[摘要]

自十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢(shì)下的運(yùn)作已經(jīng)歷時(shí)三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，對(duì)國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財(cái)務(wù)管理的制度性框架。

[關(guān)鍵詞]

國家出資者、財(cái)務(wù)管理、制度性框架

國家出資者財(cái)務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)[1]。具體包括（1）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理；（2）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲；（3）對(duì)國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。

需要明確的是國家出資者財(cái)務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段，共同形成對(duì)國有資本運(yùn)營公司及其董事會(huì)成員的激勵(lì)與約束，維護(hù)國家出資者權(quán)益。

[摘要]自十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢(shì)下的運(yùn)作已經(jīng)歷時(shí)三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，對(duì)國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財(cái)務(wù)管理的制度性框架。

[關(guān)鍵詞]國家出資者、財(cái)務(wù)管理、制度性框架

國家出資者財(cái)務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)[1]。具體包括（1）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理；（2）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲；（3）對(duì)國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。

需要明確的是國家出資者財(cái)務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段，共同形成對(duì)國有資本運(yùn)營公司及其董事會(huì)成員的激勵(lì)與約束，維護(hù)國家出資者權(quán)益。

一、國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

1．國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場(chǎng)參與者的身份進(jìn)入市場(chǎng)的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場(chǎng)。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對(duì)所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財(cái)務(wù)政策，其調(diào)整的對(duì)象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。

一、國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

1．國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場(chǎng)參與者的身份進(jìn)入市場(chǎng)的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場(chǎng)。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對(duì)所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財(cái)務(wù)政策，其調(diào)整的對(duì)象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。

2．國家出資者不同于政府，是一個(gè)出資主體，不是一個(gè)行政主體，相應(yīng)的財(cái)務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達(dá)成這一目的，資本必然按照等價(jià)交換的法則進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須根據(jù)等價(jià)交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。

3．國家出資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以國有資本在全部實(shí)收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這其實(shí)是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容，但是對(duì)于國家出資者卻非常重要，長(zhǎng)期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實(shí)上承擔(dān)了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整，同樣是有限責(zé)任主體，沒有義務(wù)也沒有能力承擔(dān)兜底責(zé)任，這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點(diǎn)。

4．國家出資者不同于經(jīng)營者，它是以對(duì)國有股份管理和對(duì)公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督為其基本行為，不直接從事生產(chǎn)運(yùn)營活動(dòng)。國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的戰(zhàn)略載體是國有資本運(yùn)營公司，不應(yīng)直接從事國有資本的運(yùn)營行為，也不能隨意干預(yù)運(yùn)營公司內(nèi)部的人事、管理、財(cái)務(wù)等活動(dòng)，而只能通過正義的程序來進(jìn)行決策和監(jiān)督。

二、國家出資者財(cái)務(wù)管理的原則

[摘要]

自十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢(shì)下的運(yùn)作已經(jīng)歷時(shí)三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，對(duì)國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財(cái)務(wù)管理的制度性框架。

[關(guān)鍵詞]

國家出資者、財(cái)務(wù)管理、制度性框架

國家出資者財(cái)務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)[1]。具體包括（1）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理；（2）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲；（3）對(duì)國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。

需要明確的是國家出資者財(cái)務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段，共同形成對(duì)國有資本運(yùn)營公司及其董事會(huì)成員的激勵(lì)與約束，維護(hù)國家出資者權(quán)益。

一、國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

1．國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場(chǎng)參與者的身份進(jìn)入市場(chǎng)的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場(chǎng)。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對(duì)所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財(cái)務(wù)政策，其調(diào)整的對(duì)象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。

2．國家出資者不同于政府，是一個(gè)出資主體，不是一個(gè)行政主體，相應(yīng)的財(cái)務(wù)行為只能按資本法則而非行政法則進(jìn)行。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，資本法則必須謀求保值、增值，為達(dá)成這一目的，資本必然按照等價(jià)交換的法則進(jìn)入資本市場(chǎng)運(yùn)行。這不僅表現(xiàn)在一種資本與另一種資本的關(guān)系上，而且也表現(xiàn)在資本與經(jīng)營者或企業(yè)的關(guān)系上：所有這些關(guān)系都必須根據(jù)等價(jià)交換的原則以契約的形式加以規(guī)定。

3．國家出資者以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，以國有資本在全部實(shí)收資本中所占的比重為限享受所有者權(quán)益。這其實(shí)是現(xiàn)代公司制下有限責(zé)任的內(nèi)容，但是對(duì)于國家出資者卻非常重要，長(zhǎng)期以來國家出資者被迫成為所有國有企業(yè)的兜底人，事實(shí)上承擔(dān)了無限責(zé)任。在新的國有資產(chǎn)管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調(diào)整，同樣是有限責(zé)任主體，沒有義務(wù)也沒有能力承擔(dān)兜底責(zé)任，這往往是債權(quán)人等利益相關(guān)人容易忽視的區(qū)別點(diǎn)。

4．國家出資者不同于經(jīng)營者，它是以對(duì)國有股份管理和對(duì)公司重大事項(xiàng)進(jìn)行決策和監(jiān)督為其基本行為，不直接從事生產(chǎn)運(yùn)營活動(dòng)。國家出資者進(jìn)行財(cái)務(wù)管理的戰(zhàn)略載體是國有資本運(yùn)營公司，不應(yīng)直接從事國有資本的運(yùn)營行為，也不能隨意干預(yù)運(yùn)營公司內(nèi)部的人事、管理、財(cái)務(wù)等活動(dòng)，而只能通過正義的程序來進(jìn)行決策和監(jiān)督。

二、國家出資者財(cái)務(wù)管理的原則

一、我國國家出資企業(yè)社會(huì)責(zé)任的界定

國內(nèi)外學(xué)界對(duì)國家出資企業(yè)的社會(huì)責(zé)任沒有一個(gè)統(tǒng)一的界定，但均認(rèn)為國家出資企業(yè)更應(yīng)當(dāng)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。筆者認(rèn)為，社會(huì)責(zé)任是我國國家出資企業(yè)的義務(wù)，是由道德責(zé)任走向法律責(zé)任的過程。根據(jù)我國的特殊國情和國家出資企業(yè)的特殊性，可將國家出資企業(yè)的社會(huì)責(zé)任分為：法律責(zé)任和道德責(zé)任。企業(yè)的社會(huì)責(zé)任并不包括經(jīng)濟(jì)責(zé)任。原因在于：第一，企業(yè)是商事主體，其最根本的目的就是追求自身利益。社會(huì)責(zé)任通常指企業(yè)承擔(dān)高于自己目標(biāo)的社會(huì)義務(wù)。經(jīng)濟(jì)責(zé)任是企業(yè)與生俱來的責(zé)任，是企業(yè)的發(fā)展目標(biāo)。企業(yè)會(huì)自發(fā)承擔(dān)對(duì)股東、對(duì)生產(chǎn)以及滿足消費(fèi)者需求的責(zé)任，經(jīng)濟(jì)責(zé)任并不屬于社會(huì)責(zé)任范圍。第二，我國還是發(fā)展中國家，還處在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，如果將慈善責(zé)任納入企業(yè)社會(huì)責(zé)任，這會(huì)給企業(yè)的生存發(fā)展帶來更多的負(fù)擔(dān)。第三，今年來，我國食品安全事故，企業(yè)生產(chǎn)安全事故多發(fā)，很大程度上是由于企業(yè)社會(huì)責(zé)任缺失所致。法律責(zé)任是一種違反法律上的義務(wù)關(guān)系而形成的責(zé)任關(guān)系。法律責(zé)任方式是由法律規(guī)定的，由國家強(qiáng)制力保證實(shí)施的，通常有兩種即補(bǔ)償與制裁。將法律責(zé)任納入國家出資企業(yè)應(yīng)該承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，可以威懾企業(yè)，有效的減少企業(yè)引起的各類安全事故。第四，國家出資企業(yè)在一定程度上并不是單純的營利主體。在憲法上，國家出資企業(yè)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)是屬于全體公民的，它應(yīng)當(dāng)保障全體公民的利益，承擔(dān)起社會(huì)道德責(zé)任。

二、我國現(xiàn)有法律對(duì)國家出資企業(yè)社會(huì)責(zé)任的規(guī)定和不足

目前，在我國并沒有關(guān)于國家出資企業(yè)社會(huì)責(zé)任的專門立法，但在公司法中明確提出了企業(yè)社會(huì)責(zé)任這一表述。我國《公司法》第5條規(guī)定:“公司從事經(jīng)營活動(dòng)，必須遵守法律、行政法規(guī)，遵守社會(huì)公德、商業(yè)道德，誠實(shí)守信，接受政府和社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任?！庇纱丝闯?，可以適用公司法的相關(guān)規(guī)定要求國家出資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任，但是公司法只具有一般法的地位，所有公司形態(tài)皆可適用，并非專門針對(duì)國家出資企業(yè)這類的公司形態(tài)所規(guī)定的。公司法明確提出了企業(yè)社會(huì)責(zé)任，但是僅僅起到一個(gè)宣示性作用，只是原則性地規(guī)定了企業(yè)應(yīng)該履行相應(yīng)的義務(wù)，過于模糊和籠統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，如同喊口號(hào)一般的作用，并沒有實(shí)際上的可操作性，對(duì)于各類公司，甚至是國家出資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任并沒有有效的指導(dǎo)和強(qiáng)制作用。我國專門針對(duì)國家出資企業(yè)這一類型制定的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》第17條規(guī)定：“國家出資企業(yè)從事經(jīng)營活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)遵守法律、行政法規(guī)，加強(qiáng)經(jīng)營管理，提高經(jīng)濟(jì)效益，接受人民政府及其有關(guān)部門、機(jī)構(gòu)依法實(shí)施的管理和監(jiān)督，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督，承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，對(duì)出資人負(fù)責(zé)?！边@一條是規(guī)定國家出資企業(yè)必須相關(guān)的社會(huì)責(zé)任，如法律責(zé)任，并接受相關(guān)部門的監(jiān)督。但是實(shí)質(zhì)意思如同公司法的第5條，并沒有什么不同之處。即只是原則性地規(guī)定國家出資企業(yè)應(yīng)履行的義務(wù)，沒有規(guī)定具體的履行原則和監(jiān)督主體如何監(jiān)督。也只是很空泛的草草規(guī)定國家出資企業(yè)要履行哪些社會(huì)責(zé)任，和公司法一樣不具有實(shí)際意義上的操作性。作為一個(gè)特殊法也沒有針對(duì)這類企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任規(guī)定特殊的有操作性的條文。企業(yè)國有資產(chǎn)法的17條并沒有起到作為特殊法條文的作用。

三、完善國家出資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的一些設(shè)想

由于我國現(xiàn)有法律對(duì)國家出資企業(yè)履行社會(huì)責(zé)任的規(guī)定有不足之處，筆者從履行社會(huì)責(zé)任遵循的基本原則和監(jiān)督社會(huì)責(zé)任履行機(jī)制的完善提出自己的一些想法。

摘要：自十屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議批準(zhǔn)設(shè)立國務(wù)院國資委以來，國有資產(chǎn)管理體制在新形勢(shì)下的運(yùn)作已經(jīng)歷時(shí)三年，本文試圖結(jié)合國內(nèi)的實(shí)際情況，對(duì)國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)和原則再作一番梳理，并據(jù)此闡述國家出資者財(cái)務(wù)管理的制度性框架。

關(guān)鍵詞：國家出資者、財(cái)務(wù)管理、制度性框架

國家出資者財(cái)務(wù)管理，是指國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法履行出資人職責(zé)，享受所有者權(quán)益的過程中，為實(shí)現(xiàn)國有資本的保值和增值以及國家控制經(jīng)濟(jì)資源的總體擴(kuò)大的目標(biāo)，通過必要的決策程序，基于國有資本運(yùn)營公司而從事的一系列行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)[1]。具體包括（1）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的國有股份的管理；（2）對(duì)國有資本運(yùn)營公司的董事會(huì)成員進(jìn)行考核、獎(jiǎng)懲；（3）對(duì)國有資本運(yùn)營公司經(jīng)營管理中重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)的決策與監(jiān)督；（4）作為國有資本運(yùn)營公司的股東同債權(quán)人、公共部門以及其他利害關(guān)系人進(jìn)行溝通等內(nèi)容。

需要明確的是國家出資者財(cái)務(wù)管理是一系列的行為及其所體現(xiàn)的財(cái)務(wù)關(guān)系的管理活動(dòng)總和，而不應(yīng)當(dāng)將其各部分割裂開來，同時(shí)應(yīng)當(dāng)結(jié)合其他管理手段，共同形成對(duì)國有資本運(yùn)營公司及其董事會(huì)成員的激勵(lì)與約束，維護(hù)國家出資者權(quán)益。

一、國家出資者財(cái)務(wù)管理的特點(diǎn)

1．國家出資者不同于政府，是一個(gè)微觀經(jīng)濟(jì)主體，對(duì)應(yīng)的財(cái)務(wù)行為同樣也是微觀性的，其表現(xiàn)為：（1）國家出資者是以資本市場(chǎng)參與者的身份進(jìn)入市場(chǎng)的，是被調(diào)節(jié)者，不能以個(gè)人利益或目的去左右市場(chǎng)。（2）國家出資者是以出資為基礎(chǔ)形成的，而出資行為本身是針對(duì)所出資的項(xiàng)目或受資的企業(yè)而言，而不是針對(duì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)而言的。（3）國家出資者制定的財(cái)務(wù)政策，其調(diào)整的對(duì)象一般應(yīng)是國有資本運(yùn)營公司，而非通常的規(guī)范性文件所調(diào)整的抽象主體。

一、誰來充當(dāng)國有資產(chǎn)出資人

黨的十五屆四中全會(huì)指出：“政府對(duì)國家出資興辦和擁有股份的企業(yè)，通過出資人代表行使所有者職能，按出資額享有資產(chǎn)受益、重大決策和選擇經(jīng)營管理者等權(quán)利?！薄胺e極探索國有資產(chǎn)管理的有效形式。要按照國家所有、分級(jí)管理、授權(quán)經(jīng)營、分工監(jiān)督的原則，逐步建立國有資產(chǎn)管理、監(jiān)督、營運(yùn)體系和機(jī)制，建立和健全嚴(yán)格的責(zé)任制度。國務(wù)院代表國家統(tǒng)一行使國有資產(chǎn)所有權(quán)，中央和地方政府分級(jí)管理國有資產(chǎn)，授權(quán)大型企業(yè)、企業(yè)集團(tuán)和控股公司經(jīng)營國有資產(chǎn)。要確保出資人到位?！边@一內(nèi)容的核心就是要明確國有企業(yè)中的產(chǎn)權(quán)主體即出資人。這就從根本上為解決國有資產(chǎn)無人負(fù)責(zé)的難題指明了方向。

按照這一文件精神，國有資產(chǎn)出資人是國家授權(quán)的企業(yè)法人。我們認(rèn)為，國有資產(chǎn)出資人是在經(jīng)營活動(dòng)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)主體，是被授權(quán)代表國家履行國有資產(chǎn)所有權(quán)權(quán)能并且自己有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)權(quán)能的市場(chǎng)行為主體，是與其它市場(chǎng)主體地位相同、權(quán)責(zé)對(duì)等的市場(chǎng)行為主體。從過去到現(xiàn)在，盡管政府也直接指定了一些經(jīng)濟(jì)組織（如大公司）作為出資人，但我國國有資產(chǎn)出資人長(zhǎng)期以來大多是政府機(jī)構(gòu)擔(dān)任，主要有：財(cái)政部門、國有資產(chǎn)管理部門、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門等，這僅僅從形式上解決了出資人是誰的問題，而實(shí)質(zhì)上并不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的理論原則。我們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府機(jī)構(gòu)不能充當(dāng)國有資產(chǎn)出資人。這是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)性質(zhì)和職責(zé)決定了政府不能作為出資人。第一，政府的基本職能是以國家名義面向全社會(huì)進(jìn)行日常管理和服務(wù)，其權(quán)力來自于人民，管理和服務(wù)對(duì)象是整個(gè)社會(huì)；而出資人的出資目的和行為動(dòng)機(jī)是以投入到企業(yè)的全部資產(chǎn)追求最大的價(jià)值增值，其行為是“經(jīng)濟(jì)人”行為，政府機(jī)構(gòu)如果充當(dāng)出資人，就要通過董事會(huì)等決策機(jī)構(gòu)介入所投資企業(yè)的事務(wù)，如參與企業(yè)的重大經(jīng)營決策等，政府如果仍然集這兩重身份于一身，喊了多年的“政企分開”和“政資分開”就永遠(yuǎn)也分不開。第二，政府作為出資人參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，既不利于大力發(fā)展非國有經(jīng)濟(jì)，也不利于建立公平、有序的市場(chǎng)秩序。由于政府出資人不僅掌握著雄厚的資產(chǎn)，而且掌握著權(quán)力，這是其它出資人所不具備的，在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中，其它出資人則處于劣勢(shì)地位，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就難以做到公平、有序。第三，政府作為出資人會(huì)與企業(yè)經(jīng)營者產(chǎn)生一系列的矛盾。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，出資人的產(chǎn)權(quán)是不能干預(yù)經(jīng)營人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的，出資人一旦投資到企業(yè)，就喪失了對(duì)財(cái)產(chǎn)的支配權(quán)。但政府由于是出資人，就可能越過產(chǎn)權(quán)的界限，利用手中的行政權(quán)力，干預(yù)經(jīng)營人的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。面對(duì)這樣的出資人，經(jīng)營人簡(jiǎn)直無所適從?？傊?，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，出資人一定是具有獨(dú)立市場(chǎng)主體的身份，政府機(jī)構(gòu)之所以不能作為國有資產(chǎn)出資人，是因?yàn)檎畽C(jī)構(gòu)不具有這種獨(dú)立市場(chǎng)主體的性質(zhì)。

那么，是不是任何市場(chǎng)主體都適宜作國有資產(chǎn)出資人呢？回答是否定的。首先，我們不主張，至少在目前不主張由自然人和私營或合伙企業(yè)充當(dāng)國有資產(chǎn)出資人。雖然自然人和私營或合伙企業(yè)也是獨(dú)立的市場(chǎng)主體，但他們?cè)谪?cái)產(chǎn)、人員、經(jīng)營水平方面沒有什么優(yōu)勢(shì)，特別在我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制剛剛建立的初期，國有資產(chǎn)管理的正常運(yùn)行機(jī)制還有待培育，這些微觀單位很難擔(dān)任國有資產(chǎn)出資人的責(zé)任。其次，我們主張?jiān)瓌t上國有資產(chǎn)出資人應(yīng)是具有“中國居民”身份的法人經(jīng)濟(jì)組織，“非居民”組織不宜出任這一角色。這是因?yàn)?，國有資產(chǎn)是我國國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，對(duì)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)具有控制力，將這一“控制力量”交給“非居民”顯然是不適合的。再次，由于國有資產(chǎn)不同于一般的私人資產(chǎn)，國有資產(chǎn)出資人應(yīng)是一個(gè)特殊的法人組織，它在很多情況下要履行國家的宏觀調(diào)控職責(zé)，國家對(duì)它的干預(yù)肯定要比其它市場(chǎng)主體多，因此，國有資產(chǎn)出資人組織最好是國有獨(dú)資企業(yè)，至少也要是國有控股的公司企業(yè)，待將來?xiàng)l件成熟以后，再考慮是否讓私有（或私人控股）性質(zhì)的企業(yè)成為國有資產(chǎn)出資人。除此之外，在選擇國有資產(chǎn)出資人時(shí)還應(yīng)該考慮一定的資產(chǎn)條件、人員條件和經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)等。因此，目前較適合作為國有資產(chǎn)出資人的市場(chǎng)主體主要有大型企業(yè)集團(tuán)、資產(chǎn)管理公司、資產(chǎn)經(jīng)營公司、投資公司、信托公司等，也可以按照全新的三級(jí)管理體制專門設(shè)立新的國有資產(chǎn)投資公司來授權(quán)托管國有資產(chǎn)，或者是按照現(xiàn)在正在實(shí)施的辦法，將原來的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門這一行政組織改造為企業(yè)法人，政府授權(quán)給這一法人組織，使之成為國有資產(chǎn)出資人，變?cè)瓉韺I(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門與下屬企業(yè)之間的行政隸屬關(guān)系為以資產(chǎn)為紐帶的出資人與所投資企業(yè)之間的關(guān)系，即股東與公司的關(guān)系。以上這類企業(yè)法人組織必須具有雄厚的資產(chǎn)實(shí)力、眾多的經(jīng)營管理人才、豐富的管理經(jīng)驗(yàn)、廣泛的社會(huì)聯(lián)系，這樣才能用較短的改革時(shí)間、較少的改革成本、較高的改革效率，逐步引導(dǎo)我國國有資產(chǎn)的運(yùn)行走上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的軌道。

二、按三級(jí)管理體制管理國有資產(chǎn)的關(guān)鍵問題在哪里

按照“授權(quán)經(jīng)營”的要求，國有資產(chǎn)的運(yùn)作涉及三類機(jī)構(gòu)、兩個(gè)環(huán)節(jié)。

為加強(qiáng)企業(yè)國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，加快推進(jìn)我市國有經(jīng)濟(jì)布局結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高國有資產(chǎn)運(yùn)營質(zhì)量，完善企業(yè)資產(chǎn)管理責(zé)任制度，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》、國務(wù)院國資委《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)地方國有資產(chǎn)監(jiān)管工作的若干意見》等有關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定，結(jié)合我市實(shí)際，制定本實(shí)施意見。

一、本實(shí)施意見所稱企業(yè)國有資產(chǎn)（以下簡(jiǎn)稱國有資產(chǎn)），是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的出資所形成的權(quán)益。按照分級(jí)履行出資人職責(zé)的原則，市本級(jí)國家出資形成的國有資產(chǎn)，屬市本級(jí)政府管理。

二、本實(shí)施意見所稱市本級(jí)國家出資企業(yè)，是指市本級(jí)國家出資的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司，以及國有資本控股公司、國有資本參股公司。

市人民政府授權(quán)市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱市國資委），代表本級(jí)人民政府對(duì)市本級(jí)國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)（以下簡(jiǎn)稱國有資產(chǎn)出資人）。

三、履行出資人職責(zé)的原則

（一）權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合。

第一章總則

第一條為建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制，進(jìn)一步搞好國有企業(yè)，推動(dòng)國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整，發(fā)展和壯大國有經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值，制定本條例。

第二條國有及國有控股企業(yè)、國有參股企業(yè)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，適用本條例。

金融機(jī)構(gòu)中的國有資產(chǎn)的監(jiān)督管理，不適用本條例。

第三條本條例所稱企業(yè)國有資產(chǎn)，是指國家對(duì)企業(yè)各種形式的投資和投資所形成的權(quán)益，以及依法認(rèn)定為國家所有的其他權(quán)益。

第四條企業(yè)國有資產(chǎn)屬于國家所有。國家實(shí)行由國務(wù)院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責(zé)，享有所有者權(quán)益，權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任相統(tǒng)一，管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的國有資產(chǎn)管理體制。