一、人本主義的含義

1.馬克思主義的科學(xué)人本觀

馬克思主義經(jīng)典著作中沒有直接使用過“以人為本”這個(gè)概念，但馬克思、恩格斯決不否認(rèn)人本主義的思想，只不過在他們那里，賦予了和資產(chǎn)階級人本主義價(jià)值觀所不同的科學(xué)內(nèi)涵，他們根據(jù)所發(fā)現(xiàn)的人類社會發(fā)展客觀規(guī)律，吸收了包括人本主義思想的合理因素在內(nèi)的人類文化的精華，明確提出了人民群眾是社會歷史的創(chuàng)造者，是推動社會進(jìn)步的決定力量等重要論斷，并賦予人本主義以嶄新的內(nèi)涵。馬克思說:“共產(chǎn)主義，作為完成了的自然主義，等于人本主義，而作為完成了的人本主義，等于自然主義，它是人和自然之間、人和人之間的矛盾的真正解決，是存在和本質(zhì)、對象化和自我確證、自由和必然、個(gè)體和類之間的斗爭的真正解決?！敝园压伯a(chǎn)主義等同于人本主義，那是因?yàn)楣伯a(chǎn)主義社會是“以每個(gè)人的全面而自由的發(fā)展為基本原則的社會形式”?？梢姡瑢?shí)現(xiàn)人的自由而全面的發(fā)展是整個(gè)馬克思主義的基本思想。這種發(fā)展是人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”。可見，在馬克思那里，生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)是人自由而全面發(fā)展的前條件，人的“一切天賦得到充分發(fā)展”，體力和智力得到“自由而充分的發(fā)展”是生產(chǎn)力高度發(fā)達(dá)的真正目的。資本主義的人本主義是建立在抽象的人性基礎(chǔ)之上的，在這種制度下，工人的發(fā)展只能是片面的、畸形的發(fā)展，生產(chǎn)力是根本原因，而生產(chǎn)關(guān)系則是直接原因。資本主義人剝削人的生產(chǎn)關(guān)系不可能是人獲得全面的發(fā)展，只有改變其生產(chǎn)關(guān)系，廢除私有制，使社會全體成員得到全面發(fā)展。這樣，馬克思在揭露資本主義的人本主義價(jià)值的虛偽性的同時(shí)，確立了“全面而自由的發(fā)展”觀，為人本主義注入科學(xué)的內(nèi)涵。同時(shí)也確立了以全人類都得到自由解放和一切人都獲得全面發(fā)展為目標(biāo)的科學(xué)共產(chǎn)主義信仰和理想。

2.人本主義在我國行政管理中的現(xiàn)狀

改革開放以來，特別是隨著市場經(jīng)濟(jì)的建立，公平、競爭等市場經(jīng)濟(jì)的法則的深入人心，個(gè)人的價(jià)值開始越來越被顯現(xiàn)出來，個(gè)人的利益和需求開始為社會越來越重視，人本主義的價(jià)值開始回歸并滲透到各個(gè)領(lǐng)域。直到十六大以后我們黨確立“以人為本”的執(zhí)政理念，特別是十六屆三中全會提出了“堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀”，使得人本主義思想重現(xiàn)光芒，成為一種人們認(rèn)可并得到重視的社會基本價(jià)值。應(yīng)該說，改革開放以來的幾次大的行政改革特別是2003的改革在很多方面和環(huán)節(jié)都體現(xiàn)著人本主義價(jià)值的取向2。一些有違人本主義的法律、規(guī)定的條文被廢除，比如城市收容制度;而與此同時(shí)一些體現(xiàn)著人本主義價(jià)值的新的制度開始出臺，比如，新的信訪條例就有很多人性化的規(guī)定，再如城市拆遷條例的出臺等等。政府的很多設(shè)施建設(shè)開始體現(xiàn)出人文關(guān)懷，政府的執(zhí)法手段開始逐步擯棄簡單粗暴而向耐心的溝通和依法方向發(fā)展。

雖然如此，但不可否認(rèn)的是，我們的行政管理還沒有發(fā)展到人本管理，并且在一些方面還存在著突出的問題，主要表現(xiàn)在:首先，人本主義的思想和理念并沒有貫徹到所有的行政管理人員，相反，傳統(tǒng)的甚至是封建的官僚行政理念還有很大市場，“官本位”的思想還比較嚴(yán)重。表現(xiàn)在不惜犧牲個(gè)人和人民的利益大搞政績工程，大樹官位形象，存在著嚴(yán)重的官僚主義現(xiàn)象和嚴(yán)重的形式主義。有些官員為了GDP增長，不惜掠奪資源、破壞生態(tài)、污染環(huán)境，根本不考慮子孫后代的發(fā)展和生存，這是典型的與人本主義相對立的“物本位”表現(xiàn)。其次，效率與公平的關(guān)系處理不好。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，地區(qū)發(fā)展越來越不平衡，差距有越拉越大的趨勢，特別是城鄉(xiāng)差距已經(jīng)成為制約我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。社會分配不公現(xiàn)象嚴(yán)重，高收入和低收入的差距越來越大，嚴(yán)重的貧富懸殊已經(jīng)使得一部分人的生活除了問題，這與人本主義思想是嚴(yán)重背離的。究竟是效率優(yōu)先兼顧公平，還應(yīng)該是兼顧效率和公平，是很值得思索的。第三、一些法規(guī)中還存在著不符合人本主義思想甚至相抵觸的條文，比如城鄉(xiāng)的戶口管理問題，存在著很多不公平甚至是對農(nóng)民歧視的現(xiàn)象，不平等就不可能落實(shí)人本主義思想。第四、政府的管理手段尤其是執(zhí)法手段過于簡單粗暴，甚至有些時(shí)候個(gè)別現(xiàn)象缺少人道主義。還存在著嚴(yán)重傷害人們利益和傷害人們感情的執(zhí)法情景，這些不僅缺少起碼的人文關(guān)懷，還嚴(yán)重干擾著人本主義思想的實(shí)施。這些問題表明，我國的行政管理里人本管理還有很大的差距，迫切要求我們在行政改革中去落實(shí)人本主義思想。

20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，西方各國進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動及其“新公共管理”實(shí)踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對其成敗作出評價(jià)。

一

當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界?！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯(lián)邦制國家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場體制上，既有自由型市場經(jīng)濟(jì)，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨?！盵2]（序P4）

英國是“新公共管理”運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個(gè)項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)對公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評估；1983年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個(gè)自動化的信息系統(tǒng)來支持財(cái)政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報(bào)告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機(jī)構(gòu)改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報(bào)告建議把整體的部（委）分解成若干機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！跋乱徊健睓C(jī)構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機(jī)構(gòu)?！靶鹿补芾怼钡念櫩蛯?dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機(jī)制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗(yàn)；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競爭，尤其是通過公開投標(biāo)，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。

美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實(shí)施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；(4)會計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會計(jì)管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價(jià)委員會(NPR:NationalPerformaceReview)的報(bào)告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈?duì)枅?bào)告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實(shí)到不同層次的雇員，而這些雇員及機(jī)構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機(jī)構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府?！案?duì)枅?bào)告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗(yàn)，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。

新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架），但是，這兩個(gè)國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機(jī)制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個(gè)基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責(zé)任機(jī)制）。

20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，西方各國進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動及其“新公共管理”實(shí)踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對其成敗作出評價(jià)。一當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界?！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯(lián)邦制國家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場體制上，既有自由型市場經(jīng)濟(jì)，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨?！盵2]（序P4）英國是“新公共管理”運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個(gè)項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)對公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評估；1983年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個(gè)自動化的信息系統(tǒng)來支持財(cái)政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報(bào)告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機(jī)構(gòu)改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報(bào)告建議把整體的部（委）分解成若干機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！跋乱徊健睓C(jī)構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，英國75%的文官都屬于這種“下一步”機(jī)構(gòu)?！靶鹿补芾怼钡念櫩蛯?dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機(jī)制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗(yàn)；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競爭，尤其是通過公開投標(biāo)，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實(shí)施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；(4)會計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會計(jì)管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)査I(lǐng)導(dǎo)的國家績效評價(jià)委員會(NPR:NationalPerformaceReview)的報(bào)告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈?duì)枅?bào)告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。[1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實(shí)到不同層次的雇員，而這些雇員及機(jī)構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機(jī)構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府。“戈?duì)枅?bào)告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗(yàn)，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。新西蘭、澳大利亞與英國一起被人們視為新公共管理改革最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進(jìn)的國家。特別是新西蘭，它因改革的深度、廣度、持續(xù)時(shí)間和成效而被許多西方國家奉為典范。在新西蘭和澳大利亞，舊的公共行政傳統(tǒng)以管制經(jīng)濟(jì)和由政府部門提供一切公共服務(wù)（即福利國家）為特征。70年代末80年代初，兩國面臨相同的問題與壓力。80年代初期、中期相繼開始了全面的行政改革（澳大利亞從1983年開始，新西蘭從1984年開始）。盡管兩國改革的總體框架、制度設(shè)計(jì)、改革進(jìn)程和管理實(shí)踐等方面存在著差別（尤其是新西蘭的改革先有總體框架，而澳大利亞是在改革進(jìn)程中逐步形成總體框架），但是，這兩個(gè)國家與其他經(jīng)合組織成員國相比，更多、更明確地采用了管理主義的模式。在公共部門引入私人部門的管理方式以及市場機(jī)制，是公共管理方式的根本性轉(zhuǎn)變。改革幾乎涉及所有公共部門以及公共部門的組織、過程、角色和文化等方面；改革的具體措施包括結(jié)構(gòu)變革、分權(quán)化、商業(yè)化、公司化、私有化等。按照波斯頓(J.Boston)在《轉(zhuǎn)變著的新西蘭公共服務(wù)》一文中的說法，新西蘭的公共部門管理改革有三個(gè)基本趨向：一是政府已使許多由公共組織履行的功能商業(yè)化；二是只要可能就將商業(yè)活動與非商業(yè)活動分開，并將交易活動轉(zhuǎn)移到公共公司；三是人力資源管理政策上的變化（尤其是引入合同制、績效工資制和新的責(zé)任機(jī)制）。歐洲大陸各國（德國、法國、荷蘭、瑞典等）的行政改革有所不同，它不具有英、美、新西蘭和澳大利亞等國的行政改革的那種系統(tǒng)、全面、連續(xù)和激進(jìn)的特點(diǎn)。但是歐洲大陸的行政改革同樣帶有明顯的管理主義色彩，或多或少以“新公共管理”取向。例如，在德國，70年代末到90年代初的行政改革采取了非連續(xù)性漸進(jìn)主義模式，即改革具有非連續(xù)性、漸進(jìn)性和零碎性特點(diǎn)，但其改革的基本內(nèi)容——調(diào)整公共事業(yè)、“給國家減肥”（或“苗條國家”）、削減公共服務(wù)人員、壓縮公共人事開支、轉(zhuǎn)變公共組織結(jié)構(gòu)等——在某種程度上是以管理主義取向的。特別是90年代開始的地方政府改革推行從荷蘭借鑒而來的“地方治理模式”(NSM:NeusSteueruageModell)，它與英美等國的“新公共管理”模式十分相似，特征是：產(chǎn)出與結(jié)果控制、項(xiàng)目預(yù)算和績效指標(biāo)、服務(wù)和顧客導(dǎo)向，康采恩式的權(quán)責(zé)劃分，責(zé)任委托給商業(yè)單位等。又如，在荷蘭，盡管改革沒有更新政治—行政體制，改革具有漸進(jìn)和零碎的特點(diǎn)，但改革是以管理主義取向的，即改革的目標(biāo)是改善政府組織的運(yùn)作，提高行政效率與效能，方法是放松管制、分權(quán)、私有化和引入商業(yè)管理模式及市場機(jī)制等。1982年發(fā)起的“大手術(shù)”改革（以分權(quán)、放松管制、私有化、裁員和文官制度改革為主要內(nèi)容）、1989-1994年推行的“社會更新活動”（核心是提倡和鼓勵(lì)公民及社區(qū)積極參加公共事務(wù)管理活動）、1990年開始的“大效率運(yùn)作”改革（目的是提高文官系統(tǒng)的效率和削減預(yù)算），都具有明顯的新公共管理特征。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]當(dāng)代西方公共部門管理改革尤其是行政改革具有普遍性、廣泛性和持久性的特點(diǎn)。這場改革涉及幾乎所有的西方國家，改革的內(nèi)容涉及公共管理尤其是行政管理的體制、過程、程序及技術(shù)等各個(gè)方面?？梢詮牟煌慕嵌然騻?cè)面來概括，也可以分成若干不同的類型。美國學(xué)者英格拉姆(P.Ingraham)把當(dāng)代西方政府改革的內(nèi)容概括為四個(gè)方面或四類：“(1)預(yù)算和財(cái)政改革；(2)結(jié)構(gòu)改革；(3)程序或技術(shù)層面的改革；(4)相互關(guān)系方面的改革。每一類改革都涉及到公共組織的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)及其與外界的關(guān)系；每一類改革都試圖從略為不同的角度解決公共管理和公務(wù)員中的問題?！盵2](P48)另一位美國學(xué)者彼得斯(G.Peters)則從組織結(jié)構(gòu)、人事管理、政策制定和公共利益四個(gè)方面來討論當(dāng)代西方行政改革的走向及內(nèi)容。[2](P2)我國學(xué)者周志忍把當(dāng)代國外（西方）的行政改革的基本內(nèi)容歸納為三方面：第一，社會、市場管理與政府職能的優(yōu)化（包括非國有化、自由化、壓縮式管理等）；第二，社會力量的利用和公共服務(wù)社會化（包括政府業(yè)務(wù)合同出租，以私補(bǔ)公，打破政府壟斷，建立政府部門與私營企業(yè)的伙伴關(guān)系，公共服務(wù)社會化）；第三，政府部門內(nèi)部的管理體制改革（包括建立與完善信息系統(tǒng)，分權(quán)與權(quán)力下放，部門內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)改革，公共人事制度改革，提高服務(wù)質(zhì)量以及改善公共機(jī)構(gòu)形象，公共行政傳統(tǒng)規(guī)范與工商企業(yè)管理方法的融合等內(nèi)容）。[3](P30-37)方克定則根據(jù)西方學(xué)者的論述，將當(dāng)代西方政府改革實(shí)踐分為三種類型：“一是地處北大西洋和南太平洋的英國、美國、加拿大、澳大利亞和新西蘭在不同程度上推行‘新公共管理的改革’（其中，英國、澳大利亞和新西蘭堪稱系統(tǒng)化的改革，美國屬于漸進(jìn)主義的改革，加拿大居于兩者之間）；二是歐洲大陸的法國、德國、荷蘭、瑞典等實(shí)行連續(xù)或不連續(xù)性的漸進(jìn)主義改革，它們都受到新公共管理的影響（其中，有合作主義傳統(tǒng)的瑞典有時(shí)被列入第一類，而德國則具有最明顯的漸進(jìn)主義特征）；三是南歐半島國家意大利、希臘的為爭取行政合法性或強(qiáng)制性制度化的改革，西班牙似乎兼有二、三類改革的特點(diǎn)?！盵2]（序P3-4）而“無論哪一種改革類型，都無例外地貫穿著韋伯式的傳統(tǒng)的公共行政與標(biāo)志行政現(xiàn)代化的‘新公共管理’兩種基本取向的爭論。”[2](P8)二上面我們簡要地描述了當(dāng)代西方行政改革的基本趨勢，即“新公共管理”或“管理主義”改革取向及實(shí)踐模式的出現(xiàn)。歐洲經(jīng)合組織(OECD)1995年度的公共管理發(fā)展報(bào)告《轉(zhuǎn)變中的治理：OECD國家的公共管理改革》聲稱：經(jīng)合組織國家的公共管理改革具有一個(gè)已經(jīng)發(fā)展起來的共同的議事日程，這就是“新公共管理”或“管理主義”模式。彼得斯在《歐洲的行政現(xiàn)代化》一文中也指出：北美各國目前繼續(xù)沿著“管理主義”（而不是嚴(yán)格的公共行政）的思路去考慮公共組織的管理；而歐洲各國或多或少地介入了不同維度的管理主義改革之中。那么，什么是“新公共管理”或‘管理主義’模式？它包括哪些基本內(nèi)容呢？作為一種正在成長并且日益取代舊的公共行政模式的公共部門管理的新模式，“新公共管理”有不同的名稱，如“公共管理主義”（或“管理主義”）、“企業(yè)化政府”、“后官僚體制模式”、“以市場導(dǎo)向的公共行政”等?！肮芾碇髁x（或‘新公共管理’）是一個(gè)多維度的非常寬泛的概念”（彼得斯語）。對于它的內(nèi)涵，人們作出了各種不同的界定。例如，波立特(C.Pollitt)在《管理主義和公共服務(wù)：盎格魯和美國的經(jīng)驗(yàn)》一書中認(rèn)為，“新公共管理主義”主要由本世紀(jì)初發(fā)展起來的古典泰勒主義的管理原則所構(gòu)成，即它強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理的理論、方法、技術(shù)及模式在公共部門管理中的應(yīng)用；瓦爾特·基克特(WalterJ.M.Kiekert)在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中將“新公共管理”界定為一種強(qiáng)調(diào)商業(yè)管理風(fēng)格，顧客至上和市場競爭的改革取向；胡德(C.Hood)將“新公共管理”看作是一種以強(qiáng)調(diào)明確的責(zé)任制、產(chǎn)出導(dǎo)向和績效評估，以準(zhǔn)獨(dú)立的行政單位為主的分權(quán)結(jié)構(gòu)（分散化），采用私人部門管理、技術(shù)、工具，引入市場機(jī)制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。[1](P3-19)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]“新公共管理”有時(shí)被當(dāng)作單一模式概念，有時(shí)則被當(dāng)作包含不同模式的類概念。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》（或譯《重塑政府》）一書提出的“企業(yè)化政府”模式（即“新公共管理”模式）是一種單一模式，這一模式包含如下十大基本原則或基本內(nèi)容：(1)起催化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權(quán)而不是服務(wù)；(3)競爭性政府：把競爭機(jī)制注入到提供服務(wù)中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講究效果的政府：按效果而不是按投入撥款；(6)受顧客驅(qū)使的政府：滿足顧客的需要，而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府：有收益而不浪費(fèi)；(8)有預(yù)見的政府：預(yù)防而不是治療；(9)分權(quán)的政府：從等級制到參與和協(xié)作；(10)以市場為導(dǎo)向的政府：通過市場力量進(jìn)行變革。這十大原則構(gòu)成《改革政府》前十章的標(biāo)題。奧斯本和蓋布勒在書中對這十個(gè)原則進(jìn)行了詳細(xì)的論證，并在最后一章（第十一章）中加以匯總組合。該書成了1993年開始的美國“重塑政府”改革的理論基礎(chǔ)。克林頓總統(tǒng)給予該書很高的評價(jià)：“美國每一位當(dāng)選官員應(yīng)該閱讀本書，我們要使政府在90年代充滿新的活力，就必須對政府進(jìn)行改革。該書給我們提供了改革的藍(lán)圖。”[4]哈伯德(M.Hubbard)將“管理主義”模式的內(nèi)容歸納為如下十大趨勢：(1)主管的戰(zhàn)略角色和戰(zhàn)略管理實(shí)踐的強(qiáng)化；(2)從行政到管理的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，即從執(zhí)行規(guī)則到實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)的轉(zhuǎn)移；(3)人事權(quán)由中央人事部門向部門主管的轉(zhuǎn)移，限制工會的權(quán)力，打破統(tǒng)一的工資結(jié)構(gòu)；(4)政策制定和執(zhí)行的分離，即核心部門集中于戰(zhàn)略管理和計(jì)劃，設(shè)立獨(dú)立執(zhí)行機(jī)構(gòu)來執(zhí)行政策；(5)績效工資制；(6)改善財(cái)務(wù)管理，強(qiáng)化財(cái)務(wù)控制；(7)以組織規(guī)劃和評估的形式，把執(zhí)行機(jī)構(gòu)的運(yùn)作與其目標(biāo)更密切地聯(lián)系起來；(8)加強(qiáng)對運(yùn)作狀況的評估；(9)追求高質(zhì)量和高標(biāo)準(zhǔn)的顧客服務(wù)；(10)改變傳統(tǒng)的組織文化，建立新的“心理契約”。[3](P28-29)《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》則將“新公共管理”模式概括為如下傾向：“寧要?jiǎng)趧?wù)承包而不要通過沒有終結(jié)的職業(yè)承包而直接勞動的傾向；寧要提供公共服務(wù)的多元結(jié)構(gòu)（寧可出現(xiàn)多種提供者的競爭，并存在使用者對供給者運(yùn)用控制手段，如美國選舉產(chǎn)生的校董會制度），而不要單一的無所不包的供給方式結(jié)構(gòu)的傾向；寧可向使用者收費(fèi)（或至少是指定了用途的稅收），而不是把普通稅金作為資助不具有公共利益的公共事業(yè)基礎(chǔ)的傾向?！盵5](P613)另一些學(xué)者則認(rèn)為并不存在統(tǒng)一的“新公共管理”模式，只有各種不同類型的“新公共管理”模式。英國學(xué)者E.費(fèi)利耶(EwanFelie)等人在《行動中的新公共管理》一書中認(rèn)為，在當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動中，至少有過四種不同于傳統(tǒng)的公共行政模式的新公共管理模式，它們都包含著重要的差別和明確的特征，代表了建立新公共管理理想類型的幾種初步的嘗試。依費(fèi)利耶的論述，這四種模式及其特征分別是：[6](P10-15)1.效率驅(qū)動模式(NPMModle1:TheEfficiencyDrive)。這是當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動中最早出現(xiàn)的模式，往往被稱為撒切爾主義的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)。它在80年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑戰(zhàn)。這種模式代表了將私人部門管理（工商管理）的方法和技術(shù)引入公共部門管理的嘗試，強(qiáng)調(diào)公共部門與私人部門一樣要以提高效率為核心。效率驅(qū)動模式的基本內(nèi)容及特征有：強(qiáng)烈關(guān)注財(cái)政控制、成本核算、錢有所值和效率問題，關(guān)心信息系統(tǒng)的完善；建立更強(qiáng)有力的一般管理中心，采用層級管理和“命令與控制”的工作方式，要求明確的目標(biāo)定向和績效管理，權(quán)力向資深管理者轉(zhuǎn)移；發(fā)展正式的績效評估方法；強(qiáng)調(diào)對顧客負(fù)責(zé)，讓非公共部門參與公共物品的提供，以市場為基礎(chǔ)和顧客導(dǎo)向，以及在邊際上進(jìn)行類似于市場的實(shí)驗(yàn)（準(zhǔn)市場）；解除勞動力市場的規(guī)制，加快工作步伐，采用績效工作制以及短期聘用合同；雇員自我調(diào)節(jié)權(quán)力的減少，權(quán)力向管理者的轉(zhuǎn)移，吸收部分雇員參與管理過程，采用更透明的管理形式；增加更具有企業(yè)管理色彩而較少官僚色彩的授權(quán)，但更強(qiáng)調(diào)責(zé)任制；采用公司治理的新形式，權(quán)力向組織戰(zhàn)略頂層轉(zhuǎn)移等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]2.小型化與分權(quán)模式(NPMModle2:DownsizingandDecentralization)。這種模式在80年代雖然沒有像模式1那樣處于支配地位，但其影響力正在不斷增強(qiáng)，地位日益重要。它與20世紀(jì)組織結(jié)構(gòu)的變遷密切相關(guān)。它派生于這樣一個(gè)論證，即20世紀(jì)前3/4世紀(jì)（1900-1975年）組織結(jié)構(gòu)向大型化、合理化、垂直整合等級（科層制）的歷史轉(zhuǎn)變已走向它的反面，本世紀(jì)最后的25年出現(xiàn)了組織發(fā)展的新趨勢，包括組織的分散化和分權(quán)，對組織靈活性的追求，脫離高度標(biāo)準(zhǔn)化的組織體制，日益加強(qiáng)的戰(zhàn)略和預(yù)算責(zé)任的非中心化，日益增加的合同承包，小的戰(zhàn)略核心與大的操作邊緣的分離等。這些趨勢既出現(xiàn)在私人部門，同樣也出現(xiàn)在公共部門。從歷史上看，公共機(jī)構(gòu)提供大眾服務(wù)和大規(guī)模提供標(biāo)準(zhǔn)化產(chǎn)品以及控制市場都可看作是一種“福特主義”(Fordist)的生產(chǎn)方式——它在二戰(zhàn)后達(dá)到了它的頂峰。用組織理論的術(shù)語來說，福特主義的企業(yè)也可以看作高度官僚化、有著辦公室的層級、規(guī)章制度和非人的、正式的關(guān)系氣候，它與公共部門具有同樣多的官僚主義的癥狀。從70年代末期以來，無論是在私人部門還是在公共部門，都出現(xiàn)了向“后福特主義”組織結(jié)構(gòu)模式迅速轉(zhuǎn)變的趨勢。這種新的組織形式以垂直整合組織形式的解體和組織靈活性的日益加強(qiáng)作為特征，大型的組織縮小規(guī)模，合同承包越來越多被采用，并分散為更具自主性的商業(yè)單位。作為當(dāng)代公共部門組織結(jié)構(gòu)變遷趨勢反映的小型化和分權(quán)模式的要點(diǎn)是：從早期強(qiáng)調(diào)以市場為中心向更精致和更成熟的準(zhǔn)市場的擴(kuò)展，從計(jì)劃到準(zhǔn)市場的轉(zhuǎn)變成為公共部門配置資源的機(jī)制；從層級管理向合同管理的轉(zhuǎn)變；較松散的合同管理形式的出現(xiàn)；小戰(zhàn)略核心與大操作邊緣的分離，市場檢驗(yàn)和非戰(zhàn)略職能的合同承包；分權(quán)和小型化——公共部門領(lǐng)取薪金者的大量減少，向扁平型組織結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，組織高層領(lǐng)導(dǎo)與低層職員的減少；公共資助與獨(dú)立部門供應(yīng)相對分離，購買者和提供者分離組織以及作為一種新組織形式的購買型組織的出現(xiàn)；從“命令與控制”的管理方式向諸如影響式管理、組織網(wǎng)絡(luò)形式相互作用一類的新風(fēng)格的轉(zhuǎn)變，對組織間的戰(zhàn)略的日益重視；從標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)向靈活多樣的服務(wù)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變等。3.追求卓越模式(NPMModel3:InSearchofExcellence)。這種模式顯然與80年代興起的企業(yè)文化（公司文化）的管理新潮相關(guān)——特別是受《公司文化》（DealandKennedy著）和《追求卓越》（PettersandWatterman著）兩本暢銷書的影響，也部分反映了那種強(qiáng)調(diào)組織文化重要性的人際關(guān)系管理學(xué)派對公共部門管理的影響。該模式拒絕了理性化的NPM模式2，強(qiáng)調(diào)價(jià)值、文化、習(xí)俗和符號等在形成人們的實(shí)際行為中的重要性，它對組織及管理的變遷與革新具有強(qiáng)烈的興趣。這種模式可以分為從下而上(bottom-up)和從上而下(top-down)兩種途徑。前者強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)（80年代末的“學(xué)習(xí)型組織”運(yùn)動是其新近的表現(xiàn)）；后者強(qiáng)調(diào)將已經(jīng)出現(xiàn)的東西看作可塑造的、可變化的公司文化，引導(dǎo)一種公司文化的發(fā)展，強(qiáng)調(diào)魅力的影響或示范作用。追求卓越模式的要點(diǎn)是：在由下而上的形式中，強(qiáng)調(diào)組織發(fā)展和組織學(xué)習(xí)，將組織文化看作一種組織發(fā)展的粘合劑；強(qiáng)調(diào)由結(jié)果判斷績效，主張分權(quán)和非中心化。在由上而下的形式中，努力促進(jìn)組織文化的變遷，管理組織變遷項(xiàng)目；重視領(lǐng)導(dǎo)魅力的影響和示范作用（并在新型的公共部門中，應(yīng)用魅力型的私人部門角色模式，要求更強(qiáng)有力的公司培訓(xùn)項(xiàng)目）；公司口號、使命、聲明和團(tuán)結(jié)的加強(qiáng)，一種明確的交往戰(zhàn)略，一種更具戰(zhàn)略性的人力資源管理職能等。4.公共服務(wù)取向模式(NPMModel4:PublicServiceOrientation)。這是目前最不成熟的模式，但仍展現(xiàn)出無窮的潛力。它代表了一種將私人部門管理觀念和公共部門管理觀念的新融合，強(qiáng)調(diào)公共部門的公共服務(wù)使命，但又采用私人部門的“良好的實(shí)踐”中的質(zhì)量管理思想。它賦予新型的公共部門——它們既與以往舊的公共組織決裂，又保留了明確的認(rèn)同感和目標(biāo)使命——以合法性。這種模式的基本內(nèi)容及特征是：主要關(guān)心提高服務(wù)質(zhì)量（如應(yīng)用質(zhì)量誘因，采用全面質(zhì)量管理方法），強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出價(jià)值，但必須以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)使命為基礎(chǔ)；在管理過程中反映使用者（而不是一般的顧客）的愿望、要求和利益，以使用者的聲音而非顧客的退出作為反饋回路，強(qiáng)調(diào)公民權(quán)理念；懷疑市場機(jī)制在公共服務(wù)中的作用，主張將權(quán)力由指派者轉(zhuǎn)移到民選的地方委員會；強(qiáng)調(diào)對日常服務(wù)提供的全社會學(xué)習(xí)過程（如鼓勵(lì)社區(qū)發(fā)展、進(jìn)行社會需要評估）；要求一系列連續(xù)不斷的公共服務(wù)的使命與價(jià)值，強(qiáng)調(diào)公民參與和公共責(zé)任制等。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]美國著名公共管理學(xué)者彼德斯在《治理的未來》中也提出了當(dāng)代西方行政改革及公共管理實(shí)踐中正在出現(xiàn)的以新公共管理定向的四種治理模式，即市場化政府模式、參與型政府模式、靈活性政府模式、解除規(guī)制政府模式。他從組織結(jié)構(gòu)、管理過程、政策制定和公共利益四個(gè)方面來刻畫和比較這四種模式的特征，如表1所示：[7](P19)表1四種治理模式的主要特征市場化政府參與型政府靈活性政府解除規(guī)制政府主要的診斷壟斷等級制永久性外部規(guī)制結(jié)構(gòu)分權(quán)扁平型組織虛組織（沒有特別建議）管理績效工資制及其他全面質(zhì)量管理臨時(shí)人事更大的管理自由私人部門管理技術(shù)管理，團(tuán)隊(duì)政策制定內(nèi)部市場咨詢，談判實(shí)驗(yàn)企業(yè)化政府公共利益低成本參與，咨詢低成本；協(xié)調(diào)行動主義顯然，在不同學(xué)者眼里，“新公共管理”模式有著不同的內(nèi)涵及特征。作者在一篇論文中曾將“新公共管理”的內(nèi)容歸納為如下八個(gè)方面：(1)“讓管理者進(jìn)行管理”（強(qiáng)調(diào)職業(yè)化管理）；(2)衡量業(yè)績（明確的績效標(biāo)準(zhǔn)與績效評估）；(3)產(chǎn)出控制（項(xiàng)目預(yù)算與戰(zhàn)略管理）；(4)顧客至上（提供回應(yīng)性服務(wù)）；(5)分散化（公共服務(wù)機(jī)構(gòu)的分散化和小型化）；(6)引入競爭機(jī)制；(7)采用私人部門的管理方式；(8)改變管理者與政治家、公眾的關(guān)系。這八個(gè)要點(diǎn)既是當(dāng)代西方政府改革的基本取向，又是“新公共管理”模式的主要特征。三西方政府改革運(yùn)動以及“新公共管理”實(shí)踐模式的興起有其深刻的背景和原因。首先，經(jīng)濟(jì)和政治因素在將改革提上議事日程中起決定的作用。70年代石油危機(jī)之后的經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致西方各國高額的財(cái)政赤字，福利國家不堪重負(fù)，并面臨一系列新的社會與政治問題，這是引發(fā)政府改革的直接原因。按照奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中的說法，解決財(cái)政赤字問題從原則上說有三種辦法：一是限制開支和公共任務(wù)的終結(jié)；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支來實(shí)現(xiàn)公共使命，即“少花錢多辦事”。只有第三條途徑才是現(xiàn)實(shí)的可供選擇的出路，“新公共管理”改革所選擇的正是這條道路。其次，經(jīng)濟(jì)全球化的出現(xiàn)是當(dāng)代西方政府改革的一個(gè)推動力。全球化趨勢加強(qiáng)了各個(gè)西方國家對本國經(jīng)濟(jì)競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導(dǎo)性因素，政府如何引導(dǎo)和調(diào)控國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)作，參與國際經(jīng)濟(jì)競爭，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，自然成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)全球化對政府的公共管理提出了更高的要求。經(jīng)合組織把政府改革當(dāng)作其成員國在國際市場上進(jìn)行有效競爭的一個(gè)重要途徑，認(rèn)為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)的全球化和保持國際競爭力的內(nèi)在需要，為公共部門改革提供了新的強(qiáng)大動力；處理國際問題不再是傳統(tǒng)的涉外部門的專門職責(zé)，所有政府部門以及地方政府都必須具有跟蹤、理解和處理國際問題的能力；經(jīng)濟(jì)資源的稀缺和為避免不穩(wěn)定而保持經(jīng)濟(jì)競爭力，是推動現(xiàn)有公共部門改革的重要因素。再次，新技術(shù)革命尤其是信息革命是當(dāng)代西方政府改革的一種催化劑。信息技術(shù)的快速發(fā)展為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時(shí)代的來臨以及“數(shù)字化生存”方式要求政府對迅速變化著的經(jīng)濟(jì)作出反應(yīng)；它打破了長期以來政府對公共信息的壟斷；新通訊技術(shù)以及接觸政府信息的便利使公民和社會團(tuán)體更容易參與公共管理活動。這要求對政府組織及其運(yùn)作過程作出變革與調(diào)整。最后，傳統(tǒng)的官僚體制（科層制）的失效和商業(yè)管理模式的示范性影響是當(dāng)代西方“新公共管理”運(yùn)動興起的另一個(gè)動因。當(dāng)代西方以“新公共管理”取向的政府改革運(yùn)動已走過了20年的歷程。盡管目前要對這一運(yùn)動及其所形成的“新公共管理”模式作出全面的評價(jià)為期尚早，而且人們的評價(jià)也褒貶不一。但是，它對當(dāng)代西方政府管理實(shí)踐及模式所產(chǎn)生的深刻影響卻是不爭的事實(shí)。例如，在英國，根據(jù)費(fèi)利耶等人在《行動中的新公共管理》一書中的說法，70年代末80年代初開始的“新公共管理”改革給英國的公共部門管理以及公共服務(wù)帶來了如下四個(gè)方面的重大變化：第一，隨著許多國有企業(yè)賣給工人和股東以及在經(jīng)濟(jì)活動中實(shí)行大規(guī)模的私有化，公共部門已從直接的經(jīng)濟(jì)活動中撤離；第二，在公共部門中保留的社會政策職能已服從于管理化和市場化的過程，在以前屬于在線管理組織的公共部門出現(xiàn)了創(chuàng)造“準(zhǔn)市場”(quasi-markets)的種種嘗試（例如，在中央政府，建立起了大量自主性的“下一步”機(jī)構(gòu)），這些準(zhǔn)市場的財(cái)政仍然是公共的，但引入競爭機(jī)制，如招標(biāo)和合同承包；第三，在公共部門及公共服務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)了注重“少花錢多辦事”、讓錢更有所值、競爭績效和成本指標(biāo)的使用、加強(qiáng)成本核算和強(qiáng)化審計(jì)系統(tǒng)的趨勢，相對績效的評估更加公開化，并受中央指導(dǎo)系統(tǒng)的嚴(yán)密控制；第四，出現(xiàn)了一種由“維持現(xiàn)狀的管理”向“變遷的管理”的轉(zhuǎn)變。人們更強(qiáng)烈地要求透明的、積極的和個(gè)性化的領(lǐng)導(dǎo)方式，人力資源管理開始使用戰(zhàn)略性的管理方式，組織發(fā)展不斷地提出各種替代方案和更人性化的管理方式，學(xué)習(xí)型的組織也開始出現(xiàn)。[8](P3-6)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]又如，在美國，依據(jù)經(jīng)合組織1997年度公共管理發(fā)展報(bào)告《公共管理的問題和發(fā)展：1996-1997美國概況》的評估，“重塑政府”運(yùn)動的成效主要表現(xiàn)在政府的精簡，機(jī)構(gòu)的重建，顧客至上原則的確立，市場機(jī)制的引入，以績效為基礎(chǔ)的組織的出現(xiàn)和“重塑政府”實(shí)驗(yàn)室的建立等方面。與此同時(shí)，“新公共管理”運(yùn)動改變了西方政府管理的實(shí)踐模式，而在理論上，這一運(yùn)動實(shí)現(xiàn)了政府管理研究領(lǐng)域由傳統(tǒng)的公共行政學(xué)向新公共管理學(xué)的范式轉(zhuǎn)變。作為傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，“新公共管理”實(shí)踐模式是公共部門管理特別是政府管理中出現(xiàn)的一次重大突破或一次深刻的變化。用澳大利亞學(xué)者約翰·哈里森的話來說，它體現(xiàn)了公共管理方式的根本性、方向性的調(diào)整。傳統(tǒng)的公共行政模式被人們看作是一種與西方工業(yè)社會的政府管理相適應(yīng)的實(shí)踐模式，加拿大學(xué)者納德·薩維稱之為“工業(yè)社會的政府組織模式”、“19世紀(jì)的行政技術(shù)”。這種傳統(tǒng)的公共行政實(shí)踐模式有如下四個(gè)基本特征：一是政府組織及其結(jié)構(gòu)應(yīng)根據(jù)韋伯的官僚制（科層制）原則建立起來，嚴(yán)格遵守這一原則是政府運(yùn)作的最佳方式；二是公共物品及服務(wù)應(yīng)由政府機(jī)構(gòu)（官僚機(jī)構(gòu)）來提供，即政府是公共物品的唯一提供者；三是政治（政策制定）與行政（政策執(zhí)行）分開，并且文官在政治上保持中立，這有助于責(zé)任制的落實(shí)；四是行政被當(dāng)作一種特殊的管理形式，必須由終身受雇的職業(yè)化的官僚來擔(dān)任。[9](P1)盡管這種模式曾在公共管理中發(fā)揮過重要的、積極的作用，但是，隨著西方世界由工業(yè)化社會向后工業(yè)社會或信息社會的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的公共行政管理模式越來越不適應(yīng)，它的基本原則受到了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，并在實(shí)踐中逐漸失效或過時(shí)。首先，作為傳統(tǒng)的公共行政模式基石的官僚體制（科層制）已被證明是一種過時(shí)、僵化和無效率的政府體制模式，有如奧斯本、蓋布勒在《改革政府》一書中所說：工業(yè)時(shí)展起來的官僚體制，專注于各種規(guī)章制度及其層疊的指揮系統(tǒng)，已不能有效運(yùn)轉(zhuǎn)；它變得機(jī)構(gòu)臃腫、浪費(fèi)嚴(yán)重、效率低下；它在變化迅速、信息豐富、知識密集的90年代已不能有效地運(yùn)轉(zhuǎn)了。[4](P12-13)其次，政府機(jī)構(gòu)作為公共物品及服務(wù)的唯一提供者的壟斷地位已經(jīng)動搖，各種私人公司、獨(dú)立機(jī)構(gòu)和社會團(tuán)體參與公共物品及服務(wù)的提供，不同的政府機(jī)構(gòu)也為提供相同的公共物品及服務(wù)而展開競爭。再次，政治與行政的分開在實(shí)踐中是難以做到和不現(xiàn)實(shí)的。在當(dāng)代，公共官僚（文官）日益卷入政策制定（政治事務(wù)）之中，文官的政治化趨勢以及高層文官的政治任命打破了文官政治上中立的信條。最后，傳統(tǒng)的人事行政模式也發(fā)生重大變化，公務(wù)員（文官）的永業(yè)（終身受雇）觀念已被打破，合同雇傭、臨時(shí)雇傭成為重要的用人方式?！靶鹿补芾怼睂?shí)踐模式在某種意義上正是為了克服傳統(tǒng)的公共行政模式的弊端而出現(xiàn)的，它是當(dāng)代人類社會發(fā)展尤其是公共管理實(shí)踐變化的必然產(chǎn)物，與舊模式相比，“新公共管理”模式更具現(xiàn)實(shí)性和生命力。然而，當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及實(shí)踐模式遠(yuǎn)非是完善的，它有其內(nèi)在的缺陷或局限性。對于這種改革是否成功以及在多大程度上取得成功，人們的評價(jià)不同（甚至提出懷疑與否定）；對于新模式的有效性，人們也提出了種種批評，這些批評涉及“新公共管理”改革取向及模式的理論基礎(chǔ)、意識形態(tài)傾向、改革的總方向以及各種具體的改革措施等方面。首先，人們批評“新公共管理”的理論基礎(chǔ)和意識形態(tài)傾向。C.波利特等人認(rèn)為：“新公共管理”是一種意識形態(tài)的思想體系，是一種新保守主義或新自由主義的公共管理哲學(xué)（甚至有人稱之為右派政府的公共管理綱領(lǐng)）；說這種公共管理新模式以公共選擇理論和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為其理論基礎(chǔ)，濫用經(jīng)濟(jì)學(xué)的假設(shè)、理論和方法，是經(jīng)濟(jì)學(xué)帝國主義向公共部門管理領(lǐng)域的擴(kuò)張。[10](P126,121)[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]其次，人們批評“新公共管理”改革的市場化和管理主義的總方向，說市場化取向的改革體現(xiàn)了改革者對“市場價(jià)值”和市場機(jī)制的崇拜，是一種新的“市場神話”；而“管理主義”的改革取向則忽視了公共部門與私人部門的本質(zhì)差別，照搬私人部門管理模式，實(shí)質(zhì)上是一種“新泰勒主義”。美國學(xué)者漢森(S.Hansen)認(rèn)為，推崇和效仿私人部門管理方式，是把教科書中對私營企業(yè)的理想描述與現(xiàn)實(shí)混為一談；英國學(xué)者格林沃德(J.Greenwood)等人從公共責(zé)任、公平、合法性和多樣性四個(gè)方面論證公共部門與私人部門之間的差別，指出不能照搬私人部門管理方式。[11](P7-10)英格拉姆在《公共管理體制改革的模式》一文中則批評“管理主義”片面追求效率，說“最重要的一條是，對許多公共組織來說，效率不是追求的唯一目的，還存在其他目標(biāo)”。[2](P62)再次，人們還對“新公共管理”改革的各種具體措施（包括市場導(dǎo)向、私有化、分權(quán)、放松管制、結(jié)果控制、績效評估、顧客至上等）提出批評。例如，合同出租是市場導(dǎo)向的主要原則，它有利于提高效率與效益，但卻縮小了公共責(zé)任范圍，也妨礙公共官員與民眾的聯(lián)系與溝通；分權(quán)有利于增強(qiáng)自主性和靈活性，但也帶來了分散主義、本位主義、保護(hù)主義，并增加公共開支；私有化有助于精簡政府機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)公共部門的活力，但也損害了公民參與，妨礙政治導(dǎo)向，并產(chǎn)生公共責(zé)任方面的問題；放松管制為各部門機(jī)構(gòu)松綁，增加靈活性，但也帶來新的控制問題；結(jié)果導(dǎo)向等企業(yè)化管理方式提高了效率，但也產(chǎn)生了如何與公共職能有機(jī)結(jié)合的問題；顧客至上提供了回應(yīng)性、多樣性的服務(wù)，但卻把公民降低為一般的消費(fèi)者。對于“新公共管理”的具體模式特別是奧斯本和蓋布勒的“企業(yè)化政府”模式，人們也提出了十分尖銳的批評。例如美國學(xué)者格林(R.T.Green)和哈伯爾(L.Hublel)在《論治理和重塑政府》一文中對“企業(yè)化政府”模式提出了五點(diǎn)批評：(1)該模式忽視了政府治理模式中制度與分權(quán)對政府的約束作用；(2)它打破或侵蝕了立法、行政和司法三個(gè)部門的權(quán)力平衡；(3)注重結(jié)果（產(chǎn)出）和目標(biāo)而非投入和過程的原則是片面化的；(4)市場導(dǎo)向原則將損害美國制度的穩(wěn)定性；(5)“顧客至上”原則將產(chǎn)生分配上的重大難題。另一個(gè)美國學(xué)者查爾斯·古德塞爾則提出與“企業(yè)化政府”模式十條原則針鋒相對的十條原則：(1)政府應(yīng)是由人民通過選出的代表來控制，而不應(yīng)由企業(yè)家控制；(2)政府應(yīng)為公共利益服務(wù)，而不是滿足企業(yè)家的自我；(3)政府必須依照憲法和法律活動，而非依據(jù)目標(biāo)或任務(wù)而活動；(4)政府應(yīng)該與私營企業(yè)的主要股東合作而非任何一種合伙人合作；(5)政府既應(yīng)具有靈活性和創(chuàng)造性，又應(yīng)具有公共責(zé)任心；(6)政府活動的社會效果固然重要，但必須尊重政府雇員；(7)政府采用私人企業(yè)的管理模式必須以不違反機(jī)會平等和公眾監(jiān)督原則為前提；(8)簡化繁文縟節(jié)是對的，但不能破壞基本規(guī)范和法定程序；(9)減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的設(shè)想是可行的，但不能無視必要的行政開支；(10)處理公共問題應(yīng)具有創(chuàng)造性，但不能讓少數(shù)人中飽私囊。[12](P47-48)“新公共管理”模式在理論上包含著內(nèi)在的矛盾，在實(shí)踐中也遇到了大量難題。C.貝倫(C.Bellon)等人揭示了“企業(yè)化政府”模式內(nèi)包含四大價(jià)值沖突和價(jià)值矛盾：(1)企業(yè)自主與民主負(fù)責(zé)之間的價(jià)值沖突；(2)公共企業(yè)圖景與公民參與價(jià)值之間的沖突；(3)企業(yè)運(yùn)轉(zhuǎn)的隱蔽性與民主所要求的開放性之間的沖突；(4)企業(yè)管理要求敢于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)與公共財(cái)政處置責(zé)任之間的矛盾。[3](P586-587)它在實(shí)踐中所遇到的難題有：人員精簡問題，規(guī)章制度刪除問題，權(quán)力下放問題，等級問題，政治與行政分離問題，是公民還是顧客問題，誰來負(fù)責(zé)問題，價(jià)值取向問題，改革的力度與持久性問題等。[13](P43-45)我國目前正處于由計(jì)劃向市場的轉(zhuǎn)軌時(shí)期，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求轉(zhuǎn)變政府職能，建立起一個(gè)靈活、高效、廉潔的政府，形成新的管理模式?，F(xiàn)階段正在進(jìn)行的行政體制以及新一輪的機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)也正在于此。當(dāng)代西方政府改革的“新公共管理”取向及模式對于我國市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和行政改革的深化，對于在市場經(jīng)濟(jì)條件下處理好政府與市場、企業(yè)和社會的關(guān)系，完善宏觀調(diào)控機(jī)制，形成新的管理模式，提高政府行政效率具有一定的參考價(jià)值，必須加以認(rèn)真的跟蹤研究。[][][1][2][3][4][5][6][7][8][9][][]【參考文獻(xiàn)】[1]C.Hood."APublicManagementforallSeasons",PublicAdministration,69(Spring),1991.[2]國家行政學(xué)院國際合作交流部．西方國家行政改革述評[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社，1998．[3]周志忍．當(dāng)代國外行政改革比較研究[M]．北京：國家行政學(xué)院出版社，1999．[4]［美］戴維·奧斯本，特德·蓋布勒．改革政府：企業(yè)精神如何改革著公共部門[M]．上海：上海譯文出版社，1996．[5]布萊克維爾政治學(xué)百科全書[M]．北京：中國政法大學(xué)出版社，1992年．[6]E.Ferlie,L.Ashburner,L.FitzgeraldandA.Pittigrew.TheNewManagementinAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.[7]B.GuyPeters.TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.Kansas:UniversityPressofKansas,1996.[8]EwanFerlieetal.TheNewPublicManagementInAction.Oxford:OxfordUniversityPress,1996.[9]D.Hughes.PublicManagementandAdministration:AnIntroduction(2nd.ed.).MacmillanPressLTD,ST.Martin''''SPressInc,1998.[10]C.Pollitt.ManagerialismandPublicService:TheAnglo-AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell,1990.[11]J.GreenwoodandD.Wilson.PublicAdministrationinBritainToday.Loodon:UnwinHyman.1989.[12]丁煌．西方企業(yè)家政府理論述評[J]．國外社會科學(xué)，1999,(6)．[13]張夢中，杰夫·斯特勞斯曼．美國聯(lián)邦政府改革剖析[J]．中國行政管理，1999,(6)．

一、思想政治課的改革現(xiàn)狀

社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切要求思想政治課深化改革，以培養(yǎng)出既有良好公民品德和馬克思主義常識，又能適應(yīng)環(huán)境變化的人才。另一方面，思想政治課的教學(xué)效果和所面臨的困難，也使教育者產(chǎn)生了改革思想政治課的強(qiáng)烈愿望。

目前的改革有下列特點(diǎn)：

1．一綱多本加速了改革的進(jìn)程

教學(xué)大綱、教材是教師開展教學(xué)活動的依據(jù)。“以本為本，以綱為綱”是思想政治課多年形成的教學(xué)傳統(tǒng)。大綱和教材的任何變化，都會對教學(xué)活動產(chǎn)生廣泛的影響。一綱多本，使一些盛市、地區(qū)，乃至學(xué)校，能更多地從實(shí)際出發(fā)探索教學(xué)改革，無疑給思想政治課的改革注入了新的活力。在這樣的前提下，不僅出現(xiàn)了幾種省市級的版本，而且有的學(xué)校也采用了自編教材，并且取得了良好的教學(xué)效果。

2．升學(xué)考試制約著改革

20世紀(jì)的最后25年，伴隨著全球化、信息化、市場化以及知識經(jīng)濟(jì)時(shí)代的來臨，西方各國進(jìn)入了公共部門管理尤其是政府管理改革的時(shí)代。無論是英美、歐洲大陸國家，還是在地球另一邊的澳大利亞、新西蘭和日本，都相繼掀起了政府改革的浪潮（在轉(zhuǎn)軌國家、新興工業(yè)國家和大部分發(fā)展中國家也出現(xiàn)了同樣的改革趨勢）。盡管西方各國政府改革的起因、議程、戰(zhàn)略、策略以及改革的范圍、規(guī)模、力度有所不同，但都具有一個(gè)相同或相似的基本取向，這就是以采用商業(yè)管理的理論、方法及技術(shù)，引入市場競爭機(jī)制，提高公共管理水平及公共服務(wù)質(zhì)量為特征的“管理主義”(Managerialism)或“新公共管理”(NPM:NewPublicManagement)綱領(lǐng)。走向一種“新公共管理”的實(shí)踐模式，成為當(dāng)代西方政府改革的最基本趨勢。本文將考察當(dāng)代西方政府改革運(yùn)動及其“新公共管理”實(shí)踐模式的形成、內(nèi)容和特征，并對其成敗作出評價(jià)。

一

當(dāng)代西方以“新公共管理”或“管理主義”定向的政府改革往往被人們描述為一場追求“三E”（Economy,EfficiencyandEffectiveness，即經(jīng)濟(jì)、效率和效益）目標(biāo)的管理改革運(yùn)動。它起源于英國、美國、澳大利亞和新西蘭，并逐步擴(kuò)展到其他西方國家乃至全世界。有如著名公共管理學(xué)者胡德(C.Hood)所說，新公共管理并不是由英國單位發(fā)展起來的，而是70年代中期以后公共管理領(lǐng)域中出現(xiàn)的一種顯著的國際性趨勢。[1](P3-19)可以說，政府改革浪潮席卷西方乃至全世界?！按磉@一股潮流、全面推進(jìn)行政改革的既有君主立憲制國家，也有民主共和制國家；既有單一制國家，也有聯(lián)邦制國家；在政府制度上，既有內(nèi)閣制政府，也有總統(tǒng)制政府；在市場體制上，既有自由型市場經(jīng)濟(jì)，也有政府導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)；高舉改革旗幟的，既有右翼政黨，也有左翼政黨?！盵2]（序P4）

英國是“新公共管理”運(yùn)動的發(fā)源地之一。1979年撒切爾夫人上臺以后，英國保守黨政府推行了西歐最激進(jìn)的政府改革計(jì)劃，開始這種以注重商業(yè)管理技術(shù)，引入競爭機(jī)制和顧客導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯男鹿补芾砀母?。商業(yè)管理技術(shù)在英國公共部門的引入始于1979年，并以雷納(Rayner)評審委員會的成立為標(biāo)志。出身于私人部門的雷納在內(nèi)閣中主持一個(gè)項(xiàng)目小組，負(fù)責(zé)對公共部門的績效進(jìn)行調(diào)查評估；1983年“財(cái)政管理創(chuàng)議”啟動，建立起一個(gè)自動化的信息系統(tǒng)來支持財(cái)政管理改革；1987年著名的《下一步》(NextSteps)報(bào)告（全名是《改變政府管理：下一步行動方案》），提倡采用更多的商業(yè)管理手段來改善執(zhí)行機(jī)構(gòu)，提高公共服務(wù)的效率。該報(bào)告指出：長期以來，缺乏真正的壓力以迫使政府機(jī)構(gòu)改善績效，提高工作效率；以往所重視的是標(biāo)準(zhǔn)化的程序而忽視公共服務(wù)的提供；白廳注重的是高級文官的政策咨詢功能而非管理功能。為了解決這些問題，該報(bào)告建議把整體的部（委）分解成若干機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)在主管的部（委）的政策指導(dǎo)下，履行公共服務(wù)和有效管理的職責(zé)；以管理主義的技術(shù)和程序培訓(xùn)職員，并且所有活動都是在一位高級主管的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行?！跋乱徊健睓C(jī)構(gòu)的創(chuàng)立一開始是零碎的，但發(fā)展迅速。到1995年，?⒐?5%的文官都屬于這種“下一步”機(jī)構(gòu)?！靶鹿补芾怼钡念櫩蛯?dǎo)向和改善服務(wù)的特征，特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的“公民憲章”的白皮書上；而引入市場競爭機(jī)制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機(jī)構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在1992年梅杰政府的“為質(zhì)量而競爭”的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗(yàn)；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競爭，尤其是通過公開投標(biāo)，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展。

美國是現(xiàn)代管理科學(xué)的搖籃，“20世紀(jì)的美國文化是以信奉管理為特征的”（Bellah語）。美國的“新公共管理”改革盡管不像英國那樣，有明確的起點(diǎn)和目標(biāo)，但似乎開始得更早（可以從1978年卡特政府的“文官制度改革法案”的實(shí)施算起），并且?guī)в懈黠@的管理主義或“新泰勒主義”傾向。里根政府大規(guī)模削減政府機(jī)構(gòu)和收縮公共服務(wù)范圍，當(dāng)時(shí)負(fù)責(zé)推行改革的格魯斯(Grace)委員會的基本職責(zé)是將私人部門成功的管理方法（“最好的實(shí)踐”）引入公共部門管理領(lǐng)域之中，以提高政府效率。格魯斯委員會診斷出的美國公共部門的低效及失敗的主要原因是：(1)國會對聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的日常管理的過多干預(yù)；(2)人事尤其是高層人事缺乏連續(xù)性；(3)缺乏追求高效和經(jīng)濟(jì)的誘因；(4)會計(jì)和管理信息系統(tǒng)不完善；(5)缺乏強(qiáng)有力的中央財(cái)政和會計(jì)管理。布什政府則全面推行質(zhì)量管理。1993年克林頓上臺后，開始了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運(yùn)動”(ReinventingGovernmentMovement)，其目標(biāo)是創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府，并堅(jiān)持顧客導(dǎo)向、結(jié)果控制、簡化程序和一削到底原則；改革的基本內(nèi)容是精簡政府機(jī)構(gòu)、裁減政府雇員、放松管制、引入競爭機(jī)制以及推行績效管理。這場改革的一個(gè)綱領(lǐng)性文獻(xiàn)是戈?duì)?斕嫉墓壹ㄐ蘭畚被?NPR:NationalPerformaceReview)的報(bào)告《從過程到結(jié)果：創(chuàng)造一個(gè)少花錢多辦事的政府》（簡稱“戈?duì)枅?bào)告”）；其先導(dǎo)則是奧斯本和蓋布勒的《改革政府》一書。

“戈?duì)枅?bào)告”指出：從本世紀(jì)30年代到60年代，美國建立起龐大的、從上而下的、集中化的官僚體制來處理公共事務(wù)，這種體制以那時(shí)的公司結(jié)構(gòu)為模式，采用分等級的科層制形式——它將任務(wù)加以分解，落實(shí)到不同層次的雇員，而這些雇員及機(jī)構(gòu)則由嚴(yán)格的規(guī)章制度所約束。由于對標(biāo)準(zhǔn)化程序的先入之見、垂直的指揮鏈條和標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)，這些官僚機(jī)構(gòu)是穩(wěn)定的，但是也造成機(jī)構(gòu)臃腫和反應(yīng)遲緩。當(dāng)代迅速變化著的世界、閃電般的信息技術(shù)、全球性競爭和需求式的顧客，使得龐大、自上而下的官僚體制（無論是私人的，還是公共的）已經(jīng)失效。該報(bào)告提出政府改革的四項(xiàng)主要原則：(1)消除繁文縟節(jié)，由注重過程的系統(tǒng)轉(zhuǎn)變?yōu)樽⒅亟Y(jié)果的系統(tǒng)；(2)把顧客放在首位；(3)授權(quán)雇員以取得成果；(4)一削到底，并創(chuàng)造出一個(gè)少花錢多辦事的政府?！案?duì)枅?bào)告”還引用了英國、新西蘭和澳大利亞的改革經(jīng)驗(yàn)，指出美國在發(fā)展新公共管理方面已經(jīng)落后了。

2004年，中國政府決定對中國的兩家國有銀行――中國銀行和中國建設(shè)銀行進(jìn)行大規(guī)模的重組改革，通過采取注入450億美元外匯儲備、引入戰(zhàn)略投資者、進(jìn)行公開上市等，加快國有銀行的改革。這一舉措引起了國內(nèi)外金融界的關(guān)注。

一、2004年中國的國有銀行改革的明顯加快

1、適應(yīng)中國加入世貿(mào)之后金融業(yè)對外開放的挑戰(zhàn)

到2006年，中國將按照加入世貿(mào)的承諾，全面放松對于外資銀行進(jìn)入銀行市場的限制，中國的銀行業(yè)如果不能抓住剩余的2年的過渡期的機(jī)會，對國有銀行進(jìn)行大規(guī)模的重組改革，中國占據(jù)主導(dǎo)地位的國有銀行難以有足夠的市場競爭力。

2、中國經(jīng)濟(jì)下一階段的持續(xù)增長：需要一個(gè)高效率的金融體系的支持

中國的改革開放在經(jīng)濟(jì)增長方面取得了很大的成就，改革開放以來的平均增長率達(dá)到9%以上，但是，由于中國的銀行體系承擔(dān)了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的巨大成本，同時(shí)也由于銀行體系的低效率，使得中國的銀行體系在轉(zhuǎn)軌過程中積累了較大的不良資產(chǎn)，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的障礙之一。下一階段中國的經(jīng)濟(jì)增長對于金融服務(wù)的需求更為強(qiáng)勁，如果不對銀行體系進(jìn)行全面的市場化改革，就有可能為中國下一步的改革累計(jì)新的不良資產(chǎn)包袱。

【摘要】在全球人口老齡化的大潮下,老年人口數(shù)量的不斷增加成為養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要?jiǎng)右?我國也不例外。在我國,養(yǎng)老保險(xiǎn)可以劃分為城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)。本文從這三種制度的發(fā)展歷程、存在的問題以及在借鑒他國經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上應(yīng)采取怎樣的改進(jìn)措施做了相關(guān)的闡述。文章最后對世界和我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展趨勢進(jìn)行相關(guān)的總結(jié)和論述。

【關(guān)鍵詞】人口老齡化;養(yǎng)老保險(xiǎn);改革趨勢

奧地利國際應(yīng)用系統(tǒng)分析學(xué)會研究員盧茨曾說過“如果20世紀(jì)是人口增長的世紀(jì),那么21世紀(jì)將會是人口老齡化的世紀(jì)”。人口老齡化逐漸成為國際社會關(guān)注的熱點(diǎn),也成為我國人口發(fā)展戰(zhàn)略研究的7個(gè)重點(diǎn)之一。從世界范圍來看,人口老齡化是一個(gè)漸進(jìn)而普遍的過程。19世界60年代以前,世界上還沒有老齡化國家。1865年,法國率先成為老年型國家,接著瑞典在19世紀(jì)末,德國、英國在第一次世界大戰(zhàn)后,美國在20世紀(jì)40年代末,日本在20世紀(jì)70年代也相繼進(jìn)入老年型國家,而中國則是在2000年末跨入老年型國家的行列。然而,人口老齡化的進(jìn)程并不是一帆風(fēng)順的,隨著21世紀(jì)上半葉人口老齡化的進(jìn)一步加深,人口老齡化呈現(xiàn)出巨大的地區(qū)差異。我國的人口發(fā)展演變趨勢則帶有一定的政策性。首先是建國后到20世紀(jì)70年代,我國的人口成盲目的增長狀態(tài),相應(yīng)的人口趨向于年輕化。但是隨著20世紀(jì)70年代計(jì)劃生育政策的出臺,我國人口開始趨向于老年型。到20世紀(jì)90年代,我國的人口老齡化速度明顯加快,全國“60老齡化系數(shù)”(60歲及其以上人口占總?cè)丝诘谋戎?由1982年的7.63%到2000年的10.64%,增長趨勢明顯[1]。眾所周知,我國在人口老齡化的過程中呈現(xiàn)出非良性,出現(xiàn)了一系列的問題:人口老齡化呈現(xiàn)出顯著的地域性差異;人口老齡化呈現(xiàn)出明顯的城鄉(xiāng)差異;老齡化的速度與經(jīng)濟(jì)增長的速度不一致,即未富先老等。人口老齡化的快速增長趨勢,在引發(fā)了對個(gè)人福利、企業(yè)的效率、政府的財(cái)政支出以及國家經(jīng)濟(jì)增長等一系列經(jīng)濟(jì)性影響后,更多的影響到的還是一國的社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)。因此,人口老齡化也成為我國乃至世界養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要?jiǎng)右?。顧名思義,養(yǎng)老保險(xiǎn)是國家立法強(qiáng)制征集社會保險(xiǎn)稅(費(fèi)),并形成養(yǎng)老社會保險(xiǎn)基金,當(dāng)勞動者退休后支付其退休金,以保證其基本生活需要的社會保障制度[2]?？v觀人類養(yǎng)老保險(xiǎn)的整個(gè)歷史演進(jìn)歷程,我們可以發(fā)現(xiàn)其間經(jīng)歷了多次制度變遷。具體到我國,養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過了一系列的改革,有局部的和短暫的也有長久的和意義重大的,其中以從現(xiàn)收現(xiàn)付制向基金積累制的轉(zhuǎn)軌和從單一支柱養(yǎng)老金制度向多支柱養(yǎng)老金制度的轉(zhuǎn)軌最為重要。具體的養(yǎng)老保險(xiǎn)可以劃分為以下三種子制度。

一、中國城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)

我國的城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)由基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人賬戶制度組成,實(shí)行部分積累模式(主要考慮人口老齡化的影響,現(xiàn)收現(xiàn)付制難以良好的完成退休高峰期的養(yǎng)老金支付),個(gè)人賬戶完全由個(gè)人繳費(fèi)完成,繳費(fèi)數(shù)額為本人繳費(fèi)工資基數(shù)的一定比例。另外,企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)(企業(yè)年金)是一個(gè)令人關(guān)注的方面,近年來對企業(yè)年金的研究層出不窮。自《勞動保險(xiǎn)條例》的實(shí)施以來,我國的“國家保險(xiǎn)”模式初成,但是覆蓋面十分的單一,僅限于國有企業(yè)和集體企業(yè)的正式職工。時(shí)期,養(yǎng)老保險(xiǎn)制度遭到一系列的破壞,管理機(jī)構(gòu)被取消,退休費(fèi)用社會統(tǒng)籌被取消,此期間基本養(yǎng)老金沒有調(diào)整機(jī)制。自改革開放以來,我國的養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)全面展開,開始了“企業(yè)保險(xiǎn)向社會保險(xiǎn)轉(zhuǎn)變”,并且使養(yǎng)老金開始由企業(yè)完全負(fù)擔(dān)向多方負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)變,但是在這一期間政策制定、監(jiān)督機(jī)構(gòu)與政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的制衡機(jī)制還沒有形成。自1995年開始,我國引入了“個(gè)人賬戶制”,開始了“個(gè)人賬戶和社會統(tǒng)籌相結(jié)合”的探索,但是其間又過分強(qiáng)調(diào)了效率而忽視了公平。從上也可以看出,我國目前的城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)存在著一系列問題,這些問題在其他國家或多或少的得以體現(xiàn)和解決,其教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)值得我們吸取和借鑒。例如,進(jìn)入21世紀(jì)的德國,公共養(yǎng)老金保險(xiǎn)體系面臨著日益嚴(yán)重的收支平衡壓力,在2001年頒布的《養(yǎng)老保險(xiǎn)改革法令》中提出:大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn),以改變養(yǎng)老保障過分依賴公共養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的局面。如可以直接進(jìn)行養(yǎng)老儲蓄補(bǔ)貼,免稅特別支出等。另外,德國在2004年3月推出了擴(kuò)展原有的公共養(yǎng)老金指數(shù)計(jì)算公式,將整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的贍養(yǎng)比率計(jì)算在內(nèi);將德國的法定退休年齡由65提高到67。在一定程度上,我國普及商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)作為多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中的組成部分,也作為養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要補(bǔ)充,可以有效的減輕社會和企業(yè)壓力,擴(kuò)展個(gè)人賬戶。如福利型國家英國,以全社會范圍的“經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查”為依據(jù)的國民社會資助是基本國家養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充部分,另外,英國對于“提前脫離者”提供了不同的解決方案,如更換工作者可在其與原先雇主與新雇主達(dá)成協(xié)議的前提下,將其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益移至新雇主處,這是比較理想的一種方案;更換工作者可以直接取回自己繳納的保險(xiǎn)費(fèi),但沒有利息,對于英國人來說選擇第二種方案的人較多[3]。我國城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)問題,也可以借鑒英國的有關(guān)經(jīng)驗(yàn),對養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移接續(xù)進(jìn)行合理的管理。

二、機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)

本文作者：趙秉志鮑遂獻(xiàn)工作單位：中國人民大學(xué)法律系

我國第一部刑法典頒布于1979年7月1日,正式施行于198。年元月1日。其后,全國人民代表大會常務(wù)委員會從1981年開始,對《刑法》進(jìn)行了多次重要的修改補(bǔ)充,迄今為止已制定和頒布了21個(gè)單行刑法法規(guī)。同時(shí),國家行政立法機(jī)關(guān)也在已頒行的50余件行政法規(guī)中,增加了刑事責(zé)任的規(guī)定。為了切實(shí)保障和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行,發(fā)展和保障社會主義民主政治建設(shè),使刑法規(guī)范協(xié)調(diào)發(fā)展,改進(jìn)和提高刑事立法技術(shù),解決司法實(shí)際中存在的諸多問題,我國刑法典需要進(jìn)一步修改。然而,在刑法改革的許多重大問題上,社會各界的看法并不一致,甚至存在相當(dāng)大的分歧。本文僅就六個(gè)方面的熱點(diǎn)問題作一述評,并表明我們的觀點(diǎn)。

一、類推制度之存廢

在修改和完善刑法的討論中,類推制度的存廢問題,一直是各界關(guān)注的熱點(diǎn),并形成了“保留說”和“廢除說”的論戰(zhàn)。主張保留類推制度的人認(rèn)為:(1)類推制度符合國情。我國幅員遼闊,人口眾多,各地情況千差萬別,法制建設(shè)剛剛起步。在這種情況下,要求《刑法》對所有犯罪都作出明文規(guī)定,顯然是不可能的。而設(shè)立類推制度,就可以彌補(bǔ)刑事立法之不足,以便更好地發(fā)揮刑法對社會生活的調(diào)控作用。(2)類推制度有利于保護(hù)國家和人民的利益。在目前我國社會大變革時(shí)期,形形色色的犯罪層出不窮,而法律又不可能窮盡規(guī)定一切犯罪現(xiàn)象。通過適用類推對刑法沒有明文規(guī)定的犯罪予以刑事制裁,可以最大限度地保護(hù)國家和人民的利益。(3)保留類推有利于保持刑法的穩(wěn)定性。一部刑法典頒布施行以后,應(yīng)當(dāng)在一定時(shí)期內(nèi)保持穩(wěn)定。保留類推制度,可避免法律的頻繁修改。(4)類推制度是實(shí)行罪刑法定原則的必然要求。我國刑法上的類推制度,是一項(xiàng)在實(shí)體和程序上具有嚴(yán)格條件限制的法律類推,它既不同于封建刑法中的比附援引,也不同子違背法制原則的罪刑擅斷。因此,類推制度的存在,是對罪刑法定原則的必要補(bǔ)充,而不是對罪刑法定原則的否定和破壞。(5)保留類推制度有利于刑事立法的不斷完善。刑事立法的完備是相對的,一部永遠(yuǎn)完備的刑法典是不可能出現(xiàn)的。刑法總是處在一個(gè)不斷完善的過程中,實(shí)行類推制度,可以為刑法的修改完善積累豐富的素材。(6)保留類推制度符合世界刑法的發(fā)展方向。從19世紀(jì)末20世紀(jì)初開始,傳統(tǒng)的罪刑法定原則受到懷疑,類推制度的價(jià)值和作用被重新肯定。一些曾經(jīng)廢除類推的國家,正在考慮恢復(fù)類推,以適應(yīng)同犯罪作斗爭的需要。我國刑法保留類推制度,與這一發(fā)展趨勢相吻合。我們認(rèn)為,類推制度自身存在的弊端是顯而易見的。即使確有某些積極作用,也是利小于弊。因此,刑法改革的一項(xiàng)重大舉措,就在于徹底從立法上廢除類推制度。理由是:(1)實(shí)行類推制度違背罪刑法定原則。從罪刑法定原則的產(chǎn)生、演變和發(fā)展來看,無論是早期的絕對罪刑法定原則,還是近現(xiàn)代的相對罪刑法定原則,都把禁止類推作為其基本內(nèi)容。把類推制度作為罪刑法定原則的必要補(bǔ)充,實(shí)在是牽強(qiáng)附會。類推制度的存在只會削弱和破壞罪刑法定原則,絲毫無助于這一原則的貫徹執(zhí)行。(2)實(shí)行類推制度不符合我國的基本國情。制約我國法制建設(shè)的兩個(gè)最大障礙,就是法律虛無主義的深遠(yuǎn)影響和公民法律意識淡薄的基本現(xiàn)實(shí)。從總體上看,我國的法制建設(shè)方興未艾,法制觀念遠(yuǎn)未深入人心,司法人員的素質(zhì)較差,公民的守法意識不強(qiáng),法制的推行仍步履維艱。面對這種現(xiàn)實(shí),法制的權(quán)威應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化,而不是人為地去削弱。因人多、地廣、情況復(fù)雜,進(jìn)而保留類推制度,正是法制觀念薄弱的表現(xiàn)。(3)實(shí)行類推制度不利于保障公民的合法權(quán)益。在現(xiàn)代法制社會里,公民的權(quán)益大多是通過法律規(guī)定的,并用法律的手段給予保護(hù)。作為調(diào)整國家與公民關(guān)系的刑法,理應(yīng)事先明文規(guī)定人們應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么,以規(guī)范和指導(dǎo)人們的行為。類推制度實(shí)際上是對法律無明文禁止的行為處以刑罰,這就把刑法變成了“威猛不可測”的“怪物”,使公民的權(quán)益難免陷于任人宰割的境地。(4)實(shí)行類推制度有背于世界刑事立法的發(fā)展趨勢。從罪刑擅斷到罪刑法定,從大量實(shí)行類推到禁止和廢除類推,是世界刑事立法發(fā)展的總趨勢。這一趨勢既反映了法律制度的變遷和興衰,又是人類由愚昧到文明、由專制到民主、由黑暗到光明的歷史進(jìn)程的真實(shí)寫照。(5)司法實(shí)踐證明類推制度形同虛設(shè),繼續(xù)保留實(shí)無必要。據(jù)統(tǒng)計(jì),從1980年到1989年10年間,我國最高法院共核準(zhǔn)適用類推定罪判刑的案件僅60余件,只占十年間全部已判刑事案件的萬分之零點(diǎn)一七,其罪名大部分限于破壞婚姻家庭罪。其中不少類推案件隨著最高立法機(jī)關(guān)對《刑法》的不斷修改和補(bǔ)充,已無必要也不能再適用類推。

二、法人犯罪的立法之爭

我國法人犯罪現(xiàn)象的出現(xiàn),始于本世紀(jì)80年代初期,猖撅于80年代中期以后。率先從立法上規(guī)定法人犯罪的行政法規(guī),是1987年1月22日公布的《海關(guān)法》;最早規(guī)定法人犯罪的刑法法規(guī),則是1988年1月21日全國人大常委會公布施行的《關(guān)于懲治走私罪的補(bǔ)充規(guī)定》和《關(guān)于懲治貪污罪賄賂罪的補(bǔ)充規(guī)定》。此后又陸續(xù)制定了一系列法人犯罪的法律、法規(guī)。迄今為止,刑事立法上規(guī)定的法人犯罪共計(jì)有29種。從理論研討的情況來看,對于法人能否成為犯罪主體的爭論,已經(jīng)告一段落,并形成了肯定說和否定說兩大派。以這種學(xué)術(shù)之爭為背景,在未來修訂刑法典中要不要規(guī)定法人犯罪,也有兩種截然不同的主張。但從立法趨勢來看,承認(rèn)并規(guī)定法人犯罪已成定局。對于采用何種立法模式,尚存在幾種不同意見。一種意見認(rèn)為,對法人犯罪問題只應(yīng)在刑法總則中作原則性規(guī)定,而不宜在刑法分則中作具體規(guī)定。第二種意見認(rèn)為,對法人犯罪應(yīng)當(dāng)在刑法典總則中作出一般規(guī)定,同時(shí)在刑法分則中作出具體規(guī)定。第三種意見認(rèn)為,對法人犯罪問題既不在刑法總則中規(guī)定,也不在刑法分則中規(guī)定,而應(yīng)當(dāng)制定一部專門的懲治法人犯罪單行法規(guī)來解決法人犯罪的有關(guān)問題。第四種意見認(rèn)為,對法人犯罪問題應(yīng)采用兩種立法模式,一是在刑法典總則和分則中予以規(guī)定,二是以特別刑法的方式加以規(guī)定,前者規(guī)定已有的法人犯罪,后者規(guī)定新生的法人犯罪。

2004年，中國政府決定對中國的兩家國有銀行――中國銀行和中國建設(shè)銀行進(jìn)行大規(guī)模的重組改革，通過采取注入450億美元外匯儲備、引入戰(zhàn)略投資者、進(jìn)行公開上市等，加快國有銀行的改革。這一舉措引起了國內(nèi)外金融界的關(guān)注。

一、2004年中國的國有銀行改革的明顯加快

1、適應(yīng)中國加入世貿(mào)之后金融業(yè)對外開放的挑戰(zhàn)

到2006年，中國將按照加入世貿(mào)的承諾，全面放松對于外資銀行進(jìn)入銀行市場的限制，中國的銀行業(yè)如果不能抓住剩余的2年的過渡期的機(jī)會，對國有銀行進(jìn)行大規(guī)模的重組改革，中國占據(jù)主導(dǎo)地位的國有銀行難以有足夠的市場競爭力。

2、中國經(jīng)濟(jì)下一階段的持續(xù)增長：需要一個(gè)高效率的金融體系的支持

中國的改革開放在經(jīng)濟(jì)增長方面取得了很大的成就，改革開放以來的平均增長率達(dá)到9%以上，但是，由于中國的銀行體系承擔(dān)了中國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的巨大成本，同時(shí)也由于銀行體系的低效率，使得中國的銀行體系在轉(zhuǎn)軌過程中積累了較大的不良資產(chǎn)，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的障礙之一。下一階段中國的經(jīng)濟(jì)增長對于金融服務(wù)的需求更為強(qiáng)勁，如果不對銀行體系進(jìn)行全面的市場化改革，就有可能為中國下一步的改革累計(jì)新的不良資產(chǎn)包袱。

在以柔性制造系統(tǒng)為基礎(chǔ)的自動化車間上，加上信息管理、生產(chǎn)管理的自動化運(yùn)用，出現(xiàn)了采用計(jì)算機(jī)集成制造系統(tǒng)（CIMS）的工廠自動化。在隨后的機(jī)械自動化技術(shù)研究和創(chuàng)新工作上，眾多工業(yè)巨頭和國家科技單位投入大量資金和人才，不斷發(fā)展機(jī)械自動化工作模式，并傳播到世界各地，成為今天諸多生產(chǎn)制造行業(yè)共同認(rèn)可的生產(chǎn)技術(shù)。

1機(jī)械自動化的現(xiàn)狀

根據(jù)當(dāng)前世界各國不同行業(yè)的機(jī)械自動化應(yīng)用實(shí)際情況分析，各國的機(jī)械自動化生產(chǎn)，大多數(shù)還處于機(jī)械操作階段的自動化。中國的機(jī)械制造業(yè)，一是在自動化設(shè)備數(shù)量上較少，二是自動化水平較低，三是在種類選擇上局限性大，四是在質(zhì)量問題上不達(dá)標(biāo)準(zhǔn)，五是在使用范圍上不夠普遍，六是在機(jī)械自動化與小成本人工生產(chǎn)上相互沖突，這些較之西方先進(jìn)國家的機(jī)械自動化生產(chǎn)來說，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后的。就實(shí)際情況和國際對比來講，我國的自動化技術(shù)仍然是處于操作自動化的初級階段，無論是機(jī)械自動化設(shè)備的數(shù)量，還是自動化設(shè)備的利用率都很低。在機(jī)械自動化技術(shù)的研究工作上，我國的數(shù)控機(jī)床、、柔性制造系統(tǒng)、計(jì)算機(jī)集成制造系統(tǒng)等，還沒有具備自主知識產(chǎn)權(quán)的柔性自動化、知識集成化、智能化等技術(shù)。我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次不合理，中小型企業(yè)在置備機(jī)械自動化設(shè)備上存在著資金問題和技術(shù)問題；而較大型的企業(yè)也因?yàn)闄C(jī)械自動化技術(shù)水平的落后和管理模式的局限，做不到基礎(chǔ)性的機(jī)械自動化普及和應(yīng)用。

2機(jī)械自動化的改革趨勢分析

2.1重視機(jī)械自動化實(shí)用性功能的改革一是要根據(jù)機(jī)械自動化設(shè)備和技術(shù)在實(shí)際使用中的功能，加強(qiáng)自動化設(shè)備的工作效率和自動化技術(shù)理念的實(shí)用性；二是要借助高新科技，結(jié)合計(jì)算機(jī)控制系統(tǒng)和服務(wù)系統(tǒng)，對使用機(jī)械生產(chǎn)和制造的自動化設(shè)備，實(shí)現(xiàn)高速運(yùn)轉(zhuǎn)，精度檢驗(yàn)，高效生產(chǎn)的工作效率；三是減少工序與輔助時(shí)間，通過各種自動措施，實(shí)現(xiàn)工藝復(fù)合性和多軸化發(fā)展；四是依據(jù)不同生產(chǎn)產(chǎn)品、流程的具體要求，對物料流和信息流自動進(jìn)行整理和調(diào)節(jié)，最大限度的發(fā)揮機(jī)械自動化系統(tǒng)的效能；五是結(jié)合多媒體技術(shù)，使機(jī)械自動控制模式具備綜合處理能力，在故障診斷，數(shù)據(jù)監(jiān)測等方面發(fā)揮更大的價(jià)值；六是在機(jī)械自動化設(shè)備的用戶界面上實(shí)現(xiàn)可視化、圖形化，讓用戶可以更方便的進(jìn)行操作和處理問題，便于機(jī)械自動化生產(chǎn)的及時(shí)調(diào)整；七是在機(jī)械自動化設(shè)備上使用更加先進(jìn)的電腦芯片和控制程序，在數(shù)控程序中安裝高性能的PLC控制模塊，使機(jī)械自動化應(yīng)用更加方便；八是結(jié)合人工智能技術(shù)，在機(jī)械自動化控制的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)智能控制。

2.2根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)研究機(jī)械自動化技術(shù)，普及低成本自動化技術(shù)在機(jī)械自動化技術(shù)的應(yīng)用方向上，要根據(jù)實(shí)際生產(chǎn)要求來進(jìn)行選擇，尤其是我國這種大中小企業(yè)共存的情況，就更加要結(jié)合實(shí)際，注重機(jī)械自動化技術(shù)的實(shí)用性，在對合適的機(jī)械制造產(chǎn)品采用相應(yīng)的機(jī)械自動化設(shè)備與技術(shù)，保證經(jīng)濟(jì)效益的達(dá)標(biāo)。機(jī)械自動化的改革需要建立在擁有廣泛機(jī)械自動化應(yīng)用的基礎(chǔ)上，只有廣泛的運(yùn)用機(jī)械自動化技術(shù)，才能發(fā)現(xiàn)機(jī)械自動化技術(shù)的缺陷，不斷改進(jìn)和創(chuàng)新，促進(jìn)我國的機(jī)械自動化技術(shù)發(fā)展。怎樣才能降低機(jī)械自動化設(shè)備資金標(biāo)準(zhǔn)，就需要發(fā)展投資較少、見效較快的低成本自動化技術(shù)，適應(yīng)我國的機(jī)械自動化生產(chǎn)實(shí)情。