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內(nèi)容提要:西方國(guó)家公用事業(yè)領(lǐng)域的改革取得了顯著的成效,積累了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)。在我國(guó)公用事業(yè)領(lǐng)域改革過(guò)程中,借鑒國(guó)外公用事業(yè)民營(yíng)化的成功經(jīng)驗(yàn),在政府宏觀規(guī)制下,通過(guò)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)公用事業(yè)的民營(yíng)化改造,有利于公用事業(yè)擺脫困境,實(shí)現(xiàn)企業(yè)效率和公共福利的共贏。

關(guān)鍵詞:公用事業(yè),壟斷,民營(yíng)化

公用事業(yè)部門(mén)通常是指郵政、電信、電力、供氣、供熱、供水、排水、公共交通等與人民生活和國(guó)民經(jīng)濟(jì)密切相關(guān)的領(lǐng)域;由于公用事業(yè)領(lǐng)域具有網(wǎng)絡(luò)式服務(wù)和政治敏感性等特點(diǎn),存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和進(jìn)入門(mén)檻高、投資回報(bào)期長(zhǎng)等特征,因而往往被認(rèn)為屬于經(jīng)濟(jì)自然壟斷的領(lǐng)域。目前,我國(guó)公用事業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r日益成為各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的瓶頸性因素。借鑒西方國(guó)家公用事業(yè)民營(yíng)化改革的成功經(jīng)驗(yàn),有利于推動(dòng)我國(guó)公用事業(yè)的改革,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的持續(xù)性發(fā)展。

一、公用事業(yè)民營(yíng)化的可行性及西方各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)

由于財(cái)政壓力、經(jīng)濟(jì)績(jī)效和服務(wù)質(zhì)量等原因,自1980年代開(kāi)始,西方各國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域都不同程度地開(kāi)始了民營(yíng)化的改革實(shí)驗(yàn)。所謂“民營(yíng)化”,大體指政府從總體上減少介入的程度,更多地依靠民間機(jī)構(gòu)、多樣化的所有制形式與運(yùn)作關(guān)系,滿足公眾對(duì)產(chǎn)品和服務(wù)的需求的運(yùn)動(dòng),與“市場(chǎng)化”、“公司化”等概念相近。

美國(guó)學(xué)者薩瓦斯根據(jù)排他和消費(fèi)兩個(gè)變量對(duì)人類(lèi)所享用的物品和服務(wù)進(jìn)行分類(lèi),認(rèn)為公用事業(yè)領(lǐng)域所提供的物品和服務(wù)屬于排他完全可行的純共同消費(fèi)品,即可收費(fèi)物品。這類(lèi)物品由于排他是可行的,使用者只有付費(fèi),提供者才愿意供應(yīng)物品,因而能夠由市場(chǎng)來(lái)提供。我國(guó)學(xué)者郭劍鳴也認(rèn)為,公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)儆诠窕旧?、生產(chǎn)所必須,須有償向社會(huì)提供的“基本贏利型”服務(wù)。因此,這類(lèi)服務(wù)可以通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制提供具體服務(wù)。運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制,在公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng),有助于彌補(bǔ)政府功能缺陷,克服政府壟斷經(jīng)營(yíng)所帶來(lái)的諸多弊端,如縮減政府開(kāi)支,增加稅收,促進(jìn)信息公開(kāi)化等。然而,公用事業(yè)行業(yè)由于存在投資巨大、準(zhǔn)入門(mén)檻高、回收期長(zhǎng)等特點(diǎn),確實(shí)易于出現(xiàn)自然壟斷的問(wèn)題。加之,公用事業(yè)與人民生活有密切的關(guān)系,具有很強(qiáng)的公共性,因此相對(duì)于其他公共服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化,需要政府更多的關(guān)注。

根據(jù)國(guó)外公用事業(yè)改革的經(jīng)驗(yàn),基于效率和公平的考慮,打破壟斷,維護(hù)公用物品提供中的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,創(chuàng)造消費(fèi)者在服務(wù)中的自由選擇機(jī)會(huì),是民營(yíng)化的關(guān)鍵。主要的民營(yíng)化方式有:

(1)合同競(jìng)爭(zhēng)承包。通過(guò)與贏利機(jī)構(gòu)或非贏利機(jī)構(gòu)簽訂承包合同,提供所需的服務(wù)。這樣,政府與服務(wù)提供者之間的關(guān)系由原來(lái)的行政關(guān)系變?yōu)榻?jīng)濟(jì)合同關(guān)系。國(guó)外許多城市在公共服務(wù)領(lǐng)域引入競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)制,把許多市政業(yè)務(wù)承包給私營(yíng)公司經(jīng)營(yíng)。由于競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用,私營(yíng)公司和市政部門(mén)的效率和服務(wù)質(zhì)量都得到明顯改善。薩瓦斯認(rèn)為,合同承包的制度安排是“具有階段性競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)的臨時(shí)性壟斷”,它“比市政服務(wù)效率更高,服務(wù)質(zhì)量與市政服務(wù)相同,公正性至少不亞于市政服務(wù)”。

(2)特許經(jīng)營(yíng)。政府管制機(jī)構(gòu)特許民營(yíng)部門(mén)向公眾提供服務(wù),民營(yíng)部門(mén)向政府付費(fèi)。如特許民營(yíng)公交車(chē)按市場(chǎng)規(guī)律提供公交服務(wù),政府在法律、燃料等方面予以鼓勵(lì),不僅有利于提高公交服務(wù)質(zhì)量、節(jié)約成本,還有利于創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì),刺激國(guó)有公交公司服務(wù)的改進(jìn)。

(3)補(bǔ)助與憑單制。補(bǔ)助是政府通過(guò)提供補(bǔ)助安排民營(yíng)部門(mén)提供某種服務(wù);而憑單制則是由政府向合格的服務(wù)對(duì)象簽發(fā)憑單,由消費(fèi)者選擇所需要的服務(wù)。

(4)出售。既可以是全部出售也可以是部分出售。英國(guó)政府在向公眾出售股票的基礎(chǔ)上,以競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的形式把燃油公司、電信公司、天然氣公司、自來(lái)水管理局、電力局等國(guó)有企業(yè)出售給私營(yíng)公司,實(shí)現(xiàn)了民營(yíng)化。德國(guó)和日本也以類(lèi)似的方式實(shí)現(xiàn)了國(guó)有電話公司的政府撤資。

(5)民間補(bǔ)缺。許多國(guó)家在政府不能滿足需求時(shí),民營(yíng)部門(mén)采取措施承擔(dān)公眾的需求,如高速公路、自來(lái)水系統(tǒng)、污水處理廠等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

(6)分拆。將壟斷經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域和潛在競(jìng)爭(zhēng)部分分離,對(duì)處于競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè),具有不同業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)性活動(dòng),可以拆分為幾個(gè)組成部分,通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)增強(qiáng)其贏利能力。如電網(wǎng)、煤氣輸送管道、鐵路軌道等難以直接競(jìng)爭(zhēng),但發(fā)電廠、家用電力和天然氣設(shè)施零售業(yè),車(chē)站設(shè)施等可以進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),自來(lái)水公司可以按地域進(jìn)行分拆。

公用事業(yè)服務(wù)的民營(yíng)化在各國(guó)實(shí)踐中獲得了很大的成功。阿根廷對(duì)從事電話、電力、天然氣、水資源和廢水處理以及能源企業(yè)的五家國(guó)有壟斷企業(yè)進(jìn)行了民營(yíng)化,既改善了政府和民營(yíng)公司的財(cái)政狀況,也改善了生產(chǎn)績(jī)效,使眾多利益相關(guān)者從中受益。英國(guó)在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭忻駹I(yíng)化后,價(jià)格明顯下降,服務(wù)效率明顯提高。公用事業(yè)民營(yíng)化實(shí)驗(yàn)的成功激勵(lì)著許多國(guó)家的市政部門(mén)推行民營(yíng)化的改革。

但是,民營(yíng)化成功的關(guān)鍵并不在于是公營(yíng)還是私營(yíng),而在于是壟斷還是競(jìng)爭(zhēng)。在任何經(jīng)營(yíng)形式中,只要存在著壟斷,消費(fèi)者就很難得到質(zhì)優(yōu)價(jià)低的產(chǎn)品和服務(wù)。新西蘭航空公司在競(jìng)爭(zhēng)性的國(guó)際市場(chǎng)上一直在提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù),但在壟斷國(guó)內(nèi)航線的情況下卻備受顧客抱怨,在政府允許安塞特公司參與競(jìng)爭(zhēng)后,其效率、服務(wù)態(tài)度和質(zhì)量迅速得到改善。實(shí)踐表明,“在提供低成本、高質(zhì)量的物品和服務(wù)方面,競(jìng)爭(zhēng)往往優(yōu)于壟斷”,民營(yíng)化即意味著“在公共服務(wù)中取消壟斷,引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)”,為政府官員和公眾提供更多自由選擇的機(jī)會(huì)。

二、我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化的現(xiàn)狀及原因

同許多西方國(guó)家比較,長(zhǎng)期以來(lái),由于我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制,因而在公用事業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛酥苯有姓艛嗟慕?jīng)營(yíng)、管理體制。隨著我國(guó)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌,這種管理模式的弊端日趨突出。于是,政府開(kāi)始著力推進(jìn)公用事業(yè)領(lǐng)域的改革。1993年,建設(shè)部頒布《全民所有制城市供水、供氣、供熱、公交企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制辦法》,1995年又頒布《市政公用企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)》,但是公用事業(yè)部門(mén)的經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換仍然步履維艱。2002年12月27日,建設(shè)部在《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見(jiàn)》中明確規(guī)定:“鼓勵(lì)社會(huì)資金、外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、合作等多種形式,參與市政公用設(shè)施的建設(shè),形成多元化的投資結(jié)構(gòu)?！贝撕?許多省、市都出臺(tái)了相關(guān)的政策,以吸取社會(huì)資金,投入市政公用設(shè)施建設(shè)。實(shí)際上,公用事業(yè)領(lǐng)域在引進(jìn)民間資金和外來(lái)資金方面已取得了明顯成績(jī)。

然而,公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域還存在著許多問(wèn)題,主要表現(xiàn)為:

其一,公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的效率低下,服務(wù)價(jià)格昂貴。盡管某些公用事業(yè)部門(mén)實(shí)行了股份制改造,甚至也存在某種程度的競(jìng)爭(zhēng),但由于受同一個(gè)“婆婆”監(jiān)管和庇護(hù),而非市場(chǎng)中獨(dú)立的企業(yè),缺乏成本觀念的硬性約束,具有官僚體制的各種弊病(如政治決策干預(yù)經(jīng)營(yíng)決策、投資沖動(dòng)等),導(dǎo)致公用事業(yè)服務(wù)成本高昂、效率低下,不僅帶來(lái)了極大的浪費(fèi),而且很難滿足群眾多種多樣的需求。壟斷所帶來(lái)的低效率遠(yuǎn)高于規(guī)模經(jīng)濟(jì)所帶來(lái)的益處。由于公用事業(yè)部門(mén)由國(guó)家控制,必須承擔(dān)政府的公共責(zé)任,為了維持社會(huì)穩(wěn)定和人民的基本生活秩序,往往通過(guò)財(cái)政投資,以低于成本的價(jià)格限量為居民提供統(tǒng)一規(guī)格的服務(wù),因而扭曲了價(jià)值規(guī)律,難以滿足公民多樣化的需求。同時(shí),由于壟斷限制了競(jìng)爭(zhēng),從而造成社會(huì)資源的浪費(fèi)和社會(huì)福利的損失。

其二,公用事業(yè)領(lǐng)域的部門(mén)壟斷助長(zhǎng)了尋租行為和腐敗現(xiàn)象。公用事業(yè)服務(wù)部門(mén)依附于行業(yè)管理部門(mén),政企合一,既具有經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)目標(biāo),又具有非經(jīng)濟(jì)性目標(biāo),而且往往政治責(zé)任壓倒經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。由于政治主體與經(jīng)濟(jì)主體的合一,作為利益主體的公用事業(yè)服務(wù)部門(mén)和政府行業(yè)管理機(jī)構(gòu),在利益上緊密地聯(lián)系在一起。政府行業(yè)管理機(jī)構(gòu)能夠從所管理的部門(mén)中獲得利益,而服務(wù)部門(mén)也能夠獲得政策和預(yù)算的優(yōu)惠。特別是某些壟斷部門(mén)經(jīng)常借其特權(quán)敲詐、刁難顧客。

其三,壟斷提供公用事業(yè)服務(wù)不能滿足公眾日益增長(zhǎng)的需求。不論是公共壟斷機(jī)構(gòu)還是私人壟斷服務(wù)部門(mén),為追逐私利都會(huì)濫用其壟斷地位,減弱其對(duì)消費(fèi)者的回應(yīng)性,因而很難滿足公眾的適當(dāng)需求。近年來(lái)“煤、電、油、運(yùn)”等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公眾需求而形成的矛盾日益突出,尤其是城市地區(qū)的“電荒”、“水荒”、交通堵塞、污水處理系統(tǒng)失靈等現(xiàn)象,已直接影響到人們的工作和生活?！岸际菈艛嗳堑牡湣?公眾的怨聲和責(zé)難紛紛指向壟斷服務(wù)部門(mén)。

造成這些問(wèn)題的根源,既有社會(huì)、制度和政策的因素,也有實(shí)際操作的原因。具體表現(xiàn)在:

第一,由于政府職能還沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變,政企分開(kāi)還沒(méi)有取得實(shí)質(zhì)突破,政府還不習(xí)慣于按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律進(jìn)行宏觀調(diào)控,因此投融資活動(dòng)乃至經(jīng)營(yíng)過(guò)程中還存在大量的行政干預(yù)現(xiàn)象和壟斷行為。如電信行業(yè)的價(jià)格管制方面,主管部門(mén)往往以“作為國(guó)家的企業(yè)要以國(guó)家利益為重,降價(jià)競(jìng)爭(zhēng)會(huì)使總收益減少”為借口明確反對(duì)降價(jià)。同時(shí),由于公用事業(yè)部門(mén)壟斷經(jīng)營(yíng)成本、費(fèi)用等信息,畫(huà)地為牢式地提供物品和服務(wù),一些公用事業(yè)部門(mén)甚至故意以設(shè)置服務(wù)障礙、脅迫或差別待遇等方式,強(qiáng)迫顧客購(gòu)買(mǎi)其指定的服務(wù)和產(chǎn)品,造成地方壟斷局面。

第二,由于公用事業(yè)產(chǎn)品公益性、價(jià)格機(jī)制不靈活和自然壟斷的特性,加之受傳統(tǒng)意識(shí)形態(tài)的束縛,思想不夠解放,擔(dān)心國(guó)有資產(chǎn)流失,總想謀求國(guó)有經(jīng)濟(jì)在企業(yè)中的控股地位,限制了民間投資者的積極性和有效競(jìng)爭(zhēng)的程度。此外,由于投融資體制改革滯后,許多民營(yíng)資本進(jìn)入公用事業(yè)行業(yè),缺乏平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,也限制了民營(yíng)企業(yè)的參與程度。

第三,在民營(yíng)化過(guò)程中,一些政府部門(mén)單純從解決資金和效率考慮,出現(xiàn)“一賣(mài)了之”的現(xiàn)象,對(duì)于私人企業(yè)提供的服務(wù)和物品的質(zhì)量和價(jià)格缺乏監(jiān)管,結(jié)果由原來(lái)的公有壟斷走向了私人壟斷;而私人部門(mén)出于利益的考慮,往往通過(guò)違約、欺詐、提供偽劣產(chǎn)品等手段,謀取暴利,結(jié)果導(dǎo)致公眾利益受損,影響政府的形象。

第四,由于社會(huì)保障制度及相關(guān)制度的不健全,國(guó)企改革釋放的大量社會(huì)負(fù)擔(dān)沒(méi)有出口,企業(yè)改制后職工的合法權(quán)益難以得到維護(hù),容易出現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定,從而影響了改革的進(jìn)程。

公用事業(yè)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象,嚴(yán)重阻礙了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活帶來(lái)了不利的影響。針對(duì)這些問(wèn)題,黨的十六屆三中全會(huì)明確提出,要“加快推進(jìn)鐵道、郵政和城市公用事業(yè)等改革,實(shí)行政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)。對(duì)自然壟斷業(yè)務(wù)要進(jìn)行有效監(jiān)管”。因此,有必要系統(tǒng)地推動(dòng)公用事業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的民營(yíng)化改革。

三、我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化改革的基本思路

公用事業(yè)改革的基本方向是民營(yíng)化和市場(chǎng)化。其含義是政府按照民主和法治的程序制定基本政策方向,確保公平和公共利益;同時(shí)吸收多元的投資主體,創(chuàng)造公用事業(yè)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)性格局,利用私人部門(mén)和第三部門(mén)的管理和技術(shù)特長(zhǎng),確保高效率地提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)。也就是說(shuō),調(diào)動(dòng)政府和企業(yè)的雙重積極性,既保障公平又獲得效率。

從基本思路看,我國(guó)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革包含三層含義:一是政府行業(yè)管理機(jī)構(gòu)“掌舵”(決策),具體的公用事業(yè)服務(wù)單位“劃槳”(執(zhí)行);二是構(gòu)建公用事業(yè)服務(wù)部門(mén)的競(jìng)爭(zhēng)格局;三是公用事業(yè)服務(wù)的消費(fèi)者自由選擇服務(wù)供給者。具體地講,可采取以下途徑:

第一,合同承包制。政府確定宏觀的決策問(wèn)題,如服務(wù)的領(lǐng)域、數(shù)量、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),以體現(xiàn)公平;把具體的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)以競(jìng)標(biāo)方式在一定時(shí)期內(nèi)承包給公、私部門(mén),以體現(xiàn)效率,把政府責(zé)任和企業(yè)積極性結(jié)合起來(lái)。政府不能干預(yù)公、私服務(wù)部門(mén)的具體經(jīng)營(yíng)管理權(quán)力,而是以合同的契約條款履行監(jiān)督、評(píng)估的義務(wù),根據(jù)服務(wù)績(jī)效狀況提供資金。諸如城市給排水、供氣、供熱、公共交通、垃圾處理等都可采取這種方式。這是較為保守的一種措施,有利于降低服務(wù)的成本。

第二,引入多元化的公用事業(yè)服務(wù)主體。在保留國(guó)有企業(yè)提供公用服務(wù)的同時(shí),允許私營(yíng)部門(mén)、志愿團(tuán)體的加入。即使是國(guó)有企業(yè)也必須接受《公司法》和《合同法》的調(diào)節(jié),按照經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行運(yùn)作。在不同的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,形成公對(duì)公、公對(duì)私、私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng)格局。

第三,公司業(yè)務(wù)重組。在傳統(tǒng)的國(guó)營(yíng)壟斷體制下,公用事業(yè)部門(mén)采取垂直一體化的結(jié)構(gòu),由單一企業(yè)壟斷行業(yè)產(chǎn)品或服務(wù)的生產(chǎn)、輸送、銷(xiāo)售各環(huán)節(jié),帶來(lái)了許多弊端。要引入市場(chǎng)機(jī)制,就要對(duì)公司業(yè)務(wù)進(jìn)行分析,分離壟斷部分與競(jìng)爭(zhēng)性部分、核心業(yè)務(wù)與外圍業(yè)務(wù),盡量減少壟斷的領(lǐng)域,使外圍業(yè)務(wù)走向市場(chǎng),自負(fù)盈虧,與財(cái)政脫鉤。這樣,將具體的競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分拆出來(lái),使各部分之間形成競(jìng)爭(zhēng)的格局,有助于提高公用事業(yè)服務(wù)的效率。

第四,租賃、出售和撤資。國(guó)有公用事業(yè)服務(wù)企業(yè)可以通過(guò)出售股份,吸收民間資金介入,形成公私合作的股份制結(jié)構(gòu)。但是,不應(yīng)限制私人資本的份額和具體經(jīng)營(yíng)管理的主動(dòng)性。對(duì)于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)差的公有公司還可實(shí)行租賃、出售和清算,由私人資本的形式。這樣,通過(guò)獨(dú)資、合資、股份制等投資結(jié)構(gòu),既可以減少財(cái)政投資,還可以獲得利潤(rùn)和稅收,促進(jìn)國(guó)有資產(chǎn)的保值和增值。如對(duì)出租汽車(chē)、公交線路的經(jīng)營(yíng)權(quán),以及市政公用設(shè)施的冠名權(quán)、廣告權(quán)、收費(fèi)權(quán)等,都可采取有償競(jìng)爭(zhēng)出讓的方式。

第五,補(bǔ)貼與憑單制。對(duì)于某些贏利困難的行業(yè),政府可通過(guò)稅收、價(jià)格等優(yōu)惠措施,激勵(lì)私人資本投資的積極性。由于公用事業(yè)服務(wù)多屬于收費(fèi)項(xiàng)目,對(duì)于因民營(yíng)化而導(dǎo)致的服務(wù)費(fèi)用上漲問(wèn)題,可對(duì)某些經(jīng)濟(jì)困難群體發(fā)放有價(jià)憑單(可到政府部門(mén)兌換貨幣),由消費(fèi)者在服務(wù)提供者之間進(jìn)行選擇。通過(guò)各種民營(yíng)化措施,不僅可以節(jié)省大量的財(cái)政資金,降低經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),而且能夠獲得大量的資金,在一定程度上解決下崗工人補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)來(lái)源。

四、公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的政府作用

公用事業(yè)民營(yíng)化能否成功的關(guān)鍵與政府行為有密切的關(guān)系。這是因?yàn)?我國(guó)的行政改革是政府主導(dǎo)下的改革,公用事業(yè)部門(mén)具有明顯的“公用性”,在民營(yíng)企業(yè)、非贏利組織不發(fā)達(dá),社會(huì)對(duì)政府還有很強(qiáng)依賴(lài)的情況下,政府具有不可推卸的責(zé)任。但是,政府應(yīng)盡量避免使用直接的行政干預(yù)手段,而是要盡可能運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段和規(guī)制手段,發(fā)揮“催化劑”和為企業(yè)經(jīng)營(yíng)“保駕護(hù)航”的作用,而不是簡(jiǎn)單推向市場(chǎng)。與西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家不同,“在中國(guó),公用事業(yè)民營(yíng)化卻是在政府對(duì)公用事業(yè)的原有管制規(guī)則不適應(yīng),而新的與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)應(yīng)的管制規(guī)則尚未建立的前提下進(jìn)行的?！币虼?我國(guó)的公用事業(yè)改革,既需要政府放松規(guī)制,又需要規(guī)制重構(gòu)。

一方面,解構(gòu)傳統(tǒng)的維護(hù)壟斷的規(guī)制措施,降低對(duì)民營(yíng)企業(yè)和外商企業(yè)進(jìn)行限制的門(mén)檻,鼓勵(lì)企業(yè)間的競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)放松和解除規(guī)制、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng),不僅可以節(jié)省大量的規(guī)制執(zhí)行成本,而且可以解決在公用物品的成本和技術(shù)方面的信息不對(duì)稱(chēng)狀況,從而在合同和監(jiān)督中處于有利的地位。但是,民營(yíng)化決不是在任何公用事業(yè)領(lǐng)域不分條件和場(chǎng)合都采取競(jìng)爭(zhēng)的方式。實(shí)際上,某些服務(wù)由政府采取壟斷的方式提供可能會(huì)比通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式提供更有效率。

另一方面,重構(gòu)維護(hù)良性競(jìng)爭(zhēng)和公平的規(guī)制政策,克服市場(chǎng)機(jī)制可能帶來(lái)的失靈。由于投資商的動(dòng)機(jī)是贏利而非公眾福利,民營(yíng)化與公用事業(yè)的“公用”屬性存在沖突,因而民營(yíng)化過(guò)程可能會(huì)帶來(lái)公共風(fēng)險(xiǎn),如歧視、尋租、哄抬服務(wù)價(jià)格等,從而導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失和公共福利損失。世界銀行承認(rèn):“大量私營(yíng)企業(yè)參與供水和衛(wèi)生設(shè)施服務(wù),并不必然意味著窮人能夠得到更好的服務(wù)。除非服務(wù)合同是仔細(xì)制訂的,否則這些合同可能會(huì)將為低收入地區(qū)提供的服務(wù)排斥在外,并形成地方壟斷企業(yè)?！币虼?放松規(guī)制不是不要規(guī)制,在某些領(lǐng)域和時(shí)期還需要強(qiáng)化規(guī)制和監(jiān)管,政府必須承擔(dān)起維護(hù)公平的公共責(zé)任。

公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中的政府規(guī)制主要是一種經(jīng)濟(jì)性規(guī)制。所謂經(jīng)濟(jì)性規(guī)制,是指在存在自然壟斷和信息偏向問(wèn)題的領(lǐng)域,為防止發(fā)生資源配置低效和確保需要者的公平利用,政府按照法律權(quán)限,通過(guò)許可和認(rèn)可等手段,對(duì)企業(yè)的進(jìn)入和退出、價(jià)格、服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等方面的有關(guān)行為所進(jìn)行的管制。具體而言,在我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中,政府應(yīng)該發(fā)揮以下作用:

第一,實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)、政資分離,轉(zhuǎn)變政府職能,建立統(tǒng)一的具有權(quán)威的公用事業(yè)監(jiān)管部門(mén)。改變傳統(tǒng)的由政府行業(yè)部門(mén)直接經(jīng)營(yíng)和提供公用事業(yè)物品和服務(wù)的模式,把政府管制和企業(yè)運(yùn)營(yíng)職能分離。通過(guò)政府的公用事業(yè)管理機(jī)構(gòu),負(fù)責(zé)公用事業(yè)領(lǐng)域政策的制定,協(xié)調(diào)供應(yīng)商、消費(fèi)者之間的矛盾和沖突,從維護(hù)公平和公共利益的立場(chǎng)出發(fā),對(duì)企業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格、投資運(yùn)營(yíng)過(guò)程等進(jìn)行監(jiān)管。

第二,建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的公用事業(yè)領(lǐng)域的完善配套的法律體系。政府必須從維護(hù)公眾利益和作為經(jīng)營(yíng)方的企業(yè)利益出發(fā),制定一套切實(shí)可行的法律規(guī)范,明確政府、企業(yè)雙方的權(quán)利、責(zé)任和義務(wù),對(duì)承包商資質(zhì),公用事業(yè)產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格、標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)量、質(zhì)量、安全,經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的各種歧視性行為和投機(jī)、作假、行賄行為等進(jìn)行明確規(guī)制,對(duì)企業(yè)的進(jìn)入、退出、考評(píng)和懲罰機(jī)制做出明確規(guī)定。此外,相關(guān)法律還必須明確具體的監(jiān)管主體、內(nèi)容、方式、程序以及公眾參與途徑等,以減少行政干預(yù)的隨意性和各種腐敗行為。為維護(hù)有序競(jìng)爭(zhēng)和公平的市場(chǎng)環(huán)境,必須擴(kuò)大融資渠道、促進(jìn)投資多元化,既防止國(guó)有企業(yè)的壟斷行為,也要避免私營(yíng)企業(yè)成為壟斷組織。

第三,為保障公眾的利益,必須對(duì)供應(yīng)商所提供服務(wù)的價(jià)格和質(zhì)量進(jìn)行規(guī)制和監(jiān)管。在公用事業(yè)物品和服務(wù)的價(jià)格制定中,既要考慮到企業(yè)的利潤(rùn),也要顧及到公用事業(yè)的“公用性”目標(biāo)和公眾的承受能力。由于企業(yè)經(jīng)營(yíng)信息的不對(duì)稱(chēng)性,公用事業(yè)監(jiān)管部門(mén)必須綜合考慮企業(yè)投資規(guī)模、沉沒(méi)成本、運(yùn)營(yíng)成本、可替代晶價(jià)格、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)水平和居民承受能力等,確定合理的價(jià)格幅度。具體的價(jià)格管制策略應(yīng)根據(jù)公益性和競(jìng)爭(zhēng)性的程度和領(lǐng)域,分別采取市場(chǎng)調(diào)節(jié)、政府指導(dǎo)、財(cái)政補(bǔ)貼、政府定價(jià)等多種方式。對(duì)某些特許經(jīng)營(yíng)行業(yè),由于投資巨大、利潤(rùn)回收期長(zhǎng),還可在比較研究的基礎(chǔ)上確定合理的服務(wù)供應(yīng)期限。為避免惡性壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)和重復(fù)投資等浪費(fèi)現(xiàn)象,應(yīng)有總體的公用事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和總量控制,對(duì)企業(yè)資質(zhì)和信譽(yù)有明確的鑒定和判別標(biāo)準(zhǔn),確定基本的門(mén)檻。

第四,建立由政府公用事業(yè)管理部門(mén)、公用物品和服務(wù)供應(yīng)商和公民組成的對(duì)話協(xié)調(diào)機(jī)制,擴(kuò)大公用事業(yè)管理和經(jīng)營(yíng)的透明度,以維護(hù)公眾的利益?！瓣?yáng)光是最好的防腐劑”。公眾的意見(jiàn)是判定公用事業(yè)民營(yíng)化狀況的最終裁決者。為避免政府有關(guān)部門(mén)與服務(wù)供應(yīng)商的結(jié)盟,防止承包、轉(zhuǎn)讓、運(yùn)營(yíng)過(guò)程中的腐敗、欺詐現(xiàn)象,確保國(guó)有資產(chǎn)的不流失,維護(hù)職工權(quán)益和公眾利益,應(yīng)建立公開(kāi)、透明、互動(dòng)的運(yùn)作機(jī)制,擴(kuò)大民意調(diào)查、聽(tīng)政等公民參與的渠道(當(dāng)然要通過(guò)適當(dāng)?shù)某绦蚝鸵?guī)則,盡量避免聽(tīng)政會(huì)等參與機(jī)制的漏洞),使消費(fèi)者直接參與到公用事業(yè)服務(wù)計(jì)劃的制訂二實(shí)施和監(jiān)督中來(lái),以維護(hù)社會(huì)和公眾的福利。

在公用事業(yè)民營(yíng)化過(guò)程中,政府相關(guān)部門(mén)的職能轉(zhuǎn)變和有效監(jiān)管至關(guān)重要。這既需要私營(yíng)企業(yè)和中介組織(如具有事業(yè)成本審計(jì)、核算能力的會(huì)計(jì)事務(wù)所、審計(jì)所等)的發(fā)展壯大,還需要政府監(jiān)管人員素質(zhì)的提高,更需要整個(gè)社會(huì)道德風(fēng)尚和法治精神的養(yǎng)成。

我國(guó)公用事業(yè)的民營(yíng)化改革是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。隨著適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的政府職能的轉(zhuǎn)變和政企關(guān)系的理順,人們對(duì)“所有制”觀念的轉(zhuǎn)變,投融資環(huán)境的改善,我國(guó)公用事業(yè)民營(yíng)化所帶來(lái)的效果會(huì)越來(lái)越得到公眾和政府的認(rèn)可。