八大關(guān)系之一：電子公文與紙質(zhì)公文

電子公文是通過電腦進(jìn)行操作、傳輸、存儲等處理的數(shù)字化產(chǎn)物，與紙質(zhì)公文相比，電子公文具有存儲體積小、檢索速度快、遠(yuǎn)距離快速傳遞及同時(shí)滿足多用戶共享等優(yōu)點(diǎn)。隨著電腦和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的應(yīng)用普及，越來越多的公文直接在電腦上產(chǎn)生和傳輸，電子公文也將越來越多。但與紙質(zhì)公文相比，電子公文也存在自身無法克服的局限性，如信息與載體分離、不能直接閱讀，必須依賴于軟件和硬件才能識別和利用；電子公文容易被人修改、復(fù)制，修改之后幾乎不留痕跡，在真實(shí)性、完整性、憑證性方面比較難認(rèn)可。因此，目前甚至今后相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)，不可能拋開紙質(zhì)公文而以電子公文取而代之，電子公文將和紙質(zhì)公文并存。

我們應(yīng)正確認(rèn)識公文的本質(zhì)功能——傳遞信息，理解電子公文與紙質(zhì)公文的關(guān)系，破除對公文物理介質(zhì)的習(xí)慣心理，建立數(shù)字化的公文新概念。對于電子公文，應(yīng)根據(jù)其特點(diǎn)，制定適合的管理辦法，使之與紙質(zhì)公文實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)。

八大關(guān)系之二：電子印章與電子認(rèn)證

對于紙質(zhì)公文來說，印章是公文生效的重要標(biāo)志。而對于電子公文，是否也需要印章作為生效標(biāo)志，值得商榷。電子印章是通過專用軟件生成的，并且需要較為昂貴的彩色激光打印機(jī)，才能印出紅章。一方面，由于色彩和印制等原因，打印出的電子印章與紙質(zhì)公文所用的印章并不完全相同，這樣，就會出現(xiàn)同一發(fā)文機(jī)關(guān)有兩種印章。如果發(fā)送電子公文的同時(shí)，又印制紙質(zhì)公文，便會出現(xiàn)同一件公文使用兩種印章的現(xiàn)象。另一方面，電子印章是通過技術(shù)手段生成的，因而易于被人通過技術(shù)手段竊取或仿制。

實(shí)際上，問題的關(guān)鍵在于如何認(rèn)證電子公文的真實(shí)有效性，即收文機(jī)關(guān)如何確認(rèn)收到的電子公文是否是真實(shí)的發(fā)文機(jī)關(guān)所發(fā)，如果電子身份認(rèn)證做好了，電子印章的作用無非是滿足人們對紅章、紅頭文件的習(xí)慣心理要求。電子公文并不一定非要那種刻意生成的帶紅色的電子印章不可，而應(yīng)該有電子認(rèn)證標(biāo)志。

第一條為加強(qiáng)電子政務(wù)和電子公文管理，進(jìn)一步規(guī)范電子政務(wù)和電子公文流程應(yīng)用，特制訂本辦法。

第二條電子政務(wù)用戶要嚴(yán)格遵守國家有關(guān)保密法律、法規(guī)，凡涉密內(nèi)容嚴(yán)禁。

第三條機(jī)關(guān)各部門要將電子政務(wù)設(shè)為計(jì)算機(jī)網(wǎng)頁的首頁，并堅(jiān)持每天上班后，以個(gè)人名義登錄電子政務(wù)，以便隨時(shí)查看有關(guān)通知、公告。公務(wù)員之家版權(quán)所有!

第四條辦公室安排專門人員接收新鄉(xiāng)河務(wù)局的通知、公告，并將所接收到的內(nèi)容按正式文件運(yùn)轉(zhuǎn)方式運(yùn)轉(zhuǎn)。

第五條各部門要及時(shí)更新電子政務(wù)工作動態(tài)欄目。

第六條電子公文運(yùn)轉(zhuǎn)要嚴(yán)格按照收、發(fā)文流程運(yùn)轉(zhuǎn)，各環(huán)節(jié)操作人員要對所經(jīng)手的公文進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，避免發(fā)生紕漏。

第一條為加強(qiáng)電子政務(wù)和電子公文管理，進(jìn)一步規(guī)范電子政務(wù)和電子公文流程應(yīng)用，特制訂本辦法。

第二條電子政務(wù)用戶要嚴(yán)格遵守國家有關(guān)保密法律、法規(guī)，凡涉密內(nèi)容嚴(yán)禁。

第三條機(jī)關(guān)各部門要將電子政務(wù)設(shè)為計(jì)算機(jī)網(wǎng)頁的首頁，并堅(jiān)持每天上班后，以個(gè)人名義登錄電子政務(wù)，以便隨時(shí)查看有關(guān)通知、公告。

第四條辦公室安排專門人員接收新鄉(xiāng)河務(wù)局的通知、公告，并將所接收到的內(nèi)容按正式文件運(yùn)轉(zhuǎn)方式運(yùn)轉(zhuǎn)。

第五條各部門要及時(shí)更新電子政務(wù)工作動態(tài)欄目。

第六條電子公文運(yùn)轉(zhuǎn)要嚴(yán)格按照收、發(fā)文流程運(yùn)轉(zhuǎn)，各環(huán)節(jié)操作人員要對所經(jīng)手的公文進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，避免發(fā)生紕漏。

電子公文文檔一體化業(yè)務(wù)流程包括電子公文的交換（收發(fā)文）、歸檔和移交三個(gè)節(jié)點(diǎn)，是電子公文文檔一體化業(yè)務(wù)流程中的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)，涉及到不同的辦公系統(tǒng)（OA）之間、辦公系統(tǒng)和檔案室檔案管理系統(tǒng)之間、檔案室檔案管理系統(tǒng)和檔案館檔案管理系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換，三者之間能否正常交換數(shù)據(jù)，直接影響電子公文全程管理的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)流的是否暢通。筆者根據(jù)張家港市數(shù)字檔案館建設(shè)過程中的經(jīng)驗(yàn)，提出以下解決方案：

一、電子公文歸檔解決方案

在項(xiàng)目建設(shè)過程中提供電子公文歸檔接口，實(shí)現(xiàn)集中式檔案室管理系統(tǒng)和分布式檔案管理系統(tǒng)，兩個(gè)檔案管理系統(tǒng)與市集中式OA系統(tǒng)的對接，可以對OA系統(tǒng)產(chǎn)生的歸檔數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)進(jìn)行采集、歸檔和管理。張家港市現(xiàn)有的“張家港市政府集中式OA系統(tǒng)部署在黨政網(wǎng)上。集中式檔案室管理系統(tǒng)預(yù)留和現(xiàn)有的“張家港市政府集中式OA系統(tǒng)”的接口，通過“推”和“拉”兩種方式解決OA系統(tǒng)中生成的電子文件的歸檔問題。

1）“推”式：由張家港市政府集中式OA系統(tǒng)按照電子文件歸檔接口標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)范導(dǎo)出歸檔數(shù)據(jù)，集中式檔案室管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備接收、導(dǎo)入、檢查和信息反饋等功能。

2）“拉”式：由張家港市政府集中式OA系統(tǒng)提供開放的數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、訪問接口，集中式檔案室管理系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)具備從OA系統(tǒng)中抓取擬歸檔電子文件數(shù)據(jù)的功能。這種方式適合OA系統(tǒng)的開發(fā)商還在，并且能夠提供技術(shù)支持的情況。我們采用了“接口調(diào)用”的方式，即由OA開發(fā)商提供本系統(tǒng)調(diào)用的數(shù)據(jù)歸檔接口（比如WebService接口），本系統(tǒng)通過調(diào)用該接口獲取歸檔數(shù)據(jù)。示意圖如圖二所示（以WebService接口為例）。

二、異構(gòu)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)交換解決方案

［摘要］本文從行政法角度，探討了行政機(jī)關(guān)的電子公文在生效要件上與紙質(zhì)公文的差異。文章認(rèn)為，電子公文與紙質(zhì)公文的差異主要體現(xiàn)在對公文作者身份的確認(rèn)，公文形成程序的合法性、信息內(nèi)容的真實(shí)性、形式與格式的合法性等方面的審查。并得出電子公文在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生合法有效性的障礙是由于以下問題沒有解決：電子簽章的法律地位、電子公文管理的統(tǒng)一規(guī)范、電子公文的真實(shí)性保障與認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)公布和電子送達(dá)方式的效力等。

［關(guān)鍵詞］電子公文紙質(zhì)公文行政行為生效要件

在今年1月召開的國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議上，朱基總理提出將電子政務(wù)確定為2002年信息化工作的重點(diǎn)。至此，我國將從政府上網(wǎng)向電子政務(wù)邁進(jìn)，越來越多的政府機(jī)關(guān)將通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)無紙化辦公，政府機(jī)關(guān)之間、政府機(jī)關(guān)與企業(yè)之間通過網(wǎng)絡(luò)交換信息、下達(dá)文件將更加頻繁，作為電子政務(wù)活動的必然產(chǎn)物———電子公文，將在國家行政管理中發(fā)揮日益重要的作用。目前我國立法尚未對電子公文的效力作出明確規(guī)定，電子公文是否具有行政法上的合法有效性？從行政行為的角度看，電子公文與紙質(zhì)公文在成立要件與效力要上有什么不同？筆者擬對此問題作一粗淺的研究，以就教于同仁。

（一）行政行為與公文

行政行為是行政法學(xué)中一個(gè)重要的概念，它是指行政主體在實(shí)施行政管理活動中，代表國家行使行政職權(quán)所作出的單方的，能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為①。行政機(jī)關(guān)的公文是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動的重要工具②。并非行政機(jī)關(guān)的所有公文都是一種行政行為，只有能直接或間接產(chǎn)生行政法律效果的公文才是行政行為。并非所有的行政行為都是用公文來表示的，公文僅是行政行為的一種意思表示③。

依據(jù)行政行為的適用范圍可以分為抽象行政行為與具體行政行為，抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)制訂的具有普遍約束力的行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，具體行政行為指行政主體針對特定的對象，就特定的事項(xiàng)作出的處理決定。④從這個(gè)意義上說，行政機(jī)關(guān)的公文構(gòu)成了全部的抽象行政行為和部分具體行政行為（表現(xiàn)為各類處理決定書），這也是本文論述的公文范圍。

第一條為了加強(qiáng)電子公文管理，實(shí)現(xiàn)電子公文的規(guī)范化、制度化和科學(xué)化，提高辦公效率，制定本制度。

第二條本制度所稱的電子公文，是指應(yīng)用計(jì)算機(jī)系統(tǒng)制作形成的，存儲于磁盤、光盤等介質(zhì)，通過計(jì)算機(jī)系統(tǒng)閱讀、處理并可通過黨政網(wǎng)電子公文交換系統(tǒng)傳輸?shù)?、具有?guī)范格式的公文；是傳達(dá)貫徹黨和國家的路線、方針、政策，指導(dǎo)、布置和商洽工作，請求和答復(fù)問題，報(bào)告和交流情況的工具。

第三條本制度所稱的電子公文交換，是指電子公文和信息通過黨政網(wǎng)電子公文交換系統(tǒng)進(jìn)行發(fā)送、簽收、歸檔等過程。

第四條電子公文的種類、格式、行文規(guī)則、文件、閱讀和管理與紙質(zhì)公文相同，依照《中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)公文處理?xiàng)l例》、《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》等規(guī)定執(zhí)行。

第五條通過電子公文交換系統(tǒng)交換的電子公文與相同內(nèi)容的紙質(zhì)公文具有同等法律效力。

第六條局辦公室是電子公文的管理與工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)本單位的電子公文工作。建立健全電子公文辦理制度和管理崗位責(zé)任制。管理人員要有高度的責(zé)任感，認(rèn)真負(fù)責(zé)，切實(shí)做到不錯(cuò)不漏，不遲不誤，確保電子公文及時(shí)傳輸和辦理。

公文是政府機(jī)關(guān)處理公務(wù)和行政管理的重要工具，在各級機(jī)關(guān)、單位中，“辦公”的一個(gè)重要內(nèi)容就是辦理和制發(fā)文件，即“辦文”，辦文是每個(gè)機(jī)關(guān)、單位大量的,日常的工作。依靠網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)對公文進(jìn)行高效有序的電子化處理，是電子政府建設(shè)的重要組成部分，是關(guān)系到電子政府建設(shè)全局的基礎(chǔ)性工程。

據(jù)調(diào)查，現(xiàn)在政府機(jī)關(guān)使用電腦進(jìn)行文字處理已非常普遍，一些單位還不同程度地實(shí)現(xiàn)了公文運(yùn)轉(zhuǎn)電子化管理，對收文辦理、發(fā)文辦理的登記、審核、擬辦、運(yùn)轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)進(jìn)行管理，實(shí)現(xiàn)了公文查詢、統(tǒng)計(jì)、存儲、流轉(zhuǎn)的電子化及內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)；部分單位對公文數(shù)據(jù)庫中的公文由標(biāo)題、來文單位等基本要素和運(yùn)轉(zhuǎn)過程管理，擴(kuò)展為部分公文的全文入庫管理;一些部門已經(jīng)實(shí)現(xiàn)特定網(wǎng)絡(luò)，如政府專網(wǎng)、專業(yè)部門網(wǎng)上的部分公文上報(bào)、下發(fā)的無紙化傳輸;少數(shù)單位實(shí)現(xiàn)全部公文的網(wǎng)絡(luò)傳輸和電子化管理。

七大問題之一：對電子公文的性質(zhì)和作用認(rèn)識不足

長期以來，一些人將公文處理電子化誤認(rèn)為就是辦公室內(nèi)的文字處理電腦化，不少領(lǐng)導(dǎo)干部習(xí)慣于傳統(tǒng)的辦公方式，至今不會使用或不愿意使用電腦和網(wǎng)絡(luò)，認(rèn)為這是辦事人員的事情，不能從根本上認(rèn)知信息化、電子化給傳統(tǒng)政府辦公方式帶來的革命性轉(zhuǎn)變，造成機(jī)關(guān)辦公自動化、公文電子化鏈路的中斷，使無紙化辦公無法推進(jìn)。

七大問題之二：系統(tǒng)功能單一，層次不高

電子公文處理系統(tǒng)就是利用電腦網(wǎng)絡(luò)功能，實(shí)現(xiàn)從公文的起草、審核、批示、分發(fā)及來文登記、歸檔、承辦、傳閱等一系列綜合性的公文流轉(zhuǎn)全程管理。在辦公自動化系統(tǒng)中，公文處理是較為復(fù)雜的一個(gè)子系統(tǒng)，其復(fù)雜度體現(xiàn)在兩個(gè)方面：首先公文系統(tǒng)是一個(gè)縱向、橫向交錯(cuò)的綜合結(jié)構(gòu)的系統(tǒng)，從縱向看，公文系統(tǒng)被多級組織共同使用，從橫向看，公文系統(tǒng)被同級的多個(gè)職能部門共同使用，不同組織級別的公文系統(tǒng)具有不同特點(diǎn);其次公文處理流程具有多樣化特性，一般來說，不同組織級別的公文處理流程不同，由于受到多方面因素的影響而變得復(fù)雜多樣。

第一條為了加強(qiáng)對電子公文的歸檔管理，有效維護(hù)電子公文的真實(shí)性、完整性、

安全性和可識別性，根據(jù)《中華人民共和國檔案法》、《中華人民共和國檔案法實(shí)施辦法》和《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》，制定本辦法。

第二條

本辦法所稱的電子公文，是指各地區(qū)、各部門通過由國務(wù)院辦公廳統(tǒng)一配置的電子公文傳輸系統(tǒng)處理后形成的具有規(guī)范格式的公文的電子數(shù)據(jù)。

第三條

電子公文形成單位應(yīng)指定有關(guān)部門或?qū)Ｈ素?fù)責(zé)本單位的電子公文歸檔工作，將電子公文的收集、整理、歸檔、保管、利用納入機(jī)關(guān)文書處理程序和相關(guān)人員的崗位責(zé)任。

一、子公文及其特點(diǎn)電子公文是指以電子形式表現(xiàn)的并通過網(wǎng)絡(luò)傳送的,用于政府機(jī)關(guān)相互之間聯(lián)系事務(wù)的專用文件。電子公文的特點(diǎn)是基于電腦和互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的特性而產(chǎn)生的,因?yàn)殡娮庸牡闹谱鳌l(fā)送及接收都需要通過電腦和互聯(lián)網(wǎng)這兩種媒介來進(jìn)行。首先是電腦,它的最大作用是將政府公文中所有具體的信息都進(jìn)行了數(shù)字化的改變,這里所說的數(shù)字化是指電腦將輸入的具體信息以“1”和“0”來進(jìn)行存儲和運(yùn)作,這不像傳統(tǒng)的政府公文是以具體的書面形式來表示的。其次是互聯(lián)網(wǎng),互聯(lián)網(wǎng)將電腦里的數(shù)字化信息在各個(gè)政府機(jī)關(guān)之間迅速地傳送?；ヂ?lián)網(wǎng)本身有其特殊性,即公開性和全球性。所謂公開性是指任何人都可以自由地進(jìn)出互聯(lián)網(wǎng),而全球性是指信息在互聯(lián)網(wǎng)上的傳遞是沒有邊界障礙的。根據(jù)上述,較之傳統(tǒng)的政府公文,電子公文有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：(1)電子公文是一種數(shù)字化的、虛擬化的文件形式;(2)電子公文的傳送是在公開環(huán)境下,通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的;(3)電子公文的傳送可以在各個(gè)地區(qū)、國家乃至全球范圍內(nèi)的政府之間進(jìn)行;(4)電子公文的廣泛能夠極大地提高政府的辦事效率。顯然,信息技術(shù)的給政府機(jī)構(gòu)帶來了一場深刻的變革。傳統(tǒng)的公文傳送方式使政府機(jī)構(gòu)背負(fù)著沉重的時(shí)間負(fù)擔(dān)和負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)公文在這一場變革中受到了電子公文這一新生事物的強(qiáng)有力的沖擊。電子公文的制作、發(fā)送和接收可以突破時(shí)間和空間的限制,給人們以快速和便捷?？墒请娮庸漠吘故墙陙聿砰_始出現(xiàn)的新生事物,很多技術(shù)上的問題還有待解決。特別是,由于電子公文剛剛開始啟用,有關(guān)電子公文的法律紛爭還頗為鮮見。就世界范圍來說,還沒有專門的法律規(guī)范,也無強(qiáng)制性的原則可以遵循?？梢哉f,其中還有很多值得的問題擺在我們的面前。二、電子公文應(yīng)用中存在的安全問題,電子公文應(yīng)用中出現(xiàn)的安全問題主要有：1.黑客問題。黑客入侵網(wǎng)站的消息在近年被頻頻報(bào)道。以前黑客們往往挑選美國國防部和雅虎這些安全防范體系堪稱一流的硬骨頭啃。而隨著各種應(yīng)用工具的傳播,黑客已經(jīng)大眾化了,不像過去那樣非電腦高手不能成為黑客。如果安全體系不過硬的話,黑客便可以肆意截留、毀滅、修改或偽造電子公文,給政府部門帶來混亂。2.電腦病毒問題。自電腦病毒問世幾十年來,各種新型病毒及其變種迅速增加,而互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)又為病毒的傳播提供了最好的媒介。不少新病毒直接利用網(wǎng)絡(luò)作為自己的傳播途徑。試想一個(gè)完整的電子政府體系中某個(gè)環(huán)節(jié)受到病毒感染而又沒有被及時(shí)發(fā)現(xiàn),電子公文系統(tǒng)全面癱瘓,那將會產(chǎn)生怎樣的后果?病毒的感染會使一些電子公文毀滅或送達(dá)延誤,整個(gè)電子政府將會指揮失靈、機(jī)構(gòu)運(yùn)作不暢。3.信息泄漏問題。目前,各大軟件公司生成的網(wǎng)管軟件使網(wǎng)絡(luò)管理員擁有至高無上的權(quán)利,可以方便地對網(wǎng)上每個(gè)政府用戶的各種使用情況進(jìn)行詳細(xì)的監(jiān)測。此外,網(wǎng)絡(luò)中存在不少木馬程序,如果使用不慎,就會把公文中的重要信息泄漏給他人。而某些大公司生產(chǎn)的軟件或硬件產(chǎn)品所帶的后門程序更可以使這些公司對政府用戶在網(wǎng)上的所作所為了如指掌。對政府而言,信息泄漏將會給其工作帶來麻煩,甚至?xí)＜暗絿业?、?jīng)濟(jì)及國防利益,有關(guān)的政府工作人員會因此被追究法律責(zé)任,這是絕對不能接受的。而對這些大公司的法律管制,對于在信息產(chǎn)業(yè)中處于弱勢地位的國家來說是根本無法解決的難題,但光靠處于優(yōu)勢地位的國家也是不行的,必須在國際范圍內(nèi)形成管制的合力。

三、公文安全體系制度建構(gòu)1.的密鑰使用制度規(guī)范。密鑰是一種信息安全技術(shù),又稱加密技術(shù),該技術(shù)被廣泛于電子商務(wù)和電子政務(wù)中。它包括兩種技術(shù)類型,即秘密密鑰加密技術(shù)和公開密鑰加密技術(shù)。其中秘密密鑰加密技術(shù)又稱對稱加密技術(shù)。倘利用此技術(shù),電子公文的加密和解密將使用一個(gè)相同的秘密密鑰,也叫會話密鑰,并且其算法是公開的。接收方在得到發(fā)送的加密公文后需要用發(fā)送方秘密密鑰解密公文。如果進(jìn)行公文往來的兩個(gè)政府能夠確保秘密密鑰交換階段未曾泄漏,那幺,公文的機(jī)密性和完整性是可以保證的。這種加密算法的速度快,已被廣泛地應(yīng)用于電子商務(wù)活動過程中。公開密鑰加密技術(shù)又稱為非對稱加密技術(shù)。這一技術(shù)需要兩個(gè)密鑰,即公開密鑰和私有密鑰。私有密鑰只能由生成密鑰對的一方政府掌握,而公開密鑰卻可以公開。用公開密鑰對公文進(jìn)行加密,只有用對應(yīng)的私有密鑰才能解密。用私有密鑰對數(shù)據(jù)進(jìn)行加密,只有用對應(yīng)的公開密鑰才能解密。此二種技術(shù)相比,顯然第二種技術(shù)的安全系數(shù)更大一些,但這種技術(shù)算法速度較慢。我們可以根據(jù)各種公文的秘密等級,采用不同的加密技術(shù)。對于一般的公文往來數(shù)量大且頻繁,不宜采用非對稱加密技術(shù),還有秘密等級較低的公文亦可采用對稱加密技術(shù)。而對那些重大的通知及秘密等級較高的公文則必須采用非對稱加密技術(shù)。凡違反上述技術(shù)性規(guī)范的要求造成公文泄密或是公文的完整性受到損害的,需追究其法律責(zé)任。2.完善的政府證書管理制度。公文傳送過程中數(shù)據(jù)的保密性通過加密和數(shù)字簽名得到了保證,但每個(gè)用戶都有一個(gè)甚至兩個(gè)密鑰對,不同的用戶之間要用公開密鑰體系來傳送公文,必須先知道對方的公開密鑰。公文傳送中有可能發(fā)生以下情況:用戶從公鑰簿中查到的不是對方的公鑰,而是某個(gè)攻擊者冒充對方的假冒公鑰;或者公文互換的雙方在通訊前互換公鑰時(shí),被夾在中間的第三者暗中改變。這樣的加密或簽名就失去了安全性。為了防范上述風(fēng)險(xiǎn),我們可以仿效電子商務(wù)中的做法,引入數(shù)據(jù)化證書和證書管理機(jī)構(gòu),建立完善的政府證書管理制度。這里所說的證書是指一份特殊文檔,它記錄了各政府機(jī)關(guān)的公開密鑰和相關(guān)的信息以及證書管理機(jī)構(gòu)的數(shù)字簽名。證書的管理機(jī)構(gòu)是個(gè)深受大家信任的第三方機(jī)構(gòu)?？紤]到電子政務(wù)的特殊性,電子政務(wù)系統(tǒng)中的根目錄證書管理機(jī)構(gòu)最好由一國的最高政策機(jī)關(guān)設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)出任,其它各級目錄分別由地方各級政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)去管理。在我國,根目錄的管理工作可由國務(wù)院信息辦來承擔(dān),其它各級目錄分別由地方各級人民政府設(shè)立的專門機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。各政府機(jī)關(guān)須向相應(yīng)的證書管理機(jī)構(gòu)提交自己的公開密鑰和其它代表自己法律地位的信息,證書管理機(jī)構(gòu)在驗(yàn)證之后,向其頒發(fā)一個(gè)經(jīng)過證書管理機(jī)構(gòu)私有密鑰簽名的證書。政府出面作為證書的管理機(jī)構(gòu),其頒發(fā)的證書信用度極高。這樣一來將使電子公文的發(fā)送方和接收方都相信可以互相交換證書來得到對方的公鑰,自己所得到的公鑰是真實(shí)的。顯然,電子公文系統(tǒng)的安全有效運(yùn)轉(zhuǎn)離不開完善的政府證書管理制度的確立。3.有效的數(shù)字簽名制度。在電子公文的傳送過程中可能出現(xiàn)下列:(1)假冒,第三方丙有可能假冒甲機(jī)關(guān)給乙機(jī)關(guān)發(fā)送虛假公文;(2)否認(rèn),甲機(jī)關(guān)可能否認(rèn)向乙機(jī)關(guān)發(fā)送過公文;(3)偽造,乙機(jī)關(guān)工作人員可能偽造或修改從甲機(jī)關(guān)發(fā)來的消息,以對自己有利。這些問題要靠數(shù)字簽名來解決。數(shù)字簽名在電子公文傳送中的應(yīng)用過程是這樣的:公文的發(fā)送方將公文文本帶入到哈希函數(shù)生成一個(gè)消息摘要。消息摘要代表著文件的特征,其值將隨著文件的變化而變化。也就是說,不同的公文將得到不同的消息摘要。哈希函數(shù)對于發(fā)送數(shù)據(jù)的雙方都是公開的。發(fā)送方用自己的專用密鑰對這個(gè)散列值進(jìn)行加密來形成發(fā)送方的數(shù)字簽名。然后,這個(gè)數(shù)字簽名將作為公文附件和公文一起發(fā)送到該公文的接收方。公文的接收方首先從接收到的原始公文中計(jì)算出消息摘要,接著再用發(fā)送方的公開密鑰來對公文的附加的數(shù)字簽名進(jìn)行解密。如果兩個(gè)消息摘要相同,那幺接收方就能確認(rèn)該數(shù)字簽名是發(fā)送方的。通過數(shù)字簽名能夠?qū)崿F(xiàn)對原始公文的鑒別和不可抵賴性。數(shù)字簽名在電子商務(wù)中已得到了廣泛的應(yīng)用,日本等國政府已通過專門的立法對數(shù)字簽名的法律效力予以確認(rèn)。在電子公文傳送中引入數(shù)字簽名也是必然的選擇,只是我們要從法律上確認(rèn)數(shù)字簽名的效力,建立相應(yīng)的制度規(guī)范,努力設(shè)法從技術(shù)和制度規(guī)范入手不斷提高安全系數(shù)。以數(shù)字簽名只有相對的安全性來作為反對其應(yīng)具有法律效力的理由是站不住腳的,因?yàn)槿魏嗡^安全保障都是相對的,橡皮圖章就經(jīng)常被不法之徒偽造。4.有力的刑法保障。刑法對關(guān)系的保護(hù)是最強(qiáng)有力的保障,離開刑法的保護(hù),其它制度規(guī)范的保護(hù)極有可能會落空。對計(jì)算機(jī)法律關(guān)系的調(diào)整也不例外。鑒于信息技術(shù)越來越多地被應(yīng)用于國家生活各個(gè)方面,1997年《刑法》中特增加了計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)犯罪方面的。根據(jù)《刑法》第285條和第286條的規(guī)定,對下列行為將追究刑事責(zé)任:(1)違反《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》、《保密法》、《標(biāo)準(zhǔn)化法》等有關(guān)法律規(guī)定,出于好奇或?yàn)楦`取機(jī)密的動機(jī)非法侵入電子政務(wù)系統(tǒng)的;(2)違反《計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計(jì)算機(jī)軟件保護(hù)條例》等有關(guān)法律規(guī)定對電子政務(wù)系統(tǒng)功能進(jìn)行刪除、修改、增加和干擾,造成系統(tǒng)不能正常運(yùn)行,后果嚴(yán)重的;(3)違反前述有關(guān)法律規(guī)定對電子政務(wù)系統(tǒng)中存儲、處理或者傳輸?shù)墓臄?shù)據(jù)進(jìn)行刪除、修改、增加的操作,后果嚴(yán)重的;(4)違反前述有關(guān)法律規(guī)定故意制作、傳播計(jì)算機(jī)病毒等破壞性程序,電子政務(wù)系統(tǒng)正常運(yùn)行,后果嚴(yán)重的。而對于那些利用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)破壞電子公文或偽造電子公文的,則可以根據(jù)《刑法》第280條的規(guī)定以毀滅公文罪或偽造公文罪論處。可以說政府信息化是社會信息化的基礎(chǔ),在各國所積極倡導(dǎo)的“信息高速公路”的幾個(gè)運(yùn)用領(lǐng)域中,電子政府被列為第一位。從全球范圍來看,推進(jìn)政府部門辦公自動化、網(wǎng)絡(luò)化、電子化已是大勢所趨,電子公文等信息手段將會被廣泛地應(yīng)用于各種政務(wù)活動中。法律必須克服其自身固有的保守性,盡快在立法上取得突破,以應(yīng)對的進(jìn)步和社會生活的巨變。

內(nèi)容摘要：電子公文是通過網(wǎng)絡(luò)傳送的。用于政府機(jī)關(guān)相互之間聯(lián)系事務(wù)的專用電子文件,其傳送和接收是在高度自由的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境中進(jìn)行的,自然會涉及到信息遺漏、電腦病毒以及黑客等安全問題。為此,有必要建立包括密鑰使用規(guī)范、數(shù)字簽名制度、政府證書管理制度等相關(guān)法律制度,以確保電子公文系統(tǒng)安全有效地運(yùn)作。

關(guān)鍵詞：電子公文電子政務(wù)互聯(lián)網(wǎng)

一、子公文及其特點(diǎn)

電子公文是指以電子形式表現(xiàn)的并通過網(wǎng)絡(luò)傳送的,用于政府機(jī)關(guān)相互之間聯(lián)系事務(wù)的專用文件。電子公文的特點(diǎn)是基于電腦和互聯(lián)網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)的特性而產(chǎn)生的,因?yàn)殡娮庸牡闹谱?、發(fā)送及接收都需要通過電腦和互聯(lián)網(wǎng)這兩種媒介來進(jìn)行。首先是電腦,它的最大作用是將政府公文中所有具體的信息都進(jìn)行了數(shù)字化的改變,這里所說的數(shù)字化是指電腦將輸入的具體信息以“1”和“0”來進(jìn)行存儲和運(yùn)作,這不像傳統(tǒng)的政府公文是以具體的書面形式來表示的。其次是互聯(lián)網(wǎng),互聯(lián)網(wǎng)將電腦里的數(shù)字化信息在各個(gè)政府機(jī)關(guān)之間迅速地傳送?；ヂ?lián)網(wǎng)本身有其特殊性,即公開性和全球性。所謂公開性是指任何人都可以自由地進(jìn)出互聯(lián)網(wǎng),而全球性是指信息在互聯(lián)網(wǎng)上的傳遞是沒有邊界障礙的。根據(jù)上述分析,較之傳統(tǒng)的政府公文,電子公文有以下幾個(gè)方面的特點(diǎn)：

(1)電子公文是一種數(shù)字化的、虛擬化的文件形式;(2)電子公文的傳送是在公開環(huán)境下,通過互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行的;(3)電子公文的傳送可以在各個(gè)地區(qū)、國家乃至全球范圍內(nèi)的政府之間進(jìn)行;(4)電子公文的廣泛應(yīng)用能夠極大地提高政府的辦事效率。

顯然,信息技術(shù)的發(fā)展給政府機(jī)構(gòu)帶來了一場深刻的變革。傳統(tǒng)的公文傳送方式使政府機(jī)構(gòu)背負(fù)著沉重的時(shí)間負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。傳統(tǒng)公文在這一場變革中受到了電子公文這一新生事物的強(qiáng)有力的沖擊。電子公文的制作、發(fā)送和接收可以突破時(shí)間和空間的限制,給人們以快速和便捷?？墒请娮庸漠吘故墙陙聿砰_始出現(xiàn)的新生事物,很多技術(shù)上的問題還有待解決。特別是,由于電子公文剛剛開始啟用,有關(guān)電子公文的法律紛爭還頗為鮮見。就世界范圍來說,還沒有專門的法律規(guī)范,也無強(qiáng)制性的原則可以遵循?？梢哉f,其中還有很多值得研究的問題擺在我們的面前。