1“14•07”流域降雨情況

2014年7月11日晚開始一輪強(qiáng)降雨自湘西北拉開帷幕，14—16日上半夜，強(qiáng)降雨帶穩(wěn)定維持在沅水上游地區(qū)，16日下半夜至18日強(qiáng)降雨北抬至沅水中下游流域，強(qiáng)降雨中心位于沅水上中游地區(qū)的湘西自治州中南部、懷化中北部地區(qū)。地處沅水流域下游的常德市，強(qiáng)降雨出現(xiàn)時(shí)間晚于中上游地區(qū)，持續(xù)時(shí)間短，累積雨量遠(yuǎn)不及上游地區(qū)，然而由于位于沅水中游的五強(qiáng)溪水庫連續(xù)8次增加泄洪流量，加之與當(dāng)?shù)貜?qiáng)降雨相疊加，使常德市沅水全線水位迅速飆升，逼近或超過歷史最高水位，全市共發(fā)生險(xiǎn)情1000多處，其中潰垸性大險(xiǎn)13處。

2流域水位情況

2014年7月11—18日，湘中偏北地區(qū)特別是沅水流域出現(xiàn)強(qiáng)降雨，11日8：00至18日20：00，湘西自治州中南部、懷化中北部地區(qū)累計(jì)降水量超過250mm，湘西吉首市累計(jì)降雨量達(dá)480.6mm，鳳凰縣累計(jì)降雨量達(dá)457.1mm，懷化辰溪累計(jì)降雨量達(dá)419.8mm，過程流域累計(jì)降雨量見圖2。受上游持續(xù)強(qiáng)降雨影響，地處沅水流域中游的五強(qiáng)溪水庫入庫流量不斷增加，水位逐步逼近保證水位108m。7月17日5：00，五強(qiáng)溪水庫下泄流量達(dá)到了26000m3/s，10：00沅水流域桃源站、常德站、漢壽站全面超過保證水位；17：00桃源站水位達(dá)到47.05m，突破1996年46.9m的歷史最高水位。與此同時(shí)，常德市境內(nèi)沅水干支流地區(qū)也出現(xiàn)較強(qiáng)降水，導(dǎo)致沅水流域沿岸水位不斷上升，沅水流域桃源站7月17日23：00水位達(dá)47.37m，超過歷史最高水位0.47m，7月16日8：00至19日00：00，桃源站在警戒水位上運(yùn)行了64h。此次沅水流域特大洪水持續(xù)時(shí)間長、強(qiáng)度大，給其下游地區(qū)農(nóng)業(yè)、交通等行業(yè)及人民生產(chǎn)生活帶來了嚴(yán)重影響。據(jù)統(tǒng)計(jì)，此次特大洪水導(dǎo)致常德市140萬人受災(zāi)，緊急轉(zhuǎn)移安置10.01萬人，倒塌房屋781戶1779間，嚴(yán)重?fù)p壞1727戶4195間，農(nóng)作物受災(zāi)面積13.5萬hm2，其中成災(zāi)面積9.29萬hm2，絕收3.92萬hm2，直接經(jīng)濟(jì)損失16.9億元。2預(yù)報(bào)預(yù)警從整個(gè)過程來看，常德市、縣2級(jí)氣象部門對(duì)此次暴雨過程在暴雨落區(qū)、強(qiáng)度預(yù)報(bào)基本準(zhǔn)確，精細(xì)化程度也較高。常德市氣象臺(tái)提前5d關(guān)注了上游地區(qū)的強(qiáng)降雨及上游地區(qū)的大暴雨對(duì)下游地區(qū)水位的影響，特別關(guān)注到了中上游的五強(qiáng)溪水庫的蓄水情況，同時(shí)關(guān)注到強(qiáng)降雨帶后期會(huì)影響常德所轄區(qū)域。16—18日強(qiáng)降雨帶臨近常德市時(shí)，及時(shí)暴雨、雷電等災(zāi)害性天氣預(yù)警信號(hào)，16日20：00至19日8：00共暴雨黃色、橙色紅色預(yù)警信號(hào)9次，共9縣（區(qū)、市）。據(jù)對(duì)市氣象臺(tái)此次過程的強(qiáng)降雨、暴雨等預(yù)警消息的提前量為5d左右，而對(duì)短時(shí)臨近預(yù)警信號(hào)提前量的統(tǒng)計(jì)，預(yù)警的提前量都在1h以上，部分預(yù)警的提前量在1~3h。

3氣象服務(wù)特點(diǎn)分析

“14.07”沅水流域暴雨洪澇決策氣象服務(wù)流程。根據(jù)決策服務(wù)工作流程，分析此次氣象服務(wù)特點(diǎn)，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

各村：

根據(jù)國家防汛抗旱總指揮部辦公室文件《關(guān)于進(jìn)一步做好年洪澇災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作的通知》精神，為進(jìn)一步提高洪澇災(zāi)情統(tǒng)計(jì)質(zhì)量，切實(shí)做好年洪澇災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作，通知要求如下：

一、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)責(zé)任。各村及有關(guān)單位要高度重視洪澇臺(tái)災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作，切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化洪澇災(zāi)情統(tǒng)計(jì)工作的管理。要明確一位業(yè)務(wù)素質(zhì)高、責(zé)任心強(qiáng)、熟悉情況的同志擔(dān)任統(tǒng)計(jì)工作，并保持崗位相對(duì)固定，以保證工作的延續(xù)性。

二、嚴(yán)格制度，規(guī)范工作。各村要嚴(yán)格按照《水旱災(zāi)害統(tǒng)計(jì)報(bào)表制度》的要求，認(rèn)真做好洪澇災(zāi)情統(tǒng)計(jì)及信息報(bào)送工作。統(tǒng)計(jì)人員要密切關(guān)注雨情、水情、災(zāi)情，主動(dòng)掌握災(zāi)情變化情況，及時(shí)準(zhǔn)確上報(bào)災(zāi)情信息，杜絕錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)、遲報(bào)、瞞報(bào)和虛報(bào)災(zāi)情現(xiàn)象，確保災(zāi)情數(shù)據(jù)的時(shí)效性、準(zhǔn)確性和完整性。遇突發(fā)洪澇災(zāi)害事件，一時(shí)難以掌握全面受災(zāi)情況的，必須在第一時(shí)間先行上報(bào)災(zāi)害的基本情況，之后再續(xù)報(bào)詳細(xì)情況，不能因個(gè)別指標(biāo)統(tǒng)計(jì)不全而延誤上報(bào)時(shí)間。每場(chǎng)洪澇災(zāi)害過程后要在及時(shí)上報(bào)災(zāi)情數(shù)據(jù)的同時(shí)，上報(bào)相應(yīng)災(zāi)情綜述材料。

三、崗位“AB角”，無缺位工作制。為了確保災(zāi)情統(tǒng)計(jì)的萬無一失，洪澇災(zāi)害統(tǒng)計(jì)工作崗位均有兩人以上承擔(dān)，分為A角和B角。當(dāng)A角臨時(shí)外出或公務(wù)繁忙時(shí)，由B角協(xié)助或配合A角做好相關(guān)工作，并對(duì)所做的工作承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

四、建立機(jī)制，加強(qiáng)核災(zāi)。各村要切實(shí)加大洪澇災(zāi)害核查工作力度，加強(qiáng)與鎮(zhèn)民政等部門之間的溝通聯(lián)系，研究探索建立部門間行之有效的核災(zāi)工作機(jī)制，確保災(zāi)情數(shù)據(jù)合理準(zhǔn)確統(tǒng)一。

摘要：江西省洪患村鎮(zhèn)洪患問題嚴(yán)重，本文介紹了江西省洪患村鎮(zhèn)的基本情況，分析了江西省洪患村鎮(zhèn)目前亟待解決的主要問題，提出了江西省洪患村鎮(zhèn)洪澇規(guī)劃及整治中應(yīng)當(dāng)采取的措施和應(yīng)對(duì)對(duì)策，以期為江西省洪患村鎮(zhèn)治理提供借鑒。

關(guān)鍵詞：江西省；洪患村鎮(zhèn)；洪澇問題；應(yīng)對(duì)對(duì)策

1洪患村鎮(zhèn)的由來、概念及定義

江西省境內(nèi)水系分布復(fù)雜，河網(wǎng)密集，近年來，通過對(duì)大江大河、重點(diǎn)圩堤進(jìn)行整治，已經(jīng)取得良好的防洪效益，江河總體安瀾。但是因?yàn)橘Y金投入以及歷史遺留原因，對(duì)于具有洪水威脅的村鎮(zhèn)從未進(jìn)行系統(tǒng)治理。這些村鎮(zhèn)因?yàn)閰^(qū)域性、連續(xù)性暴雨，經(jīng)常造成房屋被沖、農(nóng)田被淹等災(zāi)害?；谶@種背景，當(dāng)時(shí)分管全省水利工作的羅小云副省長提出了全面解決江西省類似村鎮(zhèn)的洪澇災(zāi)害問題，并首次提出“洪患村鎮(zhèn)”概念，此后江西省水利廳研究制定了《江西省水利工程補(bǔ)短板主要任務(wù)分工方案》，組織編制了《江西省水利項(xiàng)目建設(shè)提速年實(shí)施方案》，以文件形式正式提出“洪患村鎮(zhèn)”。洪患村鎮(zhèn)通常是指因區(qū)域性洪水，每隔3～5年就可能被淹而造成洪澇災(zāi)害的村鎮(zhèn)?；趯?duì)全省多年洪澇災(zāi)害數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)分析，《江西省洪患村鎮(zhèn)河流綜合整治規(guī)劃報(bào)告》中將其定義為“是指農(nóng)村地區(qū)因洪水威脅而常年遭受洪澇災(zāi)害的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地或村莊”。洪患村鎮(zhèn)概念的提出，有助于科學(xué)認(rèn)識(shí)江西省農(nóng)村區(qū)域洪澇災(zāi)害的現(xiàn)狀及成因，提出治理思路并進(jìn)行系統(tǒng)化治理。

2江西省洪患村鎮(zhèn)現(xiàn)狀

江西省境內(nèi)河流、湖泊眾多，流域面積10km2以上河流有3771條，湖泊面積2km2以上的有77個(gè)[1]，這些河流湖泊在農(nóng)業(yè)灌溉、城鎮(zhèn)供水等方面發(fā)揮了重要作用，但區(qū)域降雨過大時(shí)，也會(huì)給沿線村鎮(zhèn)帶來很大的洪水隱患。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，江西省洪患村鎮(zhèn)多達(dá)2021個(gè)，洪患村鎮(zhèn)受洪水威脅村民近400多萬人，僅2019年洪澇就導(dǎo)致195.3萬人受災(zāi)，因?yàn)?zāi)死亡4人，累計(jì)緊急轉(zhuǎn)移16.54萬人，解救被洪水圍困群眾1.05萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失29.9億元[2]。道路、橋梁、水利等基礎(chǔ)設(shè)施被損壞因數(shù)量過多，難以統(tǒng)計(jì)[3]。江西省洪澇災(zāi)害發(fā)生頻繁，平均年洪澇災(zāi)害受害面積達(dá)到64.40萬hm2，致使村莊及耕地經(jīng)常受淹[4]，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及農(nóng)民生活造成極大不便[5]，洪澇情形嚴(yán)重時(shí)，造成糧食絕產(chǎn)，人員傷亡，對(duì)經(jīng)濟(jì)以及社會(huì)造成巨大損害。

今年5月28日開始，我市多次連降大到暴雨，局部大暴雨，造成了特大洪澇災(zāi)害，全市經(jīng)濟(jì)損失巨大。災(zāi)害發(fā)生時(shí)我市全倒房共3237戶，其中興賓區(qū)628戶（來華投資區(qū)48戶）、武宣縣309戶、象州縣369戶、金秀縣61戶、忻城縣1767戶、合山市103戶（礦區(qū)15戶）。為迅速做好我市今年洪澇災(zāi)害災(zāi)區(qū)民房倒房恢復(fù)重建工作，確保全倒房的災(zāi)民在自治區(qū)成立50周年大慶前搬入新居，根據(jù)《廣西壯族自治區(qū)20*年洪澇災(zāi)害災(zāi)區(qū)民房倒房恢復(fù)重建實(shí)施方案》，結(jié)合我市實(shí)際，特制定本方案。

一、指導(dǎo)思想

以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，把災(zāi)區(qū)倒房重建作為事關(guān)民生、事關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的大事，按照科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建和諧社會(huì)的要求，堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民、為民解困，立足于早規(guī)劃，早行動(dòng)，全力抓好我市今年災(zāi)區(qū)民房倒房恢復(fù)重建工作，把受災(zāi)群眾最關(guān)心、最現(xiàn)實(shí)、最直接的利益問題解決好，讓受災(zāi)群眾共享改革開放的成果。

二、目標(biāo)和時(shí)間要求

確保在20*年11月底前，因?yàn)?zāi)全倒房戶每戶至少建成30m2以上的牢固新房，使所有因?yàn)?zāi)倒房群眾能全部搬入新居，安全、溫暖過冬。

三、基本原則

摘要四川省位于亞熱帶氣候區(qū)內(nèi)，是洪澇災(zāi)害的多發(fā)區(qū)，每年的4～10月，都有不同程度的洪澇發(fā)生，但主要集中在7、8月。根據(jù)洪澇災(zāi)害的嚴(yán)重程度，把它分為嚴(yán)重和一般兩類，一般洪澇遍及全省，災(zāi)情較重，嚴(yán)重洪澇出現(xiàn)在四川盆地，災(zāi)情重。四川洪澇災(zāi)害的特點(diǎn)：降水強(qiáng)度大且集中；災(zāi)害突發(fā)性強(qiáng)、來勢(shì)兇猛、危害大、災(zāi)情重；發(fā)生頻率高且地理分布不均；開始和結(jié)束期地理分布不均；有持續(xù)性和階段性等。嚴(yán)重洪澇除了與一般洪澇有相同的特點(diǎn)外，還有其獨(dú)有的特點(diǎn)。全省一般洪澇災(zāi)害的多發(fā)地區(qū)是雅礱江中游岸兩岸、阿壩藏族自治州中部、四川盆地西北部和西南部。嚴(yán)重洪澇出現(xiàn)最多的地區(qū)是盆地西北部。

未來趨勢(shì)預(yù)測(cè)：從現(xiàn)在到2010年，四川的降水量比20世紀(jì)90年代多，洪澇災(zāi)害比90年代重。1999～2003年，是洪澇由少到多的時(shí)期，洪澇重，2004～2007年洪澇較輕，2008～2010年洪澇重。

關(guān)鍵詞：四川洪澇災(zāi)害特征趨于預(yù)測(cè)

一、前言

四川省包括四川盆地（以下簡稱盆地）和川西高原。每年的4～10月都有不同程度的洪澇災(zāi)害發(fā)生，這是我省主要的、對(duì)國民經(jīng)濟(jì)和人民生活生命財(cái)產(chǎn)危害嚴(yán)重的一種氣象災(zāi)害。四川省的洪澇分為嚴(yán)重洪澇和一般洪澇，嚴(yán)重洪澇只發(fā)生在四川盆地，但它包含在一般洪澇中，一般洪澇遍及全省。過去，有很多人研究過四川盆地的洪澇災(zāi)害，但沒有人研究四川全省的洪澇災(zāi)害，四川洪澇災(zāi)害的基本情況如何？還不太清楚，為防治和減輕洪澇災(zāi)害的危害提供依據(jù)，我們對(duì)四川洪澇災(zāi)害的若干特征進(jìn)行了分析，并預(yù)測(cè)了1999～2010年洪澇災(zāi)害的發(fā)生趨勢(shì)。本文統(tǒng)計(jì)洪澇災(zāi)害的降水資料是四川各氣象站1951～1999年的降水資料，劃分洪澇災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)，是甘孜和阿壩兩州（以下簡稱甘阿地區(qū)）、盆地、攀枝花市及涼山州（以下簡稱攀西地區(qū)）用于日常業(yè)務(wù)的洪澇標(biāo)準(zhǔn)。

二、洪澇災(zāi)害的標(biāo)準(zhǔn)

各村委會(huì)，鄉(xiāng)屬各單位：

根據(jù)縣委辦、政府辦下發(fā)的《關(guān)于防范強(qiáng)降雨和洪澇災(zāi)害的緊急通知》的精神以及今年全縣強(qiáng)降雨天氣多于往年、并伴有短時(shí)陣時(shí)性大風(fēng)的情況。各村各單位要切實(shí)提高思想認(rèn)識(shí)，充分認(rèn)識(shí)自然災(zāi)害的嚴(yán)重性，本著為人民群眾認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度，在7月至8月份切實(shí)做好洪澇災(zāi)害的防范工作，把洪澇災(zāi)害造成的損失降到最低程度。確保我鄉(xiāng)農(nóng)牧業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的良好勢(shì)頭和社會(huì)和諧穩(wěn)定的大好局面。

加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化責(zé)任

各村、學(xué)校要成立防汛領(lǐng)導(dǎo)小組。各村由書記任組長，村委會(huì)主任任副組長，學(xué)校由校長任組長。主管本單位防汛救災(zāi)工作。在本次防汛工作中，各村負(fù)責(zé)人及鄉(xiāng)屬各單位負(fù)責(zé)人一定要提高思想認(rèn)識(shí)，認(rèn)真做好預(yù)防洪澇災(zāi)害的防范工作。包村領(lǐng)導(dǎo)及包村干部要及時(shí)認(rèn)真督查。對(duì)因預(yù)防不力而造成人員傷亡或重大損失的要追究有關(guān)責(zé)任人責(zé)任。

加強(qiáng)配合，落實(shí)措施

各村要組織人員對(duì)日光溫室、畜禽圈舍、危舊房屋、農(nóng)業(yè)機(jī)電設(shè)備等進(jìn)行全面檢查。若存在問題，一定要加固維修。要加強(qiáng)組織調(diào)度，疏通田間及各村排水溝渠，努力減輕洪澇對(duì)村舍及農(nóng)田的威協(xié)。陰雨天氣各學(xué)校要加強(qiáng)與家長的聯(lián)系，確保每位同學(xué)絕對(duì)不能出現(xiàn)安全問題

為切實(shí)做好我市氣象災(zāi)害普查、中小河流洪水和地質(zhì)災(zāi)害普查業(yè)務(wù)工作，根據(jù)省氣象局《2013年省暴雨誘發(fā)中小河流洪水和地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)業(yè)務(wù)實(shí)施工作方案》、《暴雨誘發(fā)中小河流洪水和山洪地質(zhì)災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)業(yè)務(wù)規(guī)范》、《省2013年暴雨洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)普查技術(shù)方案》和《市氣象局氣象災(zāi)害和中小河流暴雨洪澇普查實(shí)施方案》等要求，特制定本方案。

一、總體工作

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，從市實(shí)際出發(fā)，以氣象災(zāi)害普查、中小河流洪水和地質(zhì)災(zāi)害普查為重點(diǎn)，以氣象監(jiān)測(cè)為主要手段，以氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警為目的，根據(jù)市局要求，在全市7個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道開展12種氣象風(fēng)險(xiǎn)普查,在通濟(jì)南河和新建河開展洪水災(zāi)害氣象風(fēng)險(xiǎn)普查，在薛埠鎮(zhèn)茅東茶場(chǎng)村委會(huì)和薛埠鎮(zhèn)大石門礦山開展地質(zhì)災(zāi)害普查，初步建立普查數(shù)據(jù)庫和預(yù)警指標(biāo)，為全面推進(jìn)氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警服務(wù)業(yè)務(wù)化打好基礎(chǔ)。

二、組織管理

（一）、成立市氣象災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警業(yè)務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，名單如下：

（二）、業(yè)務(wù)分工

1.前言

我國位于世界最大海洋與最大陸地之間，全國大部分地區(qū)為季風(fēng)氣候區(qū)，受季風(fēng)影響，極易形成暴雨洪水、融雪（融冰）洪水、冰凌洪水等多種形式的洪水。其中，經(jīng)常發(fā)生并造成嚴(yán)重災(zāi)害的主要是暴雨洪水。我國暴雨洪水一般具有：季節(jié)性明顯、洪水峰高量大、徑流年內(nèi)分配集中、洪水年際變化大等特點(diǎn)。

新中國成立以來，我國開展了大規(guī)模的江河整治工程建設(shè)。修筑水庫攔蓄洪水，修筑堤防防止洪水泛濫。這些工程的修建，取得了顯著的防洪效益，1949年到1987年的38年間防洪工程累計(jì)減淹成災(zāi)農(nóng)田約6600萬ha，加上減免的城市工業(yè)等其它損失，減少損失約3000億元。然而，近十年來，隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是受洪水威脅區(qū)域內(nèi)人口和資產(chǎn)的不斷增長，洪水造成的損失有逐步增長的趨勢(shì)，如圖1。1991年，淮河、太湖流域洪水造成2100億元損失；1998年長江大水經(jīng)濟(jì)損失約2500億元。

50年來，通過大規(guī)模的水利工程建設(shè)，人們普遍地增加了安全感，在河岸兩側(cè)開始大規(guī)模的建設(shè)，城市不斷擴(kuò)大，人口不斷集中。然而，當(dāng)下一次洪水泛濫發(fā)生時(shí)，人們發(fā)現(xiàn)洪水所造成的損失比以前有增無減，于是人們又要求提高江河的防洪標(biāo)準(zhǔn)……如此下去，便形成了防洪工程投入不斷加大，而洪災(zāi)損失也不斷增長的局面。

我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到洪水是一種自然現(xiàn)象，企圖以工程手段控制和消除洪澇災(zāi)害是不可能的，認(rèn)識(shí)到洪水的風(fēng)險(xiǎn)不可消除而只能在一定程度上減輕或回避。洪澇災(zāi)害的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)及洪災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的概念便是在這樣的基礎(chǔ)上提出的。

2.洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)

摘要：近年來，我國城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失。加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高應(yīng)對(duì)能力是城市洪澇防治的關(guān)鍵。總結(jié)了我國城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的概念、框架與組成體系，分析了與風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理等概念的關(guān)系，介紹了我國城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀及存在的不足，并借鑒國外應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，提出了對(duì)策建議，以期為我國各城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的建設(shè)和完善提供參考。

關(guān)鍵詞：城市洪水；洪澇災(zāi)害；應(yīng)急管理；防洪減災(zāi)

近年來，我國城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，“城市看?！币欢瘸蔀檩浾摕狳c(diǎn)。如何有效避免和減輕城市洪澇造成的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響是我國災(zāi)害防治面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高應(yīng)對(duì)能力是城市洪澇防治的關(guān)鍵。目前，我國有防洪任務(wù)的城市已經(jīng)建立了一套針對(duì)本區(qū)域洪澇災(zāi)害的應(yīng)急管理體系，在洪澇災(zāi)害防御實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但各城市洪澇應(yīng)急管理的建設(shè)水平參差不齊，部分城市在某些方面仍有不足，涵蓋了應(yīng)急管理的體制、機(jī)制，監(jiān)測(cè)預(yù)警，預(yù)案編制，現(xiàn)場(chǎng)處置等各個(gè)方面，另外法規(guī)和科技支撐等保障體系也需加強(qiáng)。本文結(jié)合國內(nèi)外城市防洪應(yīng)急管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的基本框架及若干改進(jìn)建議，以期為我國各城市進(jìn)一步提高洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力提供參考。

1概念與框架

1.1基本概念。應(yīng)急管理是針對(duì)各類突發(fā)事件從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援，到事后恢復(fù)與重建等全方位、全過程的管理，是復(fù)雜、開放的系統(tǒng)工程。城市洪澇應(yīng)急管理則是指針對(duì)城市洪澇災(zāi)害及引起的次生、衍生災(zāi)害而開展的上述管理行為。為有效開展工作，需要明確城市洪澇應(yīng)急管理的主體和客體。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)，全社會(huì)參與，因此，城市洪澇應(yīng)急管理的主體為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及人民群眾，其客體為江河洪水、漬澇、山洪、臺(tái)風(fēng)暴潮等洪水源及其導(dǎo)致的各種災(zāi)害。1.2基本框架。應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)對(duì)突發(fā)事件全過程的綜合管理，按照城市洪澇的形成、發(fā)展和造成的影響，涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)4個(gè)階段[1-2]。各階段構(gòu)成一個(gè)循環(huán)，每一階段源于前一階段，又是后一階段的前提，前后兩個(gè)階段甚至?xí)嬖诮徊婧椭丿B，其流程如圖1所示。災(zāi)害預(yù)防是為減輕或消除洪澇災(zāi)害而開展的各種預(yù)防性工作；防災(zāi)準(zhǔn)備為針對(duì)可能發(fā)生的洪澇災(zāi)害開展的各種應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作；防汛應(yīng)急為應(yīng)對(duì)城市洪澇災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失而開展的各種處置和救援工作及為應(yīng)對(duì)可能的更嚴(yán)重的災(zāi)害而做好準(zhǔn)備；恢復(fù)重建指災(zāi)后為恢復(fù)正常狀態(tài)和秩序而開展的重建、救助及對(duì)本次災(zāi)害的發(fā)展和應(yīng)對(duì)過程進(jìn)行總結(jié)。完善的應(yīng)急管理體系一般由“一案三制”（一案指應(yīng)急管理預(yù)案，三制指應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制[1，3]）和必要的保障與科技支撐體系組成。應(yīng)急管理預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，城市防洪應(yīng)急預(yù)案一般包括總體應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和專題應(yīng)急預(yù)案3類[4-5]。應(yīng)急管理體制指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)利益者等組織形式的制度，反映了應(yīng)急管理的主體，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專家組等，是執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案、做好應(yīng)急管理工作的保障。應(yīng)急管理機(jī)制指涵蓋城市洪澇應(yīng)急全過程的各種系統(tǒng)化、制度化、程序化和規(guī)范化的方法與措施。應(yīng)急管理法制明確了緊急狀態(tài)下特殊行政程序的規(guī)范，對(duì)緊急狀態(tài)下行政越權(quán)和濫用權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)救濟(jì)做出的具體規(guī)定。各組成部分如圖2所示。1.3與風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理的關(guān)系。除應(yīng)急管理外，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，還存在風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理兩個(gè)與之相近的概念。應(yīng)急管理是針對(duì)各類突發(fā)事件的管理，而風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)可能性的管理，二者的客體不同。風(fēng)險(xiǎn)指損失的可能性，較多描述的是一種概率，風(fēng)險(xiǎn)管理主要為對(duì)其三要素——危險(xiǎn)性、暴露性和易損性的管理。危機(jī)管理的對(duì)象是危機(jī)，與應(yīng)急管理不同，并且多被用于國際政治領(lǐng)域或者企業(yè)管理領(lǐng)域，較少在洪水管理中使用。根據(jù)應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管理的概念，風(fēng)險(xiǎn)管理先于應(yīng)急管理，但應(yīng)急事件的嚴(yán)重程度高于普通風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)城市洪澇，一般首先分析區(qū)域的災(zāi)害特性及洪水風(fēng)險(xiǎn)，用于防洪減災(zāi)、國土規(guī)劃、保險(xiǎn)等各個(gè)領(lǐng)域，以規(guī)避或減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急管理貫穿于整個(gè)災(zāi)害發(fā)展過程，涵蓋災(zāi)前的預(yù)防準(zhǔn)備，災(zāi)中的應(yīng)對(duì)救援及災(zāi)后恢復(fù)。風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分內(nèi)容既為應(yīng)急管理的工作依據(jù)，又為其主要任務(wù)（圖3），如根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果開展工程建設(shè)與調(diào)控、防汛物資準(zhǔn)備、防汛應(yīng)急預(yù)案的編制，又如災(zāi)前的隱患點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查等。災(zāi)害結(jié)束后，還需對(duì)災(zāi)害及應(yīng)急過程進(jìn)行分析，以期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行改進(jìn)。

2我國城市洪澇應(yīng)急管理現(xiàn)狀、問題與對(duì)策

鎮(zhèn)地處區(qū)中部，距城18公里，青東公路穿境而過。全鎮(zhèn)總面積189.8平方公里，耕地3.35萬畝，山地面積16.8萬畝，有14個(gè)村委會(huì)，1個(gè)居委會(huì)，總?cè)丝?.3萬人。是一個(gè)農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)。自入汛以來，由于連降特大暴雨，使我鎮(zhèn)遭受特大洪澇災(zāi)害，災(zāi)情十分嚴(yán)重，經(jīng)濟(jì)損失巨大。現(xiàn)將情況匯報(bào)如下：

一、大面積農(nóng)作物受淹

據(jù)統(tǒng)計(jì)全鎮(zhèn)3.35萬畝耕地有2萬多畝被淹，其中絕收面積達(dá)1萬多畝，近萬畝減產(chǎn)三成以上。經(jīng)濟(jì)作物受災(zāi)面積9000畝，其中果園2000畝，菜園5000畝，藥材、花卉1000畝。魚塘受災(zāi)面積1800畝。直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)2800萬元。

二、水利設(shè)施被毀

我鎮(zhèn)?。ǘ┬鸵陨纤畮?4座，其中?。ㄒ唬┬?座，小（二）型9座，小山塘近百座，主干渠道50公里，電排站9座，堤防兩條，4.7公里。這次洪澇災(zāi)害使我鎮(zhèn)水利設(shè)施受損嚴(yán)重。水庫受損2座，?。ㄒ唬┬秃托。ǘ┬透?座，小山塘受損9座，其中2座小山塘被沖毀。電排站受損7座，其中有3座受損嚴(yán)重，現(xiàn)已無法抽水灌溉。水渠沖毀上百處近千米。直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)1200萬元。

三、公路交通中斷