一、改革開放以來政府機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)策略的特點(diǎn)

從1982年開始的五次政府機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容豐富，就推進(jìn)策略而言，改革表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，與黨的重大改革目標(biāo)相聯(lián)系，適應(yīng)改革開放和政策調(diào)整的需要。黨的十一屆三中全會以后，我國進(jìn)入了一個新的發(fā)展時期，開始了經(jīng)濟(jì)體制改革，實行了對外開放的政策。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革政策的需要，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)是精簡機(jī)構(gòu)，明確部門職責(zé)范圍，精干領(lǐng)導(dǎo)班子，實現(xiàn)干部“四化”，提高辦事效率。1987年，黨的十三大明確提出了政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，要求按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求抓住轉(zhuǎn)變職能這個關(guān)鍵，為此，1988年的改革開始提出轉(zhuǎn)變政府管理職能。1992年黨的十四大明確提出中國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，1993年的改革便圍繞這一目標(biāo)，“進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率”，并結(jié)合推行國家公務(wù)員制度進(jìn)行，與政府內(nèi)部的制度化建設(shè)相配套。1997年黨的十五大提出進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的新任務(wù)，1998年改革的目標(biāo)是“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系”，“逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制”。2002年十六大提出要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，2003年的改革目標(biāo)是“調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

第二，在總目標(biāo)明確一致的基礎(chǔ)上形成逐步遞進(jìn)和深化配套的漸進(jìn)模式。改革的總目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能,建立有中國特色的行政管理體系。雖然每次改革的具體目標(biāo)和措施各有側(cè)重,但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。1982年的改革內(nèi)容以機(jī)構(gòu)和大量領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的精簡為主，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)（包括組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)）從100個減為61個。1988年開始把機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從72個精簡為68個，改革目標(biāo)是轉(zhuǎn)變職能，精干機(jī)構(gòu)、精簡人員，提高行政效率。1993年重點(diǎn)實現(xiàn)政企分開、弱化政府的微觀管理職能，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從86個精簡為59個。1998年著眼于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要精簡了很多與計劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從72個精簡為53個，此后可以說是大體走出了精簡與膨脹的循環(huán)怪圈。2003年的機(jī)構(gòu)改革表現(xiàn)出新的趨向,即沒有在機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上多下功夫，而是著重加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)僅從53個精簡為52個。大體來看，五次改革可以分為三個階段：1982年改革重點(diǎn)是解決歷史遺留問題，以機(jī)構(gòu)的數(shù)量精簡為主；1988至1998的三次改革圍繞職能轉(zhuǎn)變在繼續(xù)精簡機(jī)構(gòu)的同時以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標(biāo)；2003年開始的改革重點(diǎn)是解決政府管理職能的優(yōu)化，標(biāo)志著政府管理邁向了新的階段。

第三，在改革的不同階段有不同的重點(diǎn)領(lǐng)域。2003年之前的改革相對集中在經(jīng)濟(jì)管理部門和專業(yè)管理部門，總的趨勢是削減、弱化甚至取消，對與社會管理和公共服務(wù)職能相關(guān)的部門的改革觸動不大。如1993年撤銷能源部等7個專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部，其中有的改為經(jīng)濟(jì)實體，有的改為行業(yè)。1998年政府機(jī)構(gòu)改革把計劃經(jīng)濟(jì)下設(shè)置的數(shù)量龐大的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門基本撤銷，使政府對企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時，把原來行政機(jī)關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會去承擔(dān)。2003年的改革圍繞深化國有資產(chǎn)管理體制改革和完善宏觀調(diào)控體系加強(qiáng)了政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體制建設(shè),凸現(xiàn)政府管理專業(yè)化特色。對主要從事社會管理和公共服務(wù)的政法、文教衛(wèi)生、社會事務(wù)等部門雖也提出了轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡人員的要求，但在機(jī)構(gòu)方面基本沒有作大的變動，而這些部門也是近年來意見反映較為集中的領(lǐng)域。

第四，國務(wù)院工作機(jī)構(gòu)如直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等的改革與部門一樣是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。除作為國務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的部門外，國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門歸口管理的國家局和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時機(jī)構(gòu)等在歷次改革中也是重點(diǎn)，相應(yīng)進(jìn)行了精簡和調(diào)整。這些機(jī)構(gòu)一是數(shù)量與部門相比更多；二是精簡幅度不如部門明顯，變動不大；三是一直處于不斷的變化之中。另外，這些機(jī)構(gòu)，尤其是直屬機(jī)構(gòu)和部門管理的國家局的調(diào)整與部門改革有著直接的聯(lián)系，很多是作為承接部門改革后的職能而設(shè)的。

一、國外大部門體制的發(fā)展概況

從政府產(chǎn)生之時，就存在著依據(jù)對象進(jìn)行分工管理的客觀要求。社會生活的復(fù)雜性要求公共權(quán)力在運(yùn)行過程中必須有所分工，才能有效地實施管理，也就是實行部門管理體制。隨著社會的發(fā)展，政府承擔(dān)的職責(zé)和功能不斷增加，機(jī)構(gòu)數(shù)量也將不斷增多，進(jìn)而出現(xiàn)政府部門管理中交叉、重疊、真空領(lǐng)域不斷增加，產(chǎn)生矛盾和問題。于是，大部門體制應(yīng)運(yùn)而生。這就是將政府相關(guān)或者相近的職能部門加以整合，加大橫向覆蓋的范圍，將類似的職能盡量集中在一個大的部門中，把原來的部門改編為內(nèi)設(shè)司局或具有一定獨(dú)立地位的機(jī)構(gòu)。大部結(jié)構(gòu)通過擴(kuò)大部門職能或者整合相關(guān)部門，把本來是部門和部門之間的關(guān)系變?yōu)椴块T內(nèi)部的關(guān)系，這就減少了行政協(xié)調(diào)成本。因此，大部門體制逐步成為部分國家特別是發(fā)達(dá)國家在組織中央政府時的一種選擇。這些國家內(nèi)閣組成部門一般在11—18個之間，較為精干，其原因除了政府管得少，實行大部門體制是一個重要因素。

美國聯(lián)邦政府在2003年前，內(nèi)閣長期保持14個組成部門。英國是發(fā)達(dá)國家中較早實行大部門體制的國家。目前，部門數(shù)量維持在18個左右。法國自第五共和國以來，平均每屆政府的部的數(shù)量增加到20個左右。隨后開始整合各部門，每屆政府基本穩(wěn)定在15個部左右。德國聯(lián)邦政府根據(jù)社會發(fā)展的需要對一些部門進(jìn)行了跨度較大的整合，形成了大交通、大農(nóng)業(yè)、大保障和大環(huán)保的部門模式。日本政府在2002年將原來的1府22?。◤d）合并為1府12省（廳）。

處于市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期的國家和發(fā)展中國家，如俄羅斯、阿根廷、印度、印尼、埃及、巴西和南非等國家，中央政府組成部門的機(jī)構(gòu)數(shù)量相對較多。實行大部門體制的有俄羅斯和阿根廷，其他幾個國家中央政府組成部門都在20個以上，印度最多，超過40個。在俄羅斯，聯(lián)邦政府現(xiàn)有17個部，代表性的大部門有衛(wèi)生與社會發(fā)展部、交通部等，前者統(tǒng)籌負(fù)責(zé)醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、勞動就業(yè)以及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等多項政府職能，后者則全面負(fù)責(zé)陸、海、空交通運(yùn)輸以及國土測繪與制圖等政策和管理。阿根廷政府中最典型的大部門為經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部和外交、國際貿(mào)易和宗教事務(wù)部，經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)部主管國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)事務(wù)，涉及經(jīng)濟(jì)活動的各個方面。

據(jù)統(tǒng)計，在各國行政部門中，有三分之一的部門名稱（包括職能）相同，另有三分之一的部門名稱內(nèi)容接近。這說明各國政府管理的主要職能基本類似，只要是處于同一社會發(fā)展階段的國家，就具備了實行大部門體制的條件。

二、部分國家推進(jìn)大部門體制的方法步驟

一、新階段實行大部門體制同以往的機(jī)構(gòu)改革有所不同

進(jìn)入改革發(fā)展的新階段，我國經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的許多情況和問題，在相當(dāng)大程度上是發(fā)展階段性特征的客觀反映。新階段的行政管理體制改革，無論是目標(biāo)的確立還是路徑的選擇，都需要從新的歷史起點(diǎn)思考和分析。目前，我國開始從生存型社會進(jìn)入發(fā)展型社會。生存型社會是以解決溫飽、初步實現(xiàn)小康為目標(biāo)。經(jīng)過近30年的改革開放，全社會的生存性壓力減弱，發(fā)展性壓力凸顯。當(dāng)前，全社會更加重視教育公平化程度、公共衛(wèi)生與醫(yī)療保障水平、基本社會保障程度；更加關(guān)心貧困差距、城鄉(xiāng)差距的趨勢，以及公共安全和環(huán)境問題等。

新階段實現(xiàn)大部門體制同以往歷次機(jī)構(gòu)改革既有聯(lián)系又有區(qū)別。實行大部門體制是在全面推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、加快行政管理體制改革的背景下提出來的，和過去幾次機(jī)構(gòu)改革有連續(xù)性，但背景卻發(fā)生了很大的變化。因此，在新階段的特定背景下，應(yīng)當(dāng)把實行大部門體制同市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會發(fā)展階段變化、現(xiàn)代政府治理模式變化相適應(yīng)。第一，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)職能；第二，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以提供基本公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會職能。此外，政府建設(shè)更需要朝著良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。就是說，新階段的現(xiàn)實需求決定，不能以機(jī)構(gòu)整合為目標(biāo)來推進(jìn)大部門體制。

現(xiàn)實需求的變化。（1）進(jìn)入新階段，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的矛盾日益突出，這必然要求政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)階段發(fā)展的要求，這個變化要具有方向性和未來的相對穩(wěn)定性。（2）政府在努力增加物質(zhì)財富的同時，面臨全體社會成員共享改革發(fā)展成果的問題，全社會基本公共需求增加了，政府需要在基本公共服務(wù)中確定主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。（3）近年來，社會公共安全、食品藥品安全問題全面凸顯，政府如何在社會和市場中實行有效地監(jiān)管十分重要。就是說，這次機(jī)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)圍繞新階段的可持續(xù)發(fā)展和全社會基本公共需求來進(jìn)行。

具體目標(biāo)的變化。過去的幾次機(jī)構(gòu)改革，雖然也十分強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但重點(diǎn)還是落在精簡機(jī)構(gòu)、提高行政效率上。這次機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，實行大部門體制、加快行政管理體制改革都是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型過程中的重要措施。也就是說，在初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制的條件下，政府應(yīng)當(dāng)從過去經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政控制型的治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型、公共行政型的治理模式。

政府自身建設(shè)的需求變化。面對我國行政成本增多、行政效率不高、體制機(jī)制性腐敗問題突出的情況，行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整，要朝著良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。

一、新階段實行大部門體制同以往的機(jī)構(gòu)改革有所不同

進(jìn)入改革發(fā)展的新階段，我國經(jīng)濟(jì)社會生活中出現(xiàn)的許多情況和問題，在相當(dāng)大程度上是發(fā)展階段性特征的客觀反映。新階段的行政管理體制改革，無論是目標(biāo)的確立還是路徑的選擇，都需要從新的歷史起點(diǎn)思考和分析。目前，我國開始從生存型社會進(jìn)入發(fā)展型社會。生存型社會是以解決溫飽、初步實現(xiàn)小康為目標(biāo)。經(jīng)過近30年的改革開放，全社會的生存性壓力減弱，發(fā)展性壓力凸顯。當(dāng)前，全社會更加重視教育公平化程度、公共衛(wèi)生與醫(yī)療保障水平、基本社會保障程度；更加關(guān)心貧困差距、城鄉(xiāng)差距的趨勢，以及公共安全和環(huán)境問題等。

新階段實現(xiàn)大部門體制同以往歷次機(jī)構(gòu)改革既有聯(lián)系又有區(qū)別。實行大部門體制是在全面推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型、加快行政管理體制改革的背景下提出來的，和過去幾次機(jī)構(gòu)改革有連續(xù)性，但背景卻發(fā)生了很大的變化。因此，在新階段的特定背景下，應(yīng)當(dāng)把實行大部門體制同市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、社會發(fā)展階段變化、現(xiàn)代政府治理模式變化相適應(yīng)。第一，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以提供經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)職能；第二，政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮以提供基本公共服務(wù)為重點(diǎn)的社會職能。此外，政府建設(shè)更需要朝著良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。就是說，新階段的現(xiàn)實需求決定，不能以機(jī)構(gòu)整合為目標(biāo)來推進(jìn)大部門體制。

現(xiàn)實需求的變化。（1）進(jìn)入新階段，經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的矛盾日益突出，這必然要求政府職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置要適應(yīng)階段發(fā)展的要求，這個變化要具有方向性和未來的相對穩(wěn)定性。（2）政府在努力增加物質(zhì)財富的同時，面臨全體社會成員共享改革發(fā)展成果的問題，全社會基本公共需求增加了，政府需要在基本公共服務(wù)中確定主體地位，發(fā)揮主導(dǎo)作用。（3）近年來，社會公共安全、食品藥品安全問題全面凸顯，政府如何在社會和市場中實行有效地監(jiān)管十分重要。就是說，這次機(jī)構(gòu)調(diào)整應(yīng)當(dāng)圍繞新階段的可持續(xù)發(fā)展和全社會基本公共需求來進(jìn)行。

具體目標(biāo)的變化。過去的幾次機(jī)構(gòu)改革，雖然也十分強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，但重點(diǎn)還是落在精簡機(jī)構(gòu)、提高行政效率上。這次機(jī)構(gòu)改革的主要目標(biāo)是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型，實行大部門體制、加快行政管理體制改革都是推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型過程中的重要措施。也就是說，在初步建立了市場經(jīng)濟(jì)體制的條件下，政府應(yīng)當(dāng)從過去經(jīng)濟(jì)建設(shè)型、行政控制型的治理模式轉(zhuǎn)向服務(wù)型、公共行政型的治理模式。

政府自身建設(shè)的需求變化。面對我國行政成本增多、行政效率不高、體制機(jī)制性腐敗問題突出的情況，行政管理體制改革和機(jī)構(gòu)調(diào)整，要朝著良好的公共治理結(jié)構(gòu)的方向發(fā)展。

黨的十七大報告關(guān)于探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制的重要論述，是針對我國行政管理體制方面存在的機(jī)構(gòu)設(shè)置過多、職責(zé)分工過細(xì)、協(xié)調(diào)配合不力的實際問題，提出的一項帶有探索性、創(chuàng)造性的改革舉措。

改革開放以來，我國先后于1982年、1988年、1993年、1998年、2003年進(jìn)行了五次機(jī)構(gòu)改革，政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉弥匾M(jìn)展，機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范，體制機(jī)制創(chuàng)新取得積極成效，行政效能顯著提高，基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供了重要的制度保障和支持。這是應(yīng)當(dāng)予以充分肯定的。同時，我們也必須看到，面對我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展變化的新形勢新任務(wù)，特別是與深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會等一系列重大戰(zhàn)略思想的基本要求相比，政府機(jī)構(gòu)和政府職能仍然存在著諸多不相適應(yīng)的方面。主要表現(xiàn)在：

一是政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，政府仍然管了一些不該管、管不好、管不了的事，直接干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)活動的現(xiàn)象還比較多，行政許可事項仍然較多，而有些該由政府管的事卻沒有管到位，特別是社會管理和公共服務(wù)方面還比較薄弱。二是部門職能交叉仍不同程度地存在，部門職能分工權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出，權(quán)責(zé)配置不合理，有權(quán)無責(zé)、有責(zé)無權(quán)、權(quán)責(zé)不匹配，過于集中與過于分散并存。三是決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能配置不夠科學(xué)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置仍需要進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化。

解決上述問題，需要綜合采取多種改革措施，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制。要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，健全政府職能體系，加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開，精簡和規(guī)范各類機(jī)構(gòu)，規(guī)范垂直管理部門與地方政府的關(guān)系，減少行政層次，降低行政成本。

黨的十七大對我國新時期加快行政管理體制改革做出了新的部署,提出了新的要求,其中明確提出要“加大機(jī)構(gòu)整合力度,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制”。學(xué)習(xí)領(lǐng)會這一新的改革要求,積極穩(wěn)妥地實行大部門體制,對于推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),確保政府全面正確履行職能,有著重要意義。 一、實行大部門體制的必要性

大部門體制,又稱大部門制、大部制,一般是指將職能相同或相近的部門整合、歸并為一個較大的部門,或者使相同相近的職能由一個部門管理為主,以減少機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、多頭管理,增強(qiáng)政府履行職能的能力。大部門作為政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的一種形式,是相對于小部門而言的,通常管理職能較寬,業(yè)務(wù)管理范圍較廣,對一項政府事務(wù)或幾項相近事務(wù)實行統(tǒng)一管理。所以,實行大部門體制的關(guān)鍵,在于實現(xiàn)職能有機(jī)統(tǒng)一。在我國現(xiàn)階段,探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制的必要性,主要體現(xiàn)在三個方面:

有利于提高政府履行職能的能力。改革開放以來,我國先后進(jìn)行了5次大的政府機(jī)構(gòu)改革,使政府職能有了重大轉(zhuǎn)變,機(jī)構(gòu)編制得以精簡,管理方式不斷創(chuàng)新,大體上與我國改革發(fā)展的進(jìn)程相適應(yīng)。但是,政府體制改革并沒有到位,而且隨著改革和發(fā)展,政府管理面臨著許多新的問題,主要表現(xiàn)在機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉,政出多門的問題突出,例如城鄉(xiāng)建設(shè)、環(huán)境資源、交通運(yùn)輸、食品藥品、人力資源、社會保障等領(lǐng)域都不同程度存在著類似的問題,成為影響政府效能的體制因素,不僅造成了部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、推諉扯皮、多頭管理、效率低下現(xiàn)象,更為重要的是,加大了行政成本,影響了政府履行職能的能力,因此,對一些相近職能或融合性強(qiáng)的職能進(jìn)行整合,探索實行大部門體制,有助于從體制上理順部門間關(guān)系,使政府運(yùn)行更加順暢,提高政府全面履行職能的能力。

有利于適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。在市場經(jīng)濟(jì)條件下,政府是“有限政府”,政府的職能和規(guī)模都是有限的,政府的作用主要限定在“市場失靈”的公共事務(wù)領(lǐng)域,如宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、建立法律框架、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、維護(hù)社會公正和秩序等,較少干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。改革開放以來,我國按照建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要,進(jìn)行了多次機(jī)構(gòu)改革,精簡了大量按計劃經(jīng)濟(jì)而設(shè)立的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門,同時健全了宏觀經(jīng)濟(jì)管理部門、市場監(jiān)管部門。進(jìn)入新的發(fā)展階段,隨著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變,要求政府進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能,實行政企分開、政事分開、政資分開、政府與中介組織分開,加強(qiáng)宏觀調(diào)控,減少對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù),但目前政府體制上存在的職能配置不合理、部門分割、資源分散等問題,不利于市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。比如說,有的綜合部門既管宏觀又管微觀,既管規(guī)劃又管項目審批,不能集中精力搞好宏觀調(diào)控,也不利于產(chǎn)業(yè)管理部門進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào);有的部門政企不分,既當(dāng)“裁判員”,又當(dāng)“運(yùn)動員”,干預(yù)微觀經(jīng)濟(jì)社會事務(wù);因此,在新的改革發(fā)展起點(diǎn)上,按照大部門體制改革的思路,有機(jī)整合政府職能和部門,加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控、政策規(guī)劃制定、維護(hù)法制政令統(tǒng)一實施等宏觀管理職能,減少對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù),充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)作用,形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政府體制。

有利于形成精干高效的政府組織結(jié)構(gòu)。政府機(jī)構(gòu)是承載政府職能的實體,為了履行職能,政府通常需要設(shè)立相應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)。在傳統(tǒng)社會,政府職能比較簡單,機(jī)構(gòu)設(shè)置也較少,如古代中國僅設(shè)有吏部、戶部、刑部、兵部、禮部、工部等幾個部門,美國在19世紀(jì)初只設(shè)有國務(wù)院、財政部和陸軍部三個部門。進(jìn)入現(xiàn)代社會,隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展,政府管理的事務(wù)越來越多,各國都先后增設(shè)了許多新的管理機(jī)構(gòu),如能源、運(yùn)輸、環(huán)保、社保、衛(wèi)生、信息等部門,但是政府也不能增加一項職能就設(shè)立一個機(jī)構(gòu),使機(jī)構(gòu)數(shù)量無限擴(kuò)張。為了解決這一難題,國際上采取的流行做法,就是將職能相近的部門重組為一個大部門,實行大部門體制,如發(fā)達(dá)國家無論大小,內(nèi)閣部門一般保持在15-20個之間,而發(fā)展中國家則相對多一些,在20-30個之間;同時,為了行使某項相對獨(dú)立的職能,或管理某方面的事務(wù),大多數(shù)國家設(shè)有其他行政機(jī)構(gòu),如獨(dú)立機(jī)構(gòu)、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)等,名稱、數(shù)量和職能取決于各國政府管理需要,形成了以內(nèi)閣部門為骨干框架,其他行政機(jī)構(gòu)相輔相成的政府組織結(jié)構(gòu)。在我國,政府同樣面臨著管理職能增加但又不能設(shè)立過多機(jī)構(gòu)的矛盾。探索實行大部門體制,統(tǒng)籌考慮職能配置和各種類型機(jī)構(gòu)設(shè)置,有助于政府在保持合理機(jī)構(gòu)數(shù)量的基礎(chǔ)上全面履行職能,逐步形成更加精干高效的現(xiàn)代政府組織結(jié)構(gòu)。

二、實行大部門體制是一個積極探索、循序漸進(jìn)的過程

摘要：十七大報告提出了大部制改革的思路，為未來行政管理體制改革指明了方向。在如此重要的報告中出現(xiàn)“大部門體制”這一提法還是首次，由此引發(fā)了學(xué)術(shù)界的許多熱議和爭論。本文總結(jié)了國內(nèi)外對于該體制的一些探索，同時做了簡單的分析。

關(guān)鍵詞：大部制政府行政管理體制改革

期待已久的“大部制”，在今年“兩會”上終于開始了破冰之旅。盡管這個方案并沒有大家所預(yù)期的那么徹底，但五個新的大部，足以顯示國家改革的決心。大部門體制，簡稱大部制，就是在政府的部門設(shè)置中，將那些職能相近、業(yè)務(wù)范圍雷同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一進(jìn)行管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而達(dá)到提高行政效率、降低行政成本的目標(biāo)。大部制改革對我們國家來說是一個新的嘗試，根據(jù)黨的十七大對行政管理體制改革的總體部署和要求，再結(jié)合我國的基本國情，我國的大部制改革應(yīng)當(dāng)做到一下四點(diǎn)：

一、大部制改革的目標(biāo)是建立服務(wù)型政府

所謂服務(wù)型政府，就是要求政府擔(dān)負(fù)起服務(wù)公民、服務(wù)社會的責(zé)任。服務(wù)型政府堅持公民本位、社會本位，政府只有有效地提供了公共服務(wù)才能獲得自身存在的合法性。建設(shè)服務(wù)型政府，就是要讓政府由管理型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變，由政府本位、官本位體制轉(zhuǎn)向社會本位、公民本位轉(zhuǎn)變。為了符合現(xiàn)代政府的治理理念，大部制改革應(yīng)著眼于保障和改善民生，加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)部門，以建設(shè)一個服務(wù)型政府為改革目標(biāo)。首先，樹立服務(wù)意識，切實轉(zhuǎn)變政府職能。伴隨著市場經(jīng)濟(jì)完善的進(jìn)程，政府必須減少管制層面，強(qiáng)化服務(wù)功能，在政府管理上進(jìn)一步由“全能政府”、“無限政府”向“責(zé)任政府”、“有限政府”轉(zhuǎn)變，從管微觀向管宏觀、從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變。

其次，打造透明務(wù)實型政府，大力推進(jìn)政務(wù)公開，全面推行辦事公開制度。要全面推行政務(wù)公開，建立健全政府公告制度，提高政府運(yùn)作的透明度，切實保障廣大市民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)管權(quán)。再次，強(qiáng)化危機(jī)管理，有效應(yīng)對突發(fā)事件。政府要有危機(jī)管理的意識，建立預(yù)防、預(yù)警、反映、救助和社區(qū)參與等危機(jī)機(jī)制。

黨的十七大報告指出，加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，逐步“建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)運(yùn)行機(jī)制”。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)作為政府的重要組成部門，如何適應(yīng)大部門體制改革，積極發(fā)揮職能作用，加快實現(xiàn)行政管理體制改革目標(biāo)，值得我們思考和探索。

一、大部門體制改革對監(jiān)察工作提出了新要求

大部門體制是指在政府的部門設(shè)置中，將職能相近的部門加以整合，形成寬職能、大部門的政府組織結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制。改革開放以來，我國已經(jīng)歷五次大的行政管理體制改革，每次改革都推動了政府部門自身建設(shè)水平的提高，也促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)一步深化。但隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府自身及行政管理體制也要進(jìn)一步改革。這次改革的目標(biāo)在于“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”。這也向行政監(jiān)察工作提出了新的要求。

（一）行政監(jiān)察工作直接推動行政效能建設(shè)

在現(xiàn)有行政管理體制下，政府部門之間存在著諸多職能交叉問題，行政運(yùn)行成本高，行政效率低，行政責(zé)任難以落實。廣大人民群眾對政府工作的不滿也直指行政效能問題。大部門體制改革就是要實現(xiàn)一種“大職能、寬領(lǐng)域”的政府事務(wù)綜合管理體制，有效避免職能交叉，提高行政效率，加強(qiáng)內(nèi)部協(xié)調(diào)，提高社會經(jīng)濟(jì)生活的統(tǒng)籌安排能力。同時，更加明確了政治責(zé)任與行政責(zé)任，有利于建立責(zé)任政府。因此，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要圍繞提高行政效能展開工作，推動政府部門在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革時，能夠做到職能分工明確，工作程序順暢，工作職責(zé)明晰，進(jìn)一步精簡行政審批和直接管理事項，提高行政效能。

（二）行政監(jiān)察工作著力促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)

摘要：黨的十七大閉幕之后，中國行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置“大部制”，它將是改革開放以來中國行政體制改革的一次大動作。通過貫徹實施大部門行政管理體制，為人民群眾打造一個更加高效廉潔、辦事得力、服務(wù)到位的人民政府。實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。從我國行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程入手，探討了我國“大部制”改革的根源及意義，分析了“大部制”改革面臨的挑戰(zhàn)，并提出了改革措施。相信我們堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、積極穩(wěn)妥、堅定不移地把行政管理體制改革推向前進(jìn)，國家的體制機(jī)制必將更加充滿活力、富有效率，必將為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供重要制度保障。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)構(gòu)改革；大部制；政府職能；“三定”

1我國行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程

中國“大部制”改革，是與我國經(jīng)濟(jì)、社會體制發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)的，計劃經(jīng)濟(jì)的一個顯著特點(diǎn)是部門設(shè)置多，實行條條管理。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理部門的改革也不斷深入。從1982年至今，我國先后進(jìn)行過5次大的行政管理體制改革。

如今進(jìn)行了第六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，通過了實行“大部制”。具體內(nèi)容包括：(1)合理配置宏觀調(diào)控部門職能；(2)加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理；(3)組建工業(yè)和信息化部；(4)組建交通運(yùn)輸部；(5)組建人力資源和社會保障部；(6)組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局；(7)組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部；(8)國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。

此次改革相比在整體思路上有了比較大的變化，強(qiáng)調(diào)建立起行政管理體制框架，建立一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)、制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)。改革的目標(biāo)明確定位為建設(shè)服務(wù)型政府，更強(qiáng)調(diào)反映政府公共服務(wù)職能的理念和宗旨。

摘要：黨的十七大閉幕之后，中國行政體制改革思路進(jìn)一步理清，中央政府部門設(shè)置“大部制”，它將是改革開放以來中國行政體制改革的一次大動作。通過貫徹實施大部門行政管理體制，為人民群眾打造一個更加高效廉潔、辦事得力、服務(wù)到位的人民政府。實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益。從我國行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程入手，探討了我國“大部制”改革的根源及意義，分析了“大部制”改革面臨的挑戰(zhàn)，并提出了改革措施。相信我們堅持統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、積極穩(wěn)妥、堅定不移地把行政管理體制改革推向前進(jìn)，國家的體制機(jī)制必將更加充滿活力、富有效率，必將為改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)提供重要制度保障。

關(guān)鍵詞：行政機(jī)構(gòu)改革；大部制；政府職能；“三定”

1我國行政機(jī)構(gòu)改革的進(jìn)程

中國“大部制”改革，是與我國經(jīng)濟(jì)、社會體制發(fā)展以及自身存在的問題密切相關(guān)的，計劃經(jīng)濟(jì)的一個顯著特點(diǎn)是部門設(shè)置多，實行條條管理。隨著改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，政府管理部門的改革也不斷深入。從1982年至今，我國先后進(jìn)行過5次大的行政管理體制改革。

如今進(jìn)行了第六次國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，通過了實行“大部制”。具體內(nèi)容包括：(1)合理配置宏觀調(diào)控部門職能；(2)加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)。設(shè)立高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)國家能源委員會。組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理；(3)組建工業(yè)和信息化部；(4)組建交通運(yùn)輸部；(5)組建人力資源和社會保障部；(6)組建環(huán)境保護(hù)部。不再保留國家環(huán)境保護(hù)總局；(7)組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部。不再保留建設(shè)部；(8)國家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理。

此次改革相比在整體思路上有了比較大的變化，強(qiáng)調(diào)建立起行政管理體制框架，建立一個決策、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互協(xié)調(diào)、制約的權(quán)力機(jī)構(gòu)。改革的目標(biāo)明確定位為建設(shè)服務(wù)型政府，更強(qiáng)調(diào)反映政府公共服務(wù)職能的理念和宗旨。