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一、改革開放以來(lái)政府機(jī)構(gòu)改革推進(jìn)策略的特點(diǎn)

從1982年開始的五次政府機(jī)構(gòu)改革內(nèi)容豐富，就推進(jìn)策略而言，改革表現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

第一，與黨的重大改革目標(biāo)相聯(lián)系，適應(yīng)改革開放和政策調(diào)整的需要。黨的十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入了一個(gè)新的發(fā)展時(shí)期，開始了經(jīng)濟(jì)體制改革，實(shí)行了對(duì)外開放的政策。為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革政策的需要，1982年的政府機(jī)構(gòu)改革重點(diǎn)是精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，明確部門職責(zé)范圍，精干領(lǐng)導(dǎo)班子，實(shí)現(xiàn)干部“四化”，提高辦事效率。1987年，黨的十三大明確提出了政府機(jī)構(gòu)改革的任務(wù)，要求按照經(jīng)濟(jì)體制改革和政企分開的要求抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵，為此，1988年的改革開始提出轉(zhuǎn)變政府管理職能。1992年黨的十四大明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，1993年的改革便圍繞這一目標(biāo)，“進(jìn)行行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革，切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡(jiǎn)政、提高效率”，并結(jié)合推行國(guó)家公務(wù)員制度進(jìn)行，與政府內(nèi)部的制度化建設(shè)相配套。1997年黨的十五大提出進(jìn)一步推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的新任務(wù)，1998年改革的目標(biāo)是“建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系”，“逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的政府行政管理體制”。2002年十六大提出要深化行政管理體制改革，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，更好地為改革開放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，2003年的改革目標(biāo)是“調(diào)整和完善政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，理順政府部門職能分工，提高政府管理水平，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制”。

第二，在總目標(biāo)明確一致的基礎(chǔ)上形成逐步遞進(jìn)和深化配套的漸進(jìn)模式。改革的總目標(biāo)是轉(zhuǎn)變政府職能,建立有中國(guó)特色的行政管理體系。雖然每次改革的具體目標(biāo)和措施各有側(cè)重,但改革是在逐步深化和完善，每一次改革都留下了重要的改革成果。1982年的改革內(nèi)容以機(jī)構(gòu)和大量領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)的精簡(jiǎn)為主，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)（包括組成部門、直屬機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)）從100個(gè)減為61個(gè)。1988年開始把機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變聯(lián)系起來(lái)，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從72個(gè)精簡(jiǎn)為68個(gè)，改革目標(biāo)是轉(zhuǎn)變職能，精干機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員，提高行政效率。1993年重點(diǎn)實(shí)現(xiàn)政企分開、弱化政府的微觀管理職能，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從86個(gè)精簡(jiǎn)為59個(gè)。1998年著眼于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的需要精簡(jiǎn)了很多與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相關(guān)的經(jīng)濟(jì)部門，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)從72個(gè)精簡(jiǎn)為53個(gè)，此后可以說(shuō)是大體走出了精簡(jiǎn)與膨脹的循環(huán)怪圈。2003年的機(jī)構(gòu)改革表現(xiàn)出新的趨向,即沒(méi)有在機(jī)構(gòu)數(shù)量和人員規(guī)模上多下功夫，而是著重加強(qiáng)政府的監(jiān)管力度，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)僅從53個(gè)精簡(jiǎn)為52個(gè)。大體來(lái)看，五次改革可以分為三個(gè)階段：1982年改革重點(diǎn)是解決歷史遺留問(wèn)題，以機(jī)構(gòu)的數(shù)量精簡(jiǎn)為主；1988至1998的三次改革圍繞職能轉(zhuǎn)變?cè)诶^續(xù)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)的同時(shí)以優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)為具體目標(biāo)；2003年開始的改革重點(diǎn)是解決政府管理職能的優(yōu)化，標(biāo)志著政府管理邁向了新的階段。

第三，在改革的不同階段有不同的重點(diǎn)領(lǐng)域。2003年之前的改革相對(duì)集中在經(jīng)濟(jì)管理部門和專業(yè)管理部門，總的趨勢(shì)是削減、弱化甚至取消，對(duì)與社會(huì)管理和公共服務(wù)職能相關(guān)的部門的改革觸動(dòng)不大。如1993年撤銷能源部等7個(gè)專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部，其中有的改為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，有的改為行業(yè)。1998年政府機(jī)構(gòu)改革把計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下設(shè)置的數(shù)量龐大的專業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門基本撤銷，使政府對(duì)企業(yè)由直接管理為主逐步轉(zhuǎn)到間接管理為主。同時(shí)，把原來(lái)行政機(jī)關(guān)的部分職能轉(zhuǎn)移到各種協(xié)會(huì)去承擔(dān)。2003年的改革圍繞深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革和完善宏觀調(diào)控體系加強(qiáng)了政府的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和監(jiān)管體制建設(shè),凸現(xiàn)政府管理專業(yè)化特色。對(duì)主要從事社會(huì)管理和公共服務(wù)的政法、文教衛(wèi)生、社會(huì)事務(wù)等部門雖也提出了轉(zhuǎn)變職能、下放權(quán)力、調(diào)整內(nèi)部結(jié)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員的要求，但在機(jī)構(gòu)方面基本沒(méi)有作大的變動(dòng)，而這些部門也是近年來(lái)意見反映較為集中的領(lǐng)域。

第四，國(guó)務(wù)院工作機(jī)構(gòu)如直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)等的改革與部門一樣是機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。除作為國(guó)務(wù)院組成機(jī)構(gòu)的部門外，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、工作機(jī)構(gòu)、直屬事業(yè)單位、部門歸口管理的國(guó)家局和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、臨時(shí)機(jī)構(gòu)等在歷次改革中也是重點(diǎn)，相應(yīng)進(jìn)行了精簡(jiǎn)和調(diào)整。這些機(jī)構(gòu)一是數(shù)量與部門相比更多；二是精簡(jiǎn)幅度不如部門明顯，變動(dòng)不大；三是一直處于不斷的變化之中。另外，這些機(jī)構(gòu)，尤其是直屬機(jī)構(gòu)和部門管理的國(guó)家局的調(diào)整與部門改革有著直接的聯(lián)系，很多是作為承接部門改革后的職能而設(shè)的。

第五，機(jī)構(gòu)改革只是行政管理體制改革的組成部分而非全部。以往幾輪機(jī)構(gòu)改革的落腳點(diǎn)是在機(jī)構(gòu)和人員的調(diào)整上，給人一種印象，似乎撤并機(jī)構(gòu)、精簡(jiǎn)人員就是政府改革的全部。事實(shí)上，無(wú)論從理論上還是從改革現(xiàn)實(shí)來(lái)看，政府改革都涉及了多個(gè)方面，至少涉及到管理理念的變革、組織結(jié)構(gòu)的重組、管理方式的轉(zhuǎn)變等。改革開放的30年里，除了機(jī)構(gòu)改革外，行政管理體制改革從理念上的全能政府到有限政府，管理方式上以行政手段為主到建設(shè)責(zé)任政府、服務(wù)型政府的提出，無(wú)一不體現(xiàn)了改革內(nèi)容上的全方位和向縱深發(fā)展。政府機(jī)構(gòu)改革無(wú)疑屬于組織結(jié)構(gòu)的重組，只是全面改革內(nèi)容中非常重要的一部分。大量的改革是在平時(shí)的政府工作中適時(shí)推進(jìn)的。

二、制定新一輪改革推進(jìn)策略應(yīng)注意的幾個(gè)問(wèn)題

黨的十七大報(bào)告對(duì)行政管理體制改革提出了新要求，即要“加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制”。在新一輪探索推行大部門體制改革的過(guò)程中，借鑒五次改革的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)該注意以下幾個(gè)問(wèn)題：

一是要結(jié)合行政管理體制改革的總體目標(biāo)，腳踏實(shí)地、穩(wěn)步推進(jìn)。大部門體制改革無(wú)疑要放在總體方案中來(lái)設(shè)計(jì)和推進(jìn)。首先，要明確行政管理體制改革本身的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo)各是什么，實(shí)現(xiàn)每個(gè)階段性目標(biāo)的具體指標(biāo)有哪些、通過(guò)什么途徑和措施實(shí)現(xiàn)，如何從現(xiàn)狀向目標(biāo)過(guò)渡等。其次要明確大部門體制改革在整體改革中的定位，并設(shè)計(jì)相應(yīng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)、中期目標(biāo)和近期目標(biāo)，制定相應(yīng)的具體指標(biāo)和實(shí)現(xiàn)措施。再次，要選擇好適宜推進(jìn)改革的具體領(lǐng)域和部門，做好充分、充足的改革準(zhǔn)備工作，從改革的多個(gè)維度出發(fā)進(jìn)行細(xì)致的整體設(shè)計(jì)、逐步推進(jìn)。要把改革措施與改革目標(biāo)區(qū)分開來(lái)，每次的目標(biāo)要有限、措施要具體。

二是要結(jié)合政府職能轉(zhuǎn)變來(lái)進(jìn)行。在當(dāng)前和今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，職能轉(zhuǎn)變?nèi)匀皇钦母锏暮诵膬?nèi)容。在不同階段，職能轉(zhuǎn)變呈現(xiàn)不同的客觀需求和工作重點(diǎn)，就當(dāng)前而言，重點(diǎn)應(yīng)在科學(xué)界定政府總體職能的基礎(chǔ)上從縱向和橫向兩個(gè)方面科學(xué)配置和劃分政府職能?？v向職能涉及中央和地方政府部門之間的職能劃分，橫向職能則涉及不同部門間職能的調(diào)整和平衡。同時(shí)，還要重視和規(guī)范政府的運(yùn)行職能，如計(jì)劃職能、組織職能、領(lǐng)導(dǎo)職能、績(jī)效評(píng)估職能等，這些職能是所有政府機(jī)構(gòu)在管理中的共性職能，要制定相對(duì)統(tǒng)一的規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)要求。大部門體制改革表面看是機(jī)構(gòu)的整合改革，實(shí)際上是為了解決職能的合理配置問(wèn)題，以解決不同部門間職能的交叉、重疊或劃分不清的頑疾，這就不可避免要面臨職能的縱向、橫向劃分和運(yùn)行職能的規(guī)范問(wèn)題。為此，我們應(yīng)該首先“摸清家底”，對(duì)現(xiàn)有部門的職能進(jìn)行全面深入的了解，分析總結(jié)與科學(xué)論證，只有搞清楚癥結(jié)是職能界定問(wèn)題和劃分不清問(wèn)題，還是具體執(zhí)行中的問(wèn)題，才能采取相應(yīng)對(duì)策。

三是要探索通過(guò)多種途徑實(shí)現(xiàn)整合目的。隨著改革的深化，政府在社會(huì)管理和公共服務(wù)等方面的職責(zé)越來(lái)越重，相關(guān)部門所處理的事務(wù)關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，需要加強(qiáng)整合，但整合的途徑是多種多樣的，從內(nèi)容上講包括組織機(jī)構(gòu)的整合、過(guò)程的整合、資金的整合、專業(yè)的整合；從程度講包括側(cè)重于組織之間正式的、全面的整合，也包括側(cè)重共同決策和執(zhí)行的整合，還包括基于信任和互惠的非正式整合。目前可以考慮選擇的途徑：一是機(jī)構(gòu)的整合，這是最直接的，其前提是不同機(jī)構(gòu)之間的職責(zé)重疊或相近。二是在保持機(jī)構(gòu)邊界不變的基礎(chǔ)上，注重建立健全部門間的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，加強(qiáng)協(xié)調(diào)性機(jī)構(gòu)和機(jī)制的建設(shè)，例如可以從管理過(guò)程方面探索統(tǒng)一目標(biāo)、共同決策、聯(lián)合執(zhí)行甚至聯(lián)合預(yù)算等方式引導(dǎo)各方的合作。但需要注意的是，由于各部門的性質(zhì)和隸屬關(guān)系不相同，合作時(shí)不能強(qiáng)調(diào)集權(quán)而要適度劃分權(quán)力，不過(guò)多追求一致性和普遍性，避免以往傳統(tǒng)模式中一個(gè)部門處理一個(gè)問(wèn)題、在面對(duì)多重屬性的問(wèn)題時(shí)常常出現(xiàn)“管理重疊”或“管理真空”的混亂局面。

四是要注意配套性措施和相關(guān)機(jī)構(gòu)的改革。應(yīng)科學(xué)劃分政府機(jī)構(gòu)的類型，避免寬泛而籠統(tǒng)的行政機(jī)關(guān)或行政事業(yè)單位的分類方法。機(jī)構(gòu)類型的選擇如果具有自發(fā)性和隨意性，甚至取決于機(jī)構(gòu)“討價(jià)還價(jià)”的能力，必然使機(jī)構(gòu)設(shè)置缺乏內(nèi)在邏輯和科學(xué)性。要進(jìn)一步完善國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)、部門管理的國(guó)家局等國(guó)務(wù)院工作部門的改革，同時(shí)對(duì)部門的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)重新進(jìn)行界定和規(guī)范，為政府的管理奠定良好的組織基礎(chǔ)。強(qiáng)化政府內(nèi)部的決策輔助機(jī)構(gòu)，提高政府的綜合決策和科學(xué)決策能力。隨著社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步，需要政府管轄的事務(wù)也越來(lái)越復(fù)雜，政府的科學(xué)決策和綜合決策能力愈發(fā)重要。我們可以借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍做法，從法律上保障政府決策咨詢機(jī)構(gòu)應(yīng)有的地位，不斷改善政策咨詢機(jī)構(gòu)的環(huán)境條件，為科學(xué)的政府決策提供有力的組織保障和支持。

五是要與政府管理方式的改革相結(jié)合。任何政府所面臨的基本問(wèn)題都是“做什么”和“如何做”。政府應(yīng)該做什么，這是職能的問(wèn)題；政府如何做好這些事情，是管理方式的問(wèn)題。“做什么”與“如何做”密不可分，管理方式與政府職能在政府管理體制中同樣重要。目前對(duì)管理方式的轉(zhuǎn)變或創(chuàng)新關(guān)注不夠，忽視管理的技術(shù)層面和可操作性的細(xì)節(jié)，導(dǎo)致管理實(shí)踐中的無(wú)章可循，而舊的管理方式仍然大行其道，這無(wú)疑會(huì)影響政府職能轉(zhuǎn)變的效果。因此，如何在推進(jìn)大部門體制改革的過(guò)程中同時(shí)重視政府管理方式的轉(zhuǎn)變，在解決好“做什么”的基礎(chǔ)上進(jìn)一步解決好“如何做”的問(wèn)題，應(yīng)該引起高度重視.