一、內(nèi)涵區(qū)分

1.公共管理。

公共管理是以政府管理為核心，以多元主體為特征，以公民社會為背景和基礎(chǔ)的管理體制。我國首屆公共管理理論與教學(xué)研討會對公共管理進(jìn)行了內(nèi)涵界定，認(rèn)為“公共管理既是一種新的管理模式,也是一門學(xué)科、一種新的學(xué)位教育方式。公共管理有狹義與廣義之分,狹義的公共管理即公共行政管理,亦即政府事務(wù)的管理,廣義的公共管理是公共行政管理的延伸,它除了政府事務(wù)的管理外,還包括社會事務(wù)的管理[][]”，這就以廣義和狹義的定義模式整合了公共行政與公共管理的內(nèi)涵。簡言之，公共管理學(xué)是在公共行政的基礎(chǔ)上將管理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科理論與方法技巧引入整合，在主客體領(lǐng)域涉及政府組織和非政府組織的以公共事務(wù)為起點(diǎn)的學(xué)科群體系。為進(jìn)一步明晰公共管理的內(nèi)涵，我們對公共管理內(nèi)涵進(jìn)行簡單地剖析解讀。首先，主體的多元性。現(xiàn)代公共管理理論倡導(dǎo)從主體的廣泛意義上理解公共管理，公共管理的主體不再只限于政府和組織。其次，民主和效率的客觀訴求。公共管理是以政府為核心的公共部門整合社會的各種力量，以實(shí)現(xiàn)公共的福利與公共利益為目的，側(cè)重于民主訴求的踐行與服務(wù)效率的提升。再次，公共管理可細(xì)化為宏觀、中觀、微觀三個(gè)層次。宏觀層面指的是政治學(xué)（價(jià)值）意義上的公共管理，即政治學(xué)所研究的國家治理或政治管理；中觀層面的公共管理是我們所謂純粹意義上的公共管理，即與政治統(tǒng)治相分離的公共管理活動；微觀層面的公共管理重點(diǎn)是解決管理技術(shù)和方法問題，這一范疇更多地體現(xiàn)為新公共管理理論。

2.公共行政。

公共行政是以剛性規(guī)范和固化原則為支撐，依托政府這一主體來維護(hù)政治統(tǒng)治，是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動。本文作者認(rèn)為，公共行政是以政府及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織為主體，將國家、社會及自身事務(wù)作為客體依法進(jìn)行決策、組織、管理和調(diào)控等一系列活動的學(xué)科體系。其本質(zhì)是國家行政機(jī)構(gòu)依法管理社會公共事務(wù)的有效活動，具有工具性、依附性的內(nèi)在屬性。同樣，我們借助于對公共行政概念的剖析解讀來加深對其內(nèi)涵的認(rèn)知，從多維視角辨析公共行政與公共管理在內(nèi)涵上的差異。首先，公共行政有狹義和廣義之分，狹義上的公共行政是指政府對自身事務(wù)的管理，廣義上的公共行政是指政府對包括自身事務(wù)在內(nèi)的整個(gè)社會的管理。其次，公共行政主體具有單一性。公共行政活動的主體是國家行政機(jī)構(gòu)及其他法律、法規(guī)授權(quán)的組織，即通常所說的政府或者行政當(dāng)局，不包括立法和司法機(jī)構(gòu)。再次，權(quán)利與職責(zé)的踐行。行政的字面意思是“行其政事”，其要義在于政治統(tǒng)治的維護(hù)、職責(zé)的踐行和社會的進(jìn)步，具有明確的權(quán)威性和責(zé)任性。另外，在公共行政的外圍包裹著合法性、合理性、程序性等剛性規(guī)范，要求其必須依法踐行、合乎程序。

二、主客體區(qū)分

編者按：本文主要從導(dǎo)言；公共行政管理主義之內(nèi)涵；公共行政管理主義的歷史背景；管理主義的反思與批判；公共行政重建之理論與實(shí)踐之思考進(jìn)行論述。其中，主要包括：公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南、在西方大部分發(fā)達(dá)國家，均出現(xiàn)了大規(guī)模的政府再造運(yùn)動、傳統(tǒng)官僚體制已經(jīng)被新型態(tài)的以市場為基礎(chǔ)的治理模式所取代、公共行政中的管理主義包括幾個(gè)方面的基本主張、政府規(guī)模的擴(kuò)大和政府角色的膨脹以及社會對政府之不滿、管理主義所導(dǎo)致的公共行政價(jià)值的偏頗和公共行政在民主治理過程的正當(dāng)性的喪失、不恰當(dāng)?shù)?顧客"隱喻、對于公共行政之理論與實(shí)踐提供了一種視角等，具體請?jiān)斠姟?/p>

〔內(nèi)容摘要〕公共行政的管理主義是20世紀(jì)70年代后在特定背景下發(fā)展起來并產(chǎn)生廣泛影響的政府治理理論以及運(yùn)動。它為政府管理與改革以及公共行政研究提供了不同的視野。管理主義存在著許多值得反思與批判的缺陷：基本價(jià)值的偏頗；對市場機(jī)制的迷信；公私管理的混淆；不當(dāng)?shù)念櫩碗[喻等。21世紀(jì)公共行政的重建需要關(guān)注公共行政的公共性，關(guān)注政府與社會、市場、公民的互動，不可陷入偏狹的陷阱。

〔關(guān)鍵詞〕公共行政管理主義反思性批判

一、導(dǎo)言

自1980年代以來，公共管理已成為各國政府再造的理論基石和實(shí)踐指南。正如學(xué)者羅森布魯姆所言，由政府再造所促發(fā)的新公共管理運(yùn)動，其理論及實(shí)務(wù)均已展現(xiàn)其獨(dú)特之處，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。(Rosenbloom,1998,P.20)同時(shí)亦對公共行政學(xué)之發(fā)展產(chǎn)生了巨大的影響。依學(xué)者哈貝馬斯的分類，科學(xué)認(rèn)知包括三種旨趣，即經(jīng)驗(yàn)－分析性科學(xué)(empiricalanalyticalscience)、歷史－論釋性科學(xué)(historical-hermeneutical)以及批判取向的科學(xué)(criticallyorientedscience)。本文的旨趣在于分析新公共管理作為一種理論主張以及實(shí)踐的內(nèi)涵，探討其出現(xiàn)的環(huán)境系絡(luò)(context)，進(jìn)而進(jìn)行批判性反思。

二、公共行政管理主義之內(nèi)涵

一、官僚制的理論內(nèi)核與實(shí)踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文標(biāo)志著行政學(xué)的誕生。威爾遜指出，“應(yīng)該建立一門專門的學(xué)科--行政學(xué)；應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……?！币粋€(gè)獨(dú)立的行政領(lǐng)域的思想具有廣泛的影響，當(dāng)威爾遜提出了政治與行政二分原則的時(shí)候，行政學(xué)建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國行政學(xué)家古德諾對政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。他認(rèn)為“政治是國家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關(guān)聯(lián)，而行政則是對政策的執(zhí)行?！焙髞砻绹姓W(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率”。從此，政府管理經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)成為一個(gè)獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，人們開始專門研究政府及公共管理問題，以期在經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權(quán)威思想之上，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級制，強(qiáng)調(diào)對原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成卻使神話成為了現(xiàn)實(shí)。在早期行政學(xué)范式的創(chuàng)立過程中，泰勒的科學(xué)管理思想也做出了巨大貢獻(xiàn)，泰勒的理論的兩個(gè)重要觀點(diǎn)即標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行廣泛與嚴(yán)密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學(xué)吸收和利用了管理學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開創(chuàng)的科學(xué)管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學(xué)管理思想，產(chǎn)生了一個(gè)完整的行政模式?！痹摲N行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應(yīng)按等級制、官僚制的原則進(jìn)行組織。②政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者。③行政與政治分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個(gè)方面的原則：①固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個(gè)官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)命令。②機(jī)構(gòu)等級制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的上下等級體制，高級機(jī)構(gòu)對低級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。③機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。④機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機(jī)構(gòu)中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。

但這些看似真理的原理因?yàn)闊o法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、官僚主義作風(fēng)盛行、管理成本無限增長等日益嚴(yán)重的問題，以及政治與行政的分開在實(shí)踐中難以做到和不現(xiàn)實(shí)性等問題，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認(rèn)識到，官僚制無論在理論上還是在實(shí)踐上都是一個(gè)矛盾體：法律要求人的平等，但建立在法律基礎(chǔ)上的官僚制卻是一個(gè)科層結(jié)構(gòu)；官僚制是建立在合理性的原則上的。但所鼓勵(lì)的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統(tǒng)的合理性設(shè)計(jì)，但卻忽視非正式組織的存在；現(xiàn)代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強(qiáng)調(diào)的是它自身的現(xiàn)代性，而實(shí)際上卻要求其成員墨守陳規(guī)，不考慮突發(fā)事件；官僚制極力通過體制結(jié)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的合理協(xié)調(diào)，卻往往使內(nèi)部交流、溝通受到壓制、阻隔，創(chuàng)新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個(gè)性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個(gè)人都變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。[3]正如凱頓所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。20世紀(jì)中后期，英美等西方國家出現(xiàn)的低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字和高失業(yè)率同時(shí)并存的“滯漲”現(xiàn)象，政府管理成本增大，效率低下?！罢恼吲c計(jì)劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質(zhì)量，政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多?！盵4]官僚制的弊病暴露無遺，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會和市場的呼聲越來越高，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

二、新公共管理：克服與超越官僚制

在官僚制理論范式面臨危機(jī)的歷史背景下，20世紀(jì)70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動”在西方發(fā)達(dá)國家掀起浪潮，對傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行了顛覆性的批判。新公共管理倡導(dǎo)者認(rèn)為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)“治理”并善于“治理”的政府，主張?jiān)诠补芾碇幸敫偁帣C(jī)制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應(yīng)具備“顧客意識”和重視產(chǎn)出而非投入，重新審視文官與政務(wù)官的關(guān)系等。

一、官僚制的理論內(nèi)核與實(shí)踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文標(biāo)志著行政學(xué)的誕生。威爾遜指出，“應(yīng)該建立一門專門的學(xué)科--行政學(xué)；應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……?！币粋€(gè)獨(dú)立的行政領(lǐng)域的思想具有廣泛的影響，當(dāng)威爾遜提出了政治與行政二分原則的時(shí)候，行政學(xué)建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國行政學(xué)家古德諾對政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。他認(rèn)為“政治是國家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關(guān)聯(lián)，而行政則是對政策的執(zhí)行?！焙髞砻绹姓W(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率”。從此，政府管理經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)成為一個(gè)獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，人們開始專門研究政府及公共管理問題，以期在經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權(quán)威思想之上，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級制，強(qiáng)調(diào)對原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成卻使神話成為了現(xiàn)實(shí)。在早期行政學(xué)范式的創(chuàng)立過程中，泰勒的科學(xué)管理思想也做出了巨大貢獻(xiàn)，泰勒的理論的兩個(gè)重要觀點(diǎn)即標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行廣泛與嚴(yán)密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學(xué)吸收和利用了管理學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開創(chuàng)的科學(xué)管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學(xué)管理思想，產(chǎn)生了一個(gè)完整的行政模式?！痹摲N行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應(yīng)按等級制、官僚制的原則進(jìn)行組織。②政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者。③行政與政治分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個(gè)方面的原則：①固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個(gè)官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)命令。②機(jī)構(gòu)等級制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個(gè)嚴(yán)格規(guī)定的上下等級體制，高級機(jī)構(gòu)對低級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。③機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。④機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機(jī)構(gòu)中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。

但這些看似真理的原理因?yàn)闊o法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、官僚主義作風(fēng)盛行、管理成本無限增長等日益嚴(yán)重的問題，以及政治與行政的分開在實(shí)踐中難以做到和不現(xiàn)實(shí)性等問題，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認(rèn)識到，官僚制無論在理論上還是在實(shí)踐上都是一個(gè)矛盾體：法律要求人的平等，但建立在法律基礎(chǔ)上的官僚制卻是一個(gè)科層結(jié)構(gòu)；官僚制是建立在合理性的原則上的。但所鼓勵(lì)的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統(tǒng)的合理性設(shè)計(jì)，但卻忽視非正式組織的存在；現(xiàn)代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強(qiáng)調(diào)的是它自身的現(xiàn)代性，而實(shí)際上卻要求其成員墨守陳規(guī)，不考慮突發(fā)事件；官僚制極力通過體制結(jié)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的合理協(xié)調(diào)，卻往往使內(nèi)部交流、溝通受到壓制、阻隔，創(chuàng)新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個(gè)性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個(gè)人都變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。[3]正如凱頓所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。20世紀(jì)中后期，英美等西方國家出現(xiàn)的低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字和高失業(yè)率同時(shí)并存的“滯漲”現(xiàn)象，政府管理成本增大，效率低下?！罢恼吲c計(jì)劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質(zhì)量，政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多?！盵4]官僚制的弊病暴露無遺，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會和市場的呼聲越來越高，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

二、新公共管理：克服與超越官僚制

在官僚制理論范式面臨危機(jī)的歷史背景下，20世紀(jì)70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動”在西方發(fā)達(dá)國家掀起浪潮，對傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行了顛覆性的批判。新公共管理倡導(dǎo)者認(rèn)為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個(gè)“實(shí)干”的政府，不是一個(gè)“執(zhí)行”的政府，而是一個(gè)“治理”并善于“治理”的政府，主張?jiān)诠补芾碇幸敫偁帣C(jī)制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應(yīng)具備“顧客意識”和重視產(chǎn)出而非投入，重新審視文官與政務(wù)官的關(guān)系等。

一、工具理性和價(jià)值理性

在西方公共行政學(xué)發(fā)展演進(jìn)中，每一個(gè)階段的主導(dǎo)理論存在和以往有明顯區(qū)別的核心價(jià)值觀念，主要表現(xiàn)為工具理性或價(jià)值理性，這兩種價(jià)值觀念總是隨著時(shí)間的推移和研究的深入交替出現(xiàn)?！肮ぞ呃硇浴焙汀皟r(jià)值理性”是由德國社會學(xué)家韋伯在研究社會行動時(shí)提出并加以詳細(xì)論述的。他認(rèn)為，工具理性的社會行動取決于“對客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和他人的表現(xiàn)的預(yù)期，將這些預(yù)期轉(zhuǎn)化為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)和追求的工具。而價(jià)值理性的社會行動取決于“內(nèi)化為行動中的價(jià)值理念和信仰，這種不論是哪方面的價(jià)值和理念的體現(xiàn)伴隨著行動過程的始終，因此它側(cè)重于這個(gè)過程而不是結(jié)果”[1]。這段表述可以被理解為，工具理性強(qiáng)調(diào)手段———目的的合理性，主張通過精確的科學(xué)計(jì)算和縝密的邏輯推理來實(shí)現(xiàn)所預(yù)設(shè)的目標(biāo)，而不關(guān)心行為本身的意義和價(jià)值；價(jià)值理性關(guān)注行為本身的合目的性，追求行為本身所具有的意義，要求人的行為必須指向美好的價(jià)值，而不管它的結(jié)果成功與否。簡而言之，前者關(guān)注“是什么”“如何做”的問題，通常與方法、技術(shù)、手段等工具相聯(lián)系，所追求的是科學(xué)性、有效性；后者關(guān)心“應(yīng)是什么”的問題，往往與人性、信仰、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價(jià)值相關(guān)聯(lián)，所追求的是正當(dāng)性與公正性。工具理性取向的公共行政學(xué)強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，堅(jiān)持理性———自利人的假設(shè)，傾向?qū)嵶C的研究方法，主張管理者的角色定位，積極構(gòu)建行政科學(xué)。而價(jià)值理性取向的公共行政學(xué)注重公共精神的培養(yǎng)，堅(jiān)持反思———利他人的假設(shè)，喜好規(guī)范的研究方法，主張政治家的角色定位，努力追求行政哲學(xué)。對于西方公共行政學(xué)理論發(fā)展史，不同的學(xué)者從不同的角度來研究，其中一個(gè)主要的劃分方法就是“范式論”?！胺妒健币辉~由美國學(xué)者托馬斯-庫恩(ThomasKuhn)[2]提出。他認(rèn)為，“范式是經(jīng)過大部分人肯定并且成為通用的模型或模式”。我國學(xué)者陳振明[3]提出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政理論、(新)公共管理學(xué)三范式；美國學(xué)者登哈特夫婦[4]也提出三范式論，即老公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)；毛壽龍和李文釗[5]提出四范式論，即官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

二、傳統(tǒng)公共行政學(xué)（工具理性）

行政學(xué)產(chǎn)生于政治學(xué)，但是經(jīng)過發(fā)展從政治學(xué)中脫離出來。政治學(xué)被認(rèn)為是行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，將二者的關(guān)系比喻成花與樹，根與果的關(guān)系。伍德羅•威爾遜于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》這篇文章開了美國行政學(xué)研究的先河，在此文中他將行政學(xué)從政治學(xué)中提煉出來研究。威爾遜在該文中提出行政和政治應(yīng)當(dāng)分屬于兩個(gè)不同的領(lǐng)域，所要研究的內(nèi)容和問題也不盡相同。雖然政治規(guī)定了行政研究和實(shí)踐的目標(biāo)，但是政治不能控制行政實(shí)踐過程。隨后，古德諾對威爾遜提出上述觀念做了進(jìn)一步的研究和探討，他將政府功能劃分為兩類，一是“政治”即表達(dá)國家意志，二是“行政”即“執(zhí)行國家意志”。[6]威爾遜認(rèn)為，行政是一門純粹技術(shù)性和應(yīng)用性的學(xué)科，效率被視為行政學(xué)的目標(biāo)也是行政學(xué)的核心價(jià)值。因此，為了獲得高效率的行政實(shí)踐，韋伯的官僚制層級組織產(chǎn)生了，“官僚組織的盛行和大范圍采用，離不開它對效率的追求，并且在此過程中影響組織成員為共同的目標(biāo)一起努力。”[7]此外，泰勒提出的科學(xué)管理思想和法約爾的一般管理理論，再一次豐富了傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展。威爾遜認(rèn)為，行政作為工具，它是中立的，不需要包含價(jià)值因素，只有實(shí)現(xiàn)了它對高效行政實(shí)踐的追求，才實(shí)現(xiàn)了它對價(jià)值的追求。

三、新公共行政理論（價(jià)值理性）

上世紀(jì)六七十年代，以美國為代表的西方國家出現(xiàn)了一系列危機(jī)，人們開始呼吁政府改革，以改變現(xiàn)有困境。因此，一些學(xué)者開始回顧和反思傳統(tǒng)公共行政理論的缺陷，新公共行政學(xué)在這樣的背景下誕生了。1968年，包括弗雷德里克森在內(nèi)的一批學(xué)者，采用新的研究方法召開了有關(guān)公共行政學(xué)發(fā)展趨勢的會議。新公共行政理論將“公共”作為研究的中心，它不僅追求傳統(tǒng)公共行政學(xué)所強(qiáng)調(diào)的經(jīng)濟(jì)、高效和協(xié)調(diào)的價(jià)值理念，還追求社會的公平公正，強(qiáng)調(diào)在為社會高效經(jīng)濟(jì)地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的同時(shí)注重社會公平的實(shí)現(xiàn)。正如弗雷德里克森所言“和傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，新公共行政學(xué)不僅關(guān)注如何高效率的利用資源來提供公共品與公共服務(wù)和如何在控制財(cái)政支出的情況下保持公共品與公共服務(wù)的供給，而且關(guān)注這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平？”即傳統(tǒng)公共行政學(xué)更多的是對經(jīng)濟(jì)和效率的追求，而新公共行政學(xué)賦予了這一追求行為價(jià)值理念。新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是有效的執(zhí)行政策，而且由于它的“公共性”，它還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會責(zé)任，需要了解廣大人民群眾的真實(shí)需求，并對此做出積極的反應(yīng)，以此更進(jìn)一步接近民主政治的目標(biāo)，承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任和義務(wù)。新公共行政理論對“效率”所代表的含義有不同的認(rèn)識。通常所說的效率，是少投入和大產(chǎn)出之間的比，也即傳統(tǒng)公共行政理論的理解。而新公共行政理論給“效率”賦予的含義則豐富的多，將價(jià)值觀念灌輸其中，即在追求效率的過程中必須時(shí)刻拷問是否促進(jìn)了社會公平和人民利益的表達(dá)和滿足，考慮到社會性的公平分配，以有效改善公民的生活水平為目標(biāo)。新公共行政理論認(rèn)為公共行政的核心價(jià)值在于社會公平，即盡可能公平地分配公共利益，照顧到處于弱勢的群體。弗雷德里克森有一句話所表達(dá)的含義是：“新公共行政追求的社會公平意味著將部分公共權(quán)力和社會資源與福利的天平倒向社會中明顯缺乏這些的弱勢群體，”。即盡可能地對這些在社會分配過程中得到最少的群體給予應(yīng)有的彌補(bǔ)，努力增加社會中的公平。新公共行政反對傳統(tǒng)公共行政所堅(jiān)持的價(jià)值中立，他們認(rèn)為，制定和執(zhí)行政策的政府官員與研究公共行政學(xué)的學(xué)者們不可避免地會將自己的價(jià)值觀念和經(jīng)驗(yàn)加到?jīng)Q策和學(xué)術(shù)思想中，價(jià)值中立在學(xué)術(shù)研究和行政實(shí)踐活動中都不存在。

一、公共行政的認(rèn)定與理解

所謂的公共行政指的是一種可以有效增進(jìn)公共利益、對公共利益進(jìn)行公平分配的組織管理和調(diào)配控制理論，其不以利益最大化為目的。而相對于公共行政理論的私行政則指的是組織在對其內(nèi)部事務(wù)進(jìn)行組織管理時(shí)并非基于公共的利益。二者間最本質(zhì)的區(qū)別就是是否具有營利性以及是否服務(wù)于公共利益。公共行政主要有社會行政以及國家行政，其中國家行政占主導(dǎo)地位，也是最主要的部分。盡管傳統(tǒng)意義上的國家行政幾乎與公共行政是等同的，但其邊緣部分就是社會行政。社會文明發(fā)展到現(xiàn)階段，公共行政也呈現(xiàn)出擴(kuò)大發(fā)展的趨勢。

二、公共行政理論的發(fā)展過程

（一）初創(chuàng)階段

現(xiàn)代的公共行政理論開始于十九世紀(jì)末，在這個(gè)時(shí)期，對行政理論的研究有著非常鮮明的時(shí)代色彩?？梢哉f西方社會的轉(zhuǎn)型及社會進(jìn)步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發(fā)展也是應(yīng)西方國家政治經(jīng)濟(jì)以及社會發(fā)展的需要。十九世紀(jì)中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)由自由資本主義轉(zhuǎn)向了壟斷資本主義。同時(shí)，無產(chǎn)階級以及廣大勞動者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經(jīng)濟(jì)條件，于是社會矛盾日益突出，在復(fù)雜的社會關(guān)系下不斷發(fā)生階級沖突。正是這樣嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實(shí)促使資本社會的統(tǒng)治階級對其管理方法以及統(tǒng)治思想進(jìn)行重新修正，于是一系列對經(jīng)濟(jì)、社會以及政治的改革開始大力推行。十九世紀(jì)以來，一直占據(jù)著指導(dǎo)地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰(zhàn)，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會統(tǒng)治者為了化解社會矛盾，緩和階級沖突，穩(wěn)定社會秩序以及促進(jìn)發(fā)展，就開始對社會生活進(jìn)行主動干預(yù)，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發(fā)揮到更為廣闊的范圍內(nèi)。一旦國家的行政權(quán)力有所加強(qiáng)，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應(yīng)新的變化，這時(shí)，現(xiàn)代的公共行政理論就應(yīng)運(yùn)而生。資本主義社會經(jīng)濟(jì)及科學(xué)技術(shù)的高速發(fā)展，其工商企業(yè)的管理也面臨著改革與發(fā)展?？梢哉f工商企業(yè)科學(xué)管理運(yùn)動的發(fā)生使得社會的生產(chǎn)面貌發(fā)生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不斷涌現(xiàn)，于是政府在加強(qiáng)行政職能的同時(shí)，對這場管理革命也越來越關(guān)注，越來越適應(yīng)。這場運(yùn)動所催生的科學(xué)的管理理論、管理方法對政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進(jìn)一步加強(qiáng)行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業(yè)的科學(xué)管理促進(jìn)了行政管理理論的發(fā)展，而公共行政管理理論也在其發(fā)展的初級階段找到了可供借鑒參考的內(nèi)容及模式，于是現(xiàn)代公共行政理論的基礎(chǔ)就自然形成。概括來講，行政理論的初級階段大致可以總結(jié)為三個(gè)內(nèi)容，首先是政治和行政的關(guān)系；二是行政理論的基礎(chǔ)為科學(xué)管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內(nèi)容；三是對行政規(guī)律進(jìn)行總結(jié)，行政理論的發(fā)展逐漸呈現(xiàn)出模式化以及體系化的特點(diǎn)。

（二）修正階段

【內(nèi)容提要】新公共管理是80年代以來興盛于英、美等西方國家的一種新的公共行政理論和管理模式，也是近年來西方規(guī)模空前的行政改革的主體指導(dǎo)思想之一。它以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)為自己的理論基礎(chǔ)，主張?jiān)谡裙膊块T廣泛采用私營部門成功的管理方法和競爭機(jī)制，重視公共服務(wù)的產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)文官對社會公眾的響應(yīng)力和政治敏感性，倡導(dǎo)在人員錄用、任期、工資及其他人事行政環(huán)節(jié)上實(shí)行更加靈活、富有成效的管理。新公共管理在一定程度上反映了公共行政發(fā)展的規(guī)律和趨勢，因而對我國行政管理的理論和實(shí)踐不無借鑒意義。

【關(guān)鍵詞】新公共管理/公共服務(wù)/傳統(tǒng)公共行政

【正文】

本世紀(jì)70年代開始，曾經(jīng)主導(dǎo)西方公共行政領(lǐng)域近一個(gè)世紀(jì)之久，并被譽(yù)為是行之有效、甚至是最佳的傳統(tǒng)或稱主流的公共行政，遭受到新的外部環(huán)境的越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，其近乎刻板、僵化的科層體制愈來愈不能適應(yīng)迅速變化的信息和知識密集型社會和經(jīng)濟(jì)生活，其賴以建立的兩大理論基礎(chǔ)——威爾遜和古德諾的政治—行政二分論和韋伯科層管理論均無法回答和解決政府所面對的日益嚴(yán)重的問題和困難：政府財(cái)政危機(jī)，社會福利政策難以為繼，政府機(jī)構(gòu)日趨龐大臃腫，效率低下，公眾對政府能力失去信心，“政府失敗”論開始占主導(dǎo)地位。

正是在這樣的歷史背景下，一種新的公共行政理論、管理模式——新公共管理（NewPublicManagement）在80年代的英美兩國應(yīng)運(yùn)而生，并迅速擴(kuò)展到西方各國。與以往傳統(tǒng)的公共行政框架內(nèi)進(jìn)行的變革不同，新公共管理不是對現(xiàn)存行政管理體制和方式進(jìn)行某種程度的局部調(diào)整，或僅僅是為了降低行政管理的成本，減少行政費(fèi)用開支，更重要的是，它是對傳統(tǒng)的公共行政模式的一種全面清算和否定。

一、新公共管理的理論基礎(chǔ)

摘要：公共行政的行動理論是將現(xiàn)象學(xué)與公共行政相結(jié)合的一種理論。公共行政行動理論的行政責(zé)任觀強(qiáng)調(diào)個(gè)人責(zé)任和面對面的情境，認(rèn)為通過面對面的情境中的互動可以考慮到民眾面臨的問題的特殊背景，因而這種互動的價(jià)值高于法律、制度等，公務(wù)員必須與民眾展開真誠的互動。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)象學(xué)；公共行政；行動理論；行政責(zé)任

美國公共行政學(xué)家邁克爾?哈蒙的公共行政的行動理論，在公共行政理論中獨(dú)樹一幟。他將哲學(xué)中現(xiàn)象學(xué)的理論引入公共行政，試圖以此構(gòu)建一個(gè)不同于以往公共行政理論范式的新范式。在他構(gòu)建的理論框架之內(nèi)，他對行政責(zé)任、決策規(guī)則、行政理論與行政實(shí)務(wù)的關(guān)系等重要問題，進(jìn)行了具有啟發(fā)意義的新的闡釋。

一、公共行政的行動理論的哲學(xué)基礎(chǔ)

公共行政的行動理論的基礎(chǔ)是現(xiàn)象學(xué)?，F(xiàn)象學(xué)作為一種哲學(xué)理論興起于本世紀(jì)初的德國，其創(chuàng)始人為胡塞爾?，F(xiàn)象學(xué)是人本主義哲學(xué)的思潮的一種，與科學(xué)主義思潮相對?！艾F(xiàn)代西方哲學(xué)盡管流派紛呈，但它們先后相繼，互相影響，大體上可以分為科學(xué)主義與人本主義兩大思潮?！薄?〕科學(xué)主義繼承了近代英國經(jīng)驗(yàn)主義哲學(xué)的傳統(tǒng)，強(qiáng)調(diào)哲學(xué)對認(rèn)識論的研究，認(rèn)為人類認(rèn)識對象是經(jīng)驗(yàn)世界，認(rèn)識世界的方式是以觀察、實(shí)驗(yàn)為主的經(jīng)驗(yàn)的自然科學(xué)的方法。人本主義的哲學(xué)思潮則強(qiáng)調(diào)世界的本原是自我活人的意志或生命等，它們貶低或否認(rèn)人對經(jīng)驗(yàn)世界的認(rèn)識，強(qiáng)調(diào)通過非理性的體驗(yàn)，以把握、領(lǐng)會或理解自我或人的意志和生命的重要意義?，F(xiàn)象學(xué)屬于人本主義思潮，因而“致力于探討哲學(xué)的基礎(chǔ)，以便能夠揭露及剝除實(shí)證科學(xué)的根本預(yù)設(shè)和假定，從而直接了解人類的意義……這種現(xiàn)象學(xué)的途徑，設(shè)法擱置那些由科學(xué)觀察者從外部強(qiáng)加到人類行動上去的人類行為定義或特性，而注重從行動者本身的立場去領(lǐng)會那些行動的確切含義”?！?〕

胡塞爾的現(xiàn)象學(xué)對哈蒙的公共行政的行動理論影響最大的是意向性學(xué)說。所謂的意向性“就是意識指向某種對象的指向性，其實(shí)質(zhì)就是意識在自身活動中構(gòu)造出種種對象的能力”。〔3〕人具有意向性，因而我們能賦予對象以意義，一個(gè)事物只有被我們意識到才能具有意義，從而成為該事物，甚至于整個(gè)世界都是被人類賦予意義，是人的意識的建構(gòu)。意向性還意味著人是主動的，“我所知道的一切都是在確立起其相關(guān)者的同時(shí)確立著自身的我的某種活動”?！?〕這就解決了人的活動的來源問題，我們的行動并不是對某種刺激的反應(yīng)，而來自于我們的意識。

一、“政治－行政”二分歷史

（一）威爾遜的努力

威爾遜在《行政學(xué)之研究》中提出：“行政學(xué)研究的目標(biāo)，在于首先要弄清楚政府能夠適當(dāng)而且成功地承擔(dān)的是什么任務(wù)，其次要弄清政府怎樣才能夠以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力上的消耗來完成這些專門的任務(wù)。在這個(gè)問題上，我們當(dāng)中顯然需要求得更多的啟示，然后只有通過仔細(xì)的研究才能提供這種啟示。”［2］威爾遜認(rèn)為：“行政管理的領(lǐng)域是一種事務(wù)性的領(lǐng)域?！保?］“行政管理是置身于‘政治’所特有的范圍之外的。行政管理的問題并不屬于政治問題。雖則行政管理的任務(wù)是由政治加以確定的，但政治卻無需乎自找麻煩地去直接指揮行政管理機(jī)構(gòu)?！保?］在研究范圍上，威爾遜認(rèn)為行政學(xué)研究的重大領(lǐng)域之一是“應(yīng)該讓行政學(xué)之研究去發(fā)現(xiàn)一些最佳方法，這些方法能夠給予公共輿論以控制監(jiān)督的權(quán)力，卻使之與一切其他的干擾活動分家”［2］。同時(shí)，威爾遜提出“在美國開行政學(xué)研究，其目的在于找到最佳方法以建立下面這樣一種文官班子，他們受過足夠的教育，具有充分的自信精神，工作起來既有分量，但卻通過選舉和經(jīng)常性的向公眾進(jìn)行咨詢，與公民的思想保持如此密切的聯(lián)系，以致使專斷成為不可能的事情”［2］。威爾遜主張建立一支經(jīng)過特殊訓(xùn)練的文官隊(duì)伍，“接受任命、進(jìn)入完善的組織機(jī)構(gòu)、擺在適當(dāng)?shù)募墑e上和接受特有的紀(jì)律”［2］。在研究方法上，威爾遜不主張哲學(xué)的方法，力圖倡導(dǎo)用比較研究的方法，認(rèn)為“在與行政管理職能有關(guān)的各個(gè)方面，一切政府都具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)方面的相似性”［2］。因此，“只要我們能夠從根本原則上認(rèn)識其在環(huán)境條件方面的全部根本差別，我們就能夠安全而且有益地引進(jìn)他們的行政科學(xué)。我們僅僅需要用我們的制度把它加以過濾，只需要把它放在批判的文火上烘烤，并把其中的外國氣體蒸餾掉”［2］。威爾遜的《行政學(xué)之研究》之所以被認(rèn)為是行政科學(xué)研究領(lǐng)域的開山之作，歸因于威爾遜在主流研究集中于政治哲學(xué)理論探討之時(shí)，順應(yīng)時(shí)境地提出了應(yīng)專門系統(tǒng)地研究政府科學(xué)的建議及初步研究架構(gòu)，并從行政學(xué)研究的必要性、目標(biāo)和任務(wù)、實(shí)質(zhì)、歷史淵源、方法論、人事行政、行政監(jiān)督等方面對政治與行政的關(guān)系作了進(jìn)一步闡述。他的理想是：“通過選舉和經(jīng)常性的公開商議，以徹底排除武斷和階級成見，并用這種方式建立一個(gè)具有足夠的文化教養(yǎng)和自立精神的文官制度，它能夠有理智有力量地展開活動，但卻依然與公眾的思想保持著非常緊密的聯(lián)系?！保?］

（二）古德諾的推動

1900年，古德諾在《政治與行政》一書中對“政治與行政”關(guān)系進(jìn)行了系統(tǒng)、深入的闡述，目的在于更好地提高行政效率以及創(chuàng)設(shè)民治政府，是“政治－行政”二分的集大成者。古德諾將政府功能作為討論的出發(fā)點(diǎn)，認(rèn)為政府具有兩種功能：公民意志的表達(dá)和意志的執(zhí)行，即政治功能和行政功能。在古德諾看來，政治與行政功能的區(qū)別是民治程度較高的標(biāo)志，并認(rèn)為“政府的民治程度越低，國家意志的執(zhí)行功能與表達(dá)功能之間的區(qū)別就越是小”。但是，他也認(rèn)為任何極端的政治與行政的分離都是行不通的。一方面，即使在三權(quán)分立原則深入民心的美國政體中，“被稱為執(zhí)行機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)，幾乎在任何情況下都擁有大量的制定法令或立法權(quán)”；另一方面，“以表達(dá)國家意志為主要職能的機(jī)關(guān)，即立法機(jī)關(guān)，通常有權(quán)用某種方式控制以執(zhí)行國家意志為主要職責(zé)的機(jī)關(guān)對國家意志的執(zhí)行”。因此，我們雖然意識到政治功能與行政功能的分化是非常明顯的，但把這兩種功能界限分開行使是不可能的，因?yàn)橛懻撜喂δ芘c行政功能的目的在于思考政府協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)的分工與合作，而“要使政府協(xié)調(diào)地運(yùn)轉(zhuǎn)，就必須找到某種使國家意志的表達(dá)和執(zhí)行協(xié)調(diào)一致的辦法。如果這種辦法在政府體制內(nèi)部不能找到，就必須到政府體制以外的一些法外的制度中去尋找，事實(shí)上，可以在政黨中找到它”。因此，古德諾在《政治與行政》中一開始就強(qiáng)調(diào)“政治與行政”二分的不可能性，轉(zhuǎn)而尋找兩者協(xié)調(diào)的更好方法。既然政治與行政之間是一種松散的必要的聯(lián)系，政治對行政的控制應(yīng)該采取何種形式？古德諾分析了制度內(nèi)和制度外政治控制的兩種形式，制度內(nèi)的政治控制如內(nèi)閣制，而制度外的政治控制如政黨控制。值得注意的是，有學(xué)者認(rèn)為，古德諾對兩分法的理解混淆了“政策制定和行政”以及“政治和行政”。正如孟特吉和華森（MontjoyandWatson）指出：“古德諾關(guān)注的是政策制定和行政之間的區(qū)別，他把書名卻定為《政治與行政》?！保?］總體而言，威爾遜和古德諾對“政治－行政”關(guān)系的論述表明，公共行政應(yīng)該作為一門獨(dú)立的學(xué)科，脫離政治學(xué)研究，并倡導(dǎo)建立公共行政的研究范式。更為重要的是，“政治－行政”二分法構(gòu)成了公共行政范式的基礎(chǔ)與邏輯起點(diǎn)，這對于現(xiàn)代政治社會的實(shí)踐具有深遠(yuǎn)的影響。

二、“政治－行政”二分：爭議與批判

摘要：公共性是一個(gè)歷史地生成的概念。它是隨著公共領(lǐng)域的出現(xiàn)而出現(xiàn)的。具有公共性的公共行政是晚近才出現(xiàn)的#對于公共行政而言。公共性的概念是與合理性，合法性和代表性聯(lián)系在一起的。并需要通過這些概念來加以理解。公共性是公共行政的根本性質(zhì)。它決定著政府的目標(biāo)和行政行為的取向。當(dāng)代公共行政需要在對維護(hù)公共利益$提高公共服務(wù)的品質(zhì)$鼓勵(lì)行政人員的創(chuàng)新意識和加強(qiáng)責(zé)任感之中來表現(xiàn)公共性。

關(guān)鍵詞：公共性，公共行政；公共利益；合法性；代表性

在我國，80年代中期恢復(fù)和重建行政學(xué)的時(shí)候，我們是在行政管理學(xué)的名義下來進(jìn)行學(xué)科規(guī)劃和理論建構(gòu)的。近些年來，由于公共行政概念的引入，關(guān)于公共性的概念以及其所指稱的內(nèi)涵引起了人們的關(guān)注和討論。這一討論不僅是有理論意義的，而且具有直接的實(shí)踐價(jià)值。因?yàn)?它關(guān)系到對行政的性質(zhì)的認(rèn)識和界定，如何認(rèn)識和界定行政的性質(zhì)又對政府目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，政府行為的規(guī)范以及行政體制和程序的設(shè)計(jì),都有著直接的指導(dǎo)意義?；蛘哒f公共性這個(gè)概念所標(biāo)示的是最為基本的行政理念,是整個(gè)行政體系和行政行為模式建構(gòu)出發(fā)點(diǎn)和原則。在行政發(fā)展史上，公共性的概念是與公共行政這一行政模式聯(lián)系在一起的。只有對于公共行政來說才有公共性的問題。然而，在這個(gè)問題上的認(rèn)識混亂，往往使我們在考察行政管理歷史的時(shí)候誤用公共行政的概念。從我國的情況來看，學(xué)術(shù)界在概念使用上的混亂是驚人的，人們甚至談?wù)撍^奴隸社會的公共行政封建社會的公共行政。在這些社會歷史階段中，有行政是毫無疑問的。但這時(shí)的行政在多大程度上屬于公共的(顯然應(yīng)當(dāng)作出否定的問答。同樣，人們對publicadministrationandpublicmanagement:也不加區(qū)分.要么將兩者都稱作為公共行政,要么將兩者都稱作為公共管理.這實(shí)際上是在橫向的維度把公共行政的公共性與公共領(lǐng)域的公共性加以混淆了，而在縱向的維度上則把不同的社會治理模式的公共性混淆了.如果我們在這些概念上經(jīng)常出現(xiàn)誤用或亂用的情況的話，說明我們的理論是缺乏系統(tǒng)性和一致性的.說明我們關(guān)于現(xiàn)實(shí)的認(rèn)識是混亂的，說明我們提出的行政改革方案在目標(biāo)上是不明確的或有著錯(cuò)誤導(dǎo)向的可見，需要對“公共性”的概念進(jìn)行討論。

一、公共性問題的由來

哈貝馬斯是一位在公共性問題研究中作出了突出貢獻(xiàn)的學(xué)者，它在《公共領(lǐng)域中的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型》這部著作中對公共性的生成進(jìn)行了耐心細(xì)致的考證根據(jù)哈貝馬斯的研究，公共性的問題并不是歷來就有的，而是與近代社會一道成長起來的，在公共性問題的早期存在中，只能到咖啡館、信息欄、俱樂部小報(bào)中去發(fā)現(xiàn)公共性的雛形至于人們對公共性問題的認(rèn)識則更晚得多就“公共”(Public)這個(gè)詞語來看，在英國，大致是從17世紀(jì)中葉才開始使用雖然英國這個(gè)時(shí)候使用了。公共。這個(gè)詞語，卻往往是在。世界。或者。人類。這個(gè)意義來使用這個(gè)詞語的，也就是說，它尚不具有現(xiàn)代語匯中“公共”一詞的內(nèi)涵在法語中，“公共”(lepublic)一詞最早是用來指稱“公眾”，這與現(xiàn)代語匯中的。公共。一詞已經(jīng)有了一定的相近性，考慮到“公共”一詞與“公眾”一詞在現(xiàn)代社會的一定程度上的相關(guān)性，應(yīng)當(dāng)說，法國人是較早開始覺知到有著公共性問題的存在的大約17世紀(jì)末，法語中的。Publicity。被借用到英語里，變成了。Publicity。在德語中，直到18世紀(jì)才開始出現(xiàn)這個(gè)詞當(dāng)這個(gè)詞被移植到德語中的時(shí)候，主要是從屬于批判的目的，大概是指“公眾典論”。這也就像當(dāng)代中國有人使用“善治”這個(gè)詞來達(dá)到批判目的，即批判某種治理是“惡治”一樣至于法語中的。公眾典論。(opinionpublique)和德語中的“公眾典論”(ffentlicheMeinung)一詞，則是到了18世紀(jì)下半葉才被造出來。

哈貝馬斯的書是一部哲學(xué)著作，他的目的是從哲學(xué)的角度考察公共領(lǐng)域的生成及其轉(zhuǎn)型所以，它在這里所作出的考證還是屬于對公共領(lǐng)域中公共性生成的考古學(xué)發(fā)掘在哲學(xué)的意義上，公共性只能是一種形態(tài)或?qū)傩?，即公共領(lǐng)域的屬性但是，對于一些具體的學(xué)科來說，公共性就需要在與某些實(shí)體性存在相對應(yīng)的關(guān)系中來加以把握考慮到公共行政是公共領(lǐng)域的一個(gè)實(shí)體性的構(gòu)成部分，那么公共行政的公共性也就可以在哈貝馬斯關(guān)于公共性生成的歷史中來加以把握。但是，“公共行政”(PublicAdministration)這個(gè)概念是美國人的創(chuàng)造，是在威爾遜提出了“政治一行政二分”原則之后才被創(chuàng)造出來的。起初，它所表明的是行政的’價(jià)值中立”和工具性。到了20世紀(jì)中期以后，“公共行政”這個(gè)概念開始向早期的“公共”一詞回歸，有了廣泛而充分的“代表性”的涵義，即充分地反映公眾意志、積極地回應(yīng)公眾要求、以一切特殊利益背后的社會普通利益為目標(biāo)取向等內(nèi)容。這樣一來，“公共”一詞所指稱的就是行政的性質(zhì)，即具有公共性的行政，它即不同于“政黨分肥制”條件下的服務(wù)于階級或階層利益的行政，也不同于‘政治一行政’二分。原則下的工具性行政，而是一種具有公共性的行政所以，公共行政這個(gè)概念的出現(xiàn)已經(jīng)有了100多年的歷史，但其內(nèi)涵卻發(fā)生了變化，我們大致可以把20世紀(jì)60年代末和70年代初看作為公共行政的轉(zhuǎn)型期，在此之前的公共行政與在此之后的公共行政是有著不同內(nèi)容的也就是說，是經(jīng)歷了這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型過程，公共行政才進(jìn)入了自覺建構(gòu)公共性的歷史階段在這之前，雖然包含著公共性內(nèi)容和有著公共性的問題，但一直處在一個(gè)不自覺的狀態(tài)這也就是弗雷德里克森所說的:。簡而言之，第二代行為主義者與其先驅(qū)相比，不太偏重于‘一般的’，而較偏重于‘公共的’;不太偏重于‘描述的’，而較偏重于‘顧客影響導(dǎo)向的’;不太偏重于‘中立的’，而較偏重于‘規(guī)范的’并且按照人們的愿望，它并非是不太科學(xué)的。.