規(guī)范化管理。

（二）硬件設(shè)施現(xiàn)狀和問題

1．條件限制、設(shè)施不達(dá)標(biāo)。各支行辦公大樓均修建于十多年前，并且在當(dāng)時(shí)的條件下未考慮機(jī)房建設(shè)，目前所有支行簡(jiǎn)易機(jī)房均為辦公室改造而成，對(duì)于面積大小、功能分區(qū)、溫濕度控制、防靜電地板、門禁系統(tǒng)等要求無法達(dá)到機(jī)房標(biāo)準(zhǔn)。而且近幾年來，人民銀行的經(jīng)費(fèi)一直都很緊張，能給予支行用于機(jī)房改造的經(jīng)費(fèi)更是少之又少。2．設(shè)備繁多、老化嚴(yán)重。由于業(yè)務(wù)系統(tǒng)崗位眾多或者應(yīng)用系統(tǒng)不兼容一機(jī)一系統(tǒng)等原因，電子設(shè)備總體數(shù)量較多，更新?lián)Q代周期比較長(zhǎng)，設(shè)備老化嚴(yán)重。而且如UPS供電系統(tǒng)、發(fā)電機(jī)、核心交換機(jī)等設(shè)備更新需要一次性投入比較大，因涉及費(fèi)用問題各支行很少主動(dòng)定期更換，超限使用現(xiàn)象比較普遍。硬件配置低，設(shè)備老化嚴(yán)重，科技人員在維護(hù)過程中要耗費(fèi)大量的時(shí)間和精力，必然會(huì)影響科技人員的運(yùn)維能力，進(jìn)而對(duì)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)的安全產(chǎn)生不良影響。

二、加強(qiáng)支行科技管理的探索