導(dǎo)語(yǔ)：城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理框架探討一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

摘要：近年來(lái)，我國(guó)城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失。加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高應(yīng)對(duì)能力是城市洪澇防治的關(guān)鍵?？偨Y(jié)了我國(guó)城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的概念、框架與組成體系，分析了與風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理等概念的關(guān)系，介紹了我國(guó)城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理現(xiàn)狀及存在的不足，并借鑒國(guó)外應(yīng)急管理的經(jīng)驗(yàn)，提出了對(duì)策建議，以期為我國(guó)各城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的建設(shè)和完善提供參考。

關(guān)鍵詞：城市洪水；洪澇災(zāi)害；應(yīng)急管理；防洪減災(zāi)

近年來(lái)，我國(guó)城市洪澇災(zāi)害頻發(fā)，造成了重大的經(jīng)濟(jì)損失，引起了廣泛的社會(huì)關(guān)注，“城市看?！币欢瘸蔀檩浾摕狳c(diǎn)。如何有效避免和減輕城市洪澇造成的人員傷亡、經(jīng)濟(jì)損失和社會(huì)影響是我國(guó)災(zāi)害防治面臨的一項(xiàng)重要任務(wù)。加強(qiáng)應(yīng)急管理、提高應(yīng)對(duì)能力是城市洪澇防治的關(guān)鍵。目前，我國(guó)有防洪任務(wù)的城市已經(jīng)建立了一套針對(duì)本區(qū)域洪澇災(zāi)害的應(yīng)急管理體系，在洪澇災(zāi)害防御實(shí)踐中發(fā)揮了重要作用。但各城市洪澇應(yīng)急管理的建設(shè)水平參差不齊，部分城市在某些方面仍有不足，涵蓋了應(yīng)急管理的體制、機(jī)制，監(jiān)測(cè)預(yù)警，預(yù)案編制，現(xiàn)場(chǎng)處置等各個(gè)方面，另外法規(guī)和科技支撐等保障體系也需加強(qiáng)。本文結(jié)合國(guó)內(nèi)外城市防洪應(yīng)急管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出了城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理的基本框架及若干改進(jìn)建議，以期為我國(guó)各城市進(jìn)一步提高洪澇災(zāi)害應(yīng)對(duì)能力提供參考。

1概念與框架

1.1基本概念。應(yīng)急管理是針對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件從預(yù)防與應(yīng)急準(zhǔn)備、監(jiān)測(cè)與預(yù)警、應(yīng)急處置與救援，到事后恢復(fù)與重建等全方位、全過(guò)程的管理，是復(fù)雜、開(kāi)放的系統(tǒng)工程。城市洪澇應(yīng)急管理則是指針對(duì)城市洪澇災(zāi)害及引起的次生、衍生災(zāi)害而開(kāi)展的上述管理行為。為有效開(kāi)展工作，需要明確城市洪澇應(yīng)急管理的主體和客體。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，我國(guó)針對(duì)突發(fā)事件的應(yīng)急管理由政府主導(dǎo)，全社會(huì)參與，因此，城市洪澇應(yīng)急管理的主體為政府機(jī)構(gòu)、社會(huì)團(tuán)體以及人民群眾，其客體為江河洪水、漬澇、山洪、臺(tái)風(fēng)暴潮等洪水源及其導(dǎo)致的各種災(zāi)害。1.2基本框架。應(yīng)急管理強(qiáng)調(diào)對(duì)突發(fā)事件全過(guò)程的綜合管理，按照城市洪澇的形成、發(fā)展和造成的影響，涉及預(yù)防、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)4個(gè)階段[1-2]。各階段構(gòu)成一個(gè)循環(huán)，每一階段源于前一階段，又是后一階段的前提，前后兩個(gè)階段甚至?xí)嬖诮徊婧椭丿B，其流程如圖1所示。災(zāi)害預(yù)防是為減輕或消除洪澇災(zāi)害而開(kāi)展的各種預(yù)防性工作；防災(zāi)準(zhǔn)備為針對(duì)可能發(fā)生的洪澇災(zāi)害開(kāi)展的各種應(yīng)對(duì)準(zhǔn)備工作；防汛應(yīng)急為應(yīng)對(duì)城市洪澇災(zāi)害、減輕災(zāi)害損失而開(kāi)展的各種處置和救援工作及為應(yīng)對(duì)可能的更嚴(yán)重的災(zāi)害而做好準(zhǔn)備；恢復(fù)重建指災(zāi)后為恢復(fù)正常狀態(tài)和秩序而開(kāi)展的重建、救助及對(duì)本次災(zāi)害的發(fā)展和應(yīng)對(duì)過(guò)程進(jìn)行總結(jié)。完善的應(yīng)急管理體系一般由“一案三制”（一案指應(yīng)急管理預(yù)案，三制指應(yīng)急管理體制、應(yīng)急管理機(jī)制和應(yīng)急管理法制[1，3]）和必要的保障與科技支撐體系組成。應(yīng)急管理預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)，城市防洪應(yīng)急預(yù)案一般包括總體應(yīng)急預(yù)案、專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和專(zhuān)題應(yīng)急預(yù)案3類(lèi)[4-5]。應(yīng)急管理體制指應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)、相關(guān)利益者等組織形式的制度，反映了應(yīng)急管理的主體，包括領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、地方機(jī)構(gòu)和專(zhuān)家組等，是執(zhí)行應(yīng)急預(yù)案、做好應(yīng)急管理工作的保障。應(yīng)急管理機(jī)制指涵蓋城市洪澇應(yīng)急全過(guò)程的各種系統(tǒng)化、制度化、程序化和規(guī)范化的方法與措施。應(yīng)急管理法制明確了緊急狀態(tài)下特殊行政程序的規(guī)范，對(duì)緊急狀態(tài)下行政越權(quán)和濫用權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督并對(duì)救濟(jì)做出的具體規(guī)定。各組成部分如圖2所示。1.3與風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理的關(guān)系。除應(yīng)急管理外，在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)中，還存在風(fēng)險(xiǎn)管理和危機(jī)管理兩個(gè)與之相近的概念。應(yīng)急管理是針對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的管理，而風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)可能性的管理，二者的客體不同。風(fēng)險(xiǎn)指損失的可能性，較多描述的是一種概率，風(fēng)險(xiǎn)管理主要為對(duì)其三要素——危險(xiǎn)性、暴露性和易損性的管理。危機(jī)管理的對(duì)象是危機(jī)，與應(yīng)急管理不同，并且多被用于國(guó)際政治領(lǐng)域或者企業(yè)管理領(lǐng)域，較少在洪水管理中使用。根據(jù)應(yīng)急管理、風(fēng)險(xiǎn)管理的概念，風(fēng)險(xiǎn)管理先于應(yīng)急管理，但應(yīng)急事件的嚴(yán)重程度高于普通風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)城市洪澇，一般首先分析區(qū)域的災(zāi)害特性及洪水風(fēng)險(xiǎn)，用于防洪減災(zāi)、國(guó)土規(guī)劃、保險(xiǎn)等各個(gè)領(lǐng)域，以規(guī)避或減輕洪水風(fēng)險(xiǎn)。應(yīng)急管理貫穿于整個(gè)災(zāi)害發(fā)展過(guò)程，涵蓋災(zāi)前的預(yù)防準(zhǔn)備，災(zāi)中的應(yīng)對(duì)救援及災(zāi)后恢復(fù)。風(fēng)險(xiǎn)管理的一部分內(nèi)容既為應(yīng)急管理的工作依據(jù)，又為其主要任務(wù)（圖3），如根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果開(kāi)展工程建設(shè)與調(diào)控、防汛物資準(zhǔn)備、防汛應(yīng)急預(yù)案的編制，又如災(zāi)前的隱患點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)排查等。災(zāi)害結(jié)束后，還需對(duì)災(zāi)害及應(yīng)急過(guò)程進(jìn)行分析，以期對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行改進(jìn)。

2我國(guó)城市洪澇應(yīng)急管理現(xiàn)狀、問(wèn)題與對(duì)策

2.1應(yīng)急管理體制。我國(guó)實(shí)施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類(lèi)管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理的應(yīng)急管理體制。在城市洪澇應(yīng)急中體現(xiàn)為行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，市級(jí)政府對(duì)下級(jí)和所轄部門(mén)的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，市級(jí)防汛指揮機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)防汛應(yīng)急的協(xié)調(diào)，各城市發(fā)生洪澇后，首先由當(dāng)?shù)卣幚恚?dāng)事態(tài)嚴(yán)重至當(dāng)?shù)胤秸荒軕?yīng)對(duì)時(shí)，上級(jí)政府介入。2018年我國(guó)實(shí)施政府機(jī)構(gòu)改革，組建應(yīng)急管理部，實(shí)施災(zāi)害綜合應(yīng)急管理。機(jī)構(gòu)改革后全國(guó)城市洪澇應(yīng)急管理的基本原則并未改變，但各地經(jīng)過(guò)近兩年調(diào)整，在不同?。ㄖ陛犑校┏霈F(xiàn)了水利、應(yīng)急兩部門(mén)共管，以水利或應(yīng)急為主等多種管理模式，由于洪澇應(yīng)急管理涉及的部門(mén)較多，加緊磨合協(xié)調(diào)將是當(dāng)前的重要任務(wù)。如在基礎(chǔ)和技術(shù)支撐方面，除應(yīng)急專(zhuān)業(yè)知識(shí)外，雨、水、工、災(zāi)情等基礎(chǔ)信息在城市洪澇應(yīng)急管理中不可或缺，厘清應(yīng)急管理部門(mén)與氣象、水利、城建等部門(mén)的權(quán)責(zé)、支撐關(guān)系，將使城市洪澇應(yīng)急的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)更為順暢。在國(guó)家、省、市等整個(gè)組織體系構(gòu)成中，基層力量不足一直是我國(guó)城市防洪應(yīng)急的薄弱點(diǎn)。加大專(zhuān)業(yè)人才引進(jìn)，鼓勵(lì)街道（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）和社區(qū)（村）建立集結(jié)迅速、應(yīng)急處置能力強(qiáng)的隊(duì)伍將有助于提高基層防洪應(yīng)急能力。此外，擴(kuò)大志愿者隊(duì)伍、實(shí)施就近救援是緩解不足的有效方法。如德國(guó)，特別重視志愿者的參與，約8200萬(wàn)人的總?cè)丝谥杏?300萬(wàn)名志愿者的服務(wù)年限超過(guò)14年[6]。我國(guó)在城市防洪應(yīng)急工作中志愿者參與比例較低，充分動(dòng)員當(dāng)?shù)鼗蚋浇用竦牧α?，提高基層防汛能力具有較大幫助。2.2應(yīng)急管理機(jī)制。2.2.1災(zāi)前預(yù)防與準(zhǔn)備。災(zāi)前預(yù)報(bào)與準(zhǔn)備指為防止和持續(xù)降低城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，提高處置能力和效率而開(kāi)展的經(jīng)常性和基礎(chǔ)性工作，滲透在工程建設(shè)與調(diào)控、社會(huì)化管理、監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警、汛前應(yīng)急準(zhǔn)備等各種機(jī)制中。我國(guó)主要城市已基本建成了城市外圍江河堤防、城市主干河道、城市排水管網(wǎng)相結(jié)合的多層次防護(hù)體系；根據(jù)2016年年底的統(tǒng)計(jì)，全國(guó)重點(diǎn)和重要防洪城市的防洪標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率超過(guò)30%[6]。但在綜合防洪排澇方面，則存在排澇標(biāo)準(zhǔn)偏低，排澇與防洪和排水的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不銜接，排水系統(tǒng)設(shè)計(jì)缺陷、配套設(shè)施滯后以及排水河道、管網(wǎng)等設(shè)施的管理不足等問(wèn)題[7]。按照“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的指導(dǎo)思想，目前我國(guó)城市洪澇應(yīng)急災(zāi)前預(yù)防的主要任務(wù)是針對(duì)全國(guó)有防洪任務(wù)的城市優(yōu)化防洪工程布局，綜合提高城市防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)已有工程體系的監(jiān)管，制定和優(yōu)化區(qū)域防洪排澇調(diào)度方案，綜合利用防洪、排澇和排水工程體系，加大區(qū)域、流域之間的協(xié)調(diào)，通過(guò)蓄、截、攔、排、泄等多種措施，減輕洪澇災(zāi)害對(duì)城市的影響。城市洪澇應(yīng)急社會(huì)化管理的工作任務(wù)之一是培養(yǎng)民眾的洪水風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，提高人們的主動(dòng)避災(zāi)能力[8]。我國(guó)針對(duì)洪水災(zāi)害的應(yīng)急管理教育已逐步加強(qiáng)，但縱觀(guān)各大城市近年發(fā)生的洪水災(zāi)害，仍有較多人員因?yàn)?zāi)害意識(shí)不強(qiáng)造成傷亡。國(guó)際上，日本通過(guò)校內(nèi)教育及日常生活中形式多樣的災(zāi)害宣傳和培訓(xùn)演練等，使得社會(huì)民眾具備了較強(qiáng)的防災(zāi)意識(shí)和能力[9]。結(jié)合我國(guó)實(shí)際，在城市洪澇災(zāi)害預(yù)防中可采取如下方式：一是參考日本經(jīng)驗(yàn)，將洪水及其他類(lèi)型災(zāi)害知識(shí)與防御加入中小學(xué)生的課程實(shí)踐，從小培養(yǎng)人們的防災(zāi)意識(shí)，同時(shí)加強(qiáng)災(zāi)害防御演練，從實(shí)際行動(dòng)上提高洪水災(zāi)害防御技能；二是加強(qiáng)災(zāi)害宣傳、培訓(xùn)，充分利用公共資源實(shí)施洪澇災(zāi)害防御的常態(tài)化宣傳、培訓(xùn)，宣傳材料形式多樣化，充分考慮不同層次、不同年齡的人員，宣傳對(duì)象全面化，除針對(duì)本地居民外，還需包涵外來(lái)務(wù)工和商旅人員，宣傳內(nèi)容實(shí)用化，盡量明確標(biāo)示本區(qū)域的危險(xiǎn)點(diǎn)。2.2.2監(jiān)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警。實(shí)時(shí)的監(jiān)測(cè)和及時(shí)的預(yù)報(bào)、預(yù)警是城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急取得先機(jī)的基本保障，需要涵蓋整個(gè)洪澇災(zāi)害和應(yīng)急管理過(guò)程。目前，我國(guó)大部分城市基本形成了對(duì)城市氣象、水文、重要水利工程的實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)和監(jiān)視系統(tǒng)，建立了集分析、決策于一體的城市防洪支撐平臺(tái)，并綜合利用電視、無(wú)線(xiàn)廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)短信等多種方式預(yù)警。但基于城市特殊的下墊面和洪澇災(zāi)害特點(diǎn)，我國(guó)城市洪澇信息監(jiān)測(cè)還存在著防洪排澇基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不完備、監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布控不到位、信息采集面窄的問(wèn)題[6]；預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)時(shí)效性和準(zhǔn)確率也有待提高，中長(zhǎng)期洪水預(yù)報(bào)尚不能完全用于應(yīng)急管理實(shí)踐。為完善城市洪澇應(yīng)急監(jiān)測(cè)、預(yù)警系統(tǒng)，我國(guó)大部分城市未來(lái)需要加強(qiáng)對(duì)城市易澇點(diǎn)、易積水點(diǎn)等監(jiān)測(cè)預(yù)警信息的采集，在重點(diǎn)區(qū)域配置圖像、視頻監(jiān)測(cè)。通過(guò)補(bǔ)充建設(shè)監(jiān)測(cè)設(shè)施、數(shù)據(jù)共享、廣泛吸收和鼓勵(lì)普通市民報(bào)送數(shù)據(jù)等多渠道增加信息來(lái)源。在預(yù)警方面，細(xì)化區(qū)域預(yù)警等級(jí)，確定預(yù)警指標(biāo)閾值，形成完善的預(yù)警指標(biāo)體系和分級(jí)閾值。加強(qiáng)和重視洪水預(yù)報(bào)、動(dòng)態(tài)洪水風(fēng)險(xiǎn)分析等系統(tǒng)的建設(shè)，及時(shí)確定城市風(fēng)險(xiǎn)分布，以時(shí)效性更強(qiáng)、更精準(zhǔn)的洪澇預(yù)警信息，為市民規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、應(yīng)急部門(mén)搶險(xiǎn)救援等提供更有力支撐。2.2.3應(yīng)急管理現(xiàn)場(chǎng)處置我國(guó)主要防洪城市通過(guò)強(qiáng)化軍民聯(lián)手與區(qū)域聯(lián)動(dòng)的機(jī)制，組建了專(zhuān)業(yè)化與社會(huì)化相結(jié)合的應(yīng)急搶險(xiǎn)隊(duì)伍，在城市洪澇應(yīng)急中發(fā)揮了重要作用。2018年機(jī)構(gòu)改革后，國(guó)家又組建了由公安消防部隊(duì)、武警森林部隊(duì)等組成的綜合性常備應(yīng)急骨干力量，也將為未來(lái)城市洪澇應(yīng)急提供支撐。但近年多個(gè)場(chǎng)次的城市洪災(zāi)表明，我國(guó)基層洪澇應(yīng)急能力需要加強(qiáng)[6]。針對(duì)城市社區(qū)基層、企事業(yè)單位危險(xiǎn)點(diǎn)、地下空間公共設(shè)施等易淹點(diǎn)，宜適當(dāng)增配應(yīng)急防災(zāi)設(shè)施和裝備，結(jié)合城市特點(diǎn)采取“誰(shuí)管理、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的方式，使基層防汛應(yīng)急簡(jiǎn)單有效；加強(qiáng)臨時(shí)建筑、建設(shè)工地等的搶險(xiǎn)救災(zāi)，以建設(shè)單位為組織牽頭建立洪水災(zāi)害應(yīng)對(duì)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制以及建設(shè)區(qū)域的洪水影響管理管控措施，增強(qiáng)防災(zāi)、抗災(zāi)能力；擴(kuò)大對(duì)新技術(shù)、新設(shè)備、新材料的應(yīng)用，并將其作為防汛搶險(xiǎn)的輔助手段，如利用小型無(wú)人機(jī)快速了解現(xiàn)場(chǎng)災(zāi)情、發(fā)現(xiàn)受困人員等，為現(xiàn)場(chǎng)處置贏得時(shí)間；加強(qiáng)防汛物資的配置，適當(dāng)配置用于巨災(zāi)搶險(xiǎn)救災(zāi)的設(shè)備；開(kāi)發(fā)防汛物資管理系統(tǒng)，對(duì)城市防汛物資的存放、調(diào)度等進(jìn)行管理，保證對(duì)防汛物資的全面掌握、優(yōu)化配置和調(diào)度使用。2.3應(yīng)急管理預(yù)案。我國(guó)對(duì)城市防洪應(yīng)急預(yù)案的編制非常重視。1999年，國(guó)家防汛抗旱總指揮部辦公室（以下簡(jiǎn)稱(chēng)國(guó)家防辦）印發(fā)了《城市防洪應(yīng)急預(yù)案大綱》，并于2006年對(duì)其修訂，要求有防洪任務(wù)的城市編制預(yù)案；2015年，國(guó)家防汛抗旱總指揮部印發(fā)《城市防洪應(yīng)急預(yù)案管理辦法》，對(duì)全國(guó)城市防洪應(yīng)急預(yù)案的管理工作予以明確規(guī)定；2017年，國(guó)家防辦組織編制的《城市防洪應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（SL754—2017）頒布實(shí)施，用于指導(dǎo)各建城區(qū)的應(yīng)急預(yù)案編制。截至2012年，全國(guó)已超過(guò)95%的城市完成了防洪應(yīng)急預(yù)案編制[10]。部分重點(diǎn)城市形成了較為完善的預(yù)案體系，如北京市除編制市級(jí)防汛應(yīng)急預(yù)案外，還針對(duì)重點(diǎn)河道、大中型水庫(kù)編制洪水調(diào)度方案、防御洪水方案和防洪搶險(xiǎn)預(yù)案，在首都機(jī)場(chǎng)、城市道路、立交橋等實(shí)現(xiàn)了“一橋一預(yù)案”，還編制了交通等其他部門(mén)的預(yù)案[6]。但從全國(guó)范圍看，我國(guó)城市防洪應(yīng)急預(yù)案還存在著體系不完善、更新慢、操作性不強(qiáng)等問(wèn)題。進(jìn)一步完善城市防洪應(yīng)急預(yù)案體系仍是我國(guó)城市防洪應(yīng)急管理的主要工作之一。體系上需要滿(mǎn)足縱向到底、橫向到邊的基本要求，編制市、區(qū)（縣）、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）級(jí)，甚至企（事）業(yè)單位等的預(yù)案，以涵蓋城市洪澇應(yīng)急管理的各行業(yè)、各部門(mén)重點(diǎn)關(guān)注的對(duì)象。預(yù)案類(lèi)型上做到以綜合預(yù)案為導(dǎo)引，專(zhuān)題預(yù)案和專(zhuān)項(xiàng)預(yù)案為補(bǔ)充的完善體系[11]。對(duì)已編制的預(yù)案及時(shí)更新，以風(fēng)險(xiǎn)分析和區(qū)劃分級(jí)為指引，增加預(yù)案的適用性；在預(yù)案中明確各級(jí)各部門(mén)在災(zāi)害事前、事發(fā)、事中和事后不同階段的責(zé)任和義務(wù)，增強(qiáng)預(yù)案的可操作性。2.4應(yīng)急管理法規(guī)。法規(guī)制度是應(yīng)急管理有效實(shí)施的重要保障。美國(guó)、德國(guó)在聯(lián)邦、州不同層面均制定有應(yīng)急管理和緊急事務(wù)處理的相關(guān)法律，英國(guó)制定了全國(guó)統(tǒng)一實(shí)施的法律[12-14]。我國(guó)在全國(guó)層面制定有《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是應(yīng)對(duì)各類(lèi)突發(fā)事件的綜合性法律和基本法?！吨腥A人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)防汛條例》等單一法律對(duì)洪水應(yīng)急管理有較多涉及，《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等也對(duì)城市防洪有所規(guī)定。除國(guó)家層面的法律外，我國(guó)各地還制定了涉及應(yīng)急管理的地方性法規(guī)和規(guī)章，如上海市、南昌市均出臺(tái)了防汛、防洪條例。目前，我國(guó)城市洪澇應(yīng)急管理已基本形成了綜合性基本法、單一法，國(guó)家法規(guī)和地方法規(guī)相結(jié)合的法律體系，使得城市洪澇應(yīng)急管理工作基本有法可依。但部分內(nèi)容尚需加強(qiáng)，如水災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理制度。有法必依是法律發(fā)揮保障作用的基礎(chǔ)，但我國(guó)以行政命令和政策文件處理應(yīng)急的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，不利于應(yīng)急管理法規(guī)的推行。另外，還存在執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象，如許多城市在發(fā)展建設(shè)中擠占河湖水面搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的現(xiàn)象依然普遍存在[6]，因此，加強(qiáng)有法必依也是推行應(yīng)急管理法規(guī)制度的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。2.5應(yīng)急管理保障體系我國(guó)應(yīng)急管理保障體系主要包括人力、物力、交通運(yùn)輸、醫(yī)療衛(wèi)生及通信保障等，一方面用于保證應(yīng)急救援工作的開(kāi)展，另一方面保障災(zāi)區(qū)群眾的生活。各城市基本建立了包括物資、資金、信息技術(shù)保障體系等在內(nèi)的硬性資源和法律法規(guī)、預(yù)案、人力、政策制度保障體系等軟性資源，為城市洪澇應(yīng)急管理提供保障。但受資源、人力配置不均等因素的影響，已建立的保障體系在部分城市存在著應(yīng)急專(zhuān)業(yè)人才薄弱，搶險(xiǎn)隊(duì)伍流動(dòng)性大，基層物資倉(cāng)庫(kù)建設(shè)以及搶險(xiǎn)物資儲(chǔ)備缺口較大，難以滿(mǎn)足重大、極端災(zāi)害搶險(xiǎn)救災(zāi)任務(wù)等問(wèn)題。在完善城市洪澇應(yīng)急保障體系中，擴(kuò)充和保證隊(duì)伍的穩(wěn)定是關(guān)鍵，實(shí)施引進(jìn)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才和本地隊(duì)伍、志愿者隊(duì)伍建設(shè)兩手抓的政策，提高應(yīng)急后勤保障，落實(shí)防汛應(yīng)急、值班值守等人員補(bǔ)貼補(bǔ)助等。在防汛搶險(xiǎn)物資供應(yīng)上，改善城市防汛應(yīng)急物資的倉(cāng)儲(chǔ)條件，確保應(yīng)急物資充足有效，增加對(duì)防汛搶險(xiǎn)衛(wèi)星通信等非常規(guī)物資的配置，以應(yīng)對(duì)極端洪澇災(zāi)害事件；加強(qiáng)跨部門(mén)、跨地區(qū)、跨行業(yè)的應(yīng)急物資協(xié)調(diào)保障，建立高效的共享調(diào)運(yùn)機(jī)制；推進(jìn)應(yīng)急管理平臺(tái)建設(shè)，提髙應(yīng)急管理保障科技水平。2.6應(yīng)急管理科技支撐。充分應(yīng)用高新技術(shù)支撐作用，顯著提高應(yīng)急管理水平和效果。美國(guó)、日本及歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家非常重視高新科技在應(yīng)急管理中的應(yīng)用，如美國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)颶風(fēng)、熱帶風(fēng)暴、洪水等各類(lèi)災(zāi)害提出防災(zāi)減災(zāi)六大科技挑戰(zhàn)和9個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)[3，15]；日本大力發(fā)展氣象災(zāi)害的監(jiān)測(cè)預(yù)警水平[3，9]；法國(guó)國(guó)家科研中心把自然災(zāi)害預(yù)防列為優(yōu)先研究領(lǐng)域[3]?；诔鞘泻闈橙^(guò)程應(yīng)急管理的思路，我國(guó)可在風(fēng)險(xiǎn)控制，監(jiān)測(cè)預(yù)警，應(yīng)急決策、演練，信息平臺(tái)等方面進(jìn)一步加強(qiáng)高新技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用。（1）災(zāi)前預(yù)防、準(zhǔn)備階段。充分利用洪水風(fēng)險(xiǎn)圖合理規(guī)劃土地，推行洪水保險(xiǎn)等，如美國(guó)、日本及歐洲發(fā)達(dá)國(guó)家已繪制完本土洪水風(fēng)險(xiǎn)圖，并成功用于保險(xiǎn)、土地利用和洪澇預(yù)警中[16-17]。我國(guó)開(kāi)展了重點(diǎn)地區(qū)洪水風(fēng)險(xiǎn)圖編制工作，但應(yīng)用尚未形成制度[17]。今后，應(yīng)該綜合利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)，建立城市洪水應(yīng)急管理信息平臺(tái)，集信息采集、傳輸、存儲(chǔ)、管理于一體，加強(qiáng)對(duì)洪水致災(zāi)因子、洪水災(zāi)害過(guò)程的監(jiān)測(cè)，利用智能分析平臺(tái)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的分析，提高災(zāi)前預(yù)警能力、災(zāi)中監(jiān)測(cè)能力，為搶險(xiǎn)救災(zāi)提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，可以參考美國(guó)“e-FEMA”戰(zhàn)略制定[15]。（2）現(xiàn)場(chǎng)處置階段。針對(duì)決策者經(jīng)常面對(duì)多目標(biāo)、不確定性分析等問(wèn)題，可充分利用監(jiān)測(cè)信息建立集洪水發(fā)展分析、災(zāi)害損失動(dòng)態(tài)評(píng)估和方案比選等于一體的決策支持系統(tǒng)，為防汛決策提供實(shí)時(shí)依據(jù)。當(dāng)前我國(guó)較多城市雖建有決策支持系統(tǒng)，但其主要建設(shè)內(nèi)容為公文處理，尚不能為決策提供指導(dǎo)。除決策支持外，開(kāi)展用于現(xiàn)場(chǎng)救援的新設(shè)備、新技術(shù)研究同樣具有重要意義。如法國(guó)開(kāi)發(fā)了整合交通、氣象、地理、市政等信息資源的三維圖像軟件，為現(xiàn)場(chǎng)救援提供技術(shù)支持，值班人員、指揮官等均可通過(guò)電腦及時(shí)了解現(xiàn)場(chǎng)救援情況，以便及時(shí)增派救援力量，調(diào)整救援方案等[3]。國(guó)外在應(yīng)急管理方面的先進(jìn)做法可為我們提供借鑒。（3）恢復(fù)重建階段。對(duì)城市洪澇應(yīng)急處置的時(shí)效要求比災(zāi)前和災(zāi)中有所降低，結(jié)合該階段的應(yīng)急管理內(nèi)容可充分利用其他階段的相關(guān)技術(shù)；另外，為應(yīng)對(duì)新一輪洪澇災(zāi)害做好準(zhǔn)備，本階段可在總結(jié)前期經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，提出對(duì)高新技術(shù)的更新規(guī)劃和需求。

3結(jié)語(yǔ)

本文總結(jié)了我國(guó)城市洪澇應(yīng)急管理的基本框架與主要工作內(nèi)容，探討了我國(guó)洪澇應(yīng)急管理的現(xiàn)狀、存在問(wèn)題及對(duì)策建議。總體上，我國(guó)主要防洪城市已經(jīng)形成了“一案三制”的應(yīng)急管理體系，并在洪澇防御中發(fā)揮了重要作用，但受區(qū)域力量、技術(shù)發(fā)展、認(rèn)識(shí)等的影響，各城市在應(yīng)急管理方面仍有提升的空間，建議在現(xiàn)有問(wèn)題基礎(chǔ)上，對(duì)其繼續(xù)完善，同時(shí)，適當(dāng)考慮氣候變化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等情況下的洪澇災(zāi)害發(fā)展趨勢(shì)，使城市具備一定的極端氣候和超標(biāo)準(zhǔn)洪澇應(yīng)對(duì)能力。

作者:張念強(qiáng) 李 娜 王艷艷 丁志雄 俞 茜 單位:1.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院 2.水利部防洪抗旱減災(zāi)工程技術(shù)研究中心