1引言

旅游產(chǎn)業(yè)隨著經(jīng)濟發(fā)展迅速地擴大，土地節(jié)約集約利用研究已經(jīng)有相當長時間，積累了大量經(jīng)驗，但是旅游產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用研究卻處于起步階段。旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展導致旅游產(chǎn)業(yè)用地矛盾，不合理地用地不利于旅游產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，因此應對旅游產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約利用研究，為旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展提供理論依據(jù)。目前國內外在旅游產(chǎn)業(yè)方面的研究都是集中在產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟上，在土地部分的研究上較少，究其原因是旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展引起的土地利用的矛盾，沒有引起人們的重視，旅游產(chǎn)業(yè)用地研究任重而道遠。旅游產(chǎn)業(yè)建設用地集約利用是旅游產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用的一部分，卻是關鍵的一部分。云南省旅游產(chǎn)業(yè)建設用地集約利用程度提高將促進云南旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

2云南省旅游產(chǎn)業(yè)用地節(jié)約集約利用

改革開放以來，云南旅游產(chǎn)業(yè)經(jīng)過20世紀80年代的起步階段、90年代初期的加快發(fā)展階段、近10年來的培育支柱產(chǎn)業(yè)階段，實現(xiàn)了從無到有、從小到大的歷史性飛躍。1980年以來，國內外游客年均增長29．90％，國內旅游收入年均增長34．30％，2009年旅游產(chǎn)業(yè)總收入占全省GDP的比重為13．14％，初步形成涵蓋吃、住、行、游、購、娛的完整產(chǎn)業(yè)體系，成為云南的特色產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)。與此同時，由于長期以來粗放式發(fā)展模式等原因，云南旅游產(chǎn)業(yè)還存在著產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品結構不合理；國有旅游企業(yè)改革滯后，市場主體發(fā)育不充分；投資不足，融資渠道不暢；市場不規(guī)范，資源與行業(yè)管理體制條塊分割嚴重；產(chǎn)業(yè)漏損，國際化水平低，對相關產(chǎn)業(yè)帶動作用不強，以及政策支持力度不夠等問題。總體來看，盡管云南旅游資源的潛力很大，但旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然相對滯后，旅游產(chǎn)業(yè)對全省經(jīng)濟社會發(fā)展全局的推動作用還沒有充分體現(xiàn)出來，其深層原因在于思想觀念落后、改革創(chuàng)新不足、資源配置不合理。目前，云南旅游產(chǎn)業(yè)正處于轉型升級的關鍵時期，國內消費結構升級和國家政策的強力支持，中國－東盟自由貿(mào)易區(qū)將在2010和2015年分階段最終實現(xiàn)，國際資本流入和沿海產(chǎn)業(yè)轉移，為云南加快發(fā)展旅游產(chǎn)業(yè)提供了新的機遇；周邊國家和地區(qū)幾乎都把旅游作為重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展，也對云南提出了前所未有的挑戰(zhàn)。面對機遇和挑戰(zhàn)，云南唯一的選擇是解放思想，抓住機遇，加快體制改革和制度創(chuàng)新的步伐，使市場機制在資源配置中發(fā)揮基礎性作用，實現(xiàn)發(fā)展方式從粗放式經(jīng)營向集約化發(fā)展轉變，進一步推動全省經(jīng)濟社會的全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展。節(jié)約用地與集約用地既有區(qū)別又有聯(lián)系。節(jié)約用地主要是從保護土地面積的角度來說的，降低項目用地規(guī)模，建設用地少占或不占耕地；集約用地主要是通過增加生產(chǎn)要素的投入，提高土地利用率，或通過優(yōu)化土地利用結構等措施，從而使土地利用效率達到一個合理水平的行為。集約用地強調用地方式和強度，節(jié)約用地強調用地規(guī)模。合理的節(jié)約集約旅游用地規(guī)劃能促進土地資源的可持續(xù)利用，避免土地利用的粗放性、隨機性和破壞性，促進旅游資源的可持續(xù)利用。根據(jù)旅游用地和土地節(jié)約集約利用的概念，可將旅游用地節(jié)約集約利用概念定義為：在可持續(xù)發(fā)展的前提下，減少改變用地類型的旅游項目占地規(guī)模，降低旅游項目用地中建設用地的比例，通過改善經(jīng)營管理，改變旅游用地利用方式，增加旅游用地投入，充分發(fā)揮旅游用地的潛力，提高其旅游用地利用效率和效益，使旅游產(chǎn)業(yè)用地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益相互協(xié)調統(tǒng)一［1］。

3云南省旅游產(chǎn)業(yè)建設用地集約利用

旅游產(chǎn)業(yè)用地分建設用地和非建設用地，云南省截至2009年，旅游產(chǎn)業(yè)用地總面積為657159．10hm2，其中建設用地占用61329．14hm2，旅游產(chǎn)業(yè)建設用地占旅游用地總面積的9．33％。云南省旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)劃基期建設用地總面積61329．14hm2，同時期云南省建設用地92．83萬hm2，旅游產(chǎn)業(yè)建設用地僅占全省建設用地總面積的6．60％，比重較小，而2009年云南省旅游總收入810．73億元，GDP6169．75億元，旅游收入占GDP的13．14％。旅游產(chǎn)業(yè)建設用地占建設用地總面積的比重與旅游產(chǎn)業(yè)占GDP的比重不一致，旅游接待設施、基礎設施及配套設施占地面積較小，旅游建設用地供應力度偏小，旅游投入不足，導致接待能力有限，與其對國民經(jīng)濟的貢獻不協(xié)調。旅游產(chǎn)業(yè)建設用地集約利用對現(xiàn)有旅游產(chǎn)業(yè)建設用地而言，主要是進行內涵挖潛，增加投入產(chǎn)出，促進旅游產(chǎn)品轉型升級，提高集約利用程度；新增建設用地盡量少占或不占耕地，避讓基本農(nóng)田，充分利用荒山、荒坡、荒草地等其他土地，并盡量減小用地規(guī)模［2］。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府,縣政府各部門,縣直各單位：

為貫徹落實國家、省、市關于加強土地管理和土地調控等方面的文件精神和規(guī)定，進一步加強和規(guī)范建設用地報批管理，提高各有關部門的協(xié)同配合、依法行政效能，推進依法規(guī)范管理、節(jié)約集約使用土地，促進我縣經(jīng)濟社會健康、快速、可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)縣政府研究同意，現(xiàn)就進一步規(guī)范我縣建設用地報批工作提出如下意見。

一、進一步明確建設用地報批形式

建設用地報批分為分批次建設用地和單獨選址建設項目用地兩種類型。分批次建設用地是指在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍內進行建設的用地；單獨選址建設項目用地是指確需在土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模范圍之外選址建設的能源、交通、水利、礦山、軍事設施等建設項目用地(報批時除劃撥目錄供地的外,要預簽國有土地使用權協(xié)議出讓合同書)。

二、嚴格建設用地報批條件

建設用地報批須具備以下條件：

一、引言

過去30年，中國經(jīng)濟飛速發(fā)展，伴隨著城市化和工業(yè)化進程的加快，對農(nóng)村土地的需求量不斷增加。然而現(xiàn)階段我國建設用地的主要供給模式是依靠國家對土地進行征收，在國家壟斷的土地征用模式下，集體建設用地在市場的規(guī)律下開始自發(fā)的流轉，集體建設用地的隱性市場普遍存在，集體建設用地的自發(fā)流轉造成了很多問題。同時集體建設用地的流轉也缺乏相應的法律依據(jù)。為了解決這一問題，國土資源部在安徽蕪湖、蘇州、廣東、南海等地進行了試點，許多地方也相繼出臺了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下來從集體建設用地的產(chǎn)權、政府和市場的關系、利益分配三個角度，針對其中的對蕪湖模式和南海模式進行比較分析，在比較分析基礎上，總結其中的經(jīng)驗啟示。

二、模式分析

（一）政府主導的“保權讓利”模式：以蕪湖模式為例

1．蕪湖模式描述蕪湖市地處安徽省東南部，早在1999年，被國土資源部批準在蕪湖建設全國第一個農(nóng)村集體所有建設用地流轉試點。其實施方案的核心是，村集體擁有的土地所有權不發(fā)生變化，由各試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開發(fā)和統(tǒng)一流轉。具體操作程序如下：試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用和集鎮(zhèn)規(guī)劃，劃分建設用地和一般農(nóng)用地；村集體組織通過簽訂流轉合同從農(nóng)民手中收回承包地，再流轉給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立投資公司，把成片的土地開發(fā)形成建設用地，并采取協(xié)議、招標、拍賣等方式對轉農(nóng)民集體所有建設用地進行讓或出租；新的土地使用者繳納土地流轉收益；市、縣、鎮(zhèn)政府和土地所有者按1：2：5：2的比例對流轉收益和增值收益進行分配（2002年后，市級不再參與分成，縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟組織分成比例為1：4：5）。

2．蕪湖模式分析從產(chǎn)權的角度來看，蕪湖模式突破了建設用地的流轉以國家征收為前提的現(xiàn)狀，農(nóng)村集體建設用地可以在不改變集體所有權的前提下進行流轉，所有權和使用權相分離，實行建設用地使用權有償、有期限、有流動制度。從政府和市場的角度來看，首先，政府為集體建設用地進入市場創(chuàng)造了條件，蕪湖模式對集體建設用地初次流轉和再次流轉中的流轉期限、價格、收益分配、流轉方式等具體程序做了比較明確的規(guī)定。其次，蕪湖模式是由政府主導的，主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式是在政府規(guī)劃所確定的范圍內流轉，實行計劃管理、總量控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得寬松的規(guī)劃權。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集體建設用地流轉中的組織者和交易主體。土地的規(guī)劃、土地的組織、出租、轉讓、拍賣都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一進行安排。第三，政府土地交易價格進行嚴格的控制。從利益分配角度來看，縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟組織按照1：4：5的比例進行利益分配，按地價對土地使用者或承包經(jīng)營者進行補償。但是在集體建設用地流轉過程中，政府給予農(nóng)民的補償與征地補償相當。綜上所述，筆者認為：蕪湖模式是“保權讓利”模式的典型代表，即在保持集體建設用地歸集體所有前提下進行流轉，突破了現(xiàn)行的法律法規(guī)。同時，蕪湖模式對集體建設用地流轉的具體程序的規(guī)定也為集體建設用地進入市場提供了條件。但是蕪湖模式也有其不合理之處即地方政府是最大的受益者，農(nóng)民處于“無權利”的地位。主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式使得地方政府干預農(nóng)村集體土地交易有了合法的依據(jù)。村集體經(jīng)濟組織的土地所有者在土地交易中的收益預期受到地方政府的影響，農(nóng)民處于被動的“無權利”地位。第二，蕪湖模式實質上是對經(jīng)濟利益重新進行配置的制度，地方政府成為最大的受益者。第三，“村委會獲得了額外收益，相較于現(xiàn)在的制度安排下確定的收益，村委會的收益增加了，在土地承包之后，村委會原本不能再從農(nóng)民承包土地上得到收益，通過制度變遷，村委會不僅得到了征地補償，還獲得了額外收益。農(nóng)民則處于極其被動的地位。”第四，集體建設用地會隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展和城市化進程不斷擴張而繼續(xù)升值，而農(nóng)民無法參與工業(yè)化與城市化進程中土地升值部分的分配。

為進一步加強土地市場宏觀調控，切實提高供地的科學性、針對性和合理性，依據(jù)國土資源部《關于印發(fā)國有建設用地供應計劃編制規(guī)范（試行）的通知》、《縣土地利用總體規(guī)劃》等，參考上年度供地情況,結合我縣2016年土地資源利用的現(xiàn)狀和供給潛力，制定本計劃。

一、指導思想和基本原則

全面貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神，認真落實中央對國土資源管理工作的新要求，按照依法依規(guī)管理、節(jié)約集約用地基本要求，堅持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、節(jié)約集約、供需平衡、有保有壓的原則，不斷完善保護資源和保障科學發(fā)展的新機制；通過嚴格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃、優(yōu)化土地供應結構、引導市場需求等方式，進一步提升保護資源水平，強化保障發(fā)展能力，促進經(jīng)濟轉型升級，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。結合縣經(jīng)濟和社會發(fā)展，以科學發(fā)展觀為統(tǒng)領，緊緊圍繞縣委、縣政府的中心工作，大力推進土地資源節(jié)約、集約利用，充分挖掘存量土地潛力，強化土地市場管理，建立以供給引導需求的新機制，有效緩解用地矛盾，確保我縣經(jīng)濟社會全面協(xié)調可持續(xù)發(fā)展。

二、計劃指標及配置

2016年度我縣建設用地供應總量控制在1581.94畝，其中商服用地136.01畝,住宅用地609.68畝,工礦倉儲用地782.98畝,公共管理與公共服務用地53.27畝。

三、政策導向與執(zhí)行標準

為加強國有建設用地供應管理，合理配置土地資源，積極發(fā)揮計劃引導作用，提高政府對土地市場的宏觀調控能力，根據(jù)國土資源部《關于印發(fā)國有建設用地供應計劃編制規(guī)范（試行）的通知》要求，結合《縣城市總體規(guī)劃》、《縣土地利用總體規(guī)劃》和全縣土地利用年度計劃，參考上年度供地情況和本年度用地需求，制定本計劃。

一、指導思想

深入貫徹落實科學發(fā)展觀，嚴格執(zhí)行國家土地供應和房地產(chǎn)用地調控政策規(guī)定，堅持總量適中、內部均衡、統(tǒng)籌兼顧、重點保障的原則，合理調配各類用地供應指標，指導性與指令性相結合，全力保障年度建設項目用地需求，促進節(jié)約集約高效用地，推動全縣經(jīng)濟社會又快又好發(fā)展。

二、計劃指標

2015年度全縣國有建設用地供應總量控制在222.5785公頃。其中，商服用地15.8802公頃，工礦倉儲用地175.0091公頃，住宅用地28.6764公頃（棚戶區(qū)改造用地0.9421公頃,其他普通商品住房用地2.0707公頃，中低價位、中小套型普通商品住房用地25.6636公頃），公共管理與公共服務用地2.0103公頃，交通運輸用地1.0025公頃。

三、政策導向

各市國土資源局：

為了貫徹落實國務院《關于加強土地調控有關問題的通知》（國發(fā)〔20**〕31號）和**省人民政府《關于加強土地節(jié)約集約利用工作的通知》（**政〔20**〕111號）等文件精神，加強對建設用地供后管理，節(jié)約集約利用土地，現(xiàn)就有關事項通知如下：

一、充分認識加強建設用地供后管理的重要性。對建設用地供后實施管理，是督促土地使用者依法用地，提高土地利用率，節(jié)約集約用地，防止國有土地資產(chǎn)流失的重要措施。各地要通過規(guī)范建設項目供地審批和實行竣工用地驗收制度，切實加強建設項目用地全程管理，把好各個管理環(huán)節(jié)，努力提高全省土地集約利用水平，優(yōu)化我省土地利用結構，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供用地保障。

二、加強土地出讓合同管理。土地使用權出讓，要按照《土地出讓合同》和《國有土地使用權出讓合同補充協(xié)議》的要求，對出讓土地的開竣工期限、投資情況和土地使用條件等事項進行約定，嚴格土地供后開發(fā)利用管理，建立土地開發(fā)利用動態(tài)監(jiān)管機制。對項目投資總額、固定資產(chǎn)投資額、單位用地面積投資強度、容積率和建筑密度等任何一項指標未達到或者低于出讓合同約定的標準，以及綠化比例、企業(yè)內部行政辦公、生活服務設施用地所占比例超過出讓合同約定標準的，市、縣國土資源管理部門要按照出讓合同的約定，向土地使用權人收取違約金，并要求自行拆除相應的綠化和建筑設施。

三、合理控制單宗土地供應規(guī)模，縮短開發(fā)周期。為了確保土地供應后能及時進行開發(fā)，各地要積極推行國有建設用地使用權“凈地”出讓，合理確定宗地出讓規(guī)模，縮短開發(fā)周期。房地產(chǎn)開發(fā)用地以及其他無特殊要求的用地，約定的每宗地開發(fā)建設周期原則上不得超過3年。

四、采取有效措施，抓好閑置土地處置工作。要綜合運用經(jīng)濟、法律和行政手段處置閑置土地，對因用地者自身原因造成國有土地有償使用合同約定開工之日起滿1年未動工開發(fā)建設的，以及已動工開發(fā)建設的面積占應動工開發(fā)建設總面積不足1/3、或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準中止開發(fā)建設連續(xù)滿1年的，要責成用地單位繳納相當于土地出讓金20%的土地閑置費，并責令限期復建；對逾期不復建或滿2年未動工建設的，應依法收回土地使用權。對于以劃撥方式取得的土地使用權，未按劃撥決定書約定動工建設的，要責成用地單位限期開工；滿1年的，要責成用地單位繳納相當于劃撥土地價款20%的土地閑置費；滿2年的，應依法收回土地使用權。

第一條為保證土地利用總體規(guī)劃的實施，充分發(fā)揮土地供應的宏觀調控作用，控制建設用地總量，根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》和《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》，制定本辦法。

第二條本辦法所稱建設項目用地預審，是指國土資源管理部門在建設項目審批、核準、備案階段，依法對建設項目涉及的土地利用事項進行的審查。

第三條預審應當遵循下列原則：

（一）符合土地利用總體規(guī)劃；

（二）保護耕地，特別是基本農(nóng)田；

（三）合理和集約節(jié)約利用土地；

第一條為規(guī)范建設用地置換行為，優(yōu)化土地利用結構，提高節(jié)約用地水平，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，結合本省實際，制定本辦法。

第二條本辦法所稱建設用地置換，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將依法取得的零星分散等不宜利用的建設用地，通過調整合并為適宜利用的建設用地或者與規(guī)劃為建設用地的農(nóng)用地（以下簡稱農(nóng)用地）進行調整的行為。

第三條建設用地置換應當遵循自愿、合法、有償?shù)脑瓌t，切實維護土地權利人的合法權益。

建設用地置換涉及農(nóng)民集體所有土地的，應當經(jīng)該集體經(jīng)濟組織成員的村民會議2／3以上成員或者2／3以上村民代表同意,并經(jīng)土地使用權人同意。

第四條置換后的建設用地用途應當與原建設用地用途相同，并符合土地利用總體規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃。

第五條建設用地與農(nóng)用地置換的，置換后的建設用地面積不得超過置換前的建設用地面積，原建設用地由申請置換方負責復墾；其中，與耕地置換的，復墾后的耕地的數(shù)量和質量不得低于被置換的耕地的數(shù)量和質量。

及時總結經(jīng)驗，針對梳理進去的問題，結合工作實際和各鎮(zhèn)辦登記發(fā)證計劃，安排布置年度登記發(fā)證工作。計劃分三個階段完成：第一階段，截止10月底完成總發(fā)證工作量的40%第二階段，年全年完成總工作量的80%第三階段，年6月底前完成剩余的20%最終達到集體土地建設用地使用權登記發(fā)證率85%以上”

加強農(nóng)村土地管理，為深入貫徹實施《中華人民共和國物權法》依法維護農(nóng)村集體土地權利人的合法權益。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》等相關法律法規(guī)，結合我區(qū)實際，現(xiàn)就有關事宜通知如下：

一、指導思想

關系到廣大群眾的切身利益。做好農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作，農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作涉及農(nóng)村千家萬戶。依法維護農(nóng)村居民住宅用地使用權人合法權益的重要措施，加強農(nóng)村集體土地管理的重要手段，集體土地使用制度改革和土地統(tǒng)一登記的重要保證。通過開展農(nóng)村集體土地登記發(fā)證工作，可以明晰農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的狀況，維護農(nóng)村社會的和諧與穩(wěn)定；將有效規(guī)范農(nóng)村建設用地的管理，防止亂占濫用耕地，有力推進社會主義新農(nóng)村建設。

二、集體土地建設用地使用權的確認

經(jīng)土地利用現(xiàn)狀調查和變卦調查屬于集體所有的居民點及工礦用地、公路等，年10月31日之前?？纱_認集體土地建設用地使用權。

各省、自治區(qū)、直轄市國土資源廳（國土環(huán)境資源廳、國土資源局、國土資源和房屋管理局、規(guī)劃和國土資源管理局），生產(chǎn)建設兵團國土資源局，各派駐地方的國家土地督察局：

為促進城市新增建設用地及時有效供應并得到充分利用，進一步加強建設用地管理，依法糾正和遏制違法違規(guī)使用農(nóng)村集體土地等行為，現(xiàn)就有關工作事宜通知如下：

一、加快城市建設用地審批和土地征收實施

各級國土資源管理部門要切實增強主動工作意識，提高工作效率，積極采取有效措施，對國務院批準的年度城市建設用地，凡未上報或審核同意實施方案的，省級國土資源管理部門要督促城市人民政府盡快編制和上報實施方案，并盡快向?。▍^(qū)、市）人民政府匯報，在9月底前完成審核工作。

省級國土資源管理部門要加強對地方的指導，督促各地加快征地實施工作進度，確保已批準的城市建設用地能夠及時形成供地條件，保障擴內需、保增長、調結構用地的供應。

省級國土資源管理部門要加強對城市建設用地批后實施的跟蹤管理和督促。國務院批準的城市建設用地，自省級人民政府審核同意實施方案后滿兩年未實施具體征地或用地行為的，該部分土地的農(nóng)用地轉用失效，并應以適當方式予以公告。