導(dǎo)語：公共政策規(guī)避現(xiàn)象研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、政策規(guī)避現(xiàn)象的提出與解讀

對于政策規(guī)避現(xiàn)象，學(xué)界在不同的概念層次上進(jìn)行了研究。趙付科、劉碧田、馮蘭等研究者從公共政策執(zhí)行角度，即公共政策執(zhí)行主體的執(zhí)行行為角度解讀了政策規(guī)避問題，認(rèn)為政策規(guī)避是對政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行走樣及一切背離政策目標(biāo)的政策執(zhí)行行為的理論概括。[1]這些研究者大都將政策規(guī)避概括為政策執(zhí)行主體的政策敷衍（象征式和觀潮式執(zhí)行）、政策附加（增添式政策執(zhí)行）、政策替換（偷梁換柱式執(zhí)行）、政策損缺（選擇式執(zhí)行）和政策照搬（機(jī)械式執(zhí)行）等五個方面[2]，而具體規(guī)避現(xiàn)象有“上有政策，下有對策”，“斷章取義，為我所用”，“陽奉陰違，拒不執(zhí)行”，“左顧右盼，等待觀望”，“討價還價，政策攀比”等[3]。對政策規(guī)避現(xiàn)象進(jìn)行深入和細(xì)致研究的是王國紅學(xué)者，他從地方政府的政策執(zhí)行角度分析了政策規(guī)避現(xiàn)象，他也認(rèn)為政策規(guī)避是對地方政府政策執(zhí)行偏差、政策執(zhí)行走樣以及一切違背、損害、妨礙政策目標(biāo)實現(xiàn)的政策執(zhí)行行為的理論統(tǒng)稱，認(rèn)為政策規(guī)避要考慮規(guī)避主體、規(guī)避行為和規(guī)避后果，他認(rèn)為政策規(guī)避不僅包括敷衍、損缺、附加、替代、照搬等，還包括政策停滯、政策誤用、政策投機(jī)、政策違背和政策抵抗等。[4]他還認(rèn)為，地方政府政策執(zhí)行中的政策規(guī)避危害明顯，加劇了政策執(zhí)行風(fēng)險，造成政策執(zhí)行走樣，甚至出現(xiàn)政策執(zhí)行失敗；破壞政策秩序，導(dǎo)致政策體系結(jié)構(gòu)性紊亂；破壞政府和社會之間的信賴關(guān)系，引發(fā)黨和政府的合法性危機(jī)。[5]實際上，從當(dāng)前的公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象看，政策規(guī)避不僅包括政策執(zhí)行主體的規(guī)避行為，也包括政策執(zhí)行對象的規(guī)避問題，歐陽蘭、陳燦和徐全彬等研究者注意到了政策執(zhí)行對象的規(guī)避現(xiàn)象，陳、徐指出，政策規(guī)避是指政策執(zhí)行主體和執(zhí)行對象在政策執(zhí)行過程中，采取有意偏離、違背政策目標(biāo)的行為或者通過消極不作為來逃避、妨礙、干擾政策對相關(guān)利益的調(diào)整和分配，從而使政策目標(biāo)不能實現(xiàn)的現(xiàn)象和情形。[6]而歐陽蘭從政策目標(biāo)群體不服從的角度指出政策規(guī)避是目前群體不服從的一個方面，目標(biāo)群體不服從包括明確反對現(xiàn)行或即將推行的公共政策，抵制公共政策，對公共政策的規(guī)避或不作為以及對公共政策的拖延等。[7]（P25）筆者認(rèn)為，公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象不僅包括政策執(zhí)行主體的歪曲、替代等規(guī)避行為，也包括政策執(zhí)行對象反對、不服從等規(guī)避行為，還包括政策執(zhí)行對象逃離公共政策治理空間和約束范圍等規(guī)避行為。實際上，公共政策執(zhí)行主體的一系列執(zhí)行變異行動在一定程度上不應(yīng)該理解為其規(guī)避公共政策，而是執(zhí)行偏離或偏差等。為了從更為準(zhǔn)確的意義以及更為具體的層面理解公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象，筆者以計劃生育政策為具體案例，從政策目標(biāo)群體（政策對象）的角度細(xì)致分析公共政策治理中的政策規(guī)避現(xiàn)象。

二、公共政策治理中政策規(guī)避的表現(xiàn)

（一）逃離公共政策治理空間

公共政策作為政府治理的一種手段，其執(zhí)行常常限定于一定的公共政策空間，如一個國家的公共政策往往只在本國產(chǎn)生效力，而地方政府出臺的公共政策則只在本地區(qū)產(chǎn)生效力。一般來說政策執(zhí)行者從地域范圍、時間界限、群體對象等角度確定政策界限。由于公共政策具有一定的空間效力范圍，由此，離開或暫時離開公共政策治理空間即可逃避公共政策。在計劃生育政策執(zhí)行中，逃離公共政策治理空間往往有兩種表現(xiàn)形式：一種是逃向其他國家，在其他國家生育小孩，一旦成功生育小孩，則會選擇回國以實現(xiàn)“曲線救國”。當(dāng)前，選擇這種形式的主要包括高學(xué)歷人士（利用出國留學(xué)、訪學(xué)機(jī)會生育）、有錢人士（利用中介奔赴他國生育）、普通民眾（利用出國打工創(chuàng)業(yè)機(jī)會生育），等等。另外一種是逃向國內(nèi)其他地區(qū)，如通過打工、外遷等方式到其他地區(qū)產(chǎn)子。由于人戶分離，戶口所在地鞭長莫及，暫住地又難以掌握其生育真實情況，由此，流動人口的早婚早育、未婚先育及超生現(xiàn)象比較嚴(yán)重，一些人甲地生完乙地生，到處鉆計劃生育管理的空子。[8]另外，由于我國實行的是城鄉(xiāng)有別的雙軌制計劃生育政策，即在城市提倡一對夫婦生育一個孩子，在農(nóng)村可以適當(dāng)放寬條件允許生育二孩，[9]有些人為了生育二孩，會將戶口轉(zhuǎn)到農(nóng)村，或刻意保留農(nóng)村戶口。

（二）收買公共政策治理主體

雖然公共政策有自我的規(guī)定和要求，也會形成正式明確的文本，但公共政策本身的非人格化并不能改變公共政策執(zhí)行的人格化特征。就現(xiàn)實而言，各種類型的公共政策都需要具體的人來執(zhí)行，而在執(zhí)行中，人的因素會顯著影響公共政策的執(zhí)行方式。由此，一些地方的某些人士為了能夠多生育子女從而規(guī)避計劃生育政策，往往會采取收買計劃生育政策的執(zhí)行主體。從現(xiàn)實情況看，收買計劃生育政策執(zhí)行主體的方式包括事前收買和事后收買，前者是指通過各種人情關(guān)系以及利用金錢賄賂等方式使得計劃生育政策執(zhí)行主體有意忽視某些人士的“超生行為”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對生育證的管理非?；靵y，有的地方生育證該發(fā)的不發(fā)，不該發(fā)的亂發(fā)，不符合生育條件的，通過拉關(guān)系、走后門、請客送禮，反而能順利領(lǐng)到生育證。[10]（P9）后者是指某些人士成功生育小孩后，為推動小孩的合法身份的實現(xiàn)和取得，通過多種方式收買計劃生育政策的執(zhí)行主體，以使得超生子女獲得合法的身份。

（三）獲取某種公共政策資格

在公共政策治理中，考慮到民族、學(xué)歷、戶口等諸多因素，以及為了鼓勵某種群體，公共政策會刻意留出某些資格性空間，一旦具備某種資格，則可以享受政策優(yōu)待或政策空間。從當(dāng)前的計劃生育政策看，2002年通過的《中華人民共和國人口和計劃生育法》規(guī)定，符合法律法規(guī)規(guī)定的條件的，可以要求安排生育第二個子女，具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會或者其常務(wù)委員會規(guī)定。第一，計劃生育政策在考慮民族要素的基礎(chǔ)上，對某些少數(shù)民族生育子女降低了門檻和限制，因此，為了規(guī)避計劃生育政策對自我生育子女的限制，某些人士會刻意謀求某種少數(shù)民族身份。有資料顯示，吉林省從1982年到1988年，漢族改為少數(shù)民族成份的問題比較突出，其中改為滿族的就有35萬人，大多是為多生一個孩子。[11]第二，為了鼓勵高學(xué)歷人士的就業(yè)和生育，部分地區(qū)在計劃生育政策中留出了高學(xué)歷人士可以生育二胎的新型領(lǐng)域，在此背景下，一些人士刻意讀取更高學(xué)位，以便能夠多生育子女。第三，某些地區(qū)規(guī)定了都是獨生子女的夫妻可以生育二胎，這一政策影響到部分人士的擇偶行為，一些人為了能夠多生育，一些獨生子女在選擇配偶時會刻意挑選那些同是獨生子女的人士，從而獲取公共政策準(zhǔn)許的某種資格。第四，有些地方對城鄉(xiāng)戶口給予了不同的生育資格，即農(nóng)村戶口有更多的生育機(jī)會。而在城市化過程中，有些地方對農(nóng)村戶口轉(zhuǎn)為城市戶口時，給予一定的過渡期，允許已經(jīng)轉(zhuǎn)為城市戶口的人執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策。例如，福建省、山東省規(guī)定允許到小城鎮(zhèn)落戶的農(nóng)民3-5年內(nèi)執(zhí)行農(nóng)村計劃生育政策，即有條件的生育二胎。[12]

（四）利用公共政策空白區(qū)域

雖然公共政策試圖對某些公共問題、現(xiàn)象或主體實施全面的無差別的治理，但由于公共政策是人為制定的，人的理性限度會限制公共政策的理性范圍，即在社會不斷變化的背景下，某些人士總能夠找到公共政策無法約束和管控的空白領(lǐng)域，從而利用公共政策的不足或漏洞以實現(xiàn)自我對公共政策規(guī)避的渴求。從計劃生育政策實施看，某些人士會刻意尋找計劃生育政策留下的空間領(lǐng)域。現(xiàn)實社會中，一些生育女孩的有權(quán)或有錢人士會盼望能夠再生育子女。而再生育的一種可行方式就是跟現(xiàn)任妻子離婚，并與其他女子再婚，從而實現(xiàn)再生育。另外一些人士則會選擇在不離婚的情況下，與其他女子生育更多的子女，即通過“私生子”的方式實現(xiàn)再生育，一旦獲得新生的子女，則會逐步通過各種方式實現(xiàn)私生子的合法化。此外，還有些人士則通過“過繼子女”等方式實現(xiàn)再生育，即將已經(jīng)生育的子女“過繼”給他人尤其是身邊的親人，然后以合法的身份實現(xiàn)再生育。還有的則是隱瞞“黑孩”，將“黑孩”送到親戚或沒有孩子的家庭收養(yǎng)或寄養(yǎng)，對外聲稱難產(chǎn)、病死等，一旦計劃生育政策松動，則接回“黑孩”并逐步合法化。[13]（P129）除了找尋公共政策的直接空白領(lǐng)域外，有些人則將國家層面未規(guī)定而由省市層面規(guī)定的政策作為自我行為的準(zhǔn)則，即通過交納社會撫養(yǎng)費的方式實現(xiàn)超生或多生。當(dāng)前，部分群眾早生、多生、生男孩的愿望強(qiáng)烈，由于處罰標(biāo)準(zhǔn)偏低，富人、企業(yè)老板、中層管理人員違法生育案例較多。[14]（P31，32）

（五）利用其他的政策規(guī)避

在公共政策治理中，政府往往會出臺多種類型的公共政策，并且這些公共政策往往會有各種關(guān)聯(lián)，從現(xiàn)實情況看，有些形態(tài)的公共政策直接還會存在理念的、價值的、條件的、內(nèi)容的沖突等。在此過程中，民眾會根據(jù)公共政策的特點以及損益規(guī)律，選擇性地執(zhí)行公共政策，即通過其他公共政策規(guī)避某一公共政策不執(zhí)行帶來的損失，從而間接逃避了公共政策治理的影響。從當(dāng)前計劃生育政策執(zhí)行看，計劃生育政策受到其他后續(xù)出臺的惠農(nóng)政策的極大沖擊，甚至受到未明確的公共政策的沖擊。例如，在征地過程中按人頭發(fā)放補(bǔ)償?shù)恼呤沟棉r(nóng)民有了應(yīng)對超生所交納的社會撫養(yǎng)費，因為不少地方的征地補(bǔ)償遠(yuǎn)高于社會撫養(yǎng)費的水平。[15]有些農(nóng)民在超生之后會獲得更多的土地，因為對一個超生者來說，計劃生育部門按規(guī)定扣了他的土地，而土地部門沒有對超生者不分土地的規(guī)定，于是就因人口增加批給了土地。[16]另外，其他類型的惠農(nóng)政策諸如新農(nóng)保政策、義務(wù)教育免費政策、農(nóng)村營養(yǎng)餐政策等又消減了農(nóng)民生育孩子的撫養(yǎng)成本，因為目前推行的新農(nóng)保、新農(nóng)合、義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”等惠民政策，無論是資格確認(rèn)或是享受標(biāo)準(zhǔn)，都以“人頭”為計算單位，這意味著家里多一個人就多一份補(bǔ)償，即使是違反計生政策的家庭也照樣可以享受政策實惠[17]，于是農(nóng)民在成本收益考慮的基礎(chǔ)上選擇了規(guī)避計劃生育政策。

三、公共政策治理中政策規(guī)避的成因分析

公共政策規(guī)避的發(fā)生，既有政策對象渴望規(guī)避，從而實現(xiàn)自我的某種收益或訴求，也包括政策對象有規(guī)避政策的條件、能力和機(jī)會等。

（一）渴望規(guī)避

公共政策規(guī)避作為一種政策治理中存在的現(xiàn)象，其發(fā)生往往具有著文化的、社會的等多個方面的原因。從計劃生育政策的規(guī)避動因看，部分公眾選擇各種方式規(guī)避計劃生育對自我的限制，往往由于以下一些原因：一是多子多福觀念。多子多福觀念作為我國傳統(tǒng)文化的重要觀念形態(tài)，在當(dāng)前也仍然強(qiáng)盛，尤其是在農(nóng)村地區(qū)，多子多福觀念促使著農(nóng)民謀求多生。調(diào)查結(jié)果顯示，有村莊的計劃生育政策的執(zhí)行情況不容樂觀，二孩、三孩、乃至多孩都是比較普遍的現(xiàn)象。[18]（P29）二是子承父業(yè)觀念。在父權(quán)社會文化的主導(dǎo)下，傳宗接代、子承父業(yè)無疑落在了男性子嗣的身上，這不但是獲取某些利益的資格，更是個人身份與家庭地位的象征。對于當(dāng)前一些成功人士，尤其是有錢的成功人士而言，其實現(xiàn)自我成就感的一種重要方式是能夠有后代繼承自我的家業(yè)，而選擇兒子繼承是諸多人的基本認(rèn)知，在此因素作用下，一些有錢的但只生育了女孩的成功人士渴求能夠生育兒子。三是抗拒風(fēng)險意識。當(dāng)前，社會風(fēng)險的普遍化使得更多的家庭認(rèn)識到只生育一個孩子可能存在著“失獨”的風(fēng)險，而“失獨”家庭的悲慘生活使得更多的人士力求減少可能由失子風(fēng)險帶來的影響，而對抗風(fēng)險的一種有效方式就是多生育孩子。在諸多觀念的作用下，公眾試圖規(guī)避計劃生育政策對自我生育的限制就成為了一種可以理解的現(xiàn)象。

（二）能夠規(guī)避

雖然渴求規(guī)避公共政策的限制能夠促動公共政策規(guī)避現(xiàn)象的出現(xiàn)，但能不能規(guī)避公共政策的限制卻是考驗著人們是否成功規(guī)避政策的更為根本的要素。當(dāng)前，一些特定的階層，他們具有規(guī)避公共政策的資源、機(jī)會、能力等，是能夠規(guī)避公共政策限制的階層。從計劃生育政策的實施看，能夠規(guī)避計劃生育政策的階層包括以下幾種：一是有錢階層。當(dāng)前，金錢是消除公共政策限制的一種可行的方式，上述的逃離公共政策空間多是有錢階層的作為領(lǐng)域，而是否有錢也是能否收買公共政策執(zhí)行主體的一種先決要素。二是有權(quán)階層。權(quán)力往往能夠成為自我享受優(yōu)待或規(guī)避不利于自我政策的一種力量。當(dāng)前，一些有權(quán)階層尤其是農(nóng)村的某些基層有權(quán)階層往往法律意識、規(guī)則意識較為薄弱，愿意且能夠利用手中有限的權(quán)力進(jìn)行政策規(guī)避的積極運作。三是有閑的無畏階層。當(dāng)前，有些群體因為自我的境遇，包括缺少金錢、缺少權(quán)力等境遇，使得其踐踏或規(guī)避公共政策的成本較為低廉，在此背景下，這些群體往往會成為規(guī)避公共政策的重要群體。在計劃生育政策執(zhí)行中，農(nóng)村的無錢無權(quán)階層往往會成為規(guī)避計劃生育政策的重要群體，他們不會因為害怕處罰、害怕丟失工作而去積極執(zhí)行計劃生育政策。

四、公共政策治理中政策規(guī)避的認(rèn)知與消解

公共政策治理中的政策規(guī)避作為一種不斷出現(xiàn)的現(xiàn)象，其存在反映了公共政策本身的問題，這需要采取相應(yīng)的措施進(jìn)行規(guī)制。

（一）公共政策規(guī)避問題的認(rèn)知

從政策問題層面看，如公共政策的制定和實施較少考慮某個文化的、觀念的特征，而強(qiáng)制性地執(zhí)行，公共政策會與社會文化觀念產(chǎn)生沖突，在沖突過程中，公共政策的執(zhí)行會遭遇文化觀念的沖擊并進(jìn)而形成政策規(guī)避。同時，某些公共政策本身對其實施可能帶來的風(fēng)險或危害的較少顧及也會成為人們違背公共政策的因由。公共政策規(guī)避現(xiàn)象的出現(xiàn)和增加也帶來了一些不可忽視的問題或弊病。一方面，不斷發(fā)生的公共政策規(guī)避現(xiàn)象會造成政策治理的不公平現(xiàn)象。某些積極執(zhí)行公共政策的主體在注意到其他主體違背或規(guī)避公共政策卻不會或較少受到處罰時，部分人士會產(chǎn)生不公平感。另一方面，不斷發(fā)生的公共政策規(guī)避現(xiàn)象也會造成更多的人為了規(guī)避公共政策的影響而刻意做出某些違法的隱性行為，并刻意增加這種行為。如在計劃生育政策中，為了能夠規(guī)避公共政策，人們會選擇離婚、更改民族身份、逃離他國等不合理的現(xiàn)象或問題。

（二）公共政策規(guī)避現(xiàn)象的消解

由于公共政策規(guī)避現(xiàn)象作為政策執(zhí)行中的異?，F(xiàn)象，并且其存在會帶來一系列的問題或矛盾，因此，各個主體需要致力于公共政策規(guī)避現(xiàn)象的消解，從政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等多個層面采取相應(yīng)的舉措。從政策制定層面看，第一，政府在公共政策制定中要力求減少公共政策的差異性內(nèi)容和特殊性規(guī)定。對公共政策對象的區(qū)別對待不僅會造成公共政策對象的不公平感，也會促使一些政策對象通過各種方式謀取差異化資格或特別性待遇，如計劃生育政策對民族成分、身份特征的區(qū)分對待。第二，政府在制定公共政策時應(yīng)著力提升政策本身的合法性、合理性以及可行性、有效性。一些富有爭議的政策規(guī)定，或嚴(yán)重違背民眾認(rèn)知、習(xí)慣甚至道德追求的政策規(guī)定不僅會導(dǎo)致民眾怨聲載道，也會促使民眾的反向?qū)Υ?，即以逆反的心態(tài)認(rèn)知政策并在某些情況下刻意尋找并利用政策漏洞。如在計劃生育政策中，應(yīng)考慮民眾的生育意愿和需求。第三，對于某些公共政策，應(yīng)該加大配套政策的制定力度，如出臺配套性的政策擠出公共政策空白領(lǐng)域，使得公共政策“無漏洞可鉆”，另外，對于前后出臺的可能出現(xiàn)政策沖突的公共政策，應(yīng)該建立更為完善的公共政策對接體系，并在政策制定中充分考慮政策科學(xué)銜接問題。從政策執(zhí)行層面看，第一，政府應(yīng)該在政策的無偏差執(zhí)行方面積極用力?，F(xiàn)實中，一些媒體不負(fù)責(zé)任地釋放公共政策松動的消息會使得政策對象誤以為政策松動或修正，因此，應(yīng)通過政策細(xì)致、正確的宣傳避免政策曲解；另外，應(yīng)通過建立政策執(zhí)行的監(jiān)控體系避免政策歪曲執(zhí)行或虛假執(zhí)行，改變當(dāng)前公共政策執(zhí)行監(jiān)督不夠或不力的問題。第二，對于跨空間、跨時段、跨領(lǐng)域的公共政策規(guī)避問題，政府等主體應(yīng)該通過建立諸如信息共享體系以及聯(lián)網(wǎng)核查體系等減少跨區(qū)域、跨時段、跨群體等的政策規(guī)避現(xiàn)象，充分利用現(xiàn)代信息技術(shù)構(gòu)建高效率、無縫隙的公共政策執(zhí)行監(jiān)督體系。第三，加大對政策執(zhí)行主體歪曲執(zhí)行或虛假執(zhí)行的處罰力度，對于某些政策主體利用政策特權(quán)謀取私利或謀取小團(tuán)體利益的行為應(yīng)加大打擊力度。另外，對政策對象規(guī)避政策的行為也應(yīng)加大打擊力度，通過對某些公共政策規(guī)避主體進(jìn)行更大力度的處罰，以減少公共政策規(guī)避現(xiàn)象，維護(hù)公共政策的公平性、普適性和權(quán)威性。從政策評估與修正層面看，有效及時的政策評估和科學(xué)的程序化政策修正機(jī)制能夠減少公共政策規(guī)避現(xiàn)象的出現(xiàn)及其造成的損失。一方面，應(yīng)該建立完善的政策評估體系，特別是公共政策正負(fù)績效的評價機(jī)制，以有效掌握公共政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)了哪些形態(tài)的政策規(guī)避現(xiàn)象，并剖析其發(fā)生根源。另一方面，對于已經(jīng)出現(xiàn)政策規(guī)避現(xiàn)象的公共政策，應(yīng)該啟動公共政策再修正機(jī)制，如填補(bǔ)可能出現(xiàn)規(guī)避的政策漏洞，或者廢除某些有助于形成公共政策規(guī)避的政策內(nèi)容或規(guī)定。

作者：李彥婭1何植民2工作單位：1.南昌大學(xué)公共管理學(xué)院2.江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院