導(dǎo)語：行政法比較電子公文論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

［摘要］本文從行政法角度，探討了行政機(jī)關(guān)的電子公文在生效要件上與紙質(zhì)公文的差異。文章認(rèn)為，電子公文與紙質(zhì)公文的差異主要體現(xiàn)在對公文作者身份的確認(rèn)，公文形成程序的合法性、信息內(nèi)容的真實(shí)性、形式與格式的合法性等方面的審查。并得出電子公文在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生合法有效性的障礙是由于以下問題沒有解決：電子簽章的法律地位、電子公文管理的統(tǒng)一規(guī)范、電子公文的真實(shí)性保障與認(rèn)證、網(wǎng)絡(luò)公布和電子送達(dá)方式的效力等。

［關(guān)鍵詞］電子公文紙質(zhì)公文行政行為生效要件

在今年1月召開的國務(wù)院信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組工作會議上，朱基總理提出將電子政務(wù)確定為2002年信息化工作的重點(diǎn)。至此，我國將從政府上網(wǎng)向電子政務(wù)邁進(jìn)，越來越多的政府機(jī)關(guān)將通過網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)無紙化辦公，政府機(jī)關(guān)之間、政府機(jī)關(guān)與企業(yè)之間通過網(wǎng)絡(luò)交換信息、下達(dá)文件將更加頻繁，作為電子政務(wù)活動的必然產(chǎn)物———電子公文，將在國家行政管理中發(fā)揮日益重要的作用。目前我國立法尚未對電子公文的效力作出明確規(guī)定，電子公文是否具有行政法上的合法有效性？從行政行為的角度看，電子公文與紙質(zhì)公文在成立要件與效力要上有什么不同？筆者擬對此問題作一粗淺的研究，以就教于同仁。

（一）行政行為與公文

行政行為是行政法學(xué)中一個重要的概念，它是指行政主體在實(shí)施行政管理活動中，代表國家行使行政職權(quán)所作出的單方的，能直接或間接引起法律效果的公務(wù)行為①。行政機(jī)關(guān)的公文是行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中形成的具有法定效力和規(guī)范體式的文書，是依法行政和進(jìn)行公務(wù)活動的重要工具②。并非行政機(jī)關(guān)的所有公文都是一種行政行為，只有能直接或間接產(chǎn)生行政法律效果的公文才是行政行為。并非所有的行政行為都是用公文來表示的，公文僅是行政行為的一種意思表示③。

依據(jù)行政行為的適用范圍可以分為抽象行政行為與具體行政行為，抽象行政行為指行政機(jī)關(guān)制訂的具有普遍約束力的行政法規(guī)、規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件，具體行政行為指行政主體針對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定。④從這個意義上說，行政機(jī)關(guān)的公文構(gòu)成了全部的抽象行政行為和部分具體行政行為（表現(xiàn)為各類處理決定書），這也是本文論述的公文范圍。

（二）電子公文與紙質(zhì)公文生效要件比較

行政法學(xué)認(rèn)為，一項行政行為要在現(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生效力應(yīng)當(dāng)具備成立要件和效力要件。行政行為的成立要件，是一個事實(shí)判斷問題，其著眼點(diǎn)在于判明行政行為是否已經(jīng)成立或客觀存在，它是行政行為合法有效的前提；行政行為的效力要件是一個法律價值判斷問題，其著眼點(diǎn)在于判明已成立的行政行為是否符合法律規(guī)定或法律的精神，是法律對行政行為最低要求的描述。⑤

行政行為的一般成立要件包括：（1）存在行政主體，即擁有行政職權(quán)或有一定行政職責(zé)的國家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織或者行政機(jī)關(guān)委托的組織或個人；（2）存在行政相對人即公民、法人或其他組織；（3）存在有關(guān)具體事實(shí)的法律規(guī)制即行政目的；（4）存在基于法律的優(yōu)越的意思表示或精神作用。行政行為的效力要件包括：（1）行政主體無瑕疵⑥，即行政主體擁有作出行政行為的權(quán)限；（2）相對人無瑕疵，即相對人必須具有接受該行政行為的法律效果的合適資格；（3）目的和內(nèi)容無瑕疵，即關(guān)于具體事實(shí)的法律規(guī)制必須是可能的、可以確定的、合法的及適當(dāng)?shù)?；?）程序和形式無瑕疵，即關(guān)于意思表示或精神作用，必須做到意思形成過程無瑕疵，意思決定無瑕疵，意思表示形式無瑕疵。⑦

依據(jù)行政行為的成立要件和效力要件，筆者以為，一份公文要產(chǎn)生行政法上的合法有效性，必須具備以下要件（簡稱生效要件）：

●公文作者的身份是行政主體且無瑕疵；

●公文受文者的身份是行政相對人且無瑕疵；

●公文有明確的行政目的且正當(dāng)、合法，行文適用法律、法規(guī)正確；

●公文的程序合法；

●公文的信息內(nèi)容真實(shí)；

●公文的形式合法。

本質(zhì)上，電子公文與紙質(zhì)公文一樣，都是國家行政機(jī)關(guān)在行政管理活動中形成的原始記錄，但因電子公文自身的技術(shù)特點(diǎn)，使其在上述某些要件上呈現(xiàn)出一些差異性。筆者認(rèn)為，如不正視這些差異，仍然因襲傳統(tǒng)的法律法規(guī)，將會使電子公文陷入合法有效性的困境。

1.電子公文與紙質(zhì)公文作者身份的確認(rèn)方式不同

電子公文作者的表示方式與紙質(zhì)公文不同，這將影響對作為公文作者的行政主體的確認(rèn)。如果行政主體不明確，則該行政行為自始至終無效，行政相對人可在任何時候請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)宣布其無效⑧。

紙質(zhì)公文標(biāo)識公文作者有兩種形式：一是作為文頭或版頭，由發(fā)文機(jī)關(guān)的全稱或規(guī)范化簡稱加“文件”二字構(gòu)成，標(biāo)識于公文首頁上端；二是作為署名，在落款處標(biāo)識發(fā)文機(jī)關(guān)名稱或簽上機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人職務(wù)及姓名。為證實(shí)公文作者的合法性、權(quán)威性，須用印章或簽署，凡以機(jī)關(guān)名義制發(fā)的公文除會議紀(jì)要外均需加蓋印章，凡以領(lǐng)導(dǎo)人名義制發(fā)的公文均須簽署⑨。印章與簽署有兩個功能，一是確定簽署者身份，二是簽署者確認(rèn)對文件內(nèi)容已認(rèn)可。因此，紙質(zhì)公文的作者很容易確認(rèn)，行政主體明確，從而可以進(jìn)一步審查其合法性。

在電子環(huán)境中，盡管可以設(shè)計出與紙質(zhì)公文格式相同的電子公文模板，有發(fā)文機(jī)關(guān)標(biāo)識、落款等，卻無法為電子公文蓋上傳統(tǒng)的印章和親筆簽署。如果缺乏對電子文件操作權(quán)限的控制，公文作者的標(biāo)識很容易被改動且不留痕跡，或者作者本人抵賴而無法證明；即使是由電子系統(tǒng)自動記錄文件發(fā)送者的信息，這個發(fā)送者可能是文件的作者，也可能是任何建立、轉(zhuǎn)換或傳輸數(shù)據(jù)的人、設(shè)備或程序.可見，電子公文作者的真實(shí)身份難以確認(rèn)，這將構(gòu)成其生效的障礙。

目前，在我國一些行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)已開始采用電子印章。如北京市園林局的遠(yuǎn)程辦公網(wǎng)絡(luò)，專門有一個機(jī)要人員負(fù)責(zé)對電子公文進(jìn)行最終審核，然后輸入密碼，系統(tǒng)確認(rèn)其權(quán)限后自動調(diào)出后臺存儲的電子印模，在相應(yīng)位置蓋上“印章”。北京市高級人民法院為提高辦案效率，網(wǎng)上對判決書蓋章，只需要輸入審判員或書記員的法徽號，并在指紋采集器上“摁下手印”，電腦自動在數(shù)據(jù)庫中查找相關(guān)指紋信息，一旦確認(rèn)這枚指紋確有權(quán)限，即從法院本部終端服務(wù)器里調(diào)出印模，在判決書上蓋上“印章”，同時附上蓋章時間。有些機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)了領(lǐng)導(dǎo)的電子簽署，領(lǐng)導(dǎo)在審核完電子公文后，輸入密碼，系統(tǒng)確認(rèn)權(quán)限后，在發(fā)文稿紙的相應(yīng)位置自動添加后臺存儲的領(lǐng)導(dǎo)親筆簽名的圖像?？梢?，通過電子簽章可以實(shí)現(xiàn)與傳統(tǒng)的用印、簽署類似的功能。據(jù)悉，我國《電子簽章條例》已提上議事日程.隨著我國電子簽章法的出臺，電子簽章的效力將得到認(rèn)可，對電子公文作者身份的確認(rèn)問題將迎刃而解。

2.電子公文與紙質(zhì)公文的形成程序不同

電子公文應(yīng)當(dāng)既遵循與該行政行為性質(zhì)相

適應(yīng)的行政程序，又遵循公文的一般處理程序，才符合程序合法的要求。

從公文的一般處理程序看，《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（以下簡稱《辦法》）規(guī)定了發(fā)文辦理包括草擬、審核、簽發(fā)、復(fù)核、繕印、用印、登記、分發(fā)等程序，并對公文的擬制、審核、簽發(fā)、復(fù)核環(huán)節(jié)作了嚴(yán)格規(guī)范。遵照該《辦法》，政府機(jī)關(guān)都制定了本單位的公文管理制度，以確保紙質(zhì)公文嚴(yán)格按程序流轉(zhuǎn)。機(jī)關(guān)制發(fā)電子公文是否應(yīng)該遵循與紙質(zhì)公文相同的處理程序呢？答案是否定的。由于電子公文的易變性和網(wǎng)絡(luò)空間的信息共享性，電子公文管理系統(tǒng)的設(shè)計應(yīng)考慮電子公文的整個生命周期，對傳統(tǒng)的公文及其歸檔管理進(jìn)行“業(yè)務(wù)流程重構(gòu)”，將某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)提前，某些業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)合并，以有效地減少重復(fù)作業(yè)和滯后作業(yè)，最大限度地提高行政效率，并保證電子公文在其整個生命周期中受到嚴(yán)格的控制。然而，目前許多政府機(jī)關(guān)的辦公自動化系統(tǒng)中，電子公文的管理流程基本上是模擬紙質(zhì)公文的處理程序來設(shè)計，并沒有考慮到電子公文自身的特點(diǎn)，這主要是因為我國已頒布的《辦法》并不完全適用于電子公文，同時又沒有出臺“國家行政機(jī)關(guān)電子公文處理辦法”。我國即將頒布的國家標(biāo)準(zhǔn)《電子文件歸檔與管理規(guī)范》雖然對電子文件的管理作了一定的規(guī)范，但主要是從檔案管理的要求出發(fā)，對電子文件進(jìn)行全程控制，較少考慮行政機(jī)關(guān)提高行政效率的要求，并且其約束力不如行政法律、法規(guī)。筆者以為，電子公文管理規(guī)范上的缺失，是電子公文程序合法的障礙之一。

從影響行政行為生效的幾個關(guān)鍵環(huán)節(jié)看，用印與簽署是傳統(tǒng)紙質(zhì)公文的生效標(biāo)識，前文已述，電子公文用電子簽章的方式代替了傳統(tǒng)的簽署與印章，電子簽章的效力有待立法；作為抽象行政行為，公布是生效必不可少的一環(huán)，立法法中規(guī)定在國務(wù)院或政府公報、在全國或本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登，如果通過政府網(wǎng)站、電子公告牌或電子刊物電子命令，是否屬合法的公布方式？作為具體行政行為，行政法上規(guī)定行政決定書的送達(dá)方式有：直接送達(dá)、留置送達(dá)、委托送達(dá)、郵寄送達(dá)、公告送達(dá)，通過計算機(jī)郵件系統(tǒng)傳遞電子公文是否屬于合法的送達(dá)方式？目前，我國行政法中對這些關(guān)鍵環(huán)節(jié)的電子化方式尚無規(guī)定，這些均構(gòu)成了電子公文程序合法的障礙。因此，筆者以為，要消除電子公文在程序合法上的障礙，應(yīng)本著行政效率與公正的原則，根據(jù)電子公文自身的特點(diǎn)，制訂統(tǒng)一的電子公文處理辦法，并擴(kuò)大行政法規(guī)中“簽署”、“公布”、“送達(dá)”等概念的司法解釋，使這些環(huán)節(jié)的電子化方式具有合法性。

3.電子公文與紙質(zhì)公文的真實(shí)性狀況及其認(rèn)證方法不同

電子公文信息內(nèi)容的真實(shí)性是為了確保行政主體表現(xiàn)于外部的意思決定與其內(nèi)在的意志的一致性。電子公文的真實(shí)性比紙質(zhì)公文更易受威脅，更難維護(hù)與認(rèn)證。

從信息內(nèi)容與載體的關(guān)系看，紙質(zhì)公文的信息內(nèi)容固化于紙張載體上，載體的原始性決定了信息內(nèi)容的真實(shí)性，通過對字體、字跡、紙張性質(zhì)、印刷方式、印章、印文等物理特性的鑒定，可以判斷該份公文是否變造、偽造，在法學(xué)上已發(fā)展了一套專門的物證技術(shù)來鑒定紙質(zhì)公文的真實(shí)性。電子公文的信息內(nèi)容與載體的關(guān)系不如紙質(zhì)文件緊密，僅僅保證載體（磁盤、光盤等）的完好無損并不能確保信息內(nèi)容的真實(shí)，鑒定紙質(zhì)公文真實(shí)性的一套方法對電子公文來說幾乎不起作用。

從公文的傳遞過程看，紙質(zhì)公文的傳遞渠道有普通郵寄、機(jī)要通信、機(jī)要交通、文件交換等，除第一種用于傳遞無保密要求的公開性、普發(fā)性公文以外，其他三種的安全性很高；電子公文通過虛擬的網(wǎng)絡(luò)空間傳遞，具有信息共享性和易變性，如果沒有良好的操作權(quán)限控制和系統(tǒng)安全措施，極易被修改、刪除而不留痕跡。并且，電子公文具有系統(tǒng)依賴性，如果公文作者與受文者的計算機(jī)軟、硬件平臺不能互相兼容，電子公文的信息內(nèi)容會讀不出來或丟失部分信息，影響電子公文的真實(shí)性。

正因為此，人們對電子公文的信息內(nèi)容是否反映行政主體的真實(shí)意圖發(fā)生疑惑，這將構(gòu)成電子公文合法有效性的障礙。盡管維護(hù)和認(rèn)證電子公文的真實(shí)性不是一件容易的事，但只要有技術(shù)、管理和法律三者為保障，電子公文的真實(shí)性是可以得到維護(hù)與認(rèn)證的。技術(shù)上，對電子公文真實(shí)性、完整性的認(rèn)證技術(shù)有數(shù)字簽名技術(shù)、身份識別技術(shù)與消息認(rèn)證技術(shù)、信息完整性校驗技術(shù)等。管理上，必須對電子公文從形成、處理到利用的全過程進(jìn)行控制，建立對電子公文的操作者進(jìn)行可靠的身份識別、權(quán)限控制，由系統(tǒng)自動捕獲對電子公文真實(shí)性、完整性具有重要價值的元數(shù)據(jù)，諸如關(guān)于文件內(nèi)容、結(jié)構(gòu)、背景、版本、文件生成環(huán)境、存在狀態(tài)、使用權(quán)限等方面的具體數(shù)據(jù).這一切都離不開電子公文管理規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)（如元數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)）的制定。法律上，涉及計算機(jī)信息安全方面的法律法規(guī)有：《中華人民共和國計算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、《計算機(jī)信息系統(tǒng)安全專用產(chǎn)品檢測和銷售許可證管理辦法》、《計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)國際聯(lián)網(wǎng)安全保護(hù)管理辦法》、《計算機(jī)系統(tǒng)國際聯(lián)網(wǎng)保密管理規(guī)定》等。我國《刑法》第二百八十五條、二百八十六條和二百八十七條對破壞計算機(jī)及其數(shù)據(jù)的犯罪行為作了規(guī)定。這些都對電子公文的真實(shí)性提供了一定的法律保障。筆者以為，當(dāng)務(wù)之急是完善電子公文管理制度和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、積極研制既先進(jìn)又經(jīng)濟(jì)適用的電子認(rèn)證技術(shù)，使電子公文的真實(shí)性能得到普遍地認(rèn)可。

4.電子公文與紙質(zhì)公文的形式不同

公文的形式合法，有兩層含義：一，指意思表示的形式；二，指公文的格式合法。

從意思表示的形式看，紙質(zhì)公文以文字、圖表等人可識別的記錄符號直接記錄于紙張上以表示作者的意思，屬于書面形式；電子公文以二進(jìn)制編碼記錄于磁盤、光盤等磁性載體上再轉(zhuǎn)換成人可識別的記錄符號顯示在屏幕上以表達(dá)作者的意思，屬于數(shù)據(jù)電文形式。對于非要式行政行為（指不需要一定的形式和程序，無論采用哪種形式都成立的行政行為，筆者注），這兩種形式都可以采用；對于要式行政行為（指必須具備法定的形式或遵守法定的程序才能成立的行政行為，筆者注），在行政法中規(guī)定必須采用書面形式的，能否用電子公文替代紙質(zhì)公文呢？我國《合同法》第十一條“書面形式是指合同書、信件和數(shù)據(jù)電文（包括電報、電傳、傳真、電子數(shù)據(jù)交換和電子郵件）等可以有形地表現(xiàn)所載內(nèi)容的形式”將數(shù)據(jù)電文形式納入了書面形式的范疇中。筆者以為，除非非常特殊的行政行為仍沿用傳統(tǒng)的書面形式概念，對大多數(shù)行政行為都可以參照合同法的做法，將電子公文納入書面形式中，以使電子公文在國家行政管理領(lǐng)域獲得更廣闊的空間。

從公文的格式看，作為抽象行政行為的各類規(guī)范性文書，行政法規(guī)定必須有規(guī)范的體式，即文體與格式。《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》第三章規(guī)定了公文格式的要求，并指出公文中各部分的標(biāo)識規(guī)則，參照《國家行政機(jī)關(guān)公文格式》國家標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。該標(biāo)準(zhǔn)涵蓋了國家行政機(jī)關(guān)公文通用的紙張要求、印制要求、公文中各要素排列和標(biāo)識規(guī)則，顯然它們是針對紙質(zhì)公文制訂的。紙質(zhì)公文的格式固著于載體上，一經(jīng)形成就固定不變了，因此又可成為鑒別公文真?zhèn)蔚臉?biāo)志之一。電子公文的格式可分為物理格式和智能格式，物理格式指信息在載體上的存儲位置，主要取決于

載體及其狀況，智能格式指公文信息內(nèi)容的表示形式，主要取決于系統(tǒng)應(yīng)用軟件，兩者在計算機(jī)中的處理是相對獨(dú)立的，且只有在電子公文形成的時候，附著于特定的載體上才是穩(wěn)定的，電子公文的格式顯然不能成為鑒別其真?zhèn)蔚囊罁?jù)。目前我國各政府部門使用的OA系統(tǒng)異彩繽紛，數(shù)據(jù)格式千差萬別，同時，OA系統(tǒng)中的公文模板基本上都是參照《國家行政機(jī)關(guān)公文格式》，這就造成盡管打印出來的紙質(zhì)公文格式相同，然而因數(shù)據(jù)格式的差異，使不同機(jī)關(guān)之間的電子公文不能交換與共享。因此，僅僅考慮電子公文的智能格式模板符合法定的體式是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)該更多地關(guān)注電子公文的數(shù)據(jù)格式是否符合國家（乃至國際）通用標(biāo)準(zhǔn)。我國準(zhǔn)備建立一個能夠描述政府部門內(nèi)部、政府部門之間和政府部門與公眾之間數(shù)據(jù)交換和業(yè)務(wù)處理流程的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，即電子政務(wù)規(guī)范語言（cngXML）.將來，電子公文的數(shù)據(jù)格式是否符合這一標(biāo)準(zhǔn)，是其能否實(shí)現(xiàn)交換與共享的關(guān)鍵，也應(yīng)成為對其格式合法性審查的重點(diǎn)。

綜上所述，因電子公文的真實(shí)作者難以確認(rèn)，且電子簽章的法律地位在我國尚未確立，構(gòu)成其在行政行為成立要件上的障礙；因電子公文的形成程序、信息內(nèi)容的真實(shí)性和形式等方面與紙質(zhì)公文有很大差異，且我國尚未出臺電子公文管理的統(tǒng)一規(guī)范、電子公文的真實(shí)性認(rèn)證技術(shù)有待發(fā)展、電子化的公布和送達(dá)方式有待規(guī)范等，構(gòu)成其在行政行為效力要件上的障礙。

據(jù)筆者了解，有些行政機(jī)關(guān)的OA系統(tǒng)中產(chǎn)生的電子公文雖然已具有了現(xiàn)實(shí)執(zhí)行力和約束力，如中聯(lián)部、北京市園林局，但主要是在本系統(tǒng)內(nèi)生效，而且在領(lǐng)導(dǎo)簽發(fā)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)仍做不到“無紙辦公”。電子公文的網(wǎng)上傳輸仍處于起步階段，上述的觀點(diǎn)十分不成熟，筆者之所以有勇氣將這篇論文呈現(xiàn)給諸位，是希望借此為電子文件的研究與管理提供一個新的視角。作為文件、檔案管理工作者，了解法律法規(guī)的現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，特別是對電子文件管理具有重要影響的立法，可以提高對電子文件科學(xué)管理的自覺性，為電子文件在法律上占據(jù)應(yīng)有的位置提供有利條件，同時積極探索電子文件有效管理的方法和電子文件立法上的不足，以促進(jìn)管理和立法的不斷完善。

注釋：

①張世信，周帆主編《行政法學(xué)》，復(fù)旦大學(xué)出版社2001年3月。

②《國家行政機(jī)關(guān)公文處理辦法》（2001年1月1日）第二條。

③意思表示，指行為人將能夠發(fā)生法律效果的內(nèi)在意志，通過一定的方式表現(xiàn)于外部的行為。意思表示有口頭、書面、默示等多種。引自應(yīng)松年主編《行政法與行政訴訟法詞典》，中國政法大學(xué)出版社1992年。

④同②⑤付士成《論具體行政行為的成立》，載于《行政法學(xué)研究》1998年第3期。

⑥無瑕疵即健全。出處同②。

⑦張正釗主編《行政法與行政訴訟法》，中國人民大學(xué)出版社1999年12月。

⑧羅豪才主編《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1996年出版。

⑨王健主編《文書學(xué)》，中國人民大學(xué)出版社1999年11月。劉家真編著《電子文件管理導(dǎo)論》，武漢大學(xué)出版社1999年8月。2002年6月22日同⑦。

馮惠玲主編《電子文件管理教程》，中國人民大學(xué)出版社2001年8月。

見注釋③。

徐曉林，楊蘭容編著《電子政務(wù)導(dǎo)論》，武漢出版社，科學(xué)出版社，2002年1月。