導(dǎo)語(yǔ)：行政關(guān)系調(diào)整的富陽(yáng)與順德大部制比較研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

大部制改革作為行政機(jī)構(gòu)改革的重要方向，中央“頂層設(shè)計(jì)”后，地方做出多樣試點(diǎn)。概括起來(lái)主要有三種模式，第一種是職能統(tǒng)合型大部制，如深圳等地，第二種是跨部協(xié)調(diào)型大部制，如杭州富陽(yáng)市，第三種是黨政聯(lián)動(dòng)型大部制，如佛山順德區(qū)。在縣區(qū)級(jí)政府的大部制改革中，富陽(yáng)和順德是兩種典型的代表，盡管改革的側(cè)重點(diǎn)各有不同，但兩者所展示的兩種大相徑庭的大部制改革模式，值得深入比較和研究。

1富陽(yáng)與順德的大部制改革實(shí)踐

1.1富陽(yáng)模式

富陽(yáng)市是杭州市下轄的一個(gè)縣級(jí)市。2007年初，富陽(yáng)市出臺(tái)了《中共富陽(yáng)市委關(guān)于建立市四套班子重大事項(xiàng)協(xié)調(diào)運(yùn)作機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》和《中共富陽(yáng)市委富陽(yáng)市人民政府關(guān)于建立和完善市政府工作推進(jìn)運(yùn)作機(jī)制的意見(jiàn)（試行）》，把四套班子分工負(fù)責(zé)與合作共事結(jié)合起來(lái)，把現(xiàn)代政府統(tǒng)籌整合理念與現(xiàn)有的部門(mén)分工體系有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。這套機(jī)制，富陽(yáng)把它稱(chēng)為“5+15”運(yùn)作機(jī)制?！?”，指從四套班子層面，建立工業(yè)化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、城市化戰(zhàn)略推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組、決策咨詢(xún)委員會(huì)、監(jiān)督管理委員會(huì)5個(gè)機(jī)構(gòu)。其中，3個(gè)領(lǐng)導(dǎo)小組是市委重大事項(xiàng)議事機(jī)構(gòu)，只議事不決策，決策仍由市委常委會(huì)或市委常委擴(kuò)大會(huì)議乃至四套班子聯(lián)席會(huì)議行使。決策咨詢(xún)委員會(huì)是全市重大事項(xiàng)的決策咨詢(xún)機(jī)構(gòu)，由人大、政協(xié)牽頭，市內(nèi)外專(zhuān)家組成。監(jiān)督管理委員會(huì)整合全市各類(lèi)體制內(nèi)外監(jiān)督資源，實(shí)現(xiàn)事前事中事后全過(guò)程、全方位監(jiān)管?！?5”，指從政府層面，建立計(jì)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、規(guī)劃統(tǒng)籌委員會(huì)、公有資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)委員會(huì)、土地收儲(chǔ)經(jīng)營(yíng)委員會(huì)、體制改革委員會(huì)、社會(huì)保障委員會(huì)、工業(yè)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、環(huán)境保護(hù)委員會(huì)、重大工程建設(shè)委員會(huì)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌委員會(huì)、社會(huì)事業(yè)發(fā)展委員會(huì)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展委員會(huì)、招商委員會(huì)、信息化工作委員會(huì)、運(yùn)動(dòng)休閑委員會(huì)等15個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)（簡(jiǎn)稱(chēng)“專(zhuān)委會(huì)”）。富陽(yáng)專(zhuān)委會(huì)組織結(jié)構(gòu)［1］如圖1所示?！皩?zhuān)委會(huì)”的性質(zhì)是富陽(yáng)市政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，它不是一個(gè)有形的大部門(mén)，而是按照職能有機(jī)統(tǒng)一的思路，把各部門(mén)中相同相近的職能梳理出來(lái)，整合歸類(lèi)組成。專(zhuān)委會(huì)制度實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)牽頭負(fù)責(zé)，各專(zhuān)委會(huì)都有一個(gè)牽頭責(zé)任部門(mén)，其他部門(mén)協(xié)助和配合，各部門(mén)可以置于多個(gè)專(zhuān)委會(huì)下面，一個(gè)部門(mén)在一個(gè)專(zhuān)委會(huì)下是牽頭部門(mén)，在另一個(gè)專(zhuān)委會(huì)下可能成為協(xié)助配合的成員部門(mén)。富陽(yáng)專(zhuān)委會(huì)制度的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式如圖2所示。

1.2順德模式

2009年9月14日，廣東省委、省政府批復(fù)《佛山市順德區(qū)黨政機(jī)構(gòu)改革方案》，按照順德區(qū)作為全省行政管理體制綜合試點(diǎn)改革的要求，順德區(qū)啟動(dòng)了以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，以?xún)?yōu)化組織結(jié)構(gòu)、理順責(zé)權(quán)關(guān)系、創(chuàng)新運(yùn)行機(jī)制、精簡(jiǎn)管理層次為主要任務(wù)的黨政群聯(lián)動(dòng)為主要特征的大部制綜合改革試驗(yàn)工作。一是黨政聯(lián)動(dòng)一起改革，深化完善大部門(mén)體制。這次改革對(duì)41個(gè)黨政群部門(mén)和部分雙管單位的職能進(jìn)行了同類(lèi)項(xiàng)合并和優(yōu)化重組，整合組建16個(gè)大部門(mén)，形成“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的大部門(mén)體制。二是大力度打破垂直管理部門(mén)和地方管理部門(mén)的界限。把大部分原來(lái)省、市垂直管理的部門(mén)改為屬地管理，并將相關(guān)部門(mén)劃入順德的大部門(mén)。三是創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)黨政決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)。實(shí)行決策權(quán)上移，由“四位一體”（黨委、人大、政府、政協(xié)）的區(qū)聯(lián)席會(huì)議負(fù)責(zé)全局性重大決策，由發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計(jì)局、決策咨詢(xún)和政策研究室來(lái)研究制度、戰(zhàn)略、規(guī)劃和政策等重大問(wèn)題；執(zhí)行權(quán)集中由其他大部門(mén)和鎮(zhèn)（街）來(lái)負(fù)責(zé)；監(jiān)督權(quán)外移，由紀(jì)委（政務(wù)監(jiān)察和審計(jì)局）及派駐各大部門(mén)的紀(jì)檢組集中行使。四是精簡(jiǎn)管理層次，實(shí)行部門(mén)首長(zhǎng)責(zé)任制。創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)管理制度，設(shè)立副處實(shí)職的區(qū)政務(wù)委員職務(wù)，由區(qū)委常委、副區(qū)長(zhǎng)和政務(wù)委員兼任16個(gè)大部門(mén)的首長(zhǎng)，聯(lián)席會(huì)議決策直接由大部門(mén)落實(shí)執(zhí)行，減少管理層次和中間環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)分工專(zhuān)業(yè)化、決策執(zhí)行扁平化［2］。

2兩地大部制改革的幾點(diǎn)比較

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況各異，客觀上要求與之相適應(yīng)的行政管理體制，地方政府的大部制試點(diǎn)各有特色，這顯示出各地對(duì)行政體制改革的不同訴求。從表1可以看出，雖然區(qū)域面積富陽(yáng)市比順德區(qū)大很多，但在人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量方面，順德遠(yuǎn)高于富陽(yáng)，兩地不可等量齊觀，從人均GDP來(lái)看，兩地均屬經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)。總之，順德的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)較富陽(yáng)更為發(fā)達(dá)，社會(huì)管理壓力較富陽(yáng)更大。表2充分展示了順德富陽(yáng)兩地大部制改革的基本框架，從表中可以看出，順德大部制改革比富陽(yáng)大部制改革力度大很多，需要的配套和扶持政策相應(yīng)也多很多。在人員分流上都選擇了回避策略，以減少改革阻力。順德改革可以概括為“動(dòng)職能，調(diào)機(jī)構(gòu)”，而富陽(yáng)的改革是“動(dòng)職能，不調(diào)機(jī)構(gòu)”，由此帶來(lái)行政關(guān)系調(diào)整的不同。

3綜合評(píng)價(jià)

從以上比較可以看出，同為縣區(qū)級(jí)政府的富陽(yáng)與順德大部制改革的主要相同點(diǎn)在于：一是改革的目標(biāo)或初衷之一的減少職能重疊、部門(mén)扯皮、政出多門(mén)等弊端得以實(shí)現(xiàn)。富陽(yáng)通過(guò)專(zhuān)委會(huì)的跨部門(mén)協(xié)調(diào)，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)，提高了辦事效率；順德通過(guò)大部門(mén)綜合履行行政職能，同樣解決了“小部門(mén)”的溝通協(xié)調(diào)問(wèn)題，至少是外部溝通得以?xún)?nèi)部化。二是都試圖構(gòu)建“決策—執(zhí)行—監(jiān)督”既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行架構(gòu)（如表3所示）。富陽(yáng)和順德在這方面的改革思路基本一致。在決策權(quán)方面，順德和富陽(yáng)的決策權(quán)都實(shí)行了上移的做法，將原本分散在各職能部門(mén)的決策權(quán)上移到上級(jí)政府層面，同時(shí)，順德的大部門(mén)首長(zhǎng)和富陽(yáng)的專(zhuān)委會(huì)主任都是市領(lǐng)導(dǎo)班子成員，決策確定后有利于大部門(mén)和專(zhuān)委會(huì)理解上層意圖，決策意圖得以更加科學(xué)的執(zhí)行。在執(zhí)行權(quán)方面，富陽(yáng)雖有專(zhuān)委會(huì)下的一個(gè)部門(mén)牽頭，多部門(mén)協(xié)同，但效率畢竟不如順德一個(gè)大部門(mén)。在監(jiān)督權(quán)方面，順德打通了黨政部門(mén)的界限，有利于加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而富陽(yáng)的監(jiān)督管理委員會(huì)充分利用了體制內(nèi)外的監(jiān)督力量，二者各有千秋。二者的主要不同點(diǎn)在于，順德做“加減法”，希望“形變促神變”，富陽(yáng)做“乘除法”，希望實(shí)現(xiàn)“神變形不變”，換句話(huà)說(shuō)，富陽(yáng)通過(guò)虛設(shè)專(zhuān)委會(huì)這一管理層級(jí)來(lái)回避了機(jī)構(gòu)調(diào)整的問(wèn)題，由此帶來(lái)二者的主要不同點(diǎn)有：一是行政關(guān)系調(diào)整的上下對(duì)接。富陽(yáng)在行政關(guān)系調(diào)整方面回避了“上下對(duì)接”問(wèn)題，無(wú)論是對(duì)上還是對(duì)下，均由原來(lái)的部門(mén)進(jìn)行“條條”對(duì)接，不存在上下級(jí)政府的協(xié)調(diào)問(wèn)題，而順德由于精簡(jiǎn)了大量部門(mén)，在對(duì)上級(jí)政府的對(duì)接方面存在較多困難，加之上級(jí)“條條”部門(mén)的自身利益作祟，很大程度上影響了工作的開(kāi)展。二是機(jī)構(gòu)的靈活變動(dòng)問(wèn)題。由于富陽(yáng)的專(zhuān)委會(huì)是虛設(shè)的機(jī)構(gòu)，無(wú)“三定”問(wèn)題，因而其可以自主地根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的情況進(jìn)行變化，以此服務(wù)于當(dāng)?shù)攸h委和政府的中心工作，靈活多變；而順德的大部門(mén)是實(shí)實(shí)在在的職能部門(mén)，其設(shè)置有嚴(yán)格的“三定”要求，不易作出變化。三是縣鎮(zhèn)關(guān)系①的調(diào)整。富陽(yáng)的機(jī)構(gòu)設(shè)置未變，縣、鎮(zhèn)之間的關(guān)系未打破，保持了原來(lái)的層級(jí)權(quán)力結(jié)構(gòu)，利于發(fā)揮鎮(zhèn)（街）的主動(dòng)性和積極性；而順德由于實(shí)行大部門(mén)體制，區(qū)領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任大部門(mén)首長(zhǎng)，大部門(mén)的行政級(jí)別高于原來(lái)的“小部門(mén)”，也就相應(yīng)高于下面的鎮(zhèn)（街），這就導(dǎo)致鎮(zhèn)（街）在當(dāng)?shù)貨Q策權(quán)方面的說(shuō)話(huà)權(quán)變?nèi)?，不利于發(fā)揮鎮(zhèn)（街）的主動(dòng)性和積極性。綜合來(lái)看，順德的改革力度大，富陽(yáng)模式相對(duì)保守，可以說(shuō)，在現(xiàn)行條件下，富陽(yáng)模式是順德模式的一個(gè)過(guò)渡版。但要達(dá)成順德模式所期待的理想效果，需要有良好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件做基礎(chǔ)，其中最主要的是要有發(fā)達(dá)的第三方組織能承接政府職能，否則政府職能不可能減少。職能不削減和合理設(shè)置，機(jī)構(gòu)的設(shè)置則只是隔靴搔癢、有表無(wú)里。

4啟示

從順德與富陽(yáng)這兩個(gè)縣級(jí)政府大部制改革的實(shí)踐及其比較，可以得到的啟示有：1）行政體制改革不應(yīng)過(guò)于偏重行政機(jī)構(gòu)調(diào)整。大部制雖然代表了今后行政體制改革的大方向，但在現(xiàn)實(shí)背景下，完全打破專(zhuān)業(yè)分工的部門(mén)結(jié)構(gòu)是不現(xiàn)實(shí)的，尤其是在“條條”管理框架下，地方政府的機(jī)構(gòu)調(diào)整必然帶來(lái)上下對(duì)接的問(wèn)題。富陽(yáng)市的專(zhuān)委會(huì)制度較好地解決了這一問(wèn)題，既能無(wú)縫隙對(duì)上，又能大部制（專(zhuān)委會(huì)）統(tǒng)籌內(nèi)部資源，對(duì)內(nèi)對(duì)外都是相對(duì)較明智的選擇。而順德的大部制改革，雖享受了較大的政策支持及自身大力的配套改革，仍難擺脫“上下對(duì)接”的困惑。2）基層改革創(chuàng)新中頂層設(shè)計(jì)的重要性。在“所有的行政機(jī)構(gòu)都是相同的”這一隱蔽假設(shè)指導(dǎo)下，我國(guó)的行政系統(tǒng)呈現(xiàn)高度的“職責(zé)同構(gòu)”。由此給地方的自主試點(diǎn)實(shí)踐造成困難。如即使順德通過(guò)適度超前的行政改革，試圖調(diào)整政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系，不斷簡(jiǎn)政放權(quán)，但政府公務(wù)員疲于奔命的狀況沒(méi)有得到根本解決。富陽(yáng)試圖通過(guò)專(zhuān)委會(huì)這一虛設(shè)機(jī)構(gòu)回避機(jī)構(gòu)調(diào)整與上下對(duì)接的問(wèn)題，但富陽(yáng)同樣面臨垂直管理機(jī)構(gòu)難協(xié)調(diào)、虛設(shè)機(jī)構(gòu)難做實(shí)的問(wèn)題。如果不能從中央層面進(jìn)行一些頂層設(shè)計(jì)，即使像順德富陽(yáng)這樣地方先行一步的創(chuàng)新做法，也很難保證在“職責(zé)同構(gòu)”的壓力下不倒退回去。3）行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)橄葘?dǎo)。盡管現(xiàn)行行政管理體制改革通常以政府機(jī)構(gòu)調(diào)整為主要抓手，政府機(jī)構(gòu)調(diào)整通常又表現(xiàn)為機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，但機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)不應(yīng)成為衡量行政體制改革的標(biāo)準(zhǔn)。富陽(yáng)的改革提供了一個(gè)不進(jìn)行機(jī)構(gòu)增減而化解官僚系統(tǒng)弊病的現(xiàn)實(shí)樣本，其背后的邏輯便是行政改革以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)槌霭l(fā)點(diǎn)而不以機(jī)構(gòu)調(diào)整為出發(fā)點(diǎn)。順德不僅精簡(jiǎn)了部門(mén)數(shù)量，而且通過(guò)簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)、行政審批改革及社會(huì)體制改革等配套做法，都試圖轉(zhuǎn)變政府職能，為政府“瘦身”更“健身”。4）堅(jiān)持因地制宜原則，大部制實(shí)現(xiàn)形式多樣化。我國(guó)幅員遼闊，各地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、市場(chǎng)發(fā)育程度、發(fā)展傳統(tǒng)存在較大的差異，不同層級(jí)政府之間也存在較大的差異。順德、富陽(yáng)為我們展示了兩種不同的地方政府大部制改革樣本，但大部制的實(shí)現(xiàn)形式應(yīng)根據(jù)本地實(shí)情進(jìn)行選擇，不可盲目照搬其他地方的成功經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，即使是在同一個(gè)政府系統(tǒng)內(nèi)，大部制也可以采用多種實(shí)現(xiàn)形式，比如既可以采用職能統(tǒng)合的模式，在某些領(lǐng)域也可以采用專(zhuān)委會(huì)的形式（如環(huán)境保護(hù)委員會(huì)）。5）只要有一個(gè)相對(duì)寬松的環(huán)境，中國(guó)基層的創(chuàng)新活力似乎不可估量。順德和富陽(yáng)雖為兩個(gè)中國(guó)最基層的政府層級(jí)，卻創(chuàng)造了黨政聯(lián)動(dòng)的“順德模式”和專(zhuān)委會(huì)制度的“富陽(yáng)模式”，成為中國(guó)縣級(jí)政府行政改革的樣本。在地方政府的實(shí)踐中，還有深圳模式、隨州模式、成都模式等等大部制改革，這些創(chuàng)新的做法都是在中央明確大部門(mén)體制改革方向后，地方政府主動(dòng)進(jìn)行的改革，可見(jiàn)，一旦有一個(gè)相對(duì)寬松的環(huán)境，地方政府的改革活力不斷涌現(xiàn)。

作者:郭勇單位:中共佛山市委黨校