為了做好我區(qū)農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，保障五保對象的正常生活，根據(jù)國務院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》和有關(guān)文件精神，結(jié)合實際，制定本實施辦法。

第一條農(nóng)村五保供養(yǎng)是指依照本實施辦法規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬（孤兒為教）等方面給予村（居）民的生活照顧和物質(zhì)幫助，是農(nóng)村最基本的社會保障制度。

第二條區(qū)民政部門主管全區(qū)五保供養(yǎng)工作。區(qū)財政、教育、衛(wèi)生、土地、規(guī)劃、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、宣傳、工會、團委、婦聯(lián)等部門應在各自職責范圍內(nèi)，協(xié)同區(qū)民政部門開展好五保供養(yǎng)工作。

鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

村（居）民委員會協(xié)助鎮(zhèn)人民政府開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

第三條鼓勵社會組織和個人為農(nóng)村五保供養(yǎng)對象和農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提供捐助和服務。

近年來，我市堅持宣傳、管理、協(xié)調(diào)和督查“四輪驅(qū)動，齊頭并進”，切實加強了機構(gòu)編制管理，用鐵的手腕、鐵的紀律確保了財政供養(yǎng)人員管理工作取得實效，減輕了財政壓力和人民群眾負擔，促進了全市經(jīng)濟社會持續(xù)快速健康發(fā)展。截至2006年底，市級黨政群機關(guān)和事業(yè)單位共有財政供養(yǎng)人員5058名，其中：黨政群機關(guān)人員2142名，事業(yè)單位人員2013名，機關(guān)事業(yè)單位離退休人員903名，市級黨政群機關(guān)財政供養(yǎng)人員年增長幅度連續(xù)5年控制在2%以內(nèi)。

一、抓宣傳，重學習，統(tǒng)一思想認識

加強機構(gòu)編制管理，減少財政供養(yǎng)人員，是鞏固黨的執(zhí)政地位和完善國家政權(quán)建設(shè)的一項重要的基礎(chǔ)性工作，對于提高黨的執(zhí)政水平和政府管理能力，保證國家機器的協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)，構(gòu)建社會主義和諧社會，具有十分重要的意義。在實際工作中，我們將機構(gòu)編制管理工作提升到執(zhí)政為民的高度來審視，著眼于提升公共管理和公共服務的能力來把握，擺放到黨委政府工作的全局來定位，抓住三個重點進行宣傳和學習。

（一）增強領(lǐng)導干部的責任意識。充分利用各級中心組學習的機會，專題學習機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員管理的新政策、新制度及新措施，使各級領(lǐng)導干部不斷強化責任意識，樹立“編制就是法規(guī)”、“編制就是高壓線”、“編制就是財政”的理念，增強做好機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員管理工作的自覺性、責任感和使命感。

（二）提高政工人事干部的業(yè)務素質(zhì)。定期舉辦人事機構(gòu)編制業(yè)務培訓班，對機關(guān)事業(yè)單位政工人事干部進行機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員管理政策培訓，使之準確領(lǐng)會政策措施和操作規(guī)程，增強了做好財政供養(yǎng)人員管理工作的能力和載體。

（三）營造社會輿論氛圍。采用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡、期刊等多種輿論宣傳手段，在全市范圍內(nèi)廣泛宣傳機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員管理的各項政策規(guī)定和監(jiān)督程序，提高機構(gòu)編制和財政供養(yǎng)人員管理工作的透明度和公開性，擴大社會的知情權(quán)和群眾的監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建良好的社會效應和輿論氛圍。

摘要：隨著社會保障制度改革和農(nóng)村稅費改革的深入發(fā)展，財政供養(yǎng)人員概念的外延已發(fā)生很大變化。現(xiàn)在所稱財政供養(yǎng)人員是指由各級財政部門依據(jù)政府編制機構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的人員，包括行政事業(yè)單位在職人員、離退休人員、納入財政社會保障人員、優(yōu)撫救濟人員和農(nóng)村稅費改革后的村組干部等。本文所指財政供養(yǎng)人員僅為財政部門依據(jù)政府編制機構(gòu)核定的編制而給予全額或差額工資保障的行政事業(yè)單位在職人員，它反映了一個地方履行一級政府事權(quán)而供養(yǎng)的工作人員。

本文以湖北省72個縣（市）財政和部分市縣財政的有關(guān)數(shù)據(jù)為依據(jù)，對地域人口、人員結(jié)構(gòu)、可用財力、公共支出、地理環(huán)境、政策環(huán)境等因素與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)系進行分析，并對孝感市的財政供養(yǎng)系數(shù)進行實證分析，在此基礎(chǔ)上提出了降低財政供養(yǎng)系數(shù)的建議。

一、影響財政供養(yǎng)系數(shù)的相關(guān)因素分析

1.地域人口與供養(yǎng)系數(shù)的關(guān)聯(lián)分析。

分析方法：（1）將全省72縣（市）按地域人口由大到小排列，并按人口數(shù)量自然劃分成10個檔次。（2）將財政供養(yǎng)人員數(shù)量隨地域人口順序排列，并按地域人口檔次計算平均值。（3）各檔次的財政供養(yǎng)人員總量除以對應檔次的地域人口總量等于該檔次財政供養(yǎng)系數(shù)。具體統(tǒng)計和計算過程略，結(jié)果列表如下：

表1湖北省2002年72縣（市）地域人口與財政供養(yǎng)人員關(guān)系分析表單位：萬人、人、個地域人口財政供養(yǎng)

第一章總則

第一條為了做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的正常生活，促進農(nóng)村社會保障制度的發(fā)展，制定本條例。

第二條本條例所稱農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指依照本條例規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。

第三條國務院民政部門主管全國的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；縣級以上地方各級人民政府民政部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府管理本行政區(qū)域內(nèi)的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府開展農(nóng)村五保供養(yǎng)工作。

第一章總則

第一條為了做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的正常生活，促進農(nóng)村社

會保障制度的發(fā)展，制定本條例。

第二條本條例所稱農(nóng)村五保供養(yǎng)，是指依照本條例規(guī)定，在吃、穿、住、醫(yī)、葬方面

給予村民的生活照顧和物質(zhì)幫助。

第三條國務院民政部門主管全國的農(nóng)村五保供養(yǎng)工作；縣級以上地方各級人民政府民

為貫徹落實《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》、《中華人民共和國國民經(jīng)濟與社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》和《民政事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃》關(guān)于加強農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設(shè)施建設(shè)的要求，解決各地農(nóng)村五保供養(yǎng)設(shè)施滯后的問題，民政部決定，在“十一五”時期，利用發(fā)行福利彩票籌集的彩票公益金，開展“農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設(shè)施建設(shè)霞光計劃”（以下簡稱霞光計劃）。主要內(nèi)容為，自2006—2010年，從中央到地方，各級民政部門要從本級留用的彩票公益金中，劃撥一部分資金資助農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設(shè)施建設(shè)，同時積極爭取地方政府加大投入，總投入力爭達到50億元左右。其中，部本級每年安排資金不少于1億元。

一、目標任務

實施霞光計劃以滿足農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的實際需要為出發(fā)點，以彩票公益金資助為手段，堅持政府主導、社會參與，新建、改建、擴建并舉，有重點、有步驟地建設(shè)一批農(nóng)村五保供養(yǎng)服務設(shè)施，改善農(nóng)村五保分散供養(yǎng)對象居住條件，解決農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的住房問題，提高供養(yǎng)服務水平。

——基本滿足農(nóng)村五保供養(yǎng)對象的集中供養(yǎng)需求。建設(shè)一批農(nóng)村鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）五保供養(yǎng)服務機構(gòu)，基本形成布局合理、設(shè)施配套、功能完善、管理規(guī)范的農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)網(wǎng)絡，保證愿意集中供養(yǎng)的農(nóng)村五保供養(yǎng)對象能夠集中供養(yǎng)。

——全面改善農(nóng)村五保分散供養(yǎng)對象的居住條件。建設(shè)一批位于村莊、靠近群眾，規(guī)?？纱罂尚〉霓r(nóng)村五保分散供養(yǎng)對象集中居住點，保證每戶分散供養(yǎng)對象擁有一間達到當?shù)匾话憔幼l件的住房，并由村民委員會提供必要的管理和服務。

二、資助范圍

為進一步完善和規(guī)范我市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作，根據(jù)國務院《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（國務院令第456號，以下簡稱《條例》）和《省農(nóng)村五保供養(yǎng)工作規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），結(jié)合我市實際，現(xiàn)就進一步加強全市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作提出如下意見：

一、提高認識，增強做好新時期農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的責任感

加強農(nóng)村五保供養(yǎng)工作是建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的客觀要求，是加強社會保障建設(shè)、完善農(nóng)村社會救助體系的重要舉措。近年來，我市農(nóng)村五保供養(yǎng)工作取得了一定成效，但離《條例》和《規(guī)定》的要求，特別是在整體運行機制、福利院建設(shè)與管理等方面還有一定的差距，與我市經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應。各有關(guān)部門要進一步增強貫徹落實《條例》和《規(guī)定》的自覺性，增強做好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的責任感和緊迫感，把農(nóng)村五保供養(yǎng)作為一項重要工作抓好、抓實、抓出成效。

二、強化措施，全面提升農(nóng)村五保供養(yǎng)工作水平

（一）明確供養(yǎng)對象。農(nóng)村五保對象是指村民中符合下列條件的老年人、殘疾人和未成年人：1、無法定撫養(yǎng)義務人，或者雖有法定撫養(yǎng)義務人，但撫養(yǎng)義務人無撫養(yǎng)能力的；2、無勞動能力的；3、無生活來源的。按照本人自愿申請，因年幼或者智力殘疾無法表達意愿的，可由村民小組或者其他村民代為提出申請，村委會民主評議并公示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦審核，市民政局審批的程序嚴格審核認定，將符合農(nóng)村五保供養(yǎng)條件的人員全部納入五保供養(yǎng)范圍，核發(fā)《農(nóng)村五保供養(yǎng)證》，建立五保供養(yǎng)數(shù)據(jù)庫，切實做到“應保盡?！?。對分散供養(yǎng)五保對象，由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦按標準進行審核，并與五保對象所在村簽訂供養(yǎng)協(xié)議，所在村必須明確包養(yǎng)人，并簽訂包養(yǎng)協(xié)議，明確責任和義務。對自愿集中供養(yǎng)的五保對象，經(jīng)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦按標準審核同意后入住福利院，并由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦與供養(yǎng)福利院簽訂供養(yǎng)協(xié)議，享受集中供養(yǎng)待遇。

（二）強化主體責任。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦是農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的責任主體，行政主要負責人是第一責任人，要切實履行好農(nóng)村五保供養(yǎng)工作的主體責任。要切實加強領(lǐng)導，將農(nóng)村五保供養(yǎng)工作納入當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃；要制定農(nóng)村福利院建設(shè)計劃并將其作為新農(nóng)村建設(shè)窗口重點扶持；要解決好農(nóng)村福利院住房建設(shè)用地，并按國家規(guī)定集中供養(yǎng)對象人平不低于0.5畝的標準落實生產(chǎn)基地；要加大資金投入，積極爭取上級支持，充分整合相關(guān)部門資源，多方籌措資金，新建和維修改造一批福利院，全面改善和提升農(nóng)村福利院基礎(chǔ)設(shè)施條件，使床位使用率達到100%；要加強安全管理，確保農(nóng)村五保供養(yǎng)對象生命財產(chǎn)安全，對因管理不善造成農(nóng)村五保供養(yǎng)對象走失、人身傷亡等責任事故的，要嚴格追究相關(guān)人員的責任；要采取公開競爭的方式擇優(yōu)選聘農(nóng)村福利院院長，會同市民政部門對其進行考核和管理，農(nóng)村福利院院長盡可能由機關(guān)工作人員擔任。要合理配備福利院工作人員，福利院工作人員和服務對象原則上按1：10的比例配備。積極探索建立“以錢養(yǎng)事”購買服務的新機制，做到福利院服務管理人員能進能出，保障福利院服務人員的報酬，服務費不低于全市最低工資水平。力爭用3至5年時間，使全市農(nóng)村福利院基本達到省級模范福利院標準。

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣直各有關(guān)部門：

為了嚴格控制財政供養(yǎng)人員范圍，防止“吃空餉”行為發(fā)生，經(jīng)縣政府研究決定，對全縣財政供養(yǎng)人員進行一次全面清理，現(xiàn)將有關(guān)事宜通知如下：

一、財政供養(yǎng)人員范圍

凡是由財政撥款開支的，都屬于財政供養(yǎng)人員范圍，具體包括財政工資統(tǒng)發(fā)人員、財政補助開支人員、差額補助開支人員、遺屬開支人員。

二、清理對象

對調(diào)出、死亡瞞報、漏報；在職不在崗；虛報財政供養(yǎng)人員；虛報遺屬人員等情況進行清理。

各省、自治區(qū)、直轄市民政廳（局）、發(fā)展改革委、財政廳（局），新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團民政局、發(fā)展改革委、財務局：

新修訂的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（以下簡稱條例）自2006年3月1日起施行以來，各地認真貫徹落實，取得了較好成效。為進一步推進條例的貫徹落實工作，現(xiàn)將有關(guān)事項通知如下:

一、充分認識貫徹落實條例的重大意義

條例適應我國農(nóng)村經(jīng)濟社會改革發(fā)展的新形勢，對傳統(tǒng)農(nóng)村五保供養(yǎng)制度進行了全面改革，將農(nóng)村五保供養(yǎng)對象納入了公共財政的保障范圍，完善了管理與監(jiān)督措施，強化了法律責任，確立了新型農(nóng)村五保供養(yǎng)制度的框架，對于保障農(nóng)村五保供養(yǎng)對象正常生活，促進社會主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。各地、各部門要從落實科學發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會的高度，充分認識貫徹落實條例的重要性，切實增強施行條例的自覺性與緊迫感。

各地相關(guān)政府部門、農(nóng)村五保供養(yǎng)服務機構(gòu)和村民委員會都要加強學習，全面理解和正確掌握條例的立法原意和基本精神，做到一般同志了解條例，負責同志熟悉條例，從事具體工作的同志精通條例。

各地民政等部門要多渠道、多形式地做好條例宣傳工作，讓農(nóng)村困難群眾了解政策，使相關(guān)工作人員掌握政策，為全面落實條例奠定基礎(chǔ)。

為了探索建立農(nóng)村五保供養(yǎng)的新機制,切實解決農(nóng)村分散供養(yǎng)五保對象在醫(yī)、食、住、行等方面存在的突出矛盾和問題。今年以來，*縣積極探索、大膽嘗試，全面啟動了農(nóng)村五保供養(yǎng)“愛心責任行動”，對農(nóng)村分散五保對象實行“愛心”責任代養(yǎng)，奉獻愛心，明確責任，體現(xiàn)親情，取得了顯著效果。

一、嚴肅的課題

*縣屬典型的山區(qū)貧困大縣，現(xiàn)有農(nóng)村五保供養(yǎng)對象3868人，其中，孤老2981人，孤兒887人。由于受區(qū)位、經(jīng)濟等因素的制約，五保對象中分散供養(yǎng)對象高達3540人，占五保對象總數(shù)的90%以上。這些分散供養(yǎng)的農(nóng)村五保對象在醫(yī)療保障、基本生活、困難解決、行為監(jiān)護等方面不同程度地存在這樣或那樣的問題，表現(xiàn)在：

一是住居分散造成集中供養(yǎng)難。我縣地處秦巴山脈，屬山區(qū)丘陵地形，幅員廣闊。3540名農(nóng)村五保對象散居在全縣43個鄉(xiāng)鎮(zhèn)528個村，且有半數(shù)以上生活在離鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）場鎮(zhèn)10公里以外山高坡陡的村落，老人們長期生活在所熟悉的故土，在心理上不愿承受背井離鄉(xiāng)的痛楚。同時，由于我縣屬國家級扶貧重點縣，人均GDP僅4260元，地方財政投入鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)資金十分匱乏，以致敬老院設(shè)施老化、維修困難。因此，從供養(yǎng)條件上難以滿足集中供養(yǎng)需求，實行“愛心”責任代養(yǎng)是必然選擇。

二是國家政策與地方實情缺乏聯(lián)接機制。2006年3月，新的《農(nóng)村五保供養(yǎng)條例》正式頒布實施，對農(nóng)村五保供養(yǎng)事業(yè)發(fā)展注入了生機與活力。但該《條例》更多的是強調(diào)對象審批、資金管理和集中供養(yǎng)等方面的責任，而對于農(nóng)村分散五保對象的供養(yǎng)措施和責任機制等未作詳盡闡釋和界定。以致于在實際操作中缺乏政策支持，如五保對象在醫(yī)療保障、住居條件、孤兒上學等一系列問題上，缺乏系統(tǒng)的科學的長效機制。因此，建立“愛心”責任代養(yǎng)制勢在必行。

三是濃郁的孝道文化催生“愛心”代養(yǎng)。近年來，我縣高度重視孝道文化建設(shè)，明確提出了把老年人政策待遇落實好、把老年人文化生活豐富好、把老年人言論行為引導好、把老年人自身作用發(fā)揮好、把老年人的事業(yè)關(guān)心好的“五好”思路，制定了“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的“六有”目標，組織開展了孝道文化進機關(guān)、進社區(qū)、進學校、進農(nóng)村、進家庭的“五進”活動?？h委倡議、縣人大常委會決定把每年的農(nóng)歷九月九日定為“孝道日”，并把2007年列為“省級敬老模范縣”爭創(chuàng)年。我縣濃郁的孝道文化建設(shè)氛圍，為我們開展農(nóng)村五保供養(yǎng)“愛心責任行動”提供了有利的先決條件，實行“愛心”責任代養(yǎng)也在一定程度上豐富和發(fā)展了孝道文化。