摘要：中國城市化進程的加快對公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強在公用事業(yè)的市場準入、公共產(chǎn)品的價格形成、普遍服務(wù)與適度補償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平競爭環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會。”[iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務(wù)供給中引進競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟組織，又有其特殊性：營業(yè)目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產(chǎn)；運行的規(guī)?；蛧已a貼等等?；谶@些特征，傳統(tǒng)理論認為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個企業(yè)進行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩嶋H上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷?！盵vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。

摘要：生活中常見的水費、電費、燃氣費等公用事業(yè)附加費，因其存在不透明、缺少監(jiān)督、超期征收等亂象問題，一直以來都讓人民困惑與質(zhì)疑，當前大多數(shù)人民缺少法律維權(quán)意識，盡管全國兩會上都曾有代表、委員對其提出取消,還曾導(dǎo)致訴訟,但從未引起對其納入法律及修訂制度的改革。直到2014年11月15日，國務(wù)院常務(wù)會議作出了關(guān)于取消沒有法律依據(jù)或未經(jīng)批準設(shè)立行政事業(yè)性收費和政府基金項目的決定，這一決定便引發(fā)了專家、學(xué)者、媒體對其激烈的討論與調(diào)查。本文旨在通過現(xiàn)狀分析以及與外國關(guān)于公用事業(yè)收費制度的比較，對我國公用事業(yè)附加費進行了簡要解讀，研究如何進一步清理公用事業(yè)附加費，從而得出我國公用事業(yè)附加費的現(xiàn)狀對策與制度。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)附加費價格規(guī)定政策法規(guī)

一、公用事業(yè)附加費的概念及目前存在的問題

（一）公用事業(yè)附加費的概念

公用事業(yè)指為企業(yè)、居民等不特定人群提供服務(wù)，并為城市的經(jīng)濟、社會、環(huán)境帶來一定效益的各項事業(yè)的總稱，通稱城市基礎(chǔ)設(shè)施或市政服務(wù)事業(yè)，為社會提供能源和服務(wù)等，受公共利益影響，針對該服務(wù)收取的費用，即公用事業(yè)收費。公用事業(yè)附加費主要對城市居民征收，包括工業(yè)用電、工業(yè)用水、公共汽車、公共電車、民用自來水、民用照明用電、電話、煤氣、輪渡等9項附加，它不可以單獨交費，是針對消費的電費、水費等而產(chǎn)生的相應(yīng)的附加費,只有經(jīng)國務(wù)院批準設(shè)市的城市，才能征收公用事業(yè)附加費，且不包括所屬縣鎮(zhèn)的非工業(yè)區(qū)。水費中有城市公共事業(yè)附加、排污費、水資源費等附加費。電費中一般有國家重大水利工程建設(shè)基金、水庫移民后期扶持基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金、城市公用事業(yè)附加費、可再生能源電價附加費等五項附加費。

（二）收取公用事業(yè)附加費存在的問題

長期以來，我國城市公用事業(yè)（典型的如自來水、燃氣、公共交通等）一直采取國有國營、地方政府運作的發(fā)展模式。政企不分、政資不分問題比一般競爭性領(lǐng)域國有經(jīng)濟更為典型。目前，我國的城市公用事業(yè)正在進行一場深刻的變革，主要包括公用事業(yè)企業(yè)公司制改革、政府規(guī)制體制改革、國有資產(chǎn)管理體制改革三個方面。三者相互影響、相互制約。其中，公用事業(yè)企業(yè)的公司制改革是改革的突破口和切入點，其改革的路徑、進程直接關(guān)系到改革的績效。而公用事業(yè)企業(yè)公司制改革的核心問題，則是如何適應(yīng)現(xiàn)階段城市公用事業(yè)改革與發(fā)展的實際，建立和完善協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理，使公用事業(yè)企業(yè)成為法人主體和市場競爭主體，在完善政府監(jiān)管體制的同時，實現(xiàn)公用事業(yè)由政府運作向企業(yè)運作的過渡和轉(zhuǎn)變。

一、城市公用事業(yè)的經(jīng)濟特征

城市公用事業(yè)是為生產(chǎn)、生活提供基礎(chǔ)設(shè)施及共同條件的產(chǎn)業(yè)，在經(jīng)濟社會發(fā)展中扮演著不可或缺的角色。從經(jīng)濟學(xué)的角度觀察，城市公用事業(yè)具有以下幾個方面的特征：第一，城市公用事業(yè)具有一定的自然壟斷性質(zhì)。

城市公用事業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營過程必須依賴網(wǎng)絡(luò)（自來水、煤氣管網(wǎng)，公交線路）才能得以完成。這種對網(wǎng)絡(luò)的依賴性決定了其自然壟斷的特點：一方面，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)是公用事業(yè)領(lǐng)域固定成本的主要部分，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性，即平均成本和邊際成本在很大范圍內(nèi)是遞減的；另一方面，公用事業(yè)生產(chǎn)的主要環(huán)節(jié)高度垂直相關(guān)（如自來水的制水、供水、排水、污水處理），主要產(chǎn)品結(jié)合緊密，又具有明顯的范圍經(jīng)濟性。這兩個方面決定了公用事業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的成本弱增性，即由一家企業(yè)生產(chǎn)全部產(chǎn)品（或多種產(chǎn)品）比由兩家以上企業(yè)生產(chǎn)，成本更低。城市公用事業(yè)的自然壟斷性，要求在某一特定區(qū)域內(nèi)維持壟斷的市場結(jié)構(gòu)，以保證較低的生產(chǎn)成本。同時，為了提高資源配置效率，這種壟斷的市場結(jié)構(gòu)的形成應(yīng)當是低成本的，其運行過程中還要防止企業(yè)的壟斷行為。因此，政府往往在市場結(jié)構(gòu)、市場準入、產(chǎn)品價格、產(chǎn)品質(zhì)量等方面對公用事業(yè)進行規(guī)制，規(guī)制的手段、方法不當很容易形成政企不分。

第二，城市公用事業(yè)具有一定的公益性。

作為現(xiàn)代化城市的重要基礎(chǔ)設(shè)施，城市公用事業(yè)的公益性主要體現(xiàn)在其產(chǎn)品的特殊性上。城市公用事業(yè)所提供的產(chǎn)品（或服務(wù)），是一種介于公共物品和私人物品之間的準公共物品。作為最終消費品，它與城市居民的收入水平、消費水平、生活質(zhì)量直接相關(guān)；作為要素投入，不僅關(guān)系到其他生產(chǎn)者成本狀況，還關(guān)系到能否正常、穩(wěn)定地組織生產(chǎn)活動。也就是說，城市公用事業(yè)與生產(chǎn)生活的費用和生產(chǎn)生活的連續(xù)性、便捷性直接緊密地聯(lián)系在一起。城市公用事業(yè)的公益性，要求企業(yè)以合理的價格、優(yōu)良的質(zhì)量、較為充足的數(shù)量向社會穩(wěn)定安全地提供產(chǎn)品，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供共同條件，從而促進社會總體經(jīng)濟效率的提高及社會福利的增加。而具有一定自然壟斷性質(zhì)的公用事業(yè)本身是難以自動滿足公益性目標的。，企業(yè)為獲得利潤最大化，往往憑借其壟斷地位，以較高的價格、相對較低的數(shù)量提供劣質(zhì)的產(chǎn)品與服務(wù)。因此，政府必須對其提供的產(chǎn)品和服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、價格等進行規(guī)制，以更好地滿足社會公共利益的需要。

認真履行國有市政公用企業(yè)出資人責(zé)任，建立市政公用企業(yè)現(xiàn)代經(jīng)營管理制度。市政公用行業(yè)主管部門要依照市政府授權(quán)。政府投入形成的資產(chǎn)依照產(chǎn)權(quán)明晰的原則折算為政府股份，確保國有資產(chǎn)保值增值。完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)市政公用企業(yè)采取現(xiàn)代管理模式，不時深化企業(yè)內(nèi)部人事、用工和收入分配制度改革，降低運營本錢，提高管理效能，增強可繼續(xù)發(fā)展能力。

不時提高市政基礎(chǔ)設(shè)施承載能力和公用事業(yè)服務(wù)水平，為適應(yīng)鄉(xiāng)村化發(fā)展需要。根據(jù)上級有關(guān)文件精神，現(xiàn)就加快市政公用事業(yè)發(fā)展提出如下意見。

一、總體要求和基本原則

緊緊圍繞“拓展鄉(xiāng)村發(fā)展空間、打造現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、建設(shè)宜業(yè)宜居環(huán)境”總體要求，1.總體要求。以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)。牢牢掌握經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型升級、鄉(xiāng)村建設(shè)跨越提升、社會事業(yè)全面突破的階段性特征，依照“補齊欠賬、適度超前，滿足需求、支撐發(fā)展”目標，著眼于增強鄉(xiāng)村承載能力和服務(wù)功能，不時深化市政公用行業(yè)體制機制改革創(chuàng)新，全面推動市政公用事業(yè)科學(xué)發(fā)展、和諧發(fā)展、創(chuàng)新發(fā)展和跨越發(fā)展。

加大政府投入力度，2.基本原則。堅持政府主導(dǎo)、公益優(yōu)先的原則。完善市政基礎(chǔ)設(shè)施，提高公用事業(yè)保證水平；堅持適應(yīng)發(fā)展、適度超前的原則，著力解決市政公用事業(yè)發(fā)展的單薄環(huán)節(jié)，不時增強市政公用事業(yè)支撐發(fā)展的能力；堅持分類指導(dǎo)、適度競爭的原則，區(qū)分不同行業(yè)特點，推進行業(yè)特許經(jīng)營，強化政府監(jiān)管，形成規(guī)范有序、監(jiān)管有力的發(fā)展格局；堅持依法規(guī)范、政策支持的原則，貫徹執(zhí)行國家有關(guān)行業(yè)規(guī)范規(guī)范，建立健全與市政公用事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的法律法規(guī)體系和政策扶持體系，促進市政公用事業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

推進老城區(qū)改造升級，3.發(fā)展目標。加快鄉(xiāng)村新區(qū)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。精心實施鄉(xiāng)村建設(shè)和綜合整治重點推進項目，十二五”末期，主城區(qū)范圍內(nèi)市政公用基礎(chǔ)設(shè)施配套完善，市政公用事業(yè)公共服務(wù)滿足公眾需求，并實現(xiàn)適度超前發(fā)展。強化道路、排水防洪和污水處置等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高設(shè)施承載能力和運行水平，推動鄉(xiāng)村綜合服務(wù)功能明顯提升；加快供水、供熱、供氣設(shè)施建設(shè)，提高公共產(chǎn)品的供給能力，確保公用事業(yè)保證水平顯著增強；建立富有活力的企業(yè)經(jīng)營機制、有序競爭的市場運作機制和規(guī)范完善的政府監(jiān)管機制，打造服務(wù)品牌，提升服務(wù)質(zhì)量，全面提高服務(wù)的規(guī)范化、規(guī)范化水平和人民群眾的滿意度。

為了認真貫徹全省建設(shè)工作會議精神和省委、省政府《關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進程決定》推進我省市政公用事業(yè)改革向縱深發(fā)展按照今年我省城市建設(shè)和市政公用事業(yè)工作部署建設(shè)廳巡視員鄧留獻率領(lǐng)廳城建處、*市市政工程管理處、漯河市建委和市政管理處等單位一行7人于20*年*月*日至*日對山東省市政公用行業(yè)改革情況進行了考察學(xué)習(xí)考察組聽取了山東省建設(shè)廳、*、*等城市市政公用事業(yè)管理局有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和處室負責(zé)同志經(jīng)驗介紹就市政公用事業(yè)改革有關(guān)問題進行了座談交流現(xiàn)將考察情況報告如下：一、基本情況

近年來山東省在省委、省政府正確領(lǐng)導(dǎo)下各級城市政府十分重視城市市政公用事業(yè)發(fā)展堅持以改革為動力以市場化為導(dǎo)向不斷加大投入強化管理市政公用設(shè)施總量和水平有了較大提高為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活水平提高發(fā)揮了重要作用到20*年底全省市政公用事業(yè)從業(yè)人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.*%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率*0.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區(qū)綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.7*平方米

二、市政公用事業(yè)改革方面主要做法和經(jīng)驗

（一）政府推動投資拉動為山東省市政公用事業(yè)改革打下良好基礎(chǔ)

山東省委、省政府對城市市政公用事業(yè)改革工作十分重視1997年省政府就出臺了《批轉(zhuǎn)省建委等部門〈關(guān)于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展報告〉通知》加快了全省市政公用事業(yè)改革步伐隨后省委、省政府又相繼出臺了《關(guān)于加快城市化進程意見》、《關(guān)于搞好城市資產(chǎn)經(jīng)營意見》、《關(guān)于加強城市規(guī)劃建設(shè)管理決定》等一系列文件都對城市市政公用事業(yè)改革問題提出了明確要求省政府不還多次組織了全省性市政公用項目招商引資活動都為推進市政公用事業(yè)改革創(chuàng)造了很好外部環(huán)境收到了一定成效為進一步深化改革初步打下了基礎(chǔ)

1、以市政公用設(shè)施招商引資為突破口實現(xiàn)投融資主體多元化促進管理體制和經(jīng)營機制轉(zhuǎn)變?yōu)榫徑赓Y金嚴重不足矛盾全省各地注重把政府引導(dǎo)與市場運作結(jié)合起來把政府投入與招商引資結(jié)合起來積極運用BOT、TOT等方式盤活存量、優(yōu)化增量加大了利用外資和各類社會資金力度多元化投資步伐進一步加快“十五”以來全省市政公用事業(yè)設(shè)施建設(shè)投資接近600億元政府財政投入約為1/3左右*、青島按照“制銷分開”思路將制水廠存量資產(chǎn)盤活融資外方資金3億元；山大華特公司與濰坊市坊子區(qū)政府合作由山大華特投入5000多萬元現(xiàn)金建設(shè)坊子區(qū)一座自來水廠一座污水處理廠及配套管網(wǎng)緩解了政府財政壓力；許多城市出讓、轉(zhuǎn)讓城市道路、橋梁冠名權(quán)和廣告經(jīng)營權(quán)收回資金用于市政設(shè)施投資；諸城市運用BOT方式與青島銀河集團合作融資1.2億元建設(shè)污水處理廠

20**公用事業(yè)工作的指導(dǎo)思想是：全面貫徹科學(xué)發(fā)展觀,深入貫徹黨的十七屆三中全會精神，認真落實市委九屆五次全會精神，緊緊圍繞市委、市政府“保增長、渡難關(guān)、上水平”的工作部署和城市建設(shè)工作目標任務(wù)，在加快公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上下功夫，在服務(wù)“三個層面”聯(lián)動協(xié)調(diào)發(fā)展上下功夫；在提升公用事業(yè)服務(wù)水平上下功夫；在提高行業(yè)監(jiān)管能力上下功夫，努力實現(xiàn)公用事業(yè)又好又快發(fā)展。

一、全面落實規(guī)劃，加快公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

1、加快中心城區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。繼續(xù)推進公交、出租車更新，全年更新公交車1000輛、出租車3000輛。全面啟動出租汽車和公共汽車GPS系統(tǒng)，實現(xiàn)運營調(diào)度智能化。建成公交修保基地、10處公交運營支持保障中心和中心城區(qū)4處出租汽車綜合生活服務(wù)區(qū)。18座新建改建公交場站投入運營。完成6萬戶自來水戶內(nèi)管道和中心城區(qū)400處二次供水設(shè)施改造，完成200公里燃氣管道和5萬戶戶內(nèi)燃氣管道改造，使中心城區(qū)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平進一步提升。

2、加快濱海新區(qū)公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快塘沽區(qū)公交整合步伐，更新改造公交車400輛，以塘沽外灘和中心站為重點，積極推進濱海新區(qū)公交場站建設(shè)。實現(xiàn)新建津濱水廠一期工程和泰達水廠擴建工程的通水運行，建設(shè)**大道供水供氣管網(wǎng)工程，開工建設(shè)津濱水廠至中心漁港和大港供水管道工程、大港地庫至開發(fā)區(qū)燃氣高壓管線工程，完成塘沽20萬立方米天然氣儲氣庫建設(shè)，使濱海新區(qū)公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施水平得到進一步完善。

3、加快新農(nóng)村公用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大力推進公交向新農(nóng)村的延伸，配建津南、武清、靜海3處公交中心站，新增調(diào)整公交線路15條，新增區(qū)縣公交車150部，積極推進津南、寶坻、薊縣、寧河等區(qū)域內(nèi)公交線路開通，加快公交服務(wù)對十八個區(qū)縣全覆蓋的進程。全面啟動環(huán)城四區(qū)供水城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)供水管網(wǎng)工程，加快實施武清區(qū)楊村、汊沽港、王慶坨、上馬臺等鎮(zhèn)的供水管道工程，完成靜海縣大邱莊供水工程，全面推進區(qū)縣水廠向中心鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)延伸的供水管網(wǎng)工程，新增小城鎮(zhèn)自來水用戶10萬戶。完成永唐秦天然氣武清門站和寶坻門站，加快高壓天然氣管線和中低壓管網(wǎng)建設(shè)，新增天然氣用戶10萬戶。為區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展提供公用基礎(chǔ)設(shè)施保障。

4、加快公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施項目庫建設(shè)。完成公共交通20**-2020年規(guī)劃編制工作，并以公用事業(yè)各專項規(guī)劃近期建設(shè)項目為重點，積極做好項目前期工作，建立公用事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目庫，為加快建設(shè)步伐創(chuàng)造條件。

內(nèi)容提要:西方國家公用事業(yè)領(lǐng)域的改革取得了顯著的成效,積累了相當豐富的經(jīng)驗。在我國公用事業(yè)領(lǐng)域改革過程中,借鑒國外公用事業(yè)民營化的成功經(jīng)驗,在政府宏觀規(guī)制下,通過引入競爭機制,實現(xiàn)公用事業(yè)的民營化改造,有利于公用事業(yè)擺脫困境,實現(xiàn)企業(yè)效率和公共福利的共贏。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè),壟斷,民營化

公用事業(yè)部門通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國民經(jīng)濟密切相關(guān)的領(lǐng)域;由于公用事業(yè)領(lǐng)域具有網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)和政治敏感性等特點,存在規(guī)模經(jīng)濟和進入門檻高、投資回報期長等特征,因而往往被認為屬于經(jīng)濟自然壟斷的領(lǐng)域。目前,我國公用事業(yè)的發(fā)展狀況日益成為各項事業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素。借鑒西方國家公用事業(yè)民營化改革的成功經(jīng)驗,有利于推動我國公用事業(yè)的改革,促進經(jīng)濟和社會的持續(xù)性發(fā)展。

一、公用事業(yè)民營化的可行性及西方各國的經(jīng)驗

由于財政壓力、經(jīng)濟績效和服務(wù)質(zhì)量等原因,自1980年代開始,西方各國在公用事業(yè)領(lǐng)域都不同程度地開始了民營化的改革實驗。所謂“民營化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機構(gòu)、多樣化的所有制形式與運作關(guān)系,滿足公眾對產(chǎn)品和服務(wù)的需求的運動,與“市場化”、“公司化”等概念相近。

美國學(xué)者薩瓦斯根據(jù)排他和消費兩個變量對人類所享用的物品和服務(wù)進行分類,認為公用事業(yè)領(lǐng)域所提供的物品和服務(wù)屬于排他完全可行的純共同消費品,即可收費物品。這類物品由于排他是可行的,使用者只有付費,提供者才愿意供應(yīng)物品,因而能夠由市場來提供。我國學(xué)者郭劍鳴也認為,公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)儆诠窕旧?、生產(chǎn)所必須,須有償向社會提供的“基本贏利型”服務(wù)。因此,這類服務(wù)可以通過市場機制提供具體服務(wù)。運用市場機制,在公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域引入競爭,有助于彌補政府功能缺陷,克服政府壟斷經(jīng)營所帶來的諸多弊端,如縮減政府開支,增加稅收,促進信息公開化等。然而,公用事業(yè)行業(yè)由于存在投資巨大、準入門檻高、回收期長等特點,確實易于出現(xiàn)自然壟斷的問題。加之,公用事業(yè)與人民生活有密切的關(guān)系,具有很強的公共性,因此相對于其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營化,需要政府更多的關(guān)注。

為了認真貫徹全省建設(shè)工作會議精神和省委、省政府《關(guān)于加快城鎮(zhèn)化進程的決定》，推進我省市政公用事業(yè)改革向縱深發(fā)展，按照今年我省城市建設(shè)和市政公用事業(yè)工作部署，建設(shè)廳巡視員率領(lǐng)廳城建處、市市政工程管理處、市建委和市政管理處等單位一行7人，于年月日至日對省市政公用行業(yè)改革情況進行了考察學(xué)習(xí)。考察組聽取了省建設(shè)廳、、等城市市政公用事業(yè)管理局的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和處室負責(zé)同志的經(jīng)驗介紹，就市政公用事業(yè)改革有關(guān)問題進行了座談交流?，F(xiàn)將考察情況報告如下：

一、基本情況

近年來，省在省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，各級城市政府十分重視城市市政公用事業(yè)的發(fā)展，堅持以改革為動力，以市場化為導(dǎo)向，不斷加大投入，強化管理，市政公用設(shè)施總量和水平有了較大的提高，為促進經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾生活水平的提高發(fā)揮了重要作用。到2003年底，全省市政公用事業(yè)從業(yè)人員達17.8萬人,城市供水普及率達98.03%,燃氣普及率達60.88%,城市集中供熱面積達17059萬平方米,,萬人擁有公共交通車輛9.59標臺,城市人均擁有道路面積8.91平方米,城市污水集中處理率40.22%,城市垃圾無害化處理率77.26%,建成區(qū)綠化覆蓋率32.98%,人均公共綠地面積9.74平方米。

二、市政公用事業(yè)改革方面的主要做法和經(jīng)驗

（一）政府推動，投資拉動，為省市政公用事業(yè)改革打下良好基礎(chǔ)

省委、省政府對城市市政公用事業(yè)的改革工作十分重視，1997年省政府就出臺了《批轉(zhuǎn)省建委等部門〈關(guān)于加快我省城市市政公用事業(yè)改革與發(fā)展的報告〉的通知》（魯政辦發(fā)[1997]99號），加快了全省市政公用事業(yè)改革步伐。隨后，省委、省政府又相繼出臺了《關(guān)于加快城市化進程的意見》、《關(guān)于搞好城市資產(chǎn)經(jīng)營的意見》、《關(guān)于加強城市規(guī)劃建設(shè)管理的決定》等一系列文件，都對城市市政公用事業(yè)改革問題提出了明確要求，省政府不還多次組織了全省性的市政公用項目招商引資活動，都為推進市政公用事業(yè)改革創(chuàng)造了很好的外部環(huán)境，收到了一定成效，為進一步深化改革初步打下了基礎(chǔ)。

摘要：中國城市化進程的加快對公用事業(yè)提出了更高的要求，為增加融資渠道，補充政府在公用事業(yè)上投資的不足，民營企業(yè)參與公用事業(yè)已是大勢所趨。政府應(yīng)加強在公用事業(yè)的市場準入、公共產(chǎn)品的價格形成、普遍服務(wù)與適度補償?shù)确矫娴难芯?，以提供公平競爭環(huán)境并協(xié)調(diào)公用事業(yè)產(chǎn)品提供中的商業(yè)性和社會性原則，從而構(gòu)建適合公用事業(yè)民營化的行政規(guī)制體制。

關(guān)鍵詞：公用事業(yè)，民營化，行政規(guī)制，規(guī)制改革

公用事業(yè)是現(xiàn)代社會賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，其價格水平和服務(wù)方式又與公眾的切身利益直接相關(guān)。因此，公用事業(yè)的改革是十分重要的。在公用事業(yè)發(fā)展的進程中，存在著市場失靈的方面，主要表現(xiàn)為公用事業(yè)不能完全通過市場機制供給，為了彌補市場的不足，政府不得不承擔(dān)較大的公用事業(yè)建設(shè)與運營管理責(zé)任。由于政府用于城市公用事業(yè)的財政支出有限，造成公用事業(yè)的發(fā)展滯后，阻礙了城市建設(shè)現(xiàn)代化的進程。然而，隨著市場功能的不斷強化，私人部門對公用事業(yè)領(lǐng)域的滲透也越來越強——民營化，這就為公用事業(yè)的發(fā)展開辟了一條新的途徑。目前，公用事業(yè)民營化已成為世界各國政府進一步改革公共產(chǎn)品供給體制的主要途徑之一，同時這也是新時期中國政府發(fā)展公用事業(yè)的基本取向。

一、公共行政改革與公用事業(yè)的民營化

20世紀80年代以來，一些國家掀起了聲勢浩大的公共行政改革運動，浪潮洶涌，迅即席卷全球。這次公共行政改革的主題在于“體現(xiàn)了政府的退縮和市場價值的回歸”，[i]于是“更多地依靠私人組織，更少地依靠政府來滿足社會的需要”[ii]的民營化方式受到了人們的青睞。民營化的優(yōu)勢在于不僅使政府卸去了過多的不必要的職能，而且充分發(fā)揮了公民、企業(yè)與社會的力量，從而實現(xiàn)社會治理下的共贏，正如美國學(xué)者薩瓦斯所言的“民營化不僅是一個管理工具，更是一個社會治理的基本戰(zhàn)略。它根植于這樣一些最基本的哲學(xué)或社會信念，即政府自身和自由健康社會中政府相對于其他社會組織的適當角色。民營化是一種手段而不是目的；目的是更好的政府，更美好的社會?！盵iii]一般認為，民營化源于1979年撒切爾政府基于新自由主義的意識而雷厲風(fēng)行推行的公營事業(yè)民營化運動。而此后，有些國家如美國里根政府則竭力要求政府的部分功能實現(xiàn)民營化。本文的研究重點在于公用事業(yè)的民營化，因為“民營化的一種更為專門的形式旨在改善政府作為服務(wù)提供者的績效。這包括打破不必要的政府壟斷，在自來水供應(yīng)、街道清掃、垃圾收集處理、公園和樹木維護等公共服務(wù)供給中引進競爭?！盵iv]

所謂公用事業(yè)（publicutilities），是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產(chǎn)品、服務(wù)或由公眾使用的業(yè)務(wù)或行業(yè)。如依美國加利福尼亞州《公用事業(yè)法典》的規(guī)定，公用企業(yè)包括所有為公眾或公眾的一部分提供服務(wù)或商品的電力公司、燃氣公司、自來水公司、電話公司、電報公司、運輸公司、石油管道公司、污水處理公司、供熱公司和橋梁通行費征收公司等。在我國國家工商行政管理局的《關(guān)于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》中，將公用企業(yè)定義為供水、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)裙檬聵I(yè)或行業(yè)的經(jīng)營者。作為從事公用事業(yè)的主要組織，公用企業(yè)既具有企業(yè)的一切特性，是從事某種生產(chǎn)經(jīng)營的商品經(jīng)濟組織，又有其特殊性：營業(yè)目標的公益性；市場地位的壟斷性；服務(wù)渠道的管網(wǎng)化和產(chǎn)品不可貯性；公用事業(yè)產(chǎn)品的生產(chǎn)與銷售不可分離，因其產(chǎn)品基本上不可貯存，只在存在消費需求時才能進行生產(chǎn)；運行的規(guī)?；蛧已a貼等等。基于這些特征，傳統(tǒng)理論認為，公用事業(yè)屬于自然壟斷行業(yè)。所謂自然壟斷，是指單位產(chǎn)品或者服務(wù)的平均成本隨著產(chǎn)量的提高而下降，從而要求該行業(yè)從最小有效規(guī)模出發(fā)，只是由一個企業(yè)進行生產(chǎn)。因此，歷史上各國公用事業(yè)大多由國家壟斷經(jīng)營，或者由國家管制下的私人企業(yè)壟斷經(jīng)營，如美國。在公用事業(yè)壟斷經(jīng)營的情況下，從維護社會公共利益出發(fā)，為克服市場失靈，防止壟斷企業(yè)濫用市場力量，保護消費者的利益，各國政府對公用企業(yè)普遍建立了行政規(guī)制制度，即行政機關(guān)依法通過審批或許可等手段，對企業(yè)的進入和退出、價格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、投資、財務(wù)會計等有關(guān)行為加以規(guī)制。[v]行政規(guī)制的實質(zhì)，是國家干預(yù)經(jīng)濟，以彌補市場調(diào)節(jié)的缺陷和不足?！皩嶋H上管制過程的目的在于創(chuàng)造一種人為的市場力量，而不是約束自然壟斷。”[vi]公用事業(yè)壟斷經(jīng)營導(dǎo)致該領(lǐng)域產(chǎn)生了企業(yè)內(nèi)部無效率、商品及服務(wù)價格偏高而消費者選擇偏少，政府財政負擔(dān)過重，企業(yè)不能適應(yīng)社會經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化等一系列弊端。為此，20世紀80年代以美、英等國為先導(dǎo)，全球范圍內(nèi)掀起了公用企業(yè)“放松規(guī)制，引入競爭”的改革浪潮。在此意義上，公用事業(yè)民營化屬于公共行政改革的一部分，所謂的公用事業(yè)民營化是指將國有、公營的公用事業(yè)的所有權(quán)或經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到民間，引入真正的市場機制。

論文關(guān)鍵詞：跨區(qū)域兼并，有效競爭，公用事業(yè)，市場績效

論文摘要：馬歇爾“建設(shè)性競爭和聯(lián)合形式優(yōu)越論”啟示了一個要素市場化方向：以跨區(qū)域經(jīng)營權(quán)競爭兼并整合市場，區(qū)際割據(jù)向規(guī)模集中的業(yè)態(tài)演進過程，要素流動形成溢出效應(yīng)同時產(chǎn)生累積強化機能。運用績效模型分析與深圳水務(wù)業(yè)實證表明，跨區(qū)域兼并是激發(fā)公用事業(yè)生產(chǎn)力集約潛能，增進公共服務(wù)協(xié)同化合意的市場化路徑。公用事業(yè)市場化改革的核心是引入有效競爭機制，使規(guī)模經(jīng)濟與競爭活力相溶以實現(xiàn)市場績效優(yōu)化。

我國公用事業(yè)運行體制變革的根本出路，應(yīng)當是一種引入有效競爭機制的市場導(dǎo)向式改革。具體機制設(shè)計的困難在于，競爭與壟斷這組對立因素如何統(tǒng)一在同一經(jīng)濟系統(tǒng)內(nèi)，既要充分利用公用事業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，又要發(fā)揮競爭機制對推動企業(yè)和產(chǎn)業(yè)績效改進的激勵作用。這一兩難選擇也反映在“馬歇爾沖突”上，核心是找出競爭活力與規(guī)模經(jīng)濟之間合理均衡的適度邊界，以使生產(chǎn)效率和社會福利最優(yōu)化。

以自然壟斷和經(jīng)濟規(guī)制理論變遷的視角審視，面對真實世界從“市場失靈”到“規(guī)制失靈”，理性認知水平的不斷提高昭示，效率與福利改進單純依靠政府管制手段，仍會帶來權(quán)力尋租、規(guī)制俘獲和信息不對稱下的逆向選擇與道德風(fēng)險。公用事業(yè)市場化問題本身是復(fù)雜的經(jīng)濟范疇，它包涵自然壟斷與競爭機制、經(jīng)濟效率與公共福利等沖突。公用事業(yè)的發(fā)展、產(chǎn)業(yè)績效的提升包括普遍服務(wù)等福利目標的實現(xiàn)，客觀上離不開競爭的促進作用。于是，競爭治理模式就演化為公用事業(yè)市場化改革的創(chuàng)新思路。當前我國公用事業(yè)基本現(xiàn)狀是市場化程度低，生產(chǎn)經(jīng)營高度行政化，缺乏制度化的激勵約束，條塊分割屬地壟斷，管轄壁壘阻隔，要素流動受限，地區(qū)發(fā)展差異大，資源利用和配置不均衡，產(chǎn)品與服務(wù)水平參差，產(chǎn)業(yè)總體運行績效有待優(yōu)化。由此論證指出，基于要素市場化路徑的競爭治理模式，分散割據(jù)的公用企業(yè)通過兼并，組建大規(guī)模集中化公用事業(yè)集團，以跨區(qū)域經(jīng)營權(quán)競爭的資本運作整合市場，形成橫向一體化的空間并置結(jié)構(gòu)，特別在當今經(jīng)濟全球化跨國兼并浪潮的沖擊下，對打破產(chǎn)業(yè)行政壟斷，提升本土企業(yè)市場競爭力，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化等福利目標，有持續(xù)的促進作用。

一、要素市場化與有效競爭：公用事業(yè)跨區(qū)域兼并的理論邏輯

公用事業(yè)的自然壟斷主要是由規(guī)模經(jīng)濟性決定的，克拉克森（1982）以規(guī)模經(jīng)濟來描述自然壟斷特征：生產(chǎn)函數(shù)呈規(guī)模收益遞增，一家廠商大規(guī)模生產(chǎn)與幾家較小規(guī)模的廠商同時生產(chǎn)相較，更能有效利用資源。新福利經(jīng)濟學(xué)的“可競爭市場理論”進一步拓展了自然壟斷理論：壟斷不一定破壞市場的競爭特性，潛在競爭的可能性會自動促使原有自然壟斷企業(yè)消除生產(chǎn)和管理的低效率，從而依靠潛在競爭力量可以達到社會資源的最優(yōu)配置和經(jīng)濟效率的最大化。按照鮑莫爾（1982）進退無障礙理論的具體闡析，若市場中存在潛在進入者的威脅，必然迫使在位廠商努力降低成本、增加技術(shù)創(chuàng)新、擴大經(jīng)營規(guī)模，提高效率，從而在改變市場結(jié)構(gòu)的同時，也影響了經(jīng)濟運行的績效。一個可行和有效率的競爭思想始于克拉克提出的“有效競爭”概念，繼后，哈佛學(xué)派基于結(jié)構(gòu)主義思想分析了市場集中度、進入壁壘對市場績效的影響，進一步發(fā)展了有效競爭理論。其中梅森歸納了有效競爭的“市場效果基準”：市場上存在著不斷改進產(chǎn)品和生產(chǎn)工藝的壓力；生產(chǎn)集中在最有效率的規(guī)模單位下進行；不存在資源浪費現(xiàn)象?？傊檬聵I(yè)引入競爭機制，不宜選擇產(chǎn)品與服務(wù)市場化模式，摧毀植根于規(guī)模效益的壟斷結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)，產(chǎn)品市場過度、無序的多頭競爭，帶來更多的是重復(fù)建設(shè)的配置低效率。合乎資源合理利用和要素優(yōu)化配置的有效競爭，應(yīng)當是一種保持壟斷效率優(yōu)勢的要素市場化模式，它具有上述潛在競爭的績效特質(zhì)。