摘要：當(dāng)前我國醫(yī)療廢物管理的現(xiàn)狀，存在立法理念滯后、法律法規(guī)之間協(xié)調(diào)不夠、管理制度實(shí)施不力、公眾參與機(jī)制不健全等問題；該管理的立法，應(yīng)當(dāng)以循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念為指導(dǎo)，提升相關(guān)法律制度之間的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，明晰執(zhí)法主體職責(zé)，建立公眾參與機(jī)制，解決好醫(yī)療廢物管理法律制度實(shí)施中的“最后一公里問題”。

關(guān)鍵詞：醫(yī)療廢物；循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念；公眾參與機(jī)制；立法完善

經(jīng)過多年努力，較為完善的醫(yī)療廢物管理法律體系在我國已建立起，其為生態(tài)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮了重要作用；但隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人口數(shù)量的增加，現(xiàn)有醫(yī)療廢物管理法律制度的缺陷和不足日益凸顯，因之醫(yī)療廢物管理工作面臨著諸多新問題和新困惑。為了研究當(dāng)前我國醫(yī)療廢物管理現(xiàn)狀，筆者選取社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對不很高但具有一定普遍性的湖南省某流域作為研究對象，通過調(diào)查研究該地醫(yī)療廢物管理的現(xiàn)狀而發(fā)現(xiàn)問題、提出對策，以供完善醫(yī)療廢物管理法律制度時之參考。

一、醫(yī)療廢物管理及其處理現(xiàn)狀分析

本次調(diào)查主要采取對湖南省某湖流域各級各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)整群抽樣和隨機(jī)抽樣相結(jié)合的方式，資料來源于其各縣市衛(wèi)生健康局及衛(wèi)生計生綜合監(jiān)督執(zhí)法局，采用EpiInfo軟件整理和計算。（一）基本情況。湖南省某湖流域范圍涵蓋4個縣的部分地區(qū)。截至2018年底，該流域人口有72.12萬人，各類醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)598家，醫(yī)務(wù)人員3165人，實(shí)際開放床位3199張。2018年全年門診病人次為106.69萬，住院人次為10.71萬，某地級市醫(yī)療廢物集中處置中心負(fù)責(zé)醫(yī)療廢物集中處置工作。據(jù)由《第一次全國污染源普查城鎮(zhèn)生活源產(chǎn)排污系數(shù)手冊》提供的方法，測算出2018年該流域：產(chǎn)生醫(yī)療廢物約540.93噸、醫(yī)院污水約32.77萬m3，其中，送醫(yī)療廢物集中處置中心處置的醫(yī)療廢物為222.87噸、集中處置率為41.20%（222.87/540.93），經(jīng)醫(yī)院污水處理系統(tǒng)處理的醫(yī)院污水約為19.52萬m3、消毒處理率為59.57％（19.52/32.77）；有84.62%（506/598）的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與醫(yī)療廢物集中處置中心簽訂了廢物收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置協(xié)議；有2.34%（14/598）的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有污水處理系統(tǒng)，且其均采取一級處理加氯消毒工藝。（二）問題討論。1.醫(yī)療廢物集中處置率較低。調(diào)查顯示，2018年，該湖流域84.62%的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與醫(yī)療廢物集中處置中心簽訂了收集轉(zhuǎn)運(yùn)處置協(xié)議，醫(yī)療廢物基本實(shí)現(xiàn)集中處置，但集中處置率卻僅為41.20%；在598家醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)中，僅有2.34%的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)有污水處理系統(tǒng)，醫(yī)院污水處理率為59.57％。這與發(fā)達(dá)地區(qū)相比，廢物集中處置率和醫(yī)院污水處理率都較低。[1]據(jù)調(diào)查，該流域地區(qū)的綜合醫(yī)院傳染病病房所產(chǎn)生的污水都未能單獨(dú)收集處理，部分醫(yī)院所產(chǎn)生的含重金屬、放射性等有害物質(zhì)的各種特殊污水也未能單獨(dú)收集和處理；同時，現(xiàn)有醫(yī)院污水處理系統(tǒng)均采用一級加氯消毒處理工藝，工藝級別較低，且消毒劑投放量缺乏量化的控制標(biāo)準(zhǔn)，必然導(dǎo)致消毒副產(chǎn)品產(chǎn)生量過大的問題。究其原因，一是醫(yī)療廢物處置率低。還有近20%的醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)并未對其醫(yī)療廢物實(shí)行集中處置，且尚未建立自己的醫(yī)療廢物處理系統(tǒng)；二是缺乏對醫(yī)療廢物分類標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行約束，部分醫(yī)院將被病人體液、血液污染的棉簽、手套、紙巾等醫(yī)療廢物及傳染病病房所產(chǎn)生的垃圾當(dāng)作普通生活垃圾收集處理，部分醫(yī)院甚至將檢驗(yàn)科、內(nèi)鏡科等科室所產(chǎn)生的化學(xué)性、感染性廢物直排到污水處理系統(tǒng)，致產(chǎn)生第二次污染源；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院醫(yī)療廢物存放時間過長——因鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院遠(yuǎn)離市區(qū)，集中處置中心收集醫(yī)療廢物的頻率過低，每周僅1~2次，致使其醫(yī)療廢物超時存放，導(dǎo)致醫(yī)療廢物流失、泄漏及擴(kuò)散；四是醫(yī)療廢物處置資金投入不足，致使醫(yī)療廢物污水處理設(shè)施設(shè)備不完善且科技含量不高。[2]2.監(jiān)管執(zhí)法效率不高，醫(yī)療廢物管理制度實(shí)施不力。醫(yī)療廢物的產(chǎn)生、收集、儲存等過程主要發(fā)生在醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，但所有醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都未能做到對醫(yī)療廢物嚴(yán)格分類收集，而是不同程度地存在將醫(yī)療廢物混入生活垃圾。此外，醫(yī)療廢物管理人員專業(yè)知識欠缺，自我保護(hù)的意識較差，工作人員被污染現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至存在不使用或不正常使用污水處理系統(tǒng)的現(xiàn)象。與此同時，該流域各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和民營醫(yī)院均存在著管理制度不健全、責(zé)任不明確、醫(yī)療廢物暫存點(diǎn)設(shè)置不規(guī)范等問題（詳見表1）。究其原因有：一是醫(yī)療廢物處置成本較高，管理者往往為了提高經(jīng)濟(jì)效益，通過減少醫(yī)療廢物處理支出降低成本，從而忽視社會環(huán)境效益。二是監(jiān)管部門存在怠于執(zhí)法現(xiàn)象。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該湖流域有關(guān)醫(yī)療廢物管理執(zhí)法部門對縣級醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)監(jiān)管執(zhí)法每年僅1~2次，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、個體診所及村衛(wèi)生室的監(jiān)執(zhí)法督則更少，且存在不同程度的執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象。三是監(jiān)督管理部門職責(zé)的界定較為模糊，大多存在職責(zé)范圍“畫地為牢”的條塊分割現(xiàn)象。醫(yī)療廢物的執(zhí)法主體涉及衛(wèi)生健康、城管執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)等部門，現(xiàn)有法律法規(guī)對各部門職責(zé)的界定較為模糊，操作性不夠強(qiáng)[3]，導(dǎo)致醫(yī)療廢物監(jiān)管執(zhí)法上的各自為政；同時，在實(shí)際工作中各執(zhí)法部門之間缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)，聯(lián)合執(zhí)法較少。由于監(jiān)管執(zhí)法頻率較低，違法行為得不到及時制裁，違法成本過低，導(dǎo)致醫(yī)療廢物管理制度落實(shí)不力。3.醫(yī)務(wù)人員和群眾對醫(yī)療廢物管理知識知曉度有待提高。調(diào)查顯示，該湖流域地區(qū)醫(yī)務(wù)人員對醫(yī)療廢物管理知識的掌握較普通群眾要好（x2=759.84P＜0.05），但對醫(yī)療廢物的分類和回收利用知識知曉率僅為65.08％和62.03%，故其較大的認(rèn)知盲區(qū)成為醫(yī)療廢物處理制度落實(shí)不力的重要原因。另外，普通群眾對醫(yī)療廢物知識的總知曉率為27.46%，對其危害性的知曉率為50.52%，對醫(yī)療廢物知識知曉程度顯著低于醫(yī)務(wù)人員，這也是醫(yī)療廢物處理制度實(shí)施的重要認(rèn)知障礙。究其原因，主要是醫(yī)療機(jī)構(gòu)對醫(yī)務(wù)人員的培訓(xùn)不系統(tǒng)，政府及新聞媒體對醫(yī)療廢物管理知識宣傳不力，引導(dǎo)群眾參與醫(yī)療廢物管理機(jī)制不完善，致使群眾對醫(yī)療廢物管理的認(rèn)知度和關(guān)注度均處在較低水平（詳見表2）。

二、現(xiàn)行醫(yī)療廢物管理法律制度中的缺陷和不足之分析

隨著房地產(chǎn)業(yè)的橫向與縱向發(fā)展，強(qiáng)化對物業(yè)管理的法律保護(hù)已經(jīng)成為各國立法之重，對物業(yè)管理的立法，己經(jīng)成為各個國家和地區(qū)的房地產(chǎn)市場的重要課題。而物業(yè)管理各項(xiàng)課題里，始終離不開物業(yè)管理參與人間的權(quán)利義務(wù)，即業(yè)主或物業(yè)使用人（住戶）與物業(yè)管理公司間的權(quán)利義務(wù)，以及政府所扮演之角色，發(fā)展商和物業(yè)管理公司與業(yè)主之間常發(fā)生許多矛盾和糾紛，給物業(yè)管理工作帶來了很大的麻煩，究其原因，大多數(shù)矛盾或糾紛的產(chǎn)生是由于物業(yè)管理公司或發(fā)展商對物業(yè)管理中的法律關(guān)系不清楚，許多業(yè)主不明確自己擁有的權(quán)力，應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。物業(yè)管理中的關(guān)系不清楚就會出現(xiàn)各種問題，所以物業(yè)管理是一個非常復(fù)雜的系統(tǒng)工程。參與物業(yè)管理的各方主體都要認(rèn)清物業(yè)管理中的法律關(guān)系，樹立法制意識。一、物業(yè)管理的內(nèi)涵物業(yè)公司在處理與大多數(shù)業(yè)主以及少數(shù)業(yè)主的關(guān)系時經(jīng)常會遇到是管理還是放縱的考量。由于物業(yè)公司負(fù)責(zé)的對象是作為共同體的業(yè)主大會的公共意志，因此在日常的管理中，應(yīng)當(dāng)有權(quán)在一定限度內(nèi)限制少數(shù)業(yè)主的不當(dāng)或違法行為，甚至可以動用一定的強(qiáng)制力，比如依照業(yè)主大會確定的規(guī)則，對不遵守相應(yīng)規(guī)則的人的行為予以制止甚至提起訴訟。對物“管理”與對人“管理”的矛盾統(tǒng)一：現(xiàn)代物業(yè)管理展現(xiàn)對物管理與對人管理的二重性，使得有的人希望將“物業(yè)管理”改為“人居服務(wù)”，然而，有權(quán)的對世性與作為所有權(quán)客體的物的獨(dú)立性是相應(yīng)的，“所有權(quán)之標(biāo)的物須為獨(dú)立之一體”，但是隨著大規(guī)模合住住宅的出現(xiàn)，這種獨(dú)立性受到了極大的限制，縱橫交錯的分割所有關(guān)系，緊密相連的毗連狀態(tài)，專有共有部分犬牙交錯，使得居住業(yè)主必須調(diào)整或改變“各人自掃門前雪，不管他人瓦上霜”的傳統(tǒng)觀念或生活習(xí)慣，必須共同參與制定規(guī)約，組織區(qū)分所有權(quán)人或住戶會議等。1、物的管理對物的管理狹義上分為四類：（1）保存行為，即以防止建筑物滅失、毀損或其權(quán)利喪失、限制等為目的維持其現(xiàn)狀之行為，包括建筑物的簡易修繕，如屋頂漏雨時的簡易修補(bǔ)、門窗玻璃破碎的換修等。（2）改良行為，指不變更物的性質(zhì)，而增加其效用或價值之行為，如污墻刷成粉壁、地板加貼瓷磚以增美觀等。（3）利用行為，指為滿足區(qū)分所有權(quán)共同需要，不變更物的性質(zhì)，對共有部分或基地所為之使用、收益行為，例如地下室辟為停車場等。（4）處分行為，指就物之權(quán)利為移轉(zhuǎn)、設(shè)定或消滅，使之發(fā)生權(quán)利變動之行為，如將共有部分設(shè)定專用使用權(quán)，由特定人專屬的、排他的使用等。2、人的管理對人的管理是指對區(qū)分所有權(quán)人群居生活關(guān)系所為之社區(qū)管理，其對象不以居住于公寓大廈內(nèi)的區(qū)分所有權(quán)人之行為為限，凡出入?yún)^(qū)分所有建筑物之人的行為，均應(yīng)納入，其內(nèi)容可分為對建筑物不當(dāng)毀損行為之處置、對建筑物不當(dāng)使用行為之規(guī)制，以及對生活妨害行為之防患等。二、物業(yè)管理法律關(guān)系的概念法律關(guān)系是法律規(guī)范在調(diào)整人們行為的過程中所形成的一種特殊的社會關(guān)系，即權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系，物業(yè)管理法律關(guān)系是法律關(guān)系的一種，即物業(yè)管理法律規(guī)范調(diào)整人們在物業(yè)管理過程中形成的權(quán)利和義務(wù)的關(guān)系。包括以下幾層含義：（一）物業(yè)管理法律關(guān)系是物業(yè)管理法律規(guī)范調(diào)整物業(yè)管理活動的結(jié)果。要想搞好物業(yè)管理工作，理順物業(yè)管理中的各方關(guān)系是非常必要的。物業(yè)管理中存在著開發(fā)商、業(yè)主、物業(yè)公司及業(yè)主委員會這幾方面的關(guān)系。只有理順了這些方面的關(guān)系，才能夠知道怎樣協(xié)調(diào)各方的關(guān)系，做到有法可依，執(zhí)法必嚴(yán)，從而完善物業(yè)管理中的法律關(guān)系。（二）物業(yè)管理法律關(guān)系是在物業(yè)法律規(guī)范調(diào)整之下物業(yè)管理主體之間的社會關(guān)系，這種社會關(guān)系包括了業(yè)主管理委員會與物業(yè)公司之間的關(guān)系，業(yè)主與物業(yè)公司之間的關(guān)系，業(yè)主與業(yè)主委員會之間的關(guān)系以及這些主體與行政管理部門之間的關(guān)系。（三）物業(yè)管理法律關(guān)系是物業(yè)管理中各參與主體之間的關(guān)系。物業(yè)管理法律關(guān)系并不是以物業(yè)管理行為和由此產(chǎn)生的后果為內(nèi)容，而是以物業(yè)管理主體權(quán)利和義務(wù)為內(nèi)容的。比如：某物業(yè)公司與某業(yè)主委員會簽訂了物業(yè)管理服務(wù)合同，合同簽訂后一個月物業(yè)公司如約提供了物業(yè)管理整體策劃及維修保養(yǎng)房屋、公用設(shè)施和公用設(shè)備的技術(shù)文件，并承諾：該物業(yè)公司提供國內(nèi)一流服務(wù)。由業(yè)主委員會付給物業(yè)公司服務(wù)費(fèi)。從這個案例中，雙方簽訂合同的行為，物業(yè)管理公司提供文件的行為，和業(yè)主委員會給付管理費(fèi)的行為，都不是物業(yè)管理法律關(guān)系的內(nèi)容，只有雙方在合同中享有的權(quán)利與承擔(dān)的義務(wù)才是物業(yè)管理中物業(yè)管理法律關(guān)系的內(nèi)容。三、物業(yè)管理參與人及其法律地位物業(yè)管理工作中幾個主要方面有：房屋產(chǎn)權(quán)所有人或使用人、發(fā)展商、物業(yè)管理公司和其它與物業(yè)管理相關(guān)聯(lián)的行業(yè)以及政府有關(guān)部門。1、發(fā)展商發(fā)展商將物業(yè)建成，并經(jīng)政府有關(guān)部門綜合驗(yàn)收合格后，經(jīng)過房產(chǎn)交易將產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移給新的房屋產(chǎn)權(quán)所有人。這里的法律關(guān)系的變化是發(fā)展商由原來擁有土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)到轉(zhuǎn)移給了新的產(chǎn)權(quán)所有人。對于一處新的住宅區(qū)，包括公寓或別墅，發(fā)展商在竣工前，一般是先期委托物業(yè)管理公司介入新建物業(yè)的管理工作。有時發(fā)展商也自己充當(dāng)物業(yè)管理的角色。不論發(fā)展商是自己來管理物業(yè)或是委托其它管理公司來管理新建的物業(yè)，都是在為新的房屋產(chǎn)權(quán)所有人或使用人提供服務(wù)。對于新建物業(yè)來說，山于發(fā)生了產(chǎn)權(quán)交易行為，發(fā)展商的角色變了，位置也變了。發(fā)展商由原先對物業(yè)的擁有，變?yōu)椴糠謱ξ飿I(yè)的擁有或完全不擁有。發(fā)展商先期委托物業(yè)管理公司管理新建物業(yè)或自己自行管理物業(yè)的行為只能是一種臨時的安排，因?yàn)樵谛陆ㄎ飿I(yè)初期，廣大新的產(chǎn)權(quán)所有人或是沒有到位，或是即使到位，由于各種各樣的原因，尚無能力選擇物業(yè)管理公司。發(fā)展商只是臨時已有的新的房屋產(chǎn)權(quán)所有人委托物業(yè)管理公司進(jìn)行管理。這一時期物業(yè)管理公司的費(fèi)用一般由發(fā)展商支付或預(yù)先墊付，因?yàn)檫@一時期物業(yè)管理公司在這一新的物業(yè)管理中尚無收益。由于交易行為和物業(yè)管理公司的介入，發(fā)展商對新建物業(yè)的作用逐漸退居第二線。如發(fā)展商直接聘請管理公司，發(fā)展商應(yīng)當(dāng)與物業(yè)管理公司簽訂臨時委托管理合同，合同期限一般訂為一年較為合適。因?yàn)闃I(yè)主管理委員會成立后，有可能在一年后重新選聘物業(yè)管理公司。2、房屋產(chǎn)權(quán)所有人（業(yè)主）由于購買了物業(yè)，購房人成了新建物業(yè)的產(chǎn)權(quán)所有人，合法地?fù)碛兴徫飿I(yè)。房屋產(chǎn)權(quán)所有人對物業(yè)擁有所有權(quán)與使用權(quán)。由于發(fā)展商在銷售物業(yè)之前，己臨時安排物業(yè)管理公司對所購物業(yè)進(jìn)行管理，購房人在此時只能暫時放棄自己選擇物業(yè)管理公司的權(quán)利，認(rèn)同發(fā)展商的安排。當(dāng)新建物業(yè)入住率達(dá)到50%或50%以上時，發(fā)展商應(yīng)會同物業(yè)管理公司召開房屋產(chǎn)權(quán)所有人大會（或稱業(yè)主大會）。3、房屋產(chǎn)權(quán)所有人大會（業(yè)主大會）房屋產(chǎn)權(quán)所有人大會是一個非常重要的會議，由發(fā)展商、物業(yè)管理公司和房地產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)召集此會議。業(yè)主大會最重的使命之一便是選舉出自己的代表機(jī)構(gòu)—物業(yè)管理委員會。物業(yè)管理委員會是新建物業(yè)或物業(yè)群中常設(shè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)。業(yè)主大會每年至少召開一次。住宅區(qū)業(yè)主大會對議題進(jìn)行表決時，每一戶為一票。業(yè)主可將自己的權(quán)利讓渡給選出的代表，由他們代表自己去行使權(quán)利，維護(hù)自己的合法權(quán)益。4、物業(yè)管理委員會的性質(zhì)及法律地位物業(yè)管理委員會是住宅區(qū)、寫字樓或商廈等物業(yè)管理中的常設(shè)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，管理委員會的成員主要由房屋產(chǎn)權(quán)所有人選出的代表構(gòu)成，代表廣大業(yè)主的權(quán)益。同時管理委員會也應(yīng)當(dāng)吸收當(dāng)?shù)鼐用裎瘑T會和派出所的代表參加。既然物業(yè)管理委員會是由業(yè)主大會選舉出的代表組成，代表廣大業(yè)主的權(quán)益，是物業(yè)管理中常設(shè)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，那么管理委員會就應(yīng)該是一個長期的、穩(wěn)定的組織，一個松散、虛設(shè)的管理委會不可能起到應(yīng)該起到的作用。所以建議管理委員會成立后應(yīng)該到房屋管理機(jī)構(gòu)備案，并到民政部門社團(tuán)法人機(jī)構(gòu)辦理登記，以確定其性質(zhì)與法律地位。5、物業(yè)管理公司物業(yè)管理公司是依據(jù)委托管理合同在新建住宅區(qū)或物業(yè)中履行管理職責(zé)的。一般情況下，委托管理合同首先是由發(fā)展商代表廣大業(yè)主與物業(yè)管理公司簽訂，即前期物業(yè)管理；等業(yè)主物業(yè)管理委員會成立后，再由物業(yè)管理委員會代表全體業(yè)主正式與物業(yè)管理公司續(xù)簽物業(yè)管理合同。有的情況下，發(fā)展商并沒有選聘物業(yè)管理公司，而由自己本身來承擔(dān)起管理者的重任。如果是發(fā)展商自己充當(dāng)管理者的話，也要經(jīng)過房地局的批準(zhǔn)，并取得《物業(yè)管理資質(zhì)合格證書》。即使是發(fā)展商作為管理者，當(dāng)管理委員會成立后，也需要由管理委員會與其簽訂委托管理合同。[1][2][][]6、承租人（房屋租用人）承租人有的是與業(yè)主直接聯(lián)系，并與業(yè)主直接簽訂租賃契約從而使用物業(yè)的某一部分，有的情況是業(yè)主委托管理公司將其擁有的物業(yè)的某一部分出租給承租人的。承租人與業(yè)主的關(guān)系是租賃關(guān)系。承租人在與業(yè)主的租賃契約里應(yīng)當(dāng)保證遵守管理公約，接受物業(yè)管理公司的管理和物業(yè)管理委員會的監(jiān)督。承租人不但要與出租人簽訂租賃合同，而且也要與物業(yè)管理公司簽訂管理公約。7、其它相關(guān)機(jī)構(gòu)管理公司依據(jù)委托管理合同在物業(yè)區(qū)內(nèi)開展管理工作，需要和其他管理工作有關(guān)的公司發(fā)生聯(lián)系，如保安公司、煤氣公司、電梯公司、環(huán)衛(wèi)機(jī)構(gòu)，建筑維修部門等。管理公司要與他們簽訂有關(guān)新時期委托合同，由他們就物業(yè)內(nèi)新時期業(yè)務(wù)提供服務(wù)。這里產(chǎn)生的直接法律關(guān)系是管理公司與這些公司簽約，但其結(jié)果卻直接影響業(yè)主，所以重大的協(xié)議、合同、管理公司應(yīng)請管委會審議。四、物業(yè)管理法律關(guān)系的種類物業(yè)管理法律關(guān)系可以根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分類。（一）平權(quán)的物業(yè)管理法律關(guān)系與隸屬的物業(yè)管理法律關(guān)系按照物業(yè)管理法律關(guān)系主體的相互地位，可以把物業(yè)管理法律關(guān)系分為兩大類：一類是平權(quán)的物業(yè)管理法律關(guān)系，即法律關(guān)系主體之間是平等的，沒有相互隸屬的關(guān)系，這一類法律關(guān)系主要是指物業(yè)管理民事法律關(guān)系，如民法關(guān)系。另一類是隸屬的物業(yè)管理法律關(guān)系，即法律關(guān)系主體是相互隸屬的，例如行政法律關(guān)系。（二）一般的物業(yè)管理法律關(guān)系和具體的物業(yè)管理法律關(guān)系按照物業(yè)管理法律關(guān)系的具體化程度不同可以劃分為一般的物業(yè)管理法律關(guān)系和具體的物業(yè)管理法律關(guān)系。一般的物業(yè)管理法律關(guān)系的特點(diǎn)在于該關(guān)系的主體不是具體的個人、社會組織或國家機(jī)關(guān)。具體的物業(yè)管理法律關(guān)系的特點(diǎn)在于，該關(guān)系的主體是具體的（或者一方是具體的，或者雙方都是具體的），該關(guān)系的產(chǎn)生不但要有物業(yè)管理法律的規(guī)定,而且要有具體事實(shí)的發(fā)生，否則法律關(guān)系不能建立起來。（三）絕對物業(yè)管理法律關(guān)系和相對物業(yè)管理法律關(guān)系具體物業(yè)法律關(guān)系依據(jù)主體單方具體化還是雙方具體化可以劃分為絕對物業(yè)管理法律關(guān)系和相對物業(yè)管理法律關(guān)系。絕對物業(yè)管理法律關(guān)系的主體的一方——權(quán)利人是具體的，而另一方——義務(wù)人則是除了權(quán)利人之外的所有的人，這種法律關(guān)系以一個人對其他一切人的形式表現(xiàn)出來。相對物業(yè)管理法律關(guān)系的主體，無論權(quán)利人還是義務(wù)人都是具體的，這種法律關(guān)系則是以個人對個人的形式表現(xiàn)出來。五、物業(yè)管理存在的問題及解決辦法（一）存在的問題1、有些地方貫徹落實(shí)《物業(yè)管理?xiàng)l例》不到位，政府職能轉(zhuǎn)變不理想遲至2003年9月1日我國才正式施行第一部全國性的物業(yè)管理行政法規(guī)《物業(yè)管理?xiàng)l例》，要求政府依法行政，既要到位，又不能越位，要充分尊重業(yè)主權(quán)利，尊重業(yè)主自我管理和自我約束，要充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，主要由當(dāng)事人通過合同來約束物業(yè)管理行為以及解決產(chǎn)生的糾紛?！段飿I(yè)管理?xiàng)l例》適應(yīng)各地物業(yè)管理發(fā)展程度差異太大的現(xiàn)實(shí)，對有些問題只做了原則性規(guī)定，需要各地制定實(shí)施細(xì)則去具體化。很多地方做的是不錯的，研究制定了符合本地實(shí)際的實(shí)施細(xì)則，但也有一些地方做得不夠，沒有很好地落實(shí)，至今沒有制定《物業(yè)管理?xiàng)l例》的實(shí)施細(xì)則和配套辦法，影響了《物業(yè)管理?xiàng)l例》的執(zhí)行效果。2、部分物業(yè)管理企業(yè)服務(wù)意識不強(qiáng)，行為不規(guī)范《物業(yè)管理?xiàng)l例》非常強(qiáng)調(diào)物業(yè)服務(wù)合同在物業(yè)管理活動中的重要作用，要求物業(yè)管理企業(yè)按照物業(yè)服務(wù)合同的約定，提供相應(yīng)的服務(wù)，這需要物業(yè)管理企業(yè)應(yīng)當(dāng)具備較強(qiáng)的服務(wù)意識和服務(wù)水平，為業(yè)主提供保質(zhì)保量的物業(yè)管理服務(wù)。但實(shí)踐中，相當(dāng)一部分物業(yè)管理企業(yè)是從原房管部門、單位后勤管理部門轉(zhuǎn)制而來，或者是從房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)派生而來，有的企業(yè)服務(wù)意識不強(qiáng)。部分物業(yè)管理企業(yè)不按合同約定的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)提供服務(wù)，服務(wù)質(zhì)量不能使業(yè)主滿意;有的企業(yè)收費(fèi)不透明，巧立名目，多收費(fèi)、少服務(wù)，提供的服務(wù)質(zhì)價不符;一些物業(yè)管理企業(yè)未經(jīng)業(yè)主同意，擅自改變共享建筑、共享設(shè)施的用途，或利用其經(jīng)營謀取利益，侵害了業(yè)主的合法權(quán)益；一些不具有法定資質(zhì)的物業(yè)管理企業(yè)也非法從事物業(yè)管理經(jīng)營，擾亂了物業(yè)管理市場;個別物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)人員處理問題的態(tài)度生硬、方式簡單，甚至發(fā)生損壞業(yè)主財產(chǎn)、毆打業(yè)主的惡性事件。這些行為損害了物業(yè)管理行業(yè)的形象。3、業(yè)主自我管理、自我約束的意識和能力較弱實(shí)踐中業(yè)主大會成立難的問題十分突出，其原因有兩方面：一方面是由于籌備成立業(yè)主大會要擬定《業(yè)主大會議事規(guī)則》、《業(yè)主公約》等文件的草案，要確認(rèn)業(yè)主身份、確定業(yè)主委員會委員候選人產(chǎn)生辦法及名單，這些工作需要籌備組投入一定的精力；另一方面是業(yè)主參與意識普遍不強(qiáng)，眾多業(yè)主之間難以形成一致意見。有些地方?jīng)]有及時按照《物業(yè)管理?xiàng)l例》，將原有的業(yè)主委員會制度調(diào)整為業(yè)主大會制度，仍然存在少數(shù)業(yè)主委員會成員自行決策的情況，不能體現(xiàn)民主協(xié)商和少數(shù)服從多數(shù)的原則，容易發(fā)生少數(shù)業(yè)主委員會成員損害大多數(shù)業(yè)主利益的情況。業(yè)主公約是業(yè)主應(yīng)當(dāng)共同遵守的行為準(zhǔn)則，對業(yè)主自我管理和自我約束有重要作用，但相當(dāng)多的業(yè)主缺乏公約意識，不少小區(qū)沒有制定業(yè)主公約，或者制定了僅流于形式，業(yè)主違反公約的現(xiàn)象較為普遍，對此也缺乏有效的制約手段。4、“質(zhì)價相符”的價格機(jī)制還沒有完全形成《物業(yè)管理?xiàng)l例》規(guī)定了物業(yè)服務(wù)收費(fèi)的有關(guān)原則，國家發(fā)改委會同建設(shè)部制定了《物業(yè)服務(wù)收費(fèi)管理辦法》，但不少地方還沒有研究提出當(dāng)?shù)氐木唧w貫徹執(zhí)行意見，仍然采用政策規(guī)定代替合同約定，硬性規(guī)定物業(yè)管理的服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，不符合物業(yè)管理服務(wù)這一民事活動應(yīng)當(dāng)由雙方約定價格的精神。不少地方把應(yīng)該由政府部門或其它社會主體承擔(dān)的事項(xiàng)攤派給物業(yè)管理企業(yè)，企業(yè)不堪重負(fù)，也間接增加了業(yè)主負(fù)擔(dān)；此外，部分居民受長期“分房修房靠單位”觀念的影響，沒有養(yǎng)成物業(yè)管理消費(fèi)習(xí)慣，住房物業(yè)管理消費(fèi)觀念淡薄，隨意拖欠或拒交物業(yè)管理費(fèi)的現(xiàn)象較為普遍。物業(yè)管理費(fèi)用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和收費(fèi)率偏低的狀況不利于了物業(yè)管理行業(yè)的健康發(fā)展。5、住房專項(xiàng)維修資金制度貫徹落實(shí)不到位住房專項(xiàng)維修資金的問題在《物業(yè)管理?xiàng)l例》貫徹過程中逐步突出出來。對于房改房，有的地方?jīng)]有按照規(guī)定從售房款中提取專項(xiàng)維修資金，或者提取了但在代管過程中被挪用，或用于發(fā)放項(xiàng)目貸款至今沒有收回;有的地方售房款己被原售房單位挪用或使用，提取專項(xiàng)維修資金沒有著落。對于商品房，多數(shù)地方雖然按照規(guī)定建立了專項(xiàng)維修資金制度，但資金歸集面小，歸集率低;個別地方甚至至今尚未建立商品房專項(xiàng)維修資金。這些問題給住房共享部位共享設(shè)施設(shè)備的大、中修及更新改造造成困難。（二）解決辦法分析要解決我國物業(yè)管理的這些問題，應(yīng)該要建立起規(guī)范化、專業(yè)化、成熟的物業(yè)管理市場，并從以下方面努力：1、加速立法，建立物業(yè)管理法律體系，不但要有法可依，還應(yīng)切實(shí)可行，具體細(xì)致，如消防安全細(xì)則、物業(yè)管理招投標(biāo)規(guī)章等。2、改革現(xiàn)行收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，引進(jìn)競爭機(jī)制，創(chuàng)造公平的競爭環(huán)境，業(yè)主委員會能夠真正行使權(quán)利，能夠自由選聘、解聘物業(yè)管理企業(yè)。開展物業(yè)管理多種經(jīng)營，政府適當(dāng)放寬物業(yè)管理企業(yè)開展多種經(jīng)營的政策限制，為持續(xù)快速健康發(fā)展提供資金保證。規(guī)模較小的物業(yè)管理企業(yè)可考慮合并、重組等方式，以擴(kuò)大規(guī)模，謀求更好的生存空間和發(fā)展環(huán)境。3、引導(dǎo)社會公眾加深對物業(yè)管理的了解，糾正偏見及錯誤看法，創(chuàng)造良好的社會輿論環(huán)境，便于物業(yè)管理工作的開展。另一方面物業(yè)管理企業(yè)也要通過良好的服務(wù)來逐步改變?nèi)藗兊挠^念。4、高度重視人才培養(yǎng)。要通過大專院校與自學(xué)考試等多種形式，多種渠道培養(yǎng)物業(yè)管理人才，抓緊對物業(yè)公司經(jīng)理、部門經(jīng)理和管理員進(jìn)行上崗培訓(xùn)，適時開展對小區(qū)主任的培訓(xùn)。5、重視業(yè)主委員會的重要作用，及時組建業(yè)主委員會，提高其參與意識，充分發(fā)揮其作用，建立健全監(jiān)督機(jī)制。6、引入仲裁制度，成立仲裁機(jī)構(gòu)，在格式化的《物業(yè)管理合同》中訂立仲裁條款。同時政府應(yīng)協(xié)助加強(qiáng)對仲裁結(jié)果的執(zhí)行力度，形成開發(fā)商、物業(yè)管理企業(yè)、業(yè)主及國家相關(guān)職能機(jī)構(gòu)等的聯(lián)動格局，使像收費(fèi)糾紛等類問題通過正規(guī)途徑，得到及時、妥善的解決?？傊飿I(yè)管理中的法律關(guān)系在具體的物業(yè)管理中必須明確分清，從而理順各方的關(guān)系，更好地做好物業(yè)管理工作。這個問題的根本解決牽涉到民事基本權(quán)利的配置，需要以法律的形式才能明確，因此，還要加大物權(quán)立法的步伐，明晰相關(guān)產(chǎn)權(quán)，從根本上解決。

一、現(xiàn)有法規(guī)存在的缺陷直接束縛著物業(yè)管理的健康發(fā)展

盡管全國各地近年來都加快了物業(yè)管理的立法步伐，制定和出臺了許多地方性物業(yè)管理法規(guī)和規(guī)章，取得了一定的立法成就，但綜觀這些物業(yè)管理法規(guī)普遍都存在著這樣或那樣的缺陷，這些缺陷主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.現(xiàn)有的法規(guī)缺乏一個強(qiáng)有力的、科學(xué)完整的物業(yè)管理理論體系的支持，物業(yè)管理理論滯后物業(yè)管理實(shí)踐、滯后物業(yè)管理的立法?！懊^過河”，憑著感覺立法，具有較濃厚的實(shí)用主義色彩，沒有真正尋求到建筑物區(qū)分所有權(quán)這個物業(yè)管理理論的根源，沒有。致使各物業(yè)管理活動的責(zé)任主體法律地位不明確，權(quán)利義務(wù)不清楚，法律關(guān)系不清晰等等，造成許多物業(yè)管理熱點(diǎn)、難點(diǎn)問題一直困擾著物業(yè)管理行業(yè)，影響著物業(yè)管理的立法，使物業(yè)管理裹足不前，無法可持續(xù)的健康發(fā)展；

2.現(xiàn)有的物業(yè)管理法規(guī)整體性、配套性、協(xié)調(diào)性、互補(bǔ)性相對比較差，個別地方顯得雜亂無章，沒有建立一個系統(tǒng)的、完善的法規(guī)體系；

3.由于缺乏全國性的、最權(quán)威的物業(yè)管理法律、法規(guī)，自然反映出現(xiàn)行的物業(yè)管理法律、法規(guī)的滯后和立法檔次不高的問題，導(dǎo)致社會各界要求物業(yè)管理立法的呼聲逐年高漲?，F(xiàn)有的地方性物業(yè)管理法規(guī)只有深圳、珠海、廣東、上海、寧波、青島、廈門、江西等八個省是以物業(yè)管理?xiàng)l例的地方性法規(guī)形式出現(xiàn)的，而更多的省市則大多是以物業(yè)管理辦法這種行政規(guī)章或紅頭文件的形式出現(xiàn)，法律效力等級比較低。這些行政規(guī)章或紅頭文件的法律效力等級比較低，在實(shí)施中就存在著很大的局限性和制約性；

4.現(xiàn)有的物業(yè)管理法規(guī)的適用范圍，通常都僅僅局限于住宅區(qū)的物業(yè)管理，雖然有些地方性法規(guī)、規(guī)章中也規(guī)定了寫字樓、商住樓可以參照執(zhí)行，但在執(zhí)行的過程中，由于沒有概括集中各類物業(yè)建筑物的整體特點(diǎn)，往往難以依照這些地方性物業(yè)管理法規(guī)、規(guī)章來進(jìn)行整體的規(guī)范管理；

在市場經(jīng)濟(jì)制度下,民間信用是不可或缺的市場要素,無論金融制度設(shè)計如何使正規(guī)金融具有極強(qiáng)的排它性,民間信用不可能因此而自滅，民間融資市場是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要的要素市場,而應(yīng)加強(qiáng)引導(dǎo)和在法律保護(hù)上加以明確和完善,使其市場作用得到更充分地發(fā)揮。②目前，我國“一行三會”的垂直金融監(jiān)管體系，一方面相對獨(dú)立于地方政府，可以避免地方政府的不當(dāng)干涉；另一方面也限制了自身監(jiān)管觸角的延伸，具體而言，中國人民銀行分支機(jī)構(gòu)延伸至縣級③，銀監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)延伸至縣級④，保監(jiān)會分支機(jī)構(gòu)延伸至省級以及個別計劃單列市⑤，證監(jiān)部門分支機(jī)構(gòu)只到省級以及個別計劃單列市⑥，監(jiān)管力度顯得不足。以銀監(jiān)會為例，2007年銀監(jiān)會開展新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)試點(diǎn)，主要試點(diǎn)對象包括村鎮(zhèn)銀行、貸款公司和農(nóng)村資金互助社等，但試點(diǎn)開展之后，銀監(jiān)會的基層監(jiān)管力量卻難以應(yīng)付基層金融業(yè)務(wù)的金融監(jiān)管。我國中央金融管理部門的監(jiān)管力量主要集中在省級以上，地市級開始逐漸薄弱并出現(xiàn)真空，保監(jiān)會只在部分地級市設(shè)有分支機(jī)構(gòu)，證監(jiān)會則沒有地市級以下的分支機(jī)構(gòu)，在縣級行政區(qū)域只有中國人民銀行、銀監(jiān)會設(shè)有分支機(jī)構(gòu)和辦事處，證監(jiān)會、保監(jiān)會目前尚無縣級以下分支機(jī)構(gòu)。值得注意的是，在縣級以下行政區(qū)域，“一行三會”的監(jiān)管觸角尚未伸及，而我國大多數(shù)的村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行都設(shè)在縣（縣級市）以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）甚至行政村，“一行三會”在這些行政區(qū)域很少設(shè)有監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)及辦事處。即使設(shè)有監(jiān)管分支機(jī)構(gòu)和辦事處的，監(jiān)管力量也嚴(yán)重不足，一般只有3到5個人，監(jiān)管任務(wù)繁重。隨著金融改革的進(jìn)一步深入，民間資本進(jìn)入金融市場政策逐步放寬，設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)步伐加快，監(jiān)管真空現(xiàn)象將會變得更加突出。

為了彌補(bǔ)中央垂直金融監(jiān)管體系中的地方金融管理缺失，近年來，地方政府金融管理職權(quán)有所拓展：（1）由國務(wù)院授予地方政府一部分金融管理職權(quán)。2004年，國務(wù)院將農(nóng)村信用社管理權(quán)下放給省級政府，各省成立信用聯(lián)社對全省范圍的農(nóng)村信用社實(shí)施監(jiān)督管理；2006年以后，國務(wù)院兩次下文將地方金融風(fēng)險處置工作職責(zé)交給地方政府；2009年，國務(wù)院將融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入及監(jiān)管權(quán)下放給地方政府，實(shí)行“誰審批設(shè)立、誰負(fù)責(zé)監(jiān)管”。（2）中央監(jiān)管部門委托地方政府進(jìn)行部分金融監(jiān)管。2008年，銀監(jiān)會、中國人民銀行將小額貸款公司的準(zhǔn)入和監(jiān)管交給地方政府；有的證券監(jiān)管派出機(jī)構(gòu)通過與地方政府簽訂合作備忘錄，將部分金融風(fēng)險管理職責(zé)委托地方政府具體組織實(shí)施。（3）地方政府大多成立了金融辦（金融服務(wù)局）作為地方政府金融管理、服務(wù)的專門主體，同時還賦予多個部門承擔(dān)具體的金融管理職能，如省級信用聯(lián)社受省政府委托對農(nóng)村信用社行使管理指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)的職能；國資委對同級金融機(jī)構(gòu)行使出資人職能；經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)管理典當(dāng)行；中小企業(yè)局負(fù)責(zé)管理融資性擔(dān)保公司。但地方金融管理的職能定位、機(jī)構(gòu)設(shè)置、與“一行三會”分支機(jī)構(gòu)的關(guān)系仍顯得較為混亂，存在的主要問題如下：第一，管理重復(fù)與監(jiān)管真空并存。首先是管理重復(fù)現(xiàn)象，以農(nóng)信社為例，根據(jù)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定，農(nóng)信社由銀監(jiān)部門負(fù)責(zé)監(jiān)管，但近年來各地方政府相繼成立省聯(lián)社負(fù)責(zé)農(nóng)信社的高管任命、業(yè)務(wù)監(jiān)管等。此外，溫州銀行等地方商業(yè)銀行，既受到銀監(jiān)會的全面監(jiān)管，同時也擺脫不了地方政府的管理和干預(yù)。其次是管理真空現(xiàn)象，地方村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社、融資性擔(dān)保公司、典當(dāng)行等地方性的民間金融機(jī)構(gòu)近年來發(fā)展較快，但基本上沒有法定的、固定的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，這些民間金融機(jī)構(gòu)對于中央、地方金融管理體制而言都是監(jiān)管盲區(qū)。第二，地方金融管理目標(biāo)不一。有觀點(diǎn)認(rèn)為，考慮到地區(qū)間的差異性，應(yīng)允許各地方金融管理目標(biāo)存在不同，以便地方金融管理工作具有針對性、符合實(shí)際性。如上海市確定的管理目標(biāo)是推進(jìn)上海國際金融中心建設(shè)，北京市的目標(biāo)則是加強(qiáng)首都金融環(huán)境和金融服務(wù)體系的升級，浙江和溫州則把重心放在推進(jìn)金融創(chuàng)新以及加強(qiáng)對地方民間金融監(jiān)管之上。筆者認(rèn)為，結(jié)合我國“統(tǒng)一金融監(jiān)管”的大框架、大體制、大前提，地方金融管理的目標(biāo)可以存異，但更應(yīng)該求同，應(yīng)在保障基本目標(biāo)的基礎(chǔ)之上體現(xiàn)地區(qū)的差異性特征，以此來契合“中央為主，地方輔助”的集中監(jiān)管原則。地方金融管理的目標(biāo)至少應(yīng)包含：防范地方金融風(fēng)險、維護(hù)地方金融穩(wěn)定、促進(jìn)本區(qū)域金融改革及發(fā)展。第三，地方金融管理部門權(quán)責(zé)不對等。（1）就地方金融風(fēng)險防范而言，金融風(fēng)險處置工作職責(zé)已經(jīng)交給地方政府，但金融風(fēng)險信息主要由監(jiān)管部門地方分支機(jī)構(gòu)掌握，一旦發(fā)生地方金融風(fēng)險，地方政府的金融監(jiān)管處置能力極為有限。（2）從地方金融發(fā)展的權(quán)責(zé)對等角度而言，地方政府一方面有權(quán)推進(jìn)地方城市商業(yè)銀行、農(nóng)信社、村鎮(zhèn)銀行重組和擴(kuò)張，但另一方面卻并不承擔(dān)監(jiān)管責(zé)任，監(jiān)管責(zé)任仍歸于中央金融管理部門。第四，地方金融管理部門職能定位存在偏差。目前，地方金融管理部門普遍存在所有者、監(jiān)管者職能混淆問題，如授權(quán)管理地方農(nóng)村信用合作社的省級信用聯(lián)社，既是政府管理平臺，又是金融經(jīng)營實(shí)體，集所有者與監(jiān)管者的權(quán)利（力）于一身，降低了監(jiān)管的有效性和獨(dú)立性。還有一些地方政府直屬的金融辦（如上海金融辦）將地方金融國資所有者職能和監(jiān)管者職能集于一身，使得地方金融監(jiān)管的獨(dú)立性與專業(yè)性大大降低。第五，地方金融監(jiān)管法律制度缺失。近年來我國民間金融快速發(fā)展，國務(wù)院、銀監(jiān)會、中國人民銀行等中央管理部門適時出臺了一些行政法規(guī)規(guī)章，地方政府也出臺了一些地方性法規(guī)、規(guī)章，⑦但總體而言，我國地方金融管理法律制度供給仍然欠缺，難以適應(yīng)民間金融高速發(fā)展的需要。首先，我國尚未出臺有關(guān)地方金融管理的相關(guān)法律，行政法規(guī)和地方性法規(guī)也少得可憐，大多以國務(wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章以及地方政府規(guī)范性法律文件的形式存在，法律位階低，以致各個地方的金融管理工作各自為政。其次，現(xiàn)有地方金融管理法律制度缺乏系統(tǒng)性，雖然規(guī)范性法律文件數(shù)量龐大，光是浙江和溫州就有多達(dá)30余件，但總體而言雜亂無章，缺乏系統(tǒng)性和邏輯性。從整體上講，地方金融監(jiān)管法律制度供給存在缺位，已有的規(guī)范性法律文件尚未形成系統(tǒng)的監(jiān)管法律體系。

地方金融管理的法律目標(biāo)

地方金融管理需要法律制度予以配套和保障，因此法律制度對地方金融管理的目標(biāo)設(shè)定至關(guān)重要。法律目標(biāo)，是指人們在觀念上對法律在社會中要達(dá)到的結(jié)果，它是目的論在法學(xué)研究中的具體運(yùn)用。⑧法律目標(biāo)包含著人們希望達(dá)到的結(jié)果，是價值的期待與選擇。筆者認(rèn)為，地方金融管理的法律目標(biāo)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為：

（一）民間金融管理法制化“制度化”的本義是指群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認(rèn)可的固定化模式的轉(zhuǎn)化過程。近年來，我國村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)和民間貸款公司發(fā)展迅猛，但同時也累積了一系列的金融風(fēng)險，2011年以來浙江溫州、鄂爾多斯、江蘇常熟等地爆發(fā)的民間借貸危機(jī)凸顯出了現(xiàn)行民間金融管理體系的諸多弊端。民間金融機(jī)構(gòu)長期游離在“一行三會”的中央金融監(jiān)管體系之外，其發(fā)展迅速但卻處于法律制度盲區(qū)狀態(tài)。從促進(jìn)民間金融有序發(fā)展而言，地方政府及其金融管理部門掌握著本區(qū)域民間金融機(jī)構(gòu)的第一手經(jīng)濟(jì)、金融數(shù)據(jù)，有助于作出靈活而有效的監(jiān)管對策，對于當(dāng)?shù)孛耖g金融的健康穩(wěn)定發(fā)展有著不可替代的作用。因此，將地方金融管理的體制、機(jī)制、政策、措施形成常態(tài)化的法律制度，用以促進(jìn)民間金融合法化、健康化、陽光化發(fā)展，是金融監(jiān)管法制建設(shè)的必然選擇。

（二）維護(hù)地方金融秩序從法學(xué)角度來看，秩序意指在自然進(jìn)程和社會進(jìn)程中都存在著某種程序的一致性、連續(xù)性和確定性。⑨相應(yīng)地，“金融秩序”則意味著在某一個金融市場中存在的某種一致性、連續(xù)性和確定性。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展對資金供給的強(qiáng)烈需求，一些地方的高利貸、非法集資、地下錢莊也迅猛擴(kuò)張，對地方金融秩序構(gòu)成較大威脅。地方金融管理的目標(biāo)就是要規(guī)范地方金融市場，構(gòu)建有序的地方金融秩序。

「摘要」隨著我國主義市場的深入，流動人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大。流動人口的迅速增多為繁榮經(jīng)濟(jì)、豐富人民生活、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用。流動人口的增加也給社會治安、城市建設(shè)、文化、社會管理等方面帶來了許多新的，尤其是城市流動人口的管理問題顯得特別突出。筆者認(rèn)為只有從建立健全流動人口管理的法規(guī)著手，加強(qiáng)相關(guān)法律制度建設(shè)，才能從根本上解決流動人口的管理難題。

「關(guān)鍵詞」流動人口管理法律制度

一、我國流動人口管理的法律制度的主要缺陷

（一）、現(xiàn)有法律法規(guī)與我國當(dāng)代社會發(fā)展要求不相適應(yīng)。

我國有關(guān)流動人口管理的法律法規(guī)主要包括：（1）《中華人民共和國戶口登記條例》。（2）公安部印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》。（3）公安部公布實(shí)施的《租賃房屋治安管理規(guī)定》。（4）公安部公布實(shí)施的《暫住證申領(lǐng)辦法》。（5）部分省、市（區(qū)）、省轄市、較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及政府制度的暫?。鲃樱┤丝谥伟补芾硪?guī)定（條例）。這些法規(guī)、條例主要形成于計劃經(jīng)濟(jì)，主要在上世紀(jì)九十年代早期和中期制定的，當(dāng)時正處于流動人口大量增加、社會壓力巨大、違法犯罪嫌疑人中流動人口所占比例大幅攀升之際，立法帶有濃厚的管理部門痕跡，其核心主要體現(xiàn)了政府部門管理的利益，而引導(dǎo)人口合理流動、為流動人口服務(wù)、確立流動人口權(quán)利與義務(wù)，特別是流動人口權(quán)益保障方面的不多甚至沒有，流動人口參與管理的積極性不高，這些法規(guī)多是一些部門規(guī)章和地方性法規(guī)，其內(nèi)容多以限制性規(guī)定為主，與社會法治建設(shè)的要求不相適應(yīng)。2003年初以來，國家對出租屋和流動人口管理的相關(guān)政策作了較大調(diào)整，先后取消了出租屋和流動人口治安管理收費(fèi)和租賃房屋的審核登記，廢除了收容遣送制度等，給以初步形成的出租屋和流動人口管理模式、管理帶來了極大沖擊，國家取消了收容遣送制度和一些政策性收費(fèi)之后，相關(guān)的配套措施又未能及時跟上，給管理工作帶來了更大困難。

（二）、缺乏必要的全國統(tǒng)一的流動人口管理的法律法規(guī)。

一、物業(yè)管理法律關(guān)系所涉及的相關(guān)主體

(一)業(yè)主

對于物業(yè)管理工作來講，其主要是針對公共設(shè)施部分進(jìn)行管理，而這一公共部分的所有權(quán)按照目前法律規(guī)定屬于業(yè)主，其依法現(xiàn)有公共部分的使用權(quán)，同時也對這一公共部分專用維護(hù)資金的去向有著監(jiān)督權(quán)。但是，這些權(quán)利在實(shí)際行使的過程中卻無法落實(shí)，很多時候業(yè)主無法以自身的主觀意識與需求與物業(yè)公司簽訂相應(yīng)的合同，所以業(yè)主這一法律名詞是相對性物業(yè)管理法律關(guān)系而言的，其并不等同于房屋所有權(quán)人。

(二)業(yè)主大會與相應(yīng)委員會

業(yè)主大會是由業(yè)主組成的團(tuán)體，通過大會的形式，以少數(shù)服從多數(shù)為權(quán)利行使的基礎(chǔ)，進(jìn)而落實(shí)物業(yè)管理需求內(nèi)容。而業(yè)主委員會是通過大會選擇產(chǎn)生的，代表所有業(yè)主行使權(quán)利的主體，同時需要通過自身監(jiān)督權(quán)利的行使來實(shí)現(xiàn)對物業(yè)管理活動落實(shí)的實(shí)際狀況進(jìn)行監(jiān)管，同時也有權(quán)利代表業(yè)主來選擇物業(yè)服務(wù)企業(yè)以及相應(yīng)合同的簽訂。

(三)物業(yè)開發(fā)商

一、老撾外匯使用管理

為提高本國貨幣獨(dú)立性，使外匯能夠更好地促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，防止直接使用外匯對社會造成不良后果，老撾政府出臺了針對不同時期的外匯使用管理規(guī)定。老撾法律允許本國定居者和非定居者通過持有和/或在老撾境內(nèi)商業(yè)銀行開設(shè)賬戶，對依法取得的外匯進(jìn)行支配和控制。但在老撾境內(nèi)使用外匯僅限于以下目的：（1）結(jié)算從外國進(jìn)口的商品價值；（2）結(jié)算與進(jìn)出口商品直接相關(guān)的服務(wù)費(fèi)，如過境運(yùn)輸費(fèi)、保險費(fèi)、倉儲費(fèi)和其他服務(wù)費(fèi)；（3）結(jié)算外國貸款或商業(yè)信貸；（4）根據(jù)政府決定向外國提供援助；（5）外國投資者的利潤、分紅、本金、利息、其他服務(wù)費(fèi)和外國人的勞務(wù)費(fèi)轉(zhuǎn)回本國或轉(zhuǎn)往第三國；（6）把資金轉(zhuǎn)賬到外國進(jìn)行投資；（7）到外國學(xué)習(xí)、旅游、訪[1]5問、就醫(yī)；（8）老撾央行規(guī)定的其他情形。除獲得中央政府批準(zhǔn)外，個人、法人和組織機(jī)構(gòu)在老撾境內(nèi)只能使用老撾貨幣基普進(jìn)行買賣、貨物和服務(wù)費(fèi)的收付款、償還債務(wù)、支付工資（包括勞務(wù)費(fèi)和獎金）、向政府納稅、確定商品價值、標(biāo)定商品價格和服務(wù)費(fèi)價格及進(jìn)行價格[1]4-5宣傳。任何未經(jīng)許可在境內(nèi)使用外匯進(jìn)行支付或結(jié)算的行為均視為非法。自行保管或存入商業(yè)銀行的外匯持有者，需要在老撾境內(nèi)進(jìn)行商品、服務(wù)費(fèi)結(jié)算時，須通過具有資質(zhì)的銀行、銀行處或外匯兌換店兌換成基普后再行結(jié)算。對出國旅行和須用外匯結(jié)算國際貸款和服務(wù)費(fèi)的，應(yīng)出具齊全的證明文件方[2]可使用自己存入商業(yè)銀行賬戶內(nèi)的外匯。盡管老撾法律明確禁止任何個人、法人非經(jīng)允許在境內(nèi)流通領(lǐng)域直接使用外幣進(jìn)行買賣或結(jié)算，原則上對外匯使用、兌換作了嚴(yán)格的規(guī)范，但在實(shí)際執(zhí)行過程中卻相當(dāng)松弛。泰銖在老泰邊境老撾一側(cè)使用和流通曾經(jīng)司空見慣，其受歡迎程度在20世紀(jì)90年代以前一度超過老撾本貨，而人民幣在萬象市三江市場的使用也相當(dāng)廣泛。2011年6月9日，中國-老撾本幣跨境結(jié)算在昆明正式啟動，這使得中老兩國的企業(yè)、銀行和個人可以使用本幣或?qū)Ψ絿业呢泿砰_展貿(mào)易、金融結(jié)算。但這并不能成為人民幣在老撾境內(nèi)市面上流通、使用的理由。從法律上講，外匯在老撾市場上流通使用是非法的。隨著老撾外匯管制法律法規(guī)的日臻完善、執(zhí)法檢查力度的加強(qiáng)和人們依法使用貨幣意識的提高，近幾年外匯在老撾境內(nèi)的使用也變得越來越規(guī)范。

二、老撾外匯經(jīng)營管理

（一）外匯經(jīng)營的申請。老撾央行、國有商業(yè)銀行和獲得授權(quán)的其他商業(yè)銀行是官方的外匯經(jīng)營機(jī)構(gòu)，除此之外也允許個人、法人申請外匯經(jīng)營權(quán)。有意從事外匯經(jīng)營業(yè)務(wù)的個人、法人須向老撾工商部門提交從業(yè)申請和相關(guān)材料，并須經(jīng)得老撾央行的批準(zhǔn)。老撾央行可親自審批外匯經(jīng)營權(quán)，也可授權(quán)商業(yè)銀行代為審批。在收到工商部門轉(zhuǎn)來的外匯經(jīng)營申請材料后，申請從事外匯兌換業(yè)務(wù)的，老撾央行將在15個工作日內(nèi)進(jìn)行審批；從事作為國際結(jié)算工具的黃金進(jìn)出口業(yè)務(wù)的，將在30個工作日內(nèi)完[1]8成審批。申請從事外匯經(jīng)營（兌換）業(yè)務(wù)應(yīng)符合以下條件：（1）在老撾從事相關(guān)業(yè)務(wù)的老撾籍公民（23歲以上)或法人；（2）具有金融或某方面業(yè)務(wù)知識或經(jīng)驗(yàn)；（3）注冊資本達(dá)到10億基普且必須為流動資本并存入商業(yè)銀行中；（4）具有用于外匯兌換服務(wù)的適當(dāng)場所；（5）有購置外匯兌換設(shè)備的計劃或已擁有這些設(shè)備，如電腦和因特網(wǎng)、貨幣交易報告系統(tǒng)、與老撾央行貨幣交易監(jiān)控系統(tǒng)相連接的讀卡機(jī)和攝像頭、傳真機(jī)、復(fù)印機(jī)、驗(yàn)鈔機(jī)、點(diǎn)鈔機(jī)、計算器、外匯牌價板及其他服務(wù)設(shè)備；（6）無法院犯罪判決記錄或因違法行為正處于案件審理中；（7）無被吊銷貨幣兌[3]2換許可證的記錄。有意從事外匯兌換業(yè)務(wù)的老撾個人、法人或從事相關(guān)業(yè)務(wù)的法人，通過工商部門的一站式服務(wù)辦公室提交申請材料，間接向老撾央行申請批準(zhǔn)從業(yè)。申請所需材料包括：（1）老撾央行印制的制式外匯兌換店申請書；（2）申請人簡歷；（3）住址證明；（4）無犯罪記錄證明（90天之內(nèi)）；（5）身份證復(fù)印件；（6）戶口簿復(fù)印件；（7）90天以內(nèi)的銀行資金狀況證明和財務(wù)報表副本；（8）企業(yè)注冊證復(fù)印件（針對法人）；（9）稅務(wù)登記證復(fù)印件（針對法人）；（10）員工構(gòu)成方案；（11）服務(wù)設(shè)備方案；（12）村級①政府出具的店面地址證明和略圖；（13）負(fù)責(zé)與老撾央行聯(lián)絡(luò)的代表的授權(quán)書（申請人無法親自前來時）；（14）申請人3×4規(guī)格近照3張（90天[3]2-3之內(nèi)）。收到齊全的申請材料后，老撾央行將在15個工作日內(nèi)作出是否批準(zhǔn)的決定并給予答復(fù)。如果不批準(zhǔn)，將書面回復(fù)申請人，告知緣由并退還申請材料。如果批準(zhǔn)，將發(fā)放外匯兌換許可證。許可證有效期1年，自當(dāng)年的1月起至12月止。許可證到期后可向老撾央行申請換證，如果申請人依法經(jīng)營且當(dāng)年經(jīng)營虧損不超過注冊資本的10%，將會在5個工作日內(nèi)獲得換證許可。外匯經(jīng)營者可以申請暫停外匯兌換業(yè)務(wù)，但暫停期不得超過90天且須有充分理由，超過90天再不營業(yè)將被吊銷許可證。以下情形也將被吊銷許可證：（1）取得外匯兌換許可證后90天內(nèi)不進(jìn)行企業(yè)注冊和/或稅務(wù)登記；（2）連續(xù)90天無故不開展外匯兌換業(yè)務(wù)；（3）外匯兌換許可證逾期超過90天仍在從業(yè)；（4）無法滿足許可證到期后的換證條件；（5）受處罰后仍繼續(xù)違反相關(guān)法律[3]4法規(guī)；（6）從業(yè)者自愿申請吊銷。從外匯兌換從業(yè)條件看，老撾外匯經(jīng)營準(zhǔn)入門檻并不高，而隨著外國赴老投資、旅游人數(shù)的快速上升，外匯兌換業(yè)務(wù)市場不斷擴(kuò)大，外匯兌換機(jī)構(gòu)數(shù)量也在增多。2010年老撾共批準(zhǔn)成立了22家外匯兌換機(jī)構(gòu)，當(dāng)年年底全國各地共有85家外匯兌換機(jī)構(gòu)。2011年又有39家私人外匯兌換店和46家分支機(jī)構(gòu)取得從業(yè)許可證，2012年又新批準(zhǔn)成立了25家。目前老撾共有169個外匯兌換機(jī)構(gòu)[4]和23家分支機(jī)構(gòu)。（二）匯率定價機(jī)制。匯率通常由央行確定，但央行不會對本幣與其他一切外幣之間的匯率都做出規(guī)定，而只對本幣與一種或少數(shù)幾種外幣的匯率進(jìn)行規(guī)定，是為基準(zhǔn)匯率。基準(zhǔn)匯率是本幣與對外經(jīng)濟(jì)交往中最常用的基本外幣之間的匯率，目前各國一般都以美元為基本外幣來確定基準(zhǔn)匯率。老撾法律規(guī)定，基準(zhǔn)匯率是指由老撾人民民主共和國銀行規(guī)定的、各商業(yè)銀行和外匯兌換店作為基準(zhǔn)的兌換[1]1率。老撾央行運(yùn)用政府調(diào)控下的市場機(jī)制規(guī)定每日的基準(zhǔn)匯率，以便讓各商業(yè)銀行和外匯兌換店據(jù)此確定自己的掛牌匯率。2002年，老撾央行規(guī)定基準(zhǔn)匯率和市場匯率之間的差價不得高于2%。2003年又把差價幅度降至1%。為促進(jìn)商業(yè)銀行間外幣買賣，老撾央行一直給商業(yè)銀行制定引證日報匯率。2016年7月1日老撾央行的通知指出：各外匯兌換店（含商業(yè)銀行外匯兌換點(diǎn)）根據(jù)央行貨幣政策司每天公布的基準(zhǔn)匯率自行制定基普和美元的兌換率，上下浮動不得超過0.25%，買賣之間的差價不得超過0.5%；兌換店自行確定基普與其他外幣的兌換率，但基普與歐元的買賣差價不得超過0.5%，與泰銖的差價不得超過0.75%，與其他外幣的差價不[5]1得超過2%。這種匯率政策使外匯經(jīng)營從業(yè)者具有較大的定價空間，不僅有利于調(diào)動他們的從業(yè)熱情，還可以保持某一時間段內(nèi)匯率的穩(wěn)定。在保持匯率穩(wěn)定前提下，老撾央行也鼓勵商業(yè)銀行之間互相買賣外匯，商業(yè)銀行間買賣外匯參照上述規(guī)定執(zhí)行。對于遠(yuǎn)期合約匯率，老撾央行與公開市場或銀行間市場成員簽署外匯交易遠(yuǎn)期合約的，合約匯率由央行確定。公開市場或銀行間市場成員之間簽署外匯交易遠(yuǎn)期合約的，合約匯率由公開市場成員和買方銀行或賣方銀行自行商定。商業(yè)銀行和經(jīng)營單位的外匯交易遠(yuǎn)期合約，匯率由商業(yè)[6]2銀行確定并定期向經(jīng)營單位報價。（三）外匯交易管理。老撾法律規(guī)定，在老撾境內(nèi)從事商業(yè)活動和/或開展業(yè)務(wù)的國內(nèi)外個人、法人和組織機(jī)構(gòu)，若要把某種貨幣兌換成另一種貨幣，只能同老撾人民民主共和國銀行許可的商業(yè)銀行或外匯兌換店進(jìn)行兌換。老撾允許外匯兌換業(yè)務(wù)申請者在取得央行發(fā)放的外匯兌換許可證后，將注冊資金從賬戶內(nèi)取出用于且僅限用于外匯兌換業(yè)務(wù)。商業(yè)銀行在進(jìn)行外匯交易時必須遵守有關(guān)政策法規(guī)，如向社會（個人）出售外匯最高不得超過價值相當(dāng)于2000萬基普，由商業(yè)銀行酌情審批并復(fù)印客戶身份證留作證據(jù)；出售外匯價值超過相當(dāng)于2000萬基普的，必須嚴(yán)格遵照2010年4月2日出臺的《〈外匯和貴重物品管理?xiàng)l例〉實(shí)施細(xì)則》第5條規(guī)定執(zhí)行；商業(yè)銀行向央行申請購買外匯的，必須提供次日向客戶出售外匯價值超過相當(dāng)于2000萬基普的證明文件且須有商業(yè)銀行副總經(jīng)理[7]級以上領(lǐng)導(dǎo)的簽名。同時，商業(yè)銀行必須在營業(yè)日當(dāng)天結(jié)束營業(yè)時保持一定比例的外匯頭寸，具體是：某種外匯的多頭（OverboughtPosition）或①空頭（OversoldPosition）不得超過一類資金的20%，各種外匯總和的多頭或空頭不得超過一類資金的25%。如果超出上述比例范圍，必須在銀行間[8]的外匯市場購買或出售不足或超出部分的外匯。對于外匯兌換店，在與公眾買賣外匯時要求其向公眾出售外匯不得超過價值2000萬基普，向公眾購買外匯應(yīng)復(fù)印身份證(針對老撾公民)或護(hù)照[5]1（針對外國人）；與央行買賣外匯時，位于首都萬象市的外匯兌換店及其全國各地的分店每天每店可與央行交易最高20000美元、泰銖10萬，外匯兌換店通過基普從一種外幣兌換成另一種外幣時，金額不得超過其注冊資金且每次交易需提交申請并附上外匯兌換店從業(yè)許可證和央行外匯[9]兌換會員資格證。老撾央行還要求外匯兌換店安裝外匯買賣報告系統(tǒng)并按規(guī)定進(jìn)行報告，其中萬象市的外匯兌換店要求在2016年內(nèi)完成該系統(tǒng)的安裝并承擔(dān)相關(guān)費(fèi)用，其他省的外匯兌換店暫時按央行制定的表格通過傳真或E-Mail進(jìn)行報告；要求營業(yè)日的每天10:00前向央行貨幣政策司報告各貨幣掛牌價，每天16:00前按央行規(guī)定的方式總結(jié)報告當(dāng)日外匯交易情況。對大宗交易或疑似洗錢、為恐怖主義提[3]6供資金的，要向央行反洗錢信息辦及時報告。另外，外匯兌換店每次與客戶買賣外匯時應(yīng)記錄交易日期、客戶姓名和地址、貨幣數(shù)量、幣種、面額種類、匯兌率。如果客戶以旅行支票交易，要復(fù)印支票和護(hù)照或貼有持有人照片的邊境通行證。而每次交易必須通過基普進(jìn)行并開具交易發(fā)票，其中交給客戶1張，外匯兌換店存根1張。外匯交易發(fā)票必須寫明店名、地址和聯(lián)系電話。外匯兌換店可自行設(shè)計自己的外匯交易發(fā)票，但須經(jīng)得央行貨幣政策司的認(rèn)可和財政部稅務(wù)總局的同意。2016年7月，老撾央行出臺《關(guān)于貨幣兌換業(yè)務(wù)經(jīng)營的決定》，進(jìn)一步明確了外匯兌換從業(yè)者的權(quán)利義務(wù)。外匯兌換從業(yè)者的權(quán)利有：（1）根據(jù)各時期央行的規(guī)定確定各幣種的匯兌率；（2）根據(jù)各時期央行的規(guī)定與公眾進(jìn)行現(xiàn)金和轉(zhuǎn)賬方式的貨幣買賣；（3）與老撾境內(nèi)商業(yè)銀行進(jìn)行現(xiàn)金和轉(zhuǎn)賬方式的貨幣買賣；（4）在正常向央行報告日常外匯買賣情況和遵守央行各時期規(guī)定前提下，與老撾央行進(jìn)行現(xiàn)金和轉(zhuǎn)賬方式的貨幣買賣；（5）申請搬遷自己的外匯兌換店；（6）執(zhí)行法律授予的其他權(quán)利。外匯兌換從業(yè)者須履行的義務(wù)有：（1）按規(guī)定張掛外匯兌換店牌匾；（2）在營業(yè)場所顯眼處張掛外匯兌換許可證；（3）確定匯兌率時要符合各時期央行的規(guī)定；（4）在營業(yè)場所顯眼處張掛各貨幣的掛牌價；（5）按照外匯兌換發(fā)票正確、詳細(xì)記錄當(dāng)日外匯交易情況；（6）以外匯兌換店之名在商業(yè)銀行開設(shè)匯兌專用的基普和外匯賬戶；（7）建立用于匯兌業(yè)務(wù)的專門會計賬簿；（8）按規(guī)定納稅；（9）承擔(dān)安裝配套貨幣交易報告系統(tǒng)的費(fèi)用；（10）收到假幣或疑似假幣時報告有關(guān)部門并保存假幣作為證據(jù)；（11）正常向央行匯報業(yè)務(wù)經(jīng)營情況；（12）正常向央行總結(jié)匯報當(dāng)日外匯交易情況；（13）履行法律規(guī)定[3]5-6的其他義務(wù)。外匯兌換從業(yè)者還應(yīng)正確持有流水賬簿和營業(yè)收支賬簿，并禁止以下行為：（1）在兌換點(diǎn)以外的地方提供外匯買賣服務(wù)或從事權(quán)利范圍之外的服務(wù)；（2）違反央行規(guī)定進(jìn)行外匯買賣；（3）在境外開設(shè)賬戶；（4）外匯兌換許可證逾期30天后仍從事貨幣兌換活動；（5）進(jìn)行外匯單方買賣；（6）確定、掛牌和執(zhí)行匯率時違反央行的規(guī)定；（7）連續(xù)超過1個工作日不報告外匯交易情況；（8）不經(jīng)允許擅自搬遷外匯兌換店；（9）將自己的外匯兌換許可證借給他人用于某種目的；（10）違反相關(guān)法律法規(guī)的其他行為。違反上述規(guī)定者，經(jīng)教育后仍繼續(xù)發(fā)生違反行動的，將視情予以處罰。如在規(guī)定場所以外進(jìn)行外匯買賣或提供其他服務(wù)的，每次罰款1000萬基普；違反央行規(guī)定進(jìn)行外匯買賣的，每次罰款1500萬基普；未經(jīng)央行批準(zhǔn)在國外開設(shè)賬戶的，罰款2000萬基普；外匯兌換許可證逾期60天仍進(jìn)行外匯兌換業(yè)務(wù)的，罰款3000萬基普/次；進(jìn)行單方面外匯買賣的，罰款500萬基普；違反央行規(guī)定確定、掛牌和執(zhí)行匯率的，每次罰款500萬基普；連續(xù)3個工作日不報告外匯交易情況的，罰款100萬基普；未經(jīng)許可擅自搬遷外匯兌換店的，每次罰款500萬基普；將自己的外匯兌換許可證借給[3]7他人用于某種目的的，每次罰款2000萬基普。外商投資企業(yè)向老撾境內(nèi)商業(yè)銀行購買外匯，必須滿足以下條件之一：（1）將外國投資者的投資成本、利潤、利息、服務(wù)費(fèi)以及外國員工的勞務(wù)費(fèi)轉(zhuǎn)移回本國或第三國；（2）投資全部到位后，為了在老撾國內(nèi)開展正常經(jīng)營和生產(chǎn)；（3）有關(guān)進(jìn)出口商品服務(wù)費(fèi)、運(yùn)費(fèi)、保險費(fèi)、過境倉儲費(fèi)的結(jié)算和各種進(jìn)出口、國際服務(wù)的結(jié)[10]算。上述購匯還必須符合老撾央行各時期制定的具體規(guī)定并須出具齊備的文件材料。《關(guān)于外匯交易遠(yuǎn)期合約的決定》則規(guī)定：老撾央行與商業(yè)銀行之間的交易行為，可用美元和泰銖進(jìn)行，但每次交易必須通過基普進(jìn)行；商業(yè)銀行之間或商業(yè)銀行與經(jīng)營單位之間的交易行為，可用多種外匯(歐元、日元、人民幣、澳元及其他貨幣)并根據(jù)自身銀行情況酌情進(jìn)行，每次交[6]2易也必須通過基普進(jìn)行。

三、老撾外匯賬戶管理

（一）外匯開戶管理。老撾定居者和非定居者均可在境內(nèi)商業(yè)銀行開設(shè)外匯存款賬戶并取得利息。個人開立外匯存款賬戶需要提供身份證或護(hù)照原件，請人代辦還需要開戶授權(quán)書和經(jīng)辦人身份證；個人開戶超過價值10000美元的，要提供資金來源證明。此外，個人還可以申請開設(shè)其他外匯賬戶，但必須有證明其職業(yè)和固定外匯收入的相關(guān)文件，或具有接收外匯的充分理由。無資金來源證明的，只能先存入外匯存款賬戶內(nèi)。持有外匯的老撾非定居者也可通過外匯兌換在商業(yè)銀行開設(shè)基普賬戶，并有權(quán)取出基普和取得利息或使用賬戶中的基普兌換成外匯。法人開立外匯賬戶需要提交外匯開戶申請書和營業(yè)執(zhí)照/企業(yè)注冊證、稅務(wù)登記證；如果屬于外國資金來源，還要有老撾計劃與投資部門出具的投資許可證。老撾境內(nèi)外的法人因經(jīng)營活動需要進(jìn)出口、境外投資或貸款的，只準(zhǔn)許開立支票賬戶，開戶申請需要提交外匯開戶申請書、營業(yè)執(zhí)照/企業(yè)注冊證、稅務(wù)登記證、計投部門的投資許可證、老撾央行或財政部的境外貸款申請書、公司董[11]事會或公司主業(yè)的委托證明及其他必要文件。經(jīng)央行批準(zhǔn)，老撾定居者可在境外開設(shè)賬戶用于以下目的：（1）從事跨境業(yè)務(wù)，如陸路、航空、水路運(yùn)輸，郵政，旅游，勞務(wù)輸出和境外承包工程；（2）與外國進(jìn)行包括商業(yè)信貸在內(nèi)的放貸和還貸結(jié)算；（3）根據(jù)有關(guān)部門的批準(zhǔn)在境外設(shè)立分支機(jī)構(gòu)或代表處；（4）對外投資；（5）老撾央行規(guī)定的其他目的。留學(xué)人員、外交人員或公派出國人員可在境外開設(shè)賬戶而無需老撾央行批[1]7準(zhǔn)。例如，獲批準(zhǔn)的商業(yè)銀行有權(quán)在境外開設(shè)存款賬戶，以便為境外客戶提供外匯結(jié)算業(yè)務(wù)。（二）外匯賬戶管理。個人外匯存款賬戶主要用于接收客戶合法的現(xiàn)金、轉(zhuǎn)賬收入。如果客戶存入金額巨大或該筆外匯收入與商業(yè)活動無關(guān)，商業(yè)銀行在給予入賬后必須報告老撾央行反洗錢信息辦公室。法人外匯存款賬戶用于接收客戶從商業(yè)經(jīng)營中取得的合法的現(xiàn)金收入、轉(zhuǎn)賬收入、投資資金、經(jīng)批準(zhǔn)獲得的外國貸款，以及在外國投資取得的分紅或利潤。無論個人還是法人存款賬戶，賬戶中的外匯均可取現(xiàn)或轉(zhuǎn)入其他賬戶；如果要在老撾境內(nèi)使用，則只能在免稅商店進(jìn)行支付使用，其他情況[12]6下的使用須經(jīng)得老撾央行的批準(zhǔn)。其他外匯賬戶的使用，按照2010年《〈外匯和貴重物品管理〉實(shí)施細(xì)則》第5條的規(guī)定執(zhí)行。如可用于接受境外匯款、境內(nèi)合法購匯的外匯款、有海關(guān)證明的攜帶入境的外匯現(xiàn)金的存入，接受合法的經(jīng)營轉(zhuǎn)賬、現(xiàn)金收入，接受境外投資、貸款、分紅、利潤以及包括工資、獎金、差旅費(fèi)、遺產(chǎn)繼承、親人援助等其他合法外匯收入來源，匯款、轉(zhuǎn)賬至境內(nèi)外，在老撾境內(nèi)銀行兌換成基普、旅行支票、銀行保函等支付工作，等等。老撾法律規(guī)定，每個外匯賬戶每天取現(xiàn)不得超過價值10000美元，超過的必須經(jīng)央行批準(zhǔn)方可提取。同時要求開戶行要加強(qiáng)對個人和法人外匯賬戶的管理，主動檢查賬戶外匯來源是否合法、使用是否符合規(guī)定，遇有來源不明巨額外匯須向央行及時報告；要妥善保存客戶信息資料，客戶文件資料須保存10年以上，保存電子資料的硬盤和光/軟盤要分開放置。

摘要:當(dāng)今，我們國家的經(jīng)濟(jì)取得了很大的發(fā)展，尤其是在改革開放以后，加入世貿(mào)組織，中國和外國的接觸越來越多。我們的市場經(jīng)濟(jì)得到了很好的發(fā)展和進(jìn)步?，F(xiàn)在我們的建筑工程也越來越多了。建筑方面的企業(yè)也在增加。在建筑工程進(jìn)行的時候，涉及很多的法律，要是沒有合格的管控，那么就會出現(xiàn)一定的法律風(fēng)險。

關(guān)鍵詞:建筑施工企業(yè);合同管理;法律風(fēng)險;防控措施

現(xiàn)在，國家的法制化進(jìn)程在不斷加快，國家的法律保障體系也越來越健全。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)下，工程建設(shè)里面也有了很多的法律保障。而合同的管理就是在法律健全的背景下進(jìn)行的一項(xiàng)保障工作。合同體現(xiàn)了工程雙方之間自愿平等的原則，對各方的行為都有很好的約束。如果不按照合同規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行，就會出現(xiàn)一系列的問題。所以，在工程進(jìn)行的時候，還是要按照雙方的意愿簽訂合同，這樣，就對雙方的行為進(jìn)行了約束和管理。合同的管理，就包括了合同的簽訂，實(shí)行，還有中途的一些變更，還有為了防止在建設(shè)過程中出現(xiàn)的違約的問題，進(jìn)行的監(jiān)察等一系列的管理行為。在建設(shè)進(jìn)行的時候，隨時都有出現(xiàn)法律風(fēng)險的可能。所以，我們一定要考慮周全，把可能會出現(xiàn)的問題都要想到，這就是做了安全的預(yù)測。在合同管理的時候，要把那些涉及到的法律風(fēng)險進(jìn)行合理的控制。

1建筑施工企業(yè)在合同管理中心可能會出現(xiàn)的相關(guān)法律風(fēng)險

(1)一般情況下，在合同簽訂的時候，我們總是不會考慮那么全面，這樣就做的不到位了。我們很多時候，在簽訂合同的時候，都沒有把準(zhǔn)備工作做好。具體的表現(xiàn)是沒有看好對方的資金、信譽(yù)、資格資質(zhì)以及影響履約的其他情況。有時候，對方能不能按照合約規(guī)定履行自己的責(zé)任很重要，一定要把對方的經(jīng)營情況了解清楚，這樣才知道對方可不可靠。如果不做嚴(yán)格審核而草率簽訂合同，這樣，對方的資金怎么來的都不知道，給以后得工作帶來了危險性。還有一個比較容易出現(xiàn)疏忽的問題就是，在定合同的時候，內(nèi)容不是很詳細(xì)。大家都知道，合同的內(nèi)容是十分重要的。因?yàn)橐?guī)定了雙方的職責(zé)和義務(wù)，必須按照規(guī)定去履行自己的職責(zé)。這里邊的內(nèi)容，關(guān)系到雙方的利益。但是，在實(shí)際情況里，很多的施工單位里面懂法律的人員不多，大家的法律意識也不是很強(qiáng)。(2)當(dāng)下，我們國家的法律法規(guī)雖然在逐漸完善和健全，但是我們國民的法律意識還是不夠。在建筑施工單位就有很多管理者對法律沒有很強(qiáng)的敏感性。有時候在合同的履行階段也會出現(xiàn)問題。比如，合同一方規(guī)定的合同內(nèi)容，在實(shí)際當(dāng)中是有缺陷的而合同另一方缺忽視了這個缺陷，這樣就使得合同一方在履行自己義務(wù)的時候就有了漏洞可鉆。有時候，太過疏忽，導(dǎo)致合同一方?jīng)]有按照規(guī)定的內(nèi)容履行自己的職責(zé)也沒有發(fā)現(xiàn)?；蛘撸环较敫淖兒贤?，另一方也同意了。而不是雙方正式簽署更改的文件。還有就是隨便就把自己的債權(quán)證明給了第三方。施工方對文件也不重視，很多法律文件根本就不保存。這就給了對方機(jī)會，很多時候，合同對方要求索賠，自己有理也說不清。(3)合同終止很多的施工企業(yè)由于對法律和合同不是很重視，他們以為合同就是個擺設(shè)，沒有什么實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。即使他們有一定的法律常識，大多數(shù)情況下，他們認(rèn)為合同履行階段才是風(fēng)險存在的階段，而合同期一到，風(fēng)險似乎就與自己毫無瓜葛了。其實(shí)這是片面的。在實(shí)際的施工里面，雖然合同的日期到了，但是管理合同的風(fēng)險還是存在的。要是施工的單位沒有履行保密義務(wù)，以后，還是要追求法律責(zé)任的。還有就是，由于施工的單位馬虎大意，把那些文件丟失了，這樣，乙方就會追究他的法律責(zé)任。這些問題都是在合同截止日期以后出現(xiàn)過的問題，我們一定要高度重視，不能疏忽。

2建筑施工企業(yè)合同里面防控法律風(fēng)險的辦法

一、我國流動人口管理的法律制度的主要缺陷

（一）、現(xiàn)有法律法規(guī)與我國當(dāng)代社會發(fā)展要求不相適應(yīng)。

我國目前有關(guān)流動人口管理的法律法規(guī)主要包括：（1）《中華人民共和國戶口登記條例》。（2）公安部印發(fā)的《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理暫行規(guī)定》。（3）公安部公布實(shí)施的《租賃房屋治安管理規(guī)定》。（4）公安部公布實(shí)施的《暫住證申領(lǐng)辦法》。（5）部分省、市（區(qū)）、省轄市、較大市、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人大及政府制度的暫住（流動）人口治安管理規(guī)定（條例）。這些法規(guī)、條例主要形成于計劃經(jīng)濟(jì)時代，主要在上世紀(jì)九十年代早期和中期制定的，當(dāng)時正處于流動人口大量增加、社會壓力巨大、違法犯罪嫌疑人中流動人口所占比例大幅攀升之際，立法帶有濃厚的管理部門痕跡，其核心主要體現(xiàn)了政府部門管理的利益，而引導(dǎo)人口合理流動、為流動人口服務(wù)、確立流動人口權(quán)利與義務(wù),特別是流動人口權(quán)益保障方面的內(nèi)容不多甚至沒有,流動人口參與管理的積極性不高,這些法規(guī)多是一些部門規(guī)章和地方性法規(guī),其內(nèi)容多以限制性規(guī)定為主，與社會法治建設(shè)的要求不相適應(yīng)。2003年初以來，國家對出租屋和流動人口管理的相關(guān)政策作了較大調(diào)整，先后取消了出租屋和流動人口治安管理收費(fèi)和租賃房屋的審核登記，廢除了收容遣送制度等，給以初步形成的出租屋和流動人口管理模式、管理方法帶來了極大沖擊，國家取消了收容遣送制度和一些政策性收費(fèi)之后，相關(guān)的配套措施又未能及時跟上，給管理工作帶來了更大困難。

（二）、缺乏必要的全國統(tǒng)一的流動人口管理的法律法規(guī)。

目前，我國在流動人口的管理法律中地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章居多，缺乏全國統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)。我國現(xiàn)行的涉及流動人口管理主要的法律法規(guī)，除對流動人口必須攜帶居民身份證或其他合法有效能夠證明其身份的證件的規(guī)定有全國性法律《中華人民共和國居民身份證法》予以規(guī)范外，流動人口的其他管理規(guī)定或者是由公安、勞動與計劃生育等部門以部門規(guī)章的形式，如公安部的《暫住證申領(lǐng)辦法》、《租賃房屋治安管理規(guī)定》等;或者由省市地方人民代表大會及其常務(wù)委員會和地方人民政府以地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的形式來，如北京市人大常委會制定了《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》，北京市政府據(jù)此分別就外地來京人員戶籍管理、住房租賃、務(wù)工經(jīng)商管理、計劃生育管理等各方面均制定了相關(guān)管理規(guī)定等，其他各省也大多如此。這樣直接導(dǎo)致的結(jié)果就是地方與地方之間對流動人口管理規(guī)定存在地方性差異，各地有各自的管理標(biāo)準(zhǔn)，無法統(tǒng)一起來。

（三）、缺乏城市外出流動人口的法律規(guī)定。

我國礦業(yè)的發(fā)展源遠(yuǎn)流長，早在西周時期，就出現(xiàn)了青銅器的冶煉。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及對礦產(chǎn)資源需求的擴(kuò)大，礦業(yè)開始繁榮，政府開始制定、完善礦業(yè)管理的法律制度。關(guān)于礦業(yè)管理的規(guī)定，最早見于先秦時代，《周禮》、《管子》、《韓非子》等書中均有記載。隋唐以后是古代礦業(yè)的繁榮時期，礦業(yè)管理制度也相對完善。

1管理機(jī)構(gòu)

早在西周時期就出現(xiàn)了礦產(chǎn)資源開發(fā)、管理的機(jī)構(gòu)，根據(jù)《周禮•地官司徒》的記載，當(dāng)時設(shè)置了大司徒一職，“掌建邦之土地之圖，與其人民無數(shù)”，從事國土管理工作。設(shè)置“卝人”（即礦人）這一機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源管理?！皡j人”由中士、下士、府、史、胥、徒等工作人員組成，“掌金玉錫石之地，而為之厲禁以守之。若以時取之，則務(wù)其地圖而授之，巡其禁令”。春秋戰(zhàn)國、秦漢時代設(shè)置鐵官，從事礦業(yè)管理。漢武帝時期，還設(shè)立了銅官、金官等職位，從事礦冶管理。三國時期，曹操設(shè)立官營冶鐵機(jī)構(gòu)，比如司金都尉、臨冶謁者，主管鐵業(yè)與冶鑄。西晉掌管礦業(yè)的官職為衛(wèi)尉，東晉時期不設(shè)衛(wèi)尉，由少府管理。隋朝時期，在大府寺下設(shè)掌冶署，從事礦業(yè)管理。唐朝在全國各地設(shè)有冶官，隨著礦業(yè)開發(fā)的繁榮，唐時期在全國各地設(shè)有冶官達(dá)271個。宋代的礦業(yè)主管機(jī)構(gòu)相對完備很多。主管礦業(yè)的機(jī)構(gòu)為工部，工部下設(shè)虞部郎中，負(fù)責(zé)管理冶煉事務(wù)。同時還有監(jiān)、務(wù)、場、坑、冶等機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)監(jiān)管、收稅、收購、采礦、冶煉等事務(wù)。監(jiān)是主監(jiān)官的駐地，凡是有鑄錢的場所，都設(shè)置監(jiān)；務(wù)是礦產(chǎn)收購站或礦冶稅務(wù)所；場是礦場；坑是礦坑，每個場可以有若干個坑；冶是金屬冶煉場，一個冶所需要的礦石往往由幾個場來供應(yīng)。元代在全國各地設(shè)立總管府或提舉司，管理礦產(chǎn)資源的采煉事務(wù)。明代洪武年間設(shè)立鐵冶所，永樂年間設(shè)立金場局、銀場局等機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理金屬礦業(yè)。清朝末年，根據(jù)《大清礦務(wù)章程》規(guī)定，中央的管理礦業(yè)的機(jī)構(gòu)為農(nóng)工商部，各省的負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)為礦政調(diào)查局。

2管理制度

2．1“官山海”的專營政策

春秋戰(zhàn)國時期，齊國實(shí)行“官山?！闭撸吹V產(chǎn)資源由國家控制和管理，主要是鹽鐵專營，禁止民間開采礦山。據(jù)《管子•地數(shù)》記載，凡是有礦山的山區(qū)，都要“謹(jǐn)封而為禁。有動封山者，罪死而不赦。有犯令者，左足入，左足斷；右足入，右足斷?！庇纱丝梢姡?dāng)時齊國對私自開采礦山的處罰是很嚴(yán)厲的。但是，對于開采鐵礦，卻是允許民間開采的，只要向政府繳納一定的稅即可，稅占到總盈利的30％。楚國禁止民間開采金礦。一旦私采金礦被發(fā)現(xiàn)者，處以極刑?！俄n非子•內(nèi)儲說上》上記載“荊南之地，麗水之中生金。人多竊采金，采金之禁，得而輒辜磔于市?！睍x國以及后來分離出來的韓趙魏三國，均不實(shí)行鹽鐵專營，允許民間開采礦山、冶鐵。秦代繼承了戰(zhàn)國時期的礦政，對礦業(yè)實(shí)行官營民采、收取稅利的管理政策。后來有人說秦始皇“用商鞅之法，改帝王之制，鹽鐵之利，二十倍于古”［1］。漢代絕大多數(shù)年代實(shí)行鹽鐵專營，只有少數(shù)年代實(shí)行鹽鐵開放政策。漢初實(shí)行分封制，允許分封的諸侯可以自行開發(fā)礦業(yè)，導(dǎo)致鹽鐵實(shí)際為少數(shù)豪強(qiáng)大族所控制。文帝時期“弛山澤”，國家和百姓同時擁有礦業(yè)開發(fā)權(quán)。武帝時期，為增加中央財政收入，削弱地方勢力，實(shí)行鹽鐵官營，私鑄鐵器的，加以治罪。魏晉時代，礦業(yè)基本上是官營，禁止民間開采、冶鑄，但是一些豪強(qiáng)地主“封固山澤”，自己設(shè)置冶煉場所，采煉銅鐵、貨幣等。隋朝時代，將銅礦的開發(fā)權(quán)收歸國有，但對于鐵并未實(shí)行政府專營。唐初也并未對鐵實(shí)行專營，太宗和憲宗時曾禁止私自開采金銀，后來又有一段時期允許私采金、銀、銅礦，國家收稅，礦稅為收入的20％。元代的官辦鐵礦，主要集中在北方。關(guān)于汞礦，北方一般為官辦，南方為民采。關(guān)于錫、鉛礦，政府實(shí)行生產(chǎn)經(jīng)營許可制度，由用戶申請獲得錫引，然后方可經(jīng)營，類似于當(dāng)時的鹽引制度。明代基本上沿襲了元代的礦業(yè)制度，雖然各種礦產(chǎn)資源冶煉場“屢開屢閉”。明代實(shí)行官礦政策，限定金銀等貴金屬基本上只能由官府經(jīng)營，鐵、銅、鉛、錫等礦，也由官府負(fù)責(zé)采冶，民間只能開采其他一些相對不重要的礦產(chǎn)，并要取得官府同意，繳納一定的稅收。