摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個(gè)人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應(yīng)該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準(zhǔn)性價(jià)值，是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實(shí)現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個(gè)方面的設(shè)問揭示：公共政策的本質(zhì)就是個(gè)人偏好與集體選擇的制度安排。

關(guān)鍵詞：公共政策誰(shuí)之政策何種政策政策何為

誰(shuí)的政策？

公共政策是誰(shuí)的政策？這是公共政策制定與執(zhí)行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發(fā)，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內(nèi)涵相當(dāng)龐雜。根據(jù)不同角度與層次，公眾有男人女人、老年人年青人、富人窮人、官員百姓、知識(shí)分子文盲、個(gè)體群體、前人后人、本地人外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來(lái)說(shuō)，作為社會(huì)全體成員的公眾概念常常被分隔為多數(shù)人（majority）與少數(shù)人(minority)、強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體的實(shí)體類別。這是因?yàn)楣舱攥F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在著多數(shù)人與少數(shù)人之間或強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體之間的兩極張力，公眾的數(shù)量狀況和勢(shì)力大小不可避免地影響公共政策的性質(zhì)，進(jìn)而影響公共政策的制定與執(zhí)行。

公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達(dá)成的共識(shí)謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個(gè)人意志偏好的簡(jiǎn)單相加。公共政策便是根據(jù)公眾意志表達(dá)機(jī)制――投票規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這種投票規(guī)則并非總是帕累托最優(yōu)的一致同意規(guī)則(unanimityrule)，而經(jīng)常表現(xiàn)為多數(shù)人決策的多數(shù)票規(guī)則(majorityrule)。也就是說(shuō)，幾乎任何一項(xiàng)公共政策基本上都是在“少數(shù)服從多數(shù)”的狀況下制定的?！吧贁?shù)服從多數(shù)”的原則所遵循的規(guī)則便是簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則與比例多數(shù)規(guī)則。于是，“多數(shù)人”在簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則下具體細(xì)化為超過12的人員數(shù)量，比例多數(shù)規(guī)則下則具體量化為大于或等于23或34或35或45的人員數(shù)量。大多數(shù)國(guó)家的立法和公共政策制定均是根據(jù)多數(shù)制規(guī)則而達(dá)成的。由此觀之，一個(gè)好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。因此，“當(dāng)政治分析家談?wù)摽v向民主時(shí),他感興趣的不是任何可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)，而僅僅是那些構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”[1]。如果由那些“可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項(xiàng)公共政策，那么該項(xiàng)公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數(shù)人的政策，也是少數(shù)人的政策，但并非少數(shù)個(gè)人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應(yīng)該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準(zhǔn)性價(jià)值，是體現(xiàn)政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實(shí)現(xiàn)自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個(gè)方面的設(shè)問揭示：公共政策的本質(zhì)就是個(gè)人偏好與集體選擇的制度安排。

關(guān)鍵詞：公共政策誰(shuí)之政策何種政策政策何為

誰(shuí)的政策？

公共政策是誰(shuí)的政策？這是公共政策制定與執(zhí)行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發(fā)，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內(nèi)涵相當(dāng)龐雜。根據(jù)不同角度與層次，公眾有男人／女人、老年人／年青人、富人／窮人、官員／百姓、知識(shí)分子／文盲、個(gè)體／群體、前人／后人、本地人／外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來(lái)說(shuō)，作為社會(huì)全體成員的公眾概念常常被分隔為多數(shù)人（majority）與少數(shù)人(minority)、強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體的實(shí)體類別。這是因?yàn)楣舱攥F(xiàn)實(shí)中經(jīng)常存在著多數(shù)人與少數(shù)人之間或強(qiáng)勢(shì)群體與弱勢(shì)群體之間的兩極張力，公眾的數(shù)量狀況和勢(shì)力大小不可避免地影響公共政策的性質(zhì)，進(jìn)而影響公共政策的制定與執(zhí)行。

公共政策是根據(jù)多數(shù)人的意愿和利益制定的。多數(shù)人的意愿所達(dá)成的共識(shí)謂之為“公意”，它是多數(shù)人意志偏好的整合，而不是個(gè)人意志偏好的簡(jiǎn)單相加。公共政策便是根據(jù)公眾意志表達(dá)機(jī)制――投票規(guī)則來(lái)實(shí)現(xiàn)的，這種投票規(guī)則并非總是帕累托最優(yōu)的一致同意規(guī)則(unanimityrule)，而經(jīng)常表現(xiàn)為多數(shù)人決策的多數(shù)票規(guī)則(majorityrule)。也就是說(shuō)，幾乎任何一項(xiàng)公共政策基本上都是在“少數(shù)服從多數(shù)”的狀況下制定的?！吧贁?shù)服從多數(shù)”的原則所遵循的規(guī)則便是簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則與比例多數(shù)規(guī)則。于是，“多數(shù)人”在簡(jiǎn)單多數(shù)規(guī)則下具體細(xì)化為超過1／2的人員數(shù)量，比例多數(shù)規(guī)則下則具體量化為大于或等于2／3或3／4或3／5或4／5的人員數(shù)量。大多數(shù)國(guó)家的立法和公共政策制定均是根據(jù)多數(shù)制規(guī)則而達(dá)成的。由此觀之，一個(gè)好的公共政策是多數(shù)人意愿和利益的產(chǎn)物，它不是少數(shù)人意志和利益的合成。因此，“當(dāng)政治分析家談?wù)摽v向民主時(shí),他感興趣的不是任何可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)，而僅僅是那些構(gòu)成某種控制集團(tuán)的少數(shù)”[1]。如果由那些“可以想象的實(shí)質(zhì)性少數(shù)”操縱和決定了某項(xiàng)公共政策，那么該項(xiàng)公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變?yōu)樯贁?shù)人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

一、公共政策主體的公共性困境

公共政策主體是指那些在特定政策環(huán)境中直接或間接地參與公共政策制定、執(zhí)行、評(píng)估、監(jiān)控、調(diào)整的個(gè)體和團(tuán)體。其中,廣義的政府(即國(guó)家的立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān))作為公共政策的法定產(chǎn)生者,在公共政策過程中發(fā)揮著主導(dǎo)作用,是最主要的政策主體。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為,作為公共政策最主要的制定和執(zhí)行主體,政府是廣大社會(huì)公眾權(quán)利和意志的代表者,政府的公正與準(zhǔn)確是一種固有的天賦,政府不具有自身利益。

然而,現(xiàn)實(shí)中政府的自利性卻是客觀存在的。政府的自身利益可以劃分為以下三個(gè)層次。第一,政府工作人員的個(gè)人利益。作為一種正式的社會(huì)組織類型,政府是由若干名政府工作人員組成的,而政府工作人員是生活在現(xiàn)實(shí)社會(huì)中的人,他們也具有各種各樣的物質(zhì)和精神需要,而這些需要也都期望得到滿足。從某種程度上說(shuō),也正是其個(gè)體需要和組織需要的相互作用,才保證了整個(gè)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)他們的個(gè)人需要以個(gè)人的生理和心理形式獲得了社會(huì)內(nèi)容和社會(huì)特性時(shí),這種需要就轉(zhuǎn)化為了個(gè)人利益。由于他們常常被置于“公仆”的地位而不能明確追求自身利益,他們的自利動(dòng)機(jī)受到了限制,從而迫使他們采用其他方式實(shí)現(xiàn)自己的利益,比如通過貪污受賄、挪用或占用公款等行為來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的私利。第二,地方政府和職能部門的團(tuán)體利益。任何政府都有職能部門和層級(jí)的劃分,這種劃分是組織規(guī)模擴(kuò)大化和管理工作專業(yè)化的必然要求,也是確保各項(xiàng)職能正常運(yùn)轉(zhuǎn)、組織目標(biāo)順利實(shí)現(xiàn)的組織結(jié)構(gòu)保障,但這種劃分在客觀上卻容易形成縱向上的層級(jí)斷裂、橫向上的部門交叉、整體上的條塊分割的行政格局,從而使得政府的不同層級(jí)、不同部門萌生不同的團(tuán)體利益。例如,在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和投資格局中出現(xiàn)的地區(qū)產(chǎn)業(yè)趨同現(xiàn)象,地方政府對(duì)本地區(qū)資源、市場(chǎng)的行政保護(hù)現(xiàn)象,以及各部門為了維護(hù)本行業(yè)、本部門利益而人為設(shè)置市場(chǎng)障礙、防止外地區(qū)行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)入等現(xiàn)象,都充分證實(shí)了地方政府和職能部門的團(tuán)體利益的存在。第三,政府整體的機(jī)構(gòu)利益。政府組織常常被人們?cè)O(shè)定為社會(huì)的公共組織,履行公共管理職能,是社會(huì)最高利益的代表者,并不具有自利性。事實(shí)上,政府組織同樣擁有自身的特殊利益,比如特殊的政治地位、經(jīng)濟(jì)待遇和精神文化特權(quán)等。隨著社會(huì)分工的發(fā)展,政府管理工作從社會(huì)中分離出來(lái),成為一種特殊的專業(yè)化、專門化的工作,政府組織的自利性就越來(lái)越突出。因此,人們?cè)絹?lái)越清楚地認(rèn)識(shí)到,在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府也是多元利益主體之一,也要追求自身的最大利益。目前,各國(guó)政府的規(guī)模擴(kuò)大化、部門支出的增長(zhǎng)等都是政府追求自身利益的擴(kuò)張行為。

從理論上講,公共政策是為處理社會(huì)公共事務(wù)、解決社會(huì)公共問題而產(chǎn)生的,公共性是其邏輯起點(diǎn);公共政策又以實(shí)現(xiàn)和維護(hù)社會(huì)公共利益為最高目標(biāo),公共性是其價(jià)值終點(diǎn);公共政策運(yùn)行過程的各個(gè)環(huán)節(jié)都以公共性作為其基本的指導(dǎo)原則和標(biāo)準(zhǔn)。因此,公共性是公共政策的本質(zhì)屬性。作為公共政策主體構(gòu)成要素的政府,其公共性既是公共政策的公共性得以實(shí)現(xiàn)的根本保障,也是公共政策的公共性的重要體現(xiàn)。然而,為什么現(xiàn)實(shí)中的公共政策卻存在著與公共性相抵觸的自利性呢?現(xiàn)有的公共政策公共性理論是無(wú)法對(duì)此問題作出科學(xué)解答的。于是,政策主體理論上的公共性和現(xiàn)實(shí)中的自利性之間的沖突便使得公共政策公共性的研究陷入困境。

二、公共政策目標(biāo)的公共性困境

公共政策目標(biāo)是指公共政策主體針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問題,基于自身需要和社會(huì)提供的可能而設(shè)想出的一種希望狀態(tài)。依據(jù)公共政策公共性原則的要求,公共政策目標(biāo)應(yīng)該具有公益性,即公共政策應(yīng)該以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益為根本目標(biāo)。

摘要：作為現(xiàn)代政府管理社會(huì)的重要職能之一的公共政策，由于政府的存在，其內(nèi)在以及外在的強(qiáng)制性，保證了公共政策實(shí)現(xiàn)分配社會(huì)利益、維護(hù)社會(huì)秩序的目的；但是強(qiáng)制的背后，卻隱藏著倫理性。本文以為對(duì)公共政策的倫理分析，將對(duì)于目前處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)社會(huì)，尤其是“漸進(jìn)式”、“實(shí)驗(yàn)式”的中國(guó)社會(huì)改革，具有十分重要的意義和作用。

關(guān)鍵詞：公共政策；倫理；價(jià)值；人性

中國(guó)目前的社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，但是在轉(zhuǎn)型中，社會(huì)呈現(xiàn)出非均衡發(fā)展的態(tài)勢(shì)：我國(guó)的城鄉(xiāng)差距呈現(xiàn)失衡狀態(tài)，而且情況隨著社會(huì)的發(fā)展并沒有根本上的改進(jìn)，反而有愈演愈烈之勢(shì)。這些情況在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社保等關(guān)系普遍民生方面問題較為明顯和突出。這一實(shí)際存在的問題，給未來(lái)社會(huì)發(fā)展和進(jìn)一步改革埋下了不穩(wěn)定的隱患和未知因素，給政府更進(jìn)一步的社會(huì)管理和服務(wù)社會(huì)功能提出了不易解決的難題。政府從內(nèi)心希望一方面通過傳統(tǒng)公共政策強(qiáng)制性去盡力維系社會(huì)舊有格局，另一方面又造出新的“縫隙”以及“非對(duì)稱”的社會(huì)狀況；這種困境使得重新反思公共政策成為了必要。本文就是從倫理方面對(duì)公共政策進(jìn)行了分析。

一、公共政策

關(guān)于政策，官方有一個(gè)比較中性的解釋，即“辭海”解釋。政策是這樣定義的，政策是“國(guó)家、政黨為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期的路線和任務(wù)而規(guī)定的行動(dòng)準(zhǔn)則”。從政策定義可以看得出，公共政策應(yīng)該涵蓋一個(gè)國(guó)家為維系社會(huì)發(fā)展而在社會(huì)公共事務(wù)方面出臺(tái)的的政治方略或策略，或各種必要規(guī)范性文件。對(duì)于公共政策的科學(xué)定義，幾十年間，未能達(dá)成一個(gè)所有人接受的感念。學(xué)者有的是從階段性的發(fā)展過程中理解的。例如，作為公共行政學(xué)標(biāo)志性人物的美國(guó)學(xué)者伍德羅威爾遜就認(rèn)為，“公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)?！盵1]這一定義在一定程度上明確了公共政策的制定者和執(zhí)行者，界定了二者各自的過程管理。有的學(xué)者是從公共政策的行為特點(diǎn)來(lái)界定的，例如政策科學(xué)主要的倡導(dǎo)者和創(chuàng)立者的哈羅德拉斯維爾與亞伯拉罕卡普蘭則認(rèn)為，“公共政策是一種含有目標(biāo)、價(jià)值與策略的大型計(jì)劃?！盵2]這一定義更加強(qiáng)調(diào)政策的行為特征，從廣義上說(shuō)政策就是有目標(biāo)的計(jì)劃。還有的學(xué)者從其他角度界定公共政策，例如有學(xué)者認(rèn)為：“公共政策是政府為解決公共問題、實(shí)現(xiàn)公共管理目標(biāo)而制定和實(shí)施的行為規(guī)范和行動(dòng)準(zhǔn)則,它是由一系列謀略、措施、辦法等組成的?！盵3]不可否則，公共政策有其一定的歷史使命。但是，從根本意義上說(shuō)公共政策是政府處理公共事務(wù)的一種工具，其自身孕育著強(qiáng)制性和倫理性兩種天然屬性。

二、公共政策倫理分析

公共政策是以政府為主的公共機(jī)構(gòu)為確保社會(huì)朝著政治系統(tǒng)所確定、承諾的正確方向發(fā)展，通過廣泛參與和連續(xù)的抉擇以及具體實(shí)施而產(chǎn)生效果的途徑，利用公共資源達(dá)到解決社會(huì)公共問題，平衡、協(xié)調(diào)社會(huì)公眾利益目的的公共管理活動(dòng)過程。這一概念表述了公共政策的主體、手段、目的，尤其突出其目的性。

公共政策的目的性表現(xiàn)在公共政策的成敗上，這就使政策評(píng)估在公共政策中占據(jù)重要的地位，缺少政策評(píng)估，一項(xiàng)政策就不能稱之為政策。公共政策評(píng)估如何進(jìn)行，即公共政策評(píng)估都有哪些標(biāo)準(zhǔn)，以此對(duì)公共政策成敗做出判斷，本文試就其作些探討。

一、公共政策評(píng)估概念的界定

盡管目前對(duì)政策評(píng)估的研究很多，但對(duì)于政策評(píng)估的概念卻沒有一個(gè)統(tǒng)一的、被絕大多數(shù)學(xué)者接受和普遍認(rèn)同的定義。

陳振明認(rèn)為，所謂公共政策評(píng)估，是指依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息。林水波、張世賢認(rèn)為，政策評(píng)價(jià)是“有系統(tǒng)地應(yīng)用各種社會(huì)研究程序，收集有關(guān)資訊，用以論斷政策概念與設(shè)計(jì)是否周全完整，知悉政策實(shí)際執(zhí)行情形、遭遇的困難，又無(wú)偏離既定的政策方向；指明社會(huì)干預(yù)政策的效用”。

以上學(xué)者從不同的角度和方面分別對(duì)政策評(píng)估進(jìn)行界定，綜合各方觀點(diǎn)，本文傾向于這樣的界定：公共政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策過程的效果、效益、效率和公眾回應(yīng)加以判斷，評(píng)定并由此決定政策變遷的活動(dòng)。

【內(nèi)容摘要】

公共政策分析作為一種新興研究領(lǐng)域盡管正逐步成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界的主流話語(yǔ)之一，但它在其基本分析單位——公共政策——的認(rèn)知上仍存在著巨大的歧異。為建立完整的學(xué)術(shù)對(duì)話機(jī)制，本文首先對(duì)學(xué)界不同的公共政策觀進(jìn)行了獨(dú)特的梳理，進(jìn)而通過對(duì)公共問題解決途徑的分析，得出結(jié)論：公共政策的本質(zhì)在于政府通過對(duì)自身利益和公共利益的考量，在減少主觀差距和減少客觀差距之間做出選擇，進(jìn)而及時(shí)有效地解決公共問題。公共政策既可能直接調(diào)整社會(huì)利益關(guān)系，減少客觀差距，包括對(duì)公共利益的生產(chǎn)、分配、交換和消費(fèi)，也可能置公共利益于不顧，僅僅通過降低或轉(zhuǎn)移公眾的期望值來(lái)減少其主觀差距，緩和其不滿情緒。

【關(guān)鍵詞】

公共政策；價(jià)值；利益；分配；公共問題

【作者簡(jiǎn)介】

黃仁宗，男，山東菏澤人，北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱叻治?。E-mail：hrz2001@Tel:010-62762849。地址：北京大學(xué)政治學(xué)與行政管理系47#2102室（100871）。著作權(quán)所有，轉(zhuǎn)載請(qǐng)聯(lián)系作者。

摘要:扶貧政策是扶貧思想與脫貧成效之間的橋梁，政策質(zhì)量直接關(guān)系思想的落實(shí)和成效的實(shí)現(xiàn)。基于公共政策維度，從政策制定、政策執(zhí)行、政策評(píng)價(jià)等三個(gè)視角審視當(dāng)前我國(guó)扶貧政策中存在的問題。進(jìn)一步提出扶貧政策的“精準(zhǔn)化”是一個(gè)在轉(zhuǎn)變思想的基礎(chǔ)上不斷實(shí)踐摸索、循環(huán)遞進(jìn)的過程。精準(zhǔn)扶貧政策需要共同建立在政策制定精準(zhǔn)、政策執(zhí)行精準(zhǔn)、政策評(píng)價(jià)精準(zhǔn)的基礎(chǔ)上。

關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧政策;政策制定;政策執(zhí)行;政策評(píng)價(jià)

當(dāng)前，我國(guó)精準(zhǔn)扶貧工作以“六個(gè)精準(zhǔn)”為基本要求，即扶貧對(duì)象要精準(zhǔn)、措施到戶要精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排要精準(zhǔn)、資金使用要精準(zhǔn)、因村派人要精準(zhǔn)、脫貧成效要精準(zhǔn)。在這一基本要求中，政策精準(zhǔn)是基礎(chǔ)，精準(zhǔn)落實(shí)是關(guān)鍵，精準(zhǔn)評(píng)價(jià)是保證。扶貧政策的制定、執(zhí)行與評(píng)價(jià)是否精準(zhǔn)在整個(gè)扶貧工作過程中起著關(guān)鍵作用，關(guān)系到整個(gè)扶貧攻堅(jiān)的勝利。時(shí)隔近四年，我國(guó)的扶貧攻堅(jiān)工作在“精準(zhǔn)扶貧”思想的指引下取得重大進(jìn)展。但是，相比于如火如荼的地方實(shí)踐，精準(zhǔn)扶貧的理論研究相對(duì)滯后。尤其對(duì)于扶貧工作中出現(xiàn)的各種政策問題尚未從理論高度加以認(rèn)識(shí)解決。扶貧政策制定不合理、政策難以有效執(zhí)行、政策執(zhí)行效果不明顯等問題仍廣泛存在于當(dāng)前的扶貧工作中。政策制定、政策執(zhí)行、效果評(píng)價(jià)是政策發(fā)展的三個(gè)階段，構(gòu)成每一項(xiàng)具體政策的生命周期。對(duì)于當(dāng)前我國(guó)扶貧攻堅(jiān)過程中出現(xiàn)的各種“非精準(zhǔn)”問題的理論分析，也應(yīng)當(dāng)從以上三個(gè)視角加以審視。

一、扶貧政策制定中的“非精準(zhǔn)”問題及理論分析

政策制定合理與否是其得以順利執(zhí)行的前提。政策的目的在于解決實(shí)際問題，因此，政策的制定也必須從實(shí)際出發(fā)，脫離實(shí)際的政策非但不能解決問題，反而會(huì)產(chǎn)生負(fù)面導(dǎo)向。以湖南省H縣為例，H縣屬國(guó)家級(jí)貧困縣，年財(cái)政收入有限。而目前湖南省針對(duì)貧困縣扶貧資金支出規(guī)定，縣財(cái)政需承擔(dān)本縣扶貧資金支出的25%。這對(duì)于一個(gè)國(guó)家級(jí)貧困縣來(lái)說(shuō)支出比例過高，財(cái)政壓力較大。根據(jù)H縣實(shí)際財(cái)政狀況測(cè)算，扶貧資金支出占縣財(cái)政10%或以下是一個(gè)合理分配比例，但是由于政策制定權(quán)屬于上級(jí)相關(guān)部門而且政策修訂需要經(jīng)歷一個(gè)復(fù)雜的過程，因此短期內(nèi)這一問題難以有效解決。除此之外，H縣人社局在針對(duì)貧困戶技能培訓(xùn)方面也同樣面臨上級(jí)政策制定不合理的問題。根據(jù)目前國(guó)家人社部門的政策規(guī)定，針對(duì)貧困戶的A類培訓(xùn)時(shí)間是45天，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)是1450元/人。然而，這個(gè)政策在現(xiàn)實(shí)中難以得到有效執(zhí)行。一是培訓(xùn)時(shí)間過長(zhǎng)會(huì)影響正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)過低不能彌補(bǔ)生產(chǎn)損失。根據(jù)H縣人社局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，目前H縣組織的針對(duì)貧困戶技能培訓(xùn)，真正貧困戶參加者比例極低，這除了與貧困戶的思想意識(shí)有關(guān)以外，培訓(xùn)政策不合理也是導(dǎo)致這一問題的主要原因。從政策制定理論的角度來(lái)說(shuō)，政策規(guī)劃應(yīng)具有開放性，政府決策部門應(yīng)是一個(gè)開放系統(tǒng)，在進(jìn)行政策規(guī)劃時(shí)不能閉門造車，決策部門必須了解并把握與決策系統(tǒng)息息相關(guān)的環(huán)境，切實(shí)掌握二者之間的互動(dòng)關(guān)系，以增強(qiáng)公共政策的回應(yīng)性。同時(shí)，政策規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性，前瞻性規(guī)劃是一種跳躍式規(guī)劃。政策規(guī)劃的前瞻性要求規(guī)劃者超越問題現(xiàn)狀，把握政策問題各種可能的發(fā)展趨勢(shì)，確保設(shè)計(jì)的方案不落后于問題態(tài)勢(shì)的發(fā)展。除此之外，政策的制定也應(yīng)當(dāng)具有權(quán)變性，由于環(huán)境在不斷變化，政策規(guī)劃也應(yīng)當(dāng)隨著環(huán)境的改變而做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，從而保持政策方案與政策環(huán)境之間良好的動(dòng)態(tài)適應(yīng)［1］133。在精準(zhǔn)扶貧思想指引下，要實(shí)現(xiàn)2020年全面脫貧目標(biāo)，不但需要政府有力領(lǐng)導(dǎo)，而且需要各種社會(huì)力量合力。政策制定不但是政府內(nèi)部事務(wù)，而且是需要立足于更廣泛的社會(huì)層面，納入各種有益意見。此外，政策制定者需要具備更加敏銳的預(yù)見性?，F(xiàn)代社會(huì)，致貧原因呈現(xiàn)多樣化，根據(jù)阿瑪?shù)賮?#8226;森對(duì)于貧困理論的闡述，貧困不僅是相對(duì)地比別人貧窮，而是缺乏獲得某種基本物質(zhì)生存機(jī)會(huì)的“可行能力”。能力是完成一項(xiàng)目標(biāo)或者任務(wù)所體現(xiàn)出來(lái)的素質(zhì)。正是對(duì)于這些作為基本物品的“通用性手段”占有程度不同，導(dǎo)致不同人群發(fā)展境況差異，多維貧困分析框架逐步取代單純的經(jīng)濟(jì)貧困分析思路［2］。從以上觀點(diǎn)出發(fā)，扶貧政策精準(zhǔn)化不能建立在狹隘的提供單一的短期利益基礎(chǔ)上。而應(yīng)當(dāng)著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，以提高貧困人口能力為出發(fā)點(diǎn)對(duì)政策制定加以考量。

二、扶貧政策執(zhí)行中的“非精準(zhǔn)”問題及理論分析

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來(lái)透視公共政策分析的理念、過程、公平目標(biāo)及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實(shí)缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標(biāo)的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實(shí)，才能確保相應(yīng)的公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。美國(guó)公共政策學(xué)者斯圖亞持?尼古認(rèn)為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標(biāo)之間的關(guān)系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實(shí)現(xiàn)一套既定目標(biāo)的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實(shí)施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)。可持續(xù)發(fā)展，是指既滿足當(dāng)代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實(shí)現(xiàn)人類經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)，又保護(hù)人類賴以生存的自然資源，并促進(jìn)人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認(rèn)為，盡管不是每個(gè)具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關(guān)，但至少?gòu)暮暧^而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者張世賢、陳恒均認(rèn)為，公共政策是政府用來(lái)“處理或解決公共問題或公共目標(biāo)”的。日本學(xué)者藥師寺泰藏也認(rèn)為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢姡肮病敝赶虻哪康男允枪舱叩谋举|(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以公共利益的實(shí)現(xiàn)為原則。公共利益是一個(gè)結(jié)構(gòu)復(fù)雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實(shí)現(xiàn)，甚至影響著正常的社會(huì)秩序。因此，政府作為“一個(gè)國(guó)家或社會(huì)的機(jī)構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔(dān)公共責(zé)任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領(lǐng)域侵犯私權(quán)，或?yàn)樯贁?shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實(shí)現(xiàn)問題為綱領(lǐng)性的政策問題進(jìn)行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導(dǎo)各社會(huì)主體，包括政府自己在公共領(lǐng)域內(nèi)以其秩序化的活動(dòng)增進(jìn)公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實(shí)和未來(lái)的各社會(huì)主體所平等分享。二是指政策目標(biāo)取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以代際目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)為原則。從一個(gè)歷史過程來(lái)看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標(biāo)，規(guī)范、約束在既立足當(dāng)代人的利益要求，又確保未來(lái)人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當(dāng)代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當(dāng)代和未來(lái)連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當(dāng)代人和未來(lái)人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說(shuō)，以代際目標(biāo)為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實(shí)現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅(jiān)持以整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應(yīng)該是當(dāng)代政府綱領(lǐng)性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴(yán)峻問題，正是由于當(dāng)代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵(lì)人們對(duì)公共資源“各取所需”式的無(wú)節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關(guān)系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認(rèn)定的范圍來(lái)看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會(huì)、從當(dāng)代人到未來(lái)人的各種有關(guān)發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當(dāng)代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來(lái)人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實(shí)際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了?？沙掷m(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當(dāng)代人類在發(fā)展問題上的一種價(jià)值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的?？沙掷m(xù)發(fā)展理應(yīng)成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當(dāng)代公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當(dāng)代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實(shí)現(xiàn)代際發(fā)展目標(biāo)，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關(guān)系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對(duì)“公共”原則的偏離20世紀(jì)70年代以來(lái)，以美國(guó)哲學(xué)家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個(gè)人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國(guó)家中立原則，認(rèn)為縱使公民的所作所為為社會(huì)上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國(guó)家也不得干預(yù)。美國(guó)諾貝爾經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認(rèn)為社會(huì)一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M(jìn)行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實(shí)中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強(qiáng)調(diào)國(guó)家中立，而不得干預(yù)所謂不損害他人利益的個(gè)人利益的決策理念，無(wú)法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當(dāng)然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析過程對(duì)“公共”原則的偏離不少學(xué)者認(rèn)為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)來(lái)解決，而要通過政治市場(chǎng)來(lái)解決”。因此，當(dāng)代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場(chǎng)進(jìn)行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認(rèn)為，盡管政治市場(chǎng)在起點(diǎn)上具有一人一票的平等性，但在終點(diǎn)上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導(dǎo)，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強(qiáng)制“少數(shù)”的不平等。并且，“國(guó)家在過去被看作是大公無(wú)私的，現(xiàn)在則被當(dāng)成參與政治活動(dòng)者進(jìn)行交易的市場(chǎng)”。因此，作為有“經(jīng)

濟(jì)人”特征的選民與政治家，其政治市場(chǎng)上的價(jià)值取向，不能不受組織良好或力量強(qiáng)大的利益集團(tuán)的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導(dǎo)向?qū)怖娴钠茐?，或者反過來(lái)，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認(rèn)知能力的局限，當(dāng)代政府還不具備足夠的能力，按政治市場(chǎng)的要求去準(zhǔn)確地收集信息，并形成與整個(gè)社會(huì)的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個(gè)部門之間難以獲得有效的溝通，形成對(duì)公共利益的共識(shí)所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導(dǎo)出包括政府在內(nèi)的各社會(huì)主體對(duì)公共資源的無(wú)序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無(wú)法實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)對(duì)“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標(biāo)，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標(biāo)的團(tuán)體，所分配到的社會(huì)資源，所享受到的效益，所負(fù)擔(dān)的成本等公平分配的程度”。公平應(yīng)該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護(hù)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展秩序，滿足社會(huì)公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標(biāo)。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來(lái)各代人與當(dāng)代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當(dāng)代人的認(rèn)知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標(biāo)偏好，很難理性、自覺地從未來(lái)人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當(dāng)代指向未來(lái)的持續(xù)發(fā)展。不僅如此，當(dāng)代政府還面對(duì)著解決有關(guān)代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實(shí)壓力。斯圖亞持?尼古認(rèn)為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長(zhǎng)意味著政府及其政策“運(yùn)作得更有效或會(huì)得到更高的評(píng)價(jià)”，“而降低成本或削減項(xiàng)目預(yù)算”，“也許會(huì)激起人們的反對(duì)”，因?yàn)檫@意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當(dāng)代政府為了實(shí)現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來(lái)，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當(dāng)它們提高最小人群組的福利時(shí)，才應(yīng)該被采納執(zhí)行”?？梢姡藗円蠊舱邔?shí)現(xiàn)的代內(nèi)公平目標(biāo)，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來(lái)最大限度地提高社會(huì)平均效益，并擴(kuò)大其在窮人當(dāng)中的得益面與得益程度的。顯然，嚴(yán)峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標(biāo)，存在著嚴(yán)重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實(shí)壓力下，難以對(duì)超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當(dāng)代人的利益要求進(jìn)行有效限制，將斷送未來(lái)人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動(dòng)態(tài)過程來(lái)看，與其說(shuō)當(dāng)代公共政策分析由于公平目標(biāo)的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說(shuō)由于嚴(yán)重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領(lǐng)域，使人類（包括本來(lái)人）的公共利益更多地滿足了當(dāng)代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策分析模型對(duì)“公共”原則的偏離國(guó)內(nèi)外學(xué)者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應(yīng)公共政策偏離“公共”原則的傾向。國(guó)內(nèi)也有相關(guān)著作對(duì)這些決策模型的局限性提出了批評(píng)。最典型的，一是團(tuán)體決策模型的局限。該模型認(rèn)為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團(tuán)體間斗爭(zhēng)的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團(tuán)體的利益。隨著各利益團(tuán)體力量和影響的消長(zhǎng)，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團(tuán)體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團(tuán)體的利益，而不是社會(huì)整體的公共利益。盡管在實(shí)際決策過程中，無(wú)論哪一個(gè)利益團(tuán)體，在法理上，還是能力上，都無(wú)法取代政府的主導(dǎo)地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團(tuán)體的政策要求，但是，這種模型無(wú)視公共利益要求的傾向，無(wú)疑將是對(duì)政府及其政策背離“公共”原則的某種認(rèn)可。二是精英決策模型的局限。該模型認(rèn)為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機(jī)關(guān)付諸實(shí)施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價(jià)值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國(guó)決策實(shí)際可能的情形，然而，與團(tuán)體決策模型相比，該模型更多地強(qiáng)調(diào)了居社會(huì)少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益。總之，這些局限，將不同程度地帶來(lái)了公共政策分析對(duì)“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對(duì)人與公共資源間關(guān)系的協(xié)調(diào)能力，難以實(shí)現(xiàn)對(duì)公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實(shí)現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應(yīng)如何體現(xiàn)“公共”原則公共政策從本質(zhì)上是導(dǎo)向未來(lái)的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當(dāng)代，又面向未來(lái)；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護(hù)人（包括當(dāng)代人和未來(lái)人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護(hù)自然，并使其利益得到持續(xù)實(shí)現(xiàn)與尊重，進(jìn)而使經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動(dòng)在自然界面前不是絕對(duì)自由的。為了保護(hù)更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護(hù)自然并協(xié)調(diào)其與人類的關(guān)系為主要內(nèi)容的新理念，進(jìn)而“建立一個(gè)以自然持續(xù)發(fā)展為基礎(chǔ)、經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展為任務(wù)、社會(huì)持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對(duì)象，而看作是人類生命和價(jià)值的源泉；另一方面，就是要求當(dāng)代政府必須將其關(guān)注的公共領(lǐng)域進(jìn)一步拓展到自然界，使自然界中的每一個(gè)變化，無(wú)論是否人類活動(dòng)所致，無(wú)論是否對(duì)人類有直接利害，都成為公共問題而進(jìn)人政府的視野，進(jìn)而進(jìn)人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)

的發(fā)展系統(tǒng)，確保可持續(xù)發(fā)展的實(shí)現(xiàn)。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對(duì)資源的種種不合理占用，進(jìn)而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關(guān)系的重大壓力，也就如著名政策科學(xué)家葉?？?德羅爾所說(shuō)的政策制定中的“逆境”。德羅爾認(rèn)為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時(shí)，應(yīng)盡量“將這些政策堅(jiān)持若干年”，“因?yàn)閷?duì)大多數(shù)逆境來(lái)說(shuō)，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長(zhǎng)遠(yuǎn)（包括本來(lái)人）的公共利益。公共政策分析主體理應(yīng)在各種干擾面前“不為所動(dòng)”，在人與自然組成的公共領(lǐng)域內(nèi)，堅(jiān)持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價(jià)值偏好，協(xié)調(diào)整個(gè)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實(shí)現(xiàn)。需要進(jìn)一步指出，由于長(zhǎng)期以來(lái)工業(yè)的盲目增長(zhǎng)，已經(jīng)導(dǎo)致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國(guó)學(xué)者詹姆斯?安德森所說(shuō)“政府的任務(wù)是服務(wù)和增進(jìn)公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當(dāng)代各國(guó)政府作為決策主體，就應(yīng)該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強(qiáng)國(guó)際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應(yīng)得的公益?？梢哉J(rèn)為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關(guān)公共決策問題的深刻見解，他實(shí)際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來(lái)了。從這個(gè)意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會(huì)如德羅爾所說(shuō)的，將“減少了各個(gè)國(guó)家政策制定的自主程度”。各國(guó)政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國(guó)的價(jià)值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標(biāo)必須體現(xiàn)“立體”要求多數(shù)學(xué)者公認(rèn)，就社會(huì)意義而言，公平是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?，是現(xiàn)代社會(huì)規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標(biāo)。要促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標(biāo)取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展，從而為未來(lái)發(fā)展準(zhǔn)備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟(jì)、社會(huì)未來(lái)不間斷的發(fā)展。也就是說(shuō)，以“立體公平”來(lái)反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展。以代內(nèi)公平為目標(biāo)的公共政策分析有利于促進(jìn)當(dāng)前的發(fā)展。人們達(dá)成的共識(shí)是，代內(nèi)的公平，有助于增強(qiáng)政府的合法權(quán)威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)對(duì)資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進(jìn)全社會(huì)對(duì)自然資源的節(jié)制性使用，進(jìn)而，減少對(duì)末來(lái)發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護(hù)窮人在當(dāng)前公平利用資源方面不可侵犯的權(quán)力，以避免各社會(huì)主體對(duì)資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無(wú)奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應(yīng)，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時(shí)，代內(nèi)公平的導(dǎo)向下，有利于實(shí)現(xiàn)公共政策對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的當(dāng)前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家保羅．R．格雷戈里等認(rèn)為：“只要經(jīng)濟(jì)是完全競(jìng)爭(zhēng)的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競(jìng)爭(zhēng)”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當(dāng)代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過公共政策分析，獲得必要的政策手段，營(yíng)造公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，把社會(huì)最短缺的資源配置到最需要的環(huán)節(jié)中去，維持資源、生態(tài)、環(huán)境以及社會(huì)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎(chǔ)上，滿足社會(huì)的當(dāng)前需求。這樣，既可以節(jié)約資源，又有助于提高資源滿足未來(lái)的持續(xù)供給能力，進(jìn)而又將有助于未來(lái)人的發(fā)展。以代際公平為目標(biāo)的公共政策分析有利于保障未來(lái)不間斷的發(fā)展。固然，代內(nèi)公平也有利于未來(lái)的發(fā)展，但其著眼點(diǎn)仍然是當(dāng)前的發(fā)展，只具有未來(lái)發(fā)展的起點(diǎn)意義。代際公平“是從時(shí)間特性和人類認(rèn)識(shí)能動(dòng)性出發(fā)提出的現(xiàn)世人類應(yīng)有的責(zé)任感和對(duì)未來(lái)人類利益的義務(wù)感”。令人擔(dān)憂的是，由于缺乏可行的體現(xiàn)代際公平目標(biāo)的政策約束，常常是“從事長(zhǎng)期行為的人，只承擔(dān)長(zhǎng)期行為的成本，而未必能得到長(zhǎng)期行為的收益”。其結(jié)果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來(lái)的發(fā)展。因此，當(dāng)代政府的重要責(zé)任，就是在“公共”原則下，通過公共政策分析，形成政策導(dǎo)向，使當(dāng)代人負(fù)起歷史與道義的責(zé)任，避免其利用相對(duì)于未來(lái)人“近水樓臺(tái)”的優(yōu)勢(shì)，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開發(fā)和利用。從倫理意義上講，當(dāng)代政府的公共政策，不僅要從當(dāng)代人，而且要從未來(lái)人的角度，看待有關(guān)發(fā)展的公共問題。在未來(lái)人作為利益主體缺位的情況下，由當(dāng)代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來(lái)人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀(jì)末美國(guó)的自然保護(hù)運(yùn)動(dòng)，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強(qiáng)制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實(shí)現(xiàn)人類對(duì)于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的未來(lái)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應(yīng)該注意，這里強(qiáng)調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標(biāo)進(jìn)行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實(shí)現(xiàn)，來(lái)解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對(duì)立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。

一、公共政策的邏輯起點(diǎn):公共利益

(一)公共利益的內(nèi)涵傳統(tǒng)上有三種探索公共利益問題的方法。一種是把它與自然法規(guī)、正義、正當(dāng)理由這一類價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范聯(lián)在一起。一種是把它與個(gè)人或者集團(tuán)、階級(jí)、多數(shù)的特殊利益聯(lián)在一起。第三種是把它與個(gè)人之間或者集團(tuán)之間競(jìng)爭(zhēng)過程的結(jié)果聯(lián)在一起。公共利益就是公共機(jī)構(gòu)的利益。在登哈特《新公共服務(wù)》中，他認(rèn)為公共利益是基于一種共同利益相互對(duì)話的結(jié)果，而不是個(gè)人利益的聚集。雖然不能給公共利益下一個(gè)重要的定義，但是筆者覺得公共利益應(yīng)當(dāng)包含幾個(gè)特征。一，公共利益首先必須具有公共性。公共利益在其范圍上囊括社會(huì)中的大部分，包含社會(huì)成員利益的一致性要求。二，公共利益的非贏利性;公共利益的初衷就是為了社會(huì)成員的福利。第三，公共利益不應(yīng)以剝奪個(gè)人利益為前提。公共利益的超越個(gè)體性，既不是個(gè)人利益的簡(jiǎn)單相加，也不能具體代表某一個(gè)體的利益，因此又是超越于個(gè)體的利益。

(二)公共政策邏輯起點(diǎn)要求1．公共政策主體與公共利益一致性按照登哈特在《新公共服務(wù)》的觀點(diǎn)來(lái)看，公務(wù)員是具有公民精神和公民美德的優(yōu)秀公民，它是從公民中脫影而出，并且有致于公共事務(wù)的公民。桑德爾指出，公民會(huì)超載自身利益去關(guān)注更大的公共利益，進(jìn)而會(huì)采用一種更加廣闊且更具長(zhǎng)期性的視野，這種視野要求公民了解事務(wù)、有歸屬感、關(guān)心整體并且與命運(yùn)危若累卵的社區(qū)達(dá)一個(gè)道德契約。政治學(xué)提出的委托－目標(biāo)之間經(jīng)常達(dá)不到一致。公共利益的主體，即委托人，公共政策主體是人。在《國(guó)家的藝術(shù)》這本指出，公共管理中最普遍的失敗或崩潰就是由于管理者或生產(chǎn)者將他們的個(gè)人利益放在第一位，而把委托人和顧客的利益放在其次，甚至拋到腦后。因此有相當(dāng)多的文獻(xiàn)在考察同一個(gè)問題，即被視為委托人的立法部門或一般公眾，如何去控制他們的“人”－行政和官僚機(jī)構(gòu)。2．公共利益應(yīng)該成為公共政策的目的和標(biāo)準(zhǔn)。公共利益成為就評(píng)估具體公共政策的一個(gè)道德標(biāo)準(zhǔn)和政治秩序應(yīng)該追求的一個(gè)目標(biāo)。在公共政策制定過程必須與公共利益緊密結(jié)合起來(lái)，這也是公共政策者執(zhí)行過程中必須要把握的主線，并且公共政策進(jìn)行評(píng)估之時(shí)也需要與公共利益所以達(dá)到目標(biāo)進(jìn)行對(duì)比。在《新公共服務(wù)》這本書中，卡西尼利寫道，公共利益是可以據(jù)以評(píng)價(jià)政治行為的一個(gè)品行標(biāo)準(zhǔn)。換言之，為了公共利益所能夠采取的行動(dòng)值得贊同，因它們符合這個(gè)品行標(biāo)準(zhǔn)。它認(rèn)為，公共利益作為一個(gè)道德概念所具有的功能不同于分析模式的功能。3．公共政策制定機(jī)制的合宜性公共政策手段和工具是否得當(dāng)，對(duì)公共管理的合理與合法性至關(guān)重要。目的與手段的一致，是公共政策要達(dá)到的境界。目的不能為手段與工具的作解釋，目標(biāo)合理合法不能成為手段與工具的非合理與非合法性的修辭。筆者在這里提到合宜性主要是指政策主體在制定過程中選擇的工具合理合法性。

(三)公共政策產(chǎn)物與公共利益的體現(xiàn):公共物品與公共服務(wù)前面我們界定了公共利益的內(nèi)涵時(shí)候，我們已經(jīng)指出了一個(gè)界定的思路即用公共物品的外在描述。也就是說(shuō)，公共利益最終會(huì)體現(xiàn)在公共物品和公共服務(wù)上。公共物品與服務(wù)是與民眾利益最直接的接觸點(diǎn)，也是民眾對(duì)政策滿足度評(píng)價(jià)指標(biāo)。公共政策最終的產(chǎn)物是公共物品與公共服務(wù)．研究公共產(chǎn)品的權(quán)威奧斯特羅姆教授認(rèn)為，解決公共物品和服務(wù)的方法有三種。一種是通過政府模式。當(dāng)前的政策方案主要有利維坦和私有化，但在操作過程中都將其中一種作為唯一方案，政策效果是值得深究的。由于公地的悲劇使得資源配置和環(huán)境問題得不到合理解決，一種具有較大強(qiáng)制性權(quán)力的政府的存在就是合理的。第二種是一些政策分析者主張?jiān)谫Y源共有的地方強(qiáng)制實(shí)行私有財(cái)產(chǎn)權(quán)制度。對(duì)公共資源進(jìn)行私有化管制對(duì)公共資源的合理配置和使用是必要的。但是存在這樣一個(gè)問題，某些公共資源的私有產(chǎn)權(quán)很難明確。奧斯特羅姆教授認(rèn)為制度主義者應(yīng)當(dāng)注重研究公共資源的自主組織和自主治理過程。中心問題是相互依賴的的委托人如何才能把自己組織起來(lái)，進(jìn)行自主治理，從而能夠在所有人都面對(duì)搭便車、規(guī)避責(zé)任或其他機(jī)會(huì)主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益。

二、利益表達(dá)主體及利益需要公共政策

本質(zhì)上是對(duì)社會(huì)利益的分配。在制定政策之時(shí)必須明確幾個(gè)問題:分配什么利益，向誰(shuí)分配，分配的標(biāo)準(zhǔn)、方式，分配的結(jié)果會(huì)怎樣及如何調(diào)整。這是公共政策制定需要的一整套思路，屬于基于事實(shí)層面的分析。因此在利益分析的視角中，首要問題在于明確利益主體及其主張。一般而言，利益的主體有兩種形式:個(gè)人與組織。按照這種分類方式，筆者將其分為政府、利益集團(tuán)、一般公民。

一、政策規(guī)避現(xiàn)象的提出與解讀

對(duì)于政策規(guī)避現(xiàn)象，學(xué)界在不同的概念層次上進(jìn)行了研究。趙付科、劉碧田、馮蘭等研究者從公共政策執(zhí)行角度，即公共政策執(zhí)行主體的執(zhí)行行為角度解讀了政策規(guī)避問題，認(rèn)為政策規(guī)避是對(duì)政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行走樣及一切背離政策目標(biāo)的政策執(zhí)行行為的理論概括。[1]這些研究者大都將政策規(guī)避概括為政策執(zhí)行主體的政策敷衍（象征式和觀潮式執(zhí)行）、政策附加（增添式政策執(zhí)行）、政策替換（偷梁換柱式執(zhí)行）、政策損缺（選擇式執(zhí)行）和政策照搬（機(jī)械式執(zhí)行）等五個(gè)方面[2]，而具體規(guī)避現(xiàn)象有“上有政策，下有對(duì)策”，“斷章取義，為我所用”，“陽(yáng)奉陰違，拒不執(zhí)行”，“左顧右盼，等待觀望”，“討價(jià)還價(jià)，政策攀比”等[3]。對(duì)政策規(guī)避現(xiàn)象進(jìn)行深入和細(xì)致研究的是王國(guó)紅學(xué)者，他從地方政府的政策執(zhí)行角度分析了政策規(guī)避現(xiàn)象，他也認(rèn)為政策規(guī)避是對(duì)地方政府政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行走樣以及一切違背、損害、妨礙政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的政策執(zhí)行行為的理論統(tǒng)稱，認(rèn)為政策規(guī)避要考慮規(guī)避主體、規(guī)避行為和規(guī)避后果，他認(rèn)為政策規(guī)避不僅包括敷衍、損缺、附加、替代、照搬等，還包括政策停滯、政策誤用、政策投機(jī)、政策違背和政策抵抗等。[4]他還認(rèn)為，地方政府政策執(zhí)行中的政策規(guī)避危害明顯，加劇了政策執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)，造成政策執(zhí)行走樣，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行失??；破壞政策秩序，導(dǎo)致政策體系結(jié)構(gòu)性紊亂；破壞政府和社會(huì)之間的信賴關(guān)系，引發(fā)黨和政府的合法性危機(jī)。[5]實(shí)際上，從當(dāng)前的公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象看，政策規(guī)避不僅包括政策執(zhí)行主體的規(guī)避行為，也包括政策執(zhí)行對(duì)象的規(guī)避問題，歐陽(yáng)蘭、陳燦和徐全彬等研究者注意到了政策執(zhí)行對(duì)象的規(guī)避現(xiàn)象，陳、徐指出，政策規(guī)避是指政策執(zhí)行主體和執(zhí)行對(duì)象在政策執(zhí)行過程中，采取有意偏離、違背政策目標(biāo)的行為或者通過消極不作為來(lái)逃避、妨礙、干擾政策對(duì)相關(guān)利益的調(diào)整和分配，從而使政策目標(biāo)不能實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象和情形。[6]而歐陽(yáng)蘭從政策目標(biāo)群體不服從的角度指出政策規(guī)避是目前群體不服從的一個(gè)方面，目標(biāo)群體不服從包括明確反對(duì)現(xiàn)行或即將推行的公共政策，抵制公共政策，對(duì)公共政策的規(guī)避或不作為以及對(duì)公共政策的拖延等。[7]（P25）筆者認(rèn)為，公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象不僅包括政策執(zhí)行主體的歪曲、替代等規(guī)避行為，也包括政策執(zhí)行對(duì)象反對(duì)、不服從等規(guī)避行為，還包括政策執(zhí)行對(duì)象逃離公共政策治理空間和約束范圍等規(guī)避行為。實(shí)際上，公共政策執(zhí)行主體的一系列執(zhí)行變異行動(dòng)在一定程度上不應(yīng)該理解為其規(guī)避公共政策，而是執(zhí)行偏離或偏差等。為了從更為準(zhǔn)確的意義以及更為具體的層面理解公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象，筆者以計(jì)劃生育政策為具體案例，從政策目標(biāo)群體（政策對(duì)象）的角度細(xì)致分析公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象。

二、公共政策治理中政策規(guī)避的表現(xiàn)

（一）逃離公共政策治理空間

公共政策作為政府治理的一種手段，其執(zhí)行常常限定于一定的公共政策空間，如一個(gè)國(guó)家的公共政策往往只在本國(guó)產(chǎn)生效力，而地方政府出臺(tái)的公共政策則只在本地區(qū)產(chǎn)生效力。一般來(lái)說(shuō)政策執(zhí)行者從地域范圍、時(shí)間界限、群體對(duì)象等角度確定政策界限。由于公共政策具有一定的空間效力范圍，由此，離開或暫時(shí)離開公共政策治理空間即可逃避公共政策。在計(jì)劃生育政策執(zhí)行中，逃離公共政策治理空間往往有兩種表現(xiàn)形式：一種是逃向其他國(guó)家，在其他國(guó)家生育小孩，一旦成功生育小孩，則會(huì)選擇回國(guó)以實(shí)現(xiàn)“曲線救國(guó)”。當(dāng)前，選擇這種形式的主要包括高學(xué)歷人士（利用出國(guó)留學(xué)、訪學(xué)機(jī)會(huì)生育）、有錢人士（利用中介奔赴他國(guó)生育）、普通民眾（利用出國(guó)打工創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)生育），等等。另外一種是逃向國(guó)內(nèi)其他地區(qū)，如通過打工、外遷等方式到其他地區(qū)產(chǎn)子。由于人戶分離，戶口所在地鞭長(zhǎng)莫及，暫住地又難以掌握其生育真實(shí)情況，由此，流動(dòng)人口的早婚早育、未婚先育及超生現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些人甲地生完乙地生，到處鉆計(jì)劃生育管理的空子。[8]另外，由于我國(guó)實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的雙軌制計(jì)劃生育政策，即在城市提倡一對(duì)夫婦生育一個(gè)孩子，在農(nóng)村可以適當(dāng)放寬條件允許生育二孩，[9]有些人為了生育二孩，會(huì)將戶口轉(zhuǎn)到農(nóng)村，或刻意保留農(nóng)村戶口。

（二）收買公共政策治理主體