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一、官僚制的理論內(nèi)核與實(shí)踐困境

1887年伍羅德·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文標(biāo)志著行政學(xué)的誕生。威爾遜指出，“應(yīng)該建立一門專門的學(xué)科--行政學(xué)；應(yīng)將政治與行政嚴(yán)格分離；行政處在特定的''''政治''''范圍之外，行政問題不是政治問題，雖然政治規(guī)定了行政的任務(wù)，但是不能允許它操縱行政事務(wù)……?！币粋€獨(dú)立的行政領(lǐng)域的思想具有廣泛的影響，當(dāng)威爾遜提出了政治與行政二分原則的時(shí)候，行政學(xué)建立的前提性工作已宣告完成。在威爾遜之后，美國行政學(xué)家古德諾對政治與行政二分思想作了進(jìn)一步的闡釋和發(fā)揮。他認(rèn)為“政治是國家意志的表達(dá)，行政則是這種意志的執(zhí)行；政治主要與政策的制定相關(guān)聯(lián)，而行政則是對政策的執(zhí)行?！焙髞砻绹姓W(xué)家懷特進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)“政治不應(yīng)該侵入行政，管理自身就是一種科研對象，公共行政自身能夠成為一種超越價(jià)值的科學(xué)，行政學(xué)的目的是做到經(jīng)濟(jì)和效率”。從此，政府管理經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)成為一個獨(dú)立的科學(xué)研究領(lǐng)域，人們開始專門研究政府及公共管理問題，以期在經(jīng)濟(jì)社會公共事務(wù)管理領(lǐng)域最大限度地實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和效率，從而創(chuàng)立了公共行政學(xué)的官僚行政理論范式。

官僚制理論建立在韋伯的理性法律權(quán)威思想之上，強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格的等級制，強(qiáng)調(diào)對原則的遵從和命令的遵守等。也許威爾遜的政治官員與行政人員的假定的確是一種神話，但是官僚制結(jié)構(gòu)的構(gòu)成卻使神話成為了現(xiàn)實(shí)。在早期行政學(xué)范式的創(chuàng)立過程中，泰勒的科學(xué)管理思想也做出了巨大貢獻(xiàn)，泰勒的理論的兩個重要觀點(diǎn)即標(biāo)準(zhǔn)化工作和實(shí)行廣泛與嚴(yán)密的控制為行政部門所借鑒。公共行政學(xué)吸收和利用了管理學(xué)的科學(xué)化、技術(shù)化精神和原理，二者是密不可分的，泰勒所開創(chuàng)的科學(xué)管理理論為政府的行政管理提供了線索和途徑，其意義如同鄧塞爾所述“增加了科學(xué)管理思想，產(chǎn)生了一個完整的行政模式?！痹摲N行政模式就是威爾遜--韋伯范式，它以二分法和官僚制為理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)的公共行政理論提出了一些基本的原理：①政府本身應(yīng)按等級制、官僚制的原則進(jìn)行組織。②政府一旦介入到某一政策領(lǐng)域內(nèi)就可以通過官僚制組織結(jié)構(gòu)成為物品和服務(wù)的直接提供者。③行政與政治分離，行政應(yīng)是執(zhí)行政策的工具，任何政策只由政治領(lǐng)袖制定，即威爾遜和古德若的“政治-行政”二分法。④公共行政是一種特殊職業(yè)形式，因此，它需要一種終身制的、能夠同樣為任何政治領(lǐng)導(dǎo)人服務(wù)的職業(yè)官僚。[2]根據(jù)這種理論模型建立起來的政府行政體系體現(xiàn)出這樣幾個方面的原則：①固定的官員管轄權(quán)原則。即在政府中，每個官員有固定的職責(zé)，在職責(zé)和職權(quán)范圍內(nèi)有權(quán)命令。②機(jī)構(gòu)等級制度和多層權(quán)力機(jī)構(gòu)原則。即在政府中，有一個嚴(yán)格規(guī)定的上下等級體制，高級機(jī)構(gòu)對低級機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和管理。③機(jī)構(gòu)的管理建立在書面文件的基礎(chǔ)之上。政府中的各項(xiàng)活動都有說明書并要按照文件的規(guī)定進(jìn)行。④機(jī)構(gòu)中的官員由于專業(yè)化而能夠充分地發(fā)揮自己的工作能力。⑤機(jī)構(gòu)中工作的各級官員，只要能勝任工作，則應(yīng)保證終身雇傭，能領(lǐng)取固定薪金和養(yǎng)老保障金，使官員的收入具有高度的安全性并得到社會的尊重，使擔(dān)任公職成為人們追求的職業(yè)。

但這些看似真理的原理因?yàn)闊o法回答和解決現(xiàn)代政府面臨的機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下、官僚主義作風(fēng)盛行、管理成本無限增長等日益嚴(yán)重的問題，以及政治與行政的分開在實(shí)踐中難以做到和不現(xiàn)實(shí)性等問題，不斷受到人們的普遍懷疑和嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。人們清醒地認(rèn)識到，官僚制無論在理論上還是在實(shí)踐上都是一個矛盾體：法律要求人的平等，但建立在法律基礎(chǔ)上的官僚制卻是一個科層結(jié)構(gòu)；官僚制是建立在合理性的原則上的。但所鼓勵的卻是盲目服從和隨大流；官僚制首先是被作為組織理論而存在的，是對組織系統(tǒng)的合理性設(shè)計(jì)，但卻忽視非正式組織的存在；現(xiàn)代官僚制是在批判性地考察了歷史上的官僚制的過程中提出的，所要強(qiáng)調(diào)的是它自身的現(xiàn)代性，而實(shí)際上卻要求其成員墨守陳規(guī)，不考慮突發(fā)事件；官僚制極力通過體制結(jié)構(gòu)而實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)的合理協(xié)調(diào)，卻往往使內(nèi)部交流、溝通受到壓制、阻隔，創(chuàng)新思想被埋沒甚至無法有效地解決上下級、部門之間的矛盾；最為致命的是，官僚制使人的個性受到扭曲，使官僚制條件下的每一個人都變成陰郁、灰暗、屈從于規(guī)章制度的“組織人”。[3]正如凱頓所言：不管東西方國家，均可發(fā)現(xiàn)許多相似的行政問題，如行政傲慢、無效能、無效率、行政帝國主義，均引發(fā)了民眾對政府的信任危機(jī)，使政府的存在充滿了合法性危機(jī)。20世紀(jì)中后期，英美等西方國家出現(xiàn)的低經(jīng)濟(jì)增長、高通貨膨脹、高財(cái)政赤字和高失業(yè)率同時(shí)并存的“滯漲”現(xiàn)象，政府管理成本增大，效率低下。“政府的政策與計(jì)劃不僅沒有給人們的生活帶來益處，反而還降低了人們的生活質(zhì)量，政府自身造成的公共問題比所解決的問題還多。”[4]官僚制的弊病暴露無遺，政府改革的呼聲日盛，特別是讓公共服務(wù)回歸社會和市場的呼聲越來越高，縮小政府職能成為一股潮流和趨勢。

二、新公共管理：克服與超越官僚制

在官僚制理論范式面臨危機(jī)的歷史背景下，20世紀(jì)70年代后期一場“重塑政府”、“再造公共部門”的“新公共管理運(yùn)動”在西方發(fā)達(dá)國家掀起浪潮，對傳統(tǒng)公共行政理論進(jìn)行了顛覆性的批判。新公共管理倡導(dǎo)者認(rèn)為政府的職能是掌舵而不是劃槳，有效的政府并不是一個“實(shí)干”的政府，不是一個“執(zhí)行”的政府，而是一個“治理”并善于“治理”的政府，主張?jiān)诠补芾碇幸敫偁帣C(jī)制，廣泛采用私營部門成功的管理方法，用市場的力量來改造政府，政府應(yīng)具備“顧客意識”和重視產(chǎn)出而非投入，重新審視文官與政務(wù)官的關(guān)系等。

新公共管理從現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)特別是新自由主義經(jīng)濟(jì)學(xué)中汲取營養(yǎng)，將經(jīng)濟(jì)人假說、市場競爭、成本與收益分析、交易成本等理論當(dāng)作自己的理論、方法的組成部分；它直接利用了當(dāng)代工商管理學(xué)的新成就，將績效管理、組織發(fā)展、人力資源開發(fā)、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制、全面質(zhì)量管理與標(biāo)桿管理等管理的理論、方法和技術(shù)，以及自然科學(xué)領(lǐng)域最新發(fā)展的科學(xué)與技術(shù)應(yīng)用于公共部門管理的理論與實(shí)踐中。OECD(經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織)把“新公共管理”的內(nèi)涵界定為：企業(yè)管理技術(shù)的采用，服務(wù)及顧客導(dǎo)向的強(qiáng)化，公共行政體系內(nèi)的市場機(jī)制及競爭功能的引入。胡德認(rèn)為新公共管理的特質(zhì)有七項(xiàng)要點(diǎn)：①在公共部門之中放手給專業(yè)管理，這表示讓管理者自己管理；②目標(biāo)必須明確，績效必須能夠加以測量；③特別強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出控制，重視實(shí)際的成果甚于重視程序；④走向分解的轉(zhuǎn)變。分解的意思是透過小型政策領(lǐng)域的機(jī)關(guān)設(shè)立，而將大規(guī)模的部會分割開來；⑤轉(zhuǎn)變?yōu)楦蟮母偁幮?；⑥重視私部門型態(tài)的管理行為；⑦資源運(yùn)用上的克制與節(jié)約。

針對官僚制的實(shí)踐困境，新公共管理理論從理論和實(shí)務(wù)兩個方面對公共行政進(jìn)行重構(gòu)：第一，公共行政研究的焦點(diǎn)在于結(jié)果而非運(yùn)作的過程；第二，為了實(shí)際結(jié)果，公共行政應(yīng)妥善運(yùn)用各種市場競爭機(jī)制，以提供更佳的產(chǎn)品或服務(wù)，同時(shí)在市場機(jī)制下，政府各機(jī)關(guān)一方面應(yīng)如同企業(yè)般從供給者與需求的互動過程中取得經(jīng)費(fèi)，另一方面也要與其它組織進(jìn)行競爭；第三，配合市場導(dǎo)向和市場機(jī)制的運(yùn)作，公共行政也應(yīng)強(qiáng)調(diào)顧客導(dǎo)向的觀念；第四，政府應(yīng)該扮演“導(dǎo)航者”的角色，政府的主要職責(zé)應(yīng)定位于確保各項(xiàng)公共服務(wù)與公共財(cái)貨均可被順利提供，但卻不必要自己動手處理；第五，政府應(yīng)推動法規(guī)松綁的工作，今日的公共管理應(yīng)改變過去唯法則是向的觀念，更重視市場競爭、顧客需求以及成果的達(dá)成；第六，公共部門的工作人員應(yīng)授予權(quán)能以充分發(fā)揮創(chuàng)意并投入工作；第七，公共行政的文化應(yīng)盡可能朝彈性的、創(chuàng)新的、問題解決、具有企業(yè)家精神的方向發(fā)展。美國著名組織理論家彼得斯針對傳統(tǒng)官僚制存在的壟斷、等級制、永久性、規(guī)章和控制四大弊病，將公共管理組織形式歸結(jié)為市場模式、參與模式、彈性政府模式和非管制政府模式四種主要的行政范式。[5]新公共管理致力于用管理替代行政，盡可能地用市場和承包合同替代官僚體制，對政府管理理論產(chǎn)生了極大影響，而且也在實(shí)踐中對改善政府績效做出了重大貢獻(xiàn)，成為與傳統(tǒng)管理途徑、政治途徑以及法律途徑并駕齊驅(qū)的新研究途徑。

三、結(jié)語

恩格斯說過：“社會一旦有技術(shù)上的需要，則這種需要就會比十所大學(xué)更能把科學(xué)推向前進(jìn)”。[6]一種理論能否成為人們所接受的范式，不僅取決于他們在邏輯上的完善，被用于分析和解釋現(xiàn)實(shí)世界所能達(dá)到的力度，還在于依據(jù)它們提供的藍(lán)圖能否完整或部分地構(gòu)造現(xiàn)實(shí)，即在一定條件下，由理念系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)系統(tǒng)。公共行政學(xué)的創(chuàng)立與發(fā)展最終是為了“實(shí)現(xiàn)人的全面自由的發(fā)展”，隨著人類社會的不斷發(fā)展，公共行政的理論范式也將不斷發(fā)展和轉(zhuǎn)換。正如英國著名行政學(xué)家胡德所指出的，每一種生活的主要組織方式，都有其內(nèi)在的“阿格琉斯之踵”或走向瓦解的獨(dú)特方式；每一種公共管理觀念都包含一些有爭議的命題；每一種管理和控制的方法都不可能永遠(yuǎn)優(yōu)于其他類型。實(shí)現(xiàn)良好組織的任何一種處方就不能堅(jiān)持認(rèn)為自己比其它處方更“現(xiàn)代”。[7]因此，在這個變動不居、充滿不確定性的時(shí)代，公共行政范式要實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)世界的解釋力與包容力，關(guān)鍵在于不斷對每一種理論范式精髓的吸收和對現(xiàn)實(shí)世界變化的適應(yīng)與改造。

參考文獻(xiàn)

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[5]朱國云組織理論：歷史與流變[M].南京：南京大學(xué)出版社，1997：249－253.

[6]《馬克思、恩格斯選集》第4卷[M].北京：人民出版社，1972：505.

[7][英]克里斯托弗.胡德國家的藝術(shù)：文化、修辭與公共管理[M].上海：上海人民出版社，2004.摘要從科恩的范式理論出發(fā)，對公共行政學(xué)的理論流變進(jìn)行了范式解讀。公共行政理論語境由官僚制向公共管理的轉(zhuǎn)換，是由于傳統(tǒng)官僚制理論遭遇到了嚴(yán)重的實(shí)踐困境和理論質(zhì)疑，作為對這種困境和質(zhì)疑的回應(yīng)，新共管管理運(yùn)動從經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本假設(shè)出發(fā)，對公共行政理論進(jìn)行了重塑，是對官僚制理論的揚(yáng)棄和超越。

關(guān)鍵詞公共行政；官僚制；新公共管理；范式轉(zhuǎn)換