導(dǎo)語：大部制語境下行政規(guī)范一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：馬曉琳杜運巧鄭曙村工作單位：，曲阜師范大學政治與公共管理學院

目前來看，我國行政監(jiān)督主要包括監(jiān)督機關(guān)對行政機關(guān)及其公務(wù)員的經(jīng)濟行為進行審計監(jiān)督、對行政機關(guān)及其公務(wù)員違紀行為進行行政監(jiān)察等兩種手段。這種內(nèi)部監(jiān)督體系在實踐中確實發(fā)揮了“治病”和“保健”的作用，但也存在著一些無可避免的問題。在“大部制”改革的推動下，地方推行的監(jiān)督模式及相關(guān)改革的側(cè)重點因地制宜，對癥下藥。（一）“大紀檢”的隨州模式隨州的大部制改革一直走在全國的前列，其改革的思路、力度、成效引起全國人民的極度關(guān)注與稱贊，尤其是在監(jiān)督方面，敢“冒天下之大不韙”，爭做第一，為這次全國的行政體制改革樹立了一個范式。具體來說，就是按照職能相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、工作數(shù)量相當?shù)脑瓌t，把原有的紀檢、監(jiān)察、審計監(jiān)督機構(gòu)進行合并與重組，組成“大監(jiān)督”部門。根據(jù)整合后機構(gòu)的大小和規(guī)模，設(shè)立若干派出機構(gòu)，如紀工委和監(jiān)察分局等，實行分片集中派出與分部門派駐結(jié)合的方法，負責整體紀檢監(jiān)察工作。將那些垂直管理單位、上級派駐單位分別劃分到這些派出機構(gòu)的管轄范圍內(nèi)。將紀委、監(jiān)察原有的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”變?yōu)橛缮霞壖o委、監(jiān)察直接領(lǐng)導(dǎo)。與此同時，在人、財、物、執(zhí)法等方面保持相對獨立性，領(lǐng)導(dǎo)由上級任免，編制由編制管理機構(gòu)核定，經(jīng)費由財政直接劃撥。這樣既保持大部門與監(jiān)督機構(gòu)之間必要的協(xié)作，又維護監(jiān)督的獨立性和權(quán)威性。這種監(jiān)督模式既有“大部制”的大部門特色，又達到了“三分制”板塊獨立、分權(quán)制約的目的。隨州的“大紀檢”模式，可以稱得上是一次比較成功的探索，引來不少專家學者的稱贊，很多探索“大部制”的地區(qū)也積極效仿。但這種體制模式有一個極大的缺陷，那就是內(nèi)部監(jiān)督不能到位。其關(guān)鍵原因是自我監(jiān)督缺乏內(nèi)部動能，決策環(huán)節(jié)與執(zhí)行環(huán)節(jié)獨立分開，各司其職，不存在實質(zhì)性的互相監(jiān)督和自制性的自我監(jiān)督，容易導(dǎo)致“兩足鼎力”，各為其政。雖然要求決策部門和執(zhí)行部門內(nèi)部之間進行互相監(jiān)督，其結(jié)果也是走過場或是互損與整體性的自我損害[1]。只要大監(jiān)督部門認為決策部門與執(zhí)行部門的工作沒有問題，那么決策部門和執(zhí)行部門是絕不會自找麻煩的。（二）“黨政統(tǒng)合”的順德模式順德此次的機構(gòu)改革，整合紀檢、監(jiān)察、審計、信訪職能統(tǒng)一由紀委（政務(wù)監(jiān)察和審計局）行使，把部門監(jiān)督權(quán)統(tǒng)歸黨務(wù)，監(jiān)督權(quán)整體外移。區(qū)紀委(政務(wù)監(jiān)察和審計局)負責對區(qū)委和區(qū)政府的黨務(wù)、政務(wù)工作進行紀律和績效監(jiān)督，并且向各局派駐紀檢(政務(wù)監(jiān)察)機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，負責對所駐機關(guān)進行紀律和政務(wù)績效監(jiān)督。同時，進一步強化人大監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督，健全以黨政領(lǐng)導(dǎo)為重點對象的問責制度。順德把紀檢、監(jiān)察、審計、信訪職能集中由紀委行使，尤其是信訪部門歸入紀檢監(jiān)察，意味著信訪真正成為一種監(jiān)督力量，而不是現(xiàn)行很多地方的“維穩(wěn)工作”；審計是傳統(tǒng)的政府部門，順德把其歸入紀檢監(jiān)察，實際上是把部門監(jiān)督權(quán)統(tǒng)歸黨務(wù)，并新成立一個行政審批監(jiān)督室，讓審批曬在陽光下，提供了以監(jiān)督機制解決社會穩(wěn)定的一條路子。通過監(jiān)督權(quán)外移，建立起黨政監(jiān)督既分工清晰又統(tǒng)一協(xié)調(diào)的高效運行新機制，實現(xiàn)監(jiān)督有力到位。順德模式以“黨政聯(lián)動”之舉讓人眼前一亮，監(jiān)督的扁平化、合并同類項、高效廉潔等方面都有所創(chuàng)新，但是也存在一些讓人爭議的問題“。黨政雙軌行政”的雙重領(lǐng)導(dǎo)方式的權(quán)力體系使得在行政三分之上還要統(tǒng)一在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，行政管理與黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之間就不可避免的存在沖突與緊張關(guān)系。在實際的政治行政運行過程中，行政系統(tǒng)難以形成獨立性。政府下設(shè)的部門監(jiān)察政府，紀委監(jiān)察黨委，這是典型的左手監(jiān)督右手，其成效可想而知。完善監(jiān)督必須有一個獨立的部門（可命名為監(jiān)察院），不隸屬區(qū)政府，接受黨委領(lǐng)導(dǎo)，變雙重領(lǐng)導(dǎo)為垂直領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察院可成為人大常委會的一個獨立部門。（三）“獨立直屬”的深圳模式深圳最初的設(shè)想是，對政府部門進行撤并和調(diào)整，設(shè)置若干決策局、執(zhí)行局和一個獨立的監(jiān)督局。在行政體制內(nèi)部，建立一種獨立的、直屬于市政府的行政內(nèi)部監(jiān)督機構(gòu)，把原有的監(jiān)察機構(gòu)和審計機構(gòu)整合成一個相對獨立的監(jiān)督部門——監(jiān)督局，賦予其更大、更獨立的行政監(jiān)察權(quán)，直接隸屬于市長，聽命于市長的指揮。監(jiān)督局依照決策局和執(zhí)行局訂立的“行政合同”或“績效合同”所確定的雙方的權(quán)、責關(guān)系，行使考察和監(jiān)督之職。同時聯(lián)合專家委員會和聽證會來實現(xiàn)對決策過程和執(zhí)行過程的監(jiān)督，主要進行法紀監(jiān)督、政策評價、會計審查和績效監(jiān)督等。實質(zhì)上，這是為減少改革的阻力與難度直接沿用傳統(tǒng)行政體制下內(nèi)部監(jiān)督的模式。深圳的“行政三分制”改革是在法權(quán)統(tǒng)一的基礎(chǔ)上把事務(wù)管理權(quán)在決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個部門進行分化,監(jiān)督機構(gòu)并不像香港等地的監(jiān)督機構(gòu)享有法權(quán)，它不是獨立于行政系統(tǒng)外的監(jiān)督機構(gòu)，而是行政系統(tǒng)內(nèi)的依靠行政權(quán)力的授權(quán)而實現(xiàn)的監(jiān)督職能，是對行政權(quán)力的負責而不是對法律的負責，因此它是一種內(nèi)部監(jiān)督機制[2]。沒有法律保障的監(jiān)督機構(gòu)的工作更容易受到內(nèi)部行政權(quán)力的影響，深圳市的“行政三分制”下，監(jiān)督部門由市長直接領(lǐng)導(dǎo)，這無法防范市長級的“一把手”腐敗，極大地影響了行政監(jiān)督的有效性和權(quán)威性。此外，深圳的改革雖然提出了通過聽證制度來加大監(jiān)督的力度，但聽證制度下政府仍然能夠?qū)赡茉馐苜|(zhì)疑實質(zhì)性的問題進行回避，其聽證的人選往往是有選擇的而不是法定制度下廣泛的民眾參與。這就為政府回避政策推行的阻力和質(zhì)疑提供了可能，而且聽證的結(jié)果也不一定對政府決策有實質(zhì)性的影響。[3]上述各模式中，為了強化監(jiān)督，大都采取了整合原有監(jiān)督力量的做法，把原有分散的監(jiān)督資源集中起來，組成大監(jiān)督、大制約。這些做法對加強監(jiān)督起到了一定的積極作用，但是無論怎樣進行整合，均沒有離開“政府內(nèi)部”。順德整合的力度雖然很大，從黨政統(tǒng)合的角度整合監(jiān)督資源，但還是“黨政內(nèi)部”，從總體上說，仍然沒有擺脫內(nèi)部“自我監(jiān)督”的窠臼“。異體監(jiān)督”的力量沒有真正吸納，自我監(jiān)督的效能是大打折扣的。指望一個整合后的內(nèi)部監(jiān)督系統(tǒng)進行有效地監(jiān)督恐怕很難。行政機關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督要是真能發(fā)揮作用的話，腐敗問題也許沒有現(xiàn)在這么嚴重。毫無疑問，真正有效地監(jiān)督還是要依賴行政機關(guān)外部的監(jiān)督，比如立法、司法和新聞輿論、社會組織，包括公民個人的監(jiān)督。事實上，在“大部制”下，官員擁有更大的權(quán)力，假如沒有外部的有力監(jiān)督，恐怕更容易懈怠。監(jiān)督權(quán)的配置需要將權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)部的監(jiān)督擴展到外部全5社會的監(jiān)督，這應(yīng)是今后監(jiān)督體制改革的方向之一。

在大部制改革過程中，監(jiān)督權(quán)的設(shè)計和配置大都局限于行政內(nèi)部，缺乏獨立性，監(jiān)督權(quán)的實質(zhì)意義甚微。因此，在落實三分制改革過程中如何建立科學有效的監(jiān)督機制是其取得成功的關(guān)鍵。對國家公共權(quán)力進行制約和監(jiān)督，從時空的角度來分析，途徑有二：其一“，體內(nèi)規(guī)制”，在權(quán)力結(jié)構(gòu)的內(nèi)部對正在運行的權(quán)力進行規(guī)范和制約，包括“以權(quán)制權(quán)”和“以物制權(quán)”。其二“，體外制權(quán)”，在權(quán)力結(jié)構(gòu)的外部設(shè)置制約因素，即“以民制權(quán)”，通過民眾監(jiān)控確保權(quán)力的正確行駛。兩者相互為用，但“體內(nèi)規(guī)制”與權(quán)力運作同步，起決定性作用“；體外制約”與權(quán)力運行的時空上存在差異，起輔助性作用[4]“。大部制”改革過程中，可以說各地的監(jiān)督模式“半江瑟瑟半江紅”?？偨Y(jié)其不足或是不完善的地方，今后的監(jiān)督體制，應(yīng)從以下幾個方面入手：（一）設(shè)立獨立統(tǒng)一的監(jiān)督體系，增強監(jiān)督的權(quán)威性加強監(jiān)督的重要思路就是增強監(jiān)督力量的獨立性，獨立的監(jiān)督是陽光政府必由之路。針對前述各模式在監(jiān)督環(huán)節(jié)上存在的問題，今后進一步改革的大方向應(yīng)是要增強監(jiān)督的獨立性。雖然各地在探索有效監(jiān)督上具體做法有差異，有的在部內(nèi)做文章，有的在黨政統(tǒng)合上進行設(shè)計和實踐，而且這些不同的探索目前也還無法評價誰優(yōu)誰劣，但不論哪種情況，都應(yīng)在加大監(jiān)督的獨立性上下功夫。關(guān)于監(jiān)督機構(gòu)的設(shè)立，不需要建立與決策、執(zhí)行點對點的一一對應(yīng)的機構(gòu)，只需要在大部外建立一套獨立的監(jiān)督體系即可，由這套監(jiān)督體系分片派出分支機構(gòu)實施監(jiān)督。這套監(jiān)督體系的建立也可不必另建新的，只需要充分利用和整合已有的監(jiān)督資源即可。本著這一原則，今后可以分不同的情況建設(shè)強化地方政府或地方黨政內(nèi)部的相對獨立的監(jiān)督機構(gòu)。在政府內(nèi)部探索行政三分的地方，可以借鑒“隨州模式”的成功經(jīng)驗，整合政府內(nèi)部的監(jiān)督力量，把監(jiān)察、審計、監(jiān)督類機構(gòu)合并，組成“大監(jiān)督”部門。根據(jù)需要“，大監(jiān)督”部門可設(shè)立若干監(jiān)督分局，實行分片集中派出與分部門派駐結(jié)合的方式展開工作。為了保持大監(jiān)督部門獨立性，最關(guān)鍵的是要改革監(jiān)督的領(lǐng)導(dǎo)體制，要把原有的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”體制改為“垂直領(lǐng)導(dǎo)”體制“，大監(jiān)督”部門只歸上級相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，不再受同級政府領(lǐng)導(dǎo)。同時在人、財、物、執(zhí)法等方面保持相對獨立性，如領(lǐng)導(dǎo)由上級政府任免，編制由編制管理機構(gòu)核定，經(jīng)費由財政直接劃撥。這樣即保持大部與監(jiān)管機構(gòu)之間必要的協(xié)作，又維護監(jiān)管的獨立性和權(quán)威性。同理，黨政統(tǒng)合探索三分制的地方，也可按同樣辦法進行獨立的“大監(jiān)督”改革，只是這種情況的“大監(jiān)督”需要把黨的紀律檢查部門納入到其中。需要說明的是，這種地方“大監(jiān)督”改革是需要上級黨政部門的相應(yīng)改革配套的，因為下改上不改，可能會遇到管理時和領(lǐng)導(dǎo)時的上下不“對口”的尷尬。所以，有“上位改革”支持是地方獨立的大監(jiān)督改革成功的重要條件。（二）強化外部監(jiān)督和異體監(jiān)督，完善多維監(jiān)督機制在強化行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督獨立性的同時，還要完善部外制監(jiān)督模式，拓寬監(jiān)督渠道，強化監(jiān)督功能。部外制監(jiān)督主要是指人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督和社會監(jiān)督等。這些除部內(nèi)制監(jiān)督之外的異體監(jiān)督力量完全可以構(gòu)成橫向監(jiān)督機制，發(fā)揮不同的監(jiān)督效能。這需要地方盡快建立各種異體監(jiān)督的具體實施程序和運行機制，調(diào)動一切可以利用的監(jiān)督資源，保證無論是內(nèi)部還是外部都有相應(yīng)的監(jiān)督機構(gòu)，強化監(jiān)督的效力與效率。探索引入社會評價機制，實施組織考核和人大代表評價、政協(xié)委員會評價、企業(yè)代表評價、社區(qū)代表評價相結(jié)合的多方聯(lián)合評價，多方面拓寬信息來源渠道，擴大群眾參與，為大部制改革的持續(xù)有效奠定堅實的基礎(chǔ)。在立法機關(guān)監(jiān)督中，需要強調(diào)監(jiān)督政府的執(zhí)法。為此，各級人大應(yīng)盡快建立常設(shè)的行政執(zhí)法監(jiān)督機構(gòu)，建立專門的監(jiān)督委員會來對行政機構(gòu)執(zhí)法加以監(jiān)控。司法部門作為一個獨立的機構(gòu)，與政府部門不具有直接的利害關(guān)系但具有強制性的執(zhí)行力，理所當然應(yīng)成為監(jiān)督的有效工具；新聞媒體是最能影響組織對外形象的力量，所以有效利用新聞媒體的社會預(yù)警閥的作用，對監(jiān)督政府機關(guān)具有重要的功效，同時也不至于增加更多的機構(gòu)和人員使部門更加擴大化；作為一個普通公民，無論是從國家主人還是從權(quán)利維護的視角，也應(yīng)該積極開展對政府部門的監(jiān)督，但是這種監(jiān)督要在其能力許可的情況下才能有效進行。所以，通過教育和宣傳提高普通公眾的參政能力也是不可忽視的一環(huán)。政府要真正實現(xiàn)為社會公眾服務(wù)的目標就必須接受社會的監(jiān)督和制約，這是現(xiàn)代民主社會的必然要求。只有社會范圍的外部監(jiān)督，才有能力全面細致、及時準確的反應(yīng)人民的、社會的、現(xiàn)實的呼聲和要求，使政府廉潔高效的運作，做出人民認同的政績。（三）落實自上而下的行政問責，強化監(jiān)督權(quán)責一致是公共行政管理的一項基本原則，不僅權(quán)力是和責任聯(lián)系在一起的,而且權(quán)力的大小與責任的輕重也是一致的。在大部制之下，部門權(quán)力的擴張成為必然，使得政府行政環(huán)境復(fù)雜化，導(dǎo)致行政責任的推諉和行政責任的難以追究與落實，無形之中淡化了政府的責任意識。所以，必須通過行政問責制來強化領(lǐng)導(dǎo)者的責任意識和服務(wù)理念。建立健全決策者、執(zhí)行者的責任機制并法律化，不管高層人員，還是普通工作人員，都必須為政策執(zhí)行承擔責任。大部制改革必須注意理順政府機構(gòu)之間的職責權(quán)限關(guān)系,要嚴格按照有關(guān)法律法規(guī)合理界定部門權(quán)限,明確部門職責分工,尤其是要以強化責任落實為重點,建立健全政府職責體系和崗位責任制,明確各級政府及其工作部門行政首長及相關(guān)人員的政治責任、行政責任和法律責任,形成完整的政府責任鏈條,使每一項職能、任務(wù)和工作真正落到實處。大部制下的部長應(yīng)明確實行部長負責制和全程問責制，有效遏制行政一把手的腐敗。部長對各部門、各機構(gòu)、各公務(wù)員的行政行為及其后果承擔政治責任和行政責任。問責制作為大部制改革的重要配套措施，要加強推行的范圍和執(zhí)行的力度。要在大部制改革的基礎(chǔ)上，盡快制定頒布機構(gòu)組織法規(guī)，將組成部門的職責權(quán)限、機構(gòu)設(shè)置、人員編制、運作制度、領(lǐng)導(dǎo)方式在部門組織法規(guī)中規(guī)定下來，改變目前依靠三定方案和部門博弈進行粗線條的職能、機構(gòu)與編制管理的局面，為實現(xiàn)全程問責與全面問責奠定基礎(chǔ)。另外，大部門制之下的問責不應(yīng)僅局限于“同體問責”，還應(yīng)加強“異體問責”，充分發(fā)揮外部監(jiān)督資源的監(jiān)督作用，如人大[5]。這樣的“異體問責制”不僅強化了外部監(jiān)督力量的功能，而且還鞭策廣大的官員形成自律意識與服務(wù)理念，把社會管理納入正?；壍?。（四）整合監(jiān)管力量，實現(xiàn)監(jiān)管獨立中國目前的監(jiān)管體系存在不少問題，監(jiān)管權(quán)過于分散就是一個突出的問題，如：相關(guān)產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管權(quán)被分割給不同監(jiān)管機構(gòu)，同一監(jiān)管權(quán)分散在不同監(jiān)管機構(gòu)。不論是哪種形式的監(jiān)管權(quán)分散，都會導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)間各自為政、分割市場，不僅增加監(jiān)管成本、影響監(jiān)管效率，同時導(dǎo)致爭功諉過、執(zhí)法責任不明確的法律后果，最終影響整個市場的有效運行。面對監(jiān)管權(quán)分散帶來的種種弊端，整合相關(guān)主管部門的職責范圍，推行大部制改革，應(yīng)該是最有效率的權(quán)力配置模式。在改革過程中，還應(yīng)正確處理大部制與獨立監(jiān)管的關(guān)系，要通過法律機制確保部內(nèi)監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管的法律地位[6]。監(jiān)管機構(gòu)設(shè)在部內(nèi)還是部外，各有利弊。如果設(shè)在部內(nèi)，甚至作為內(nèi)設(shè)司局出現(xiàn)，決策與監(jiān)管機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)性強，但彼此牽制能力較弱；如果設(shè)在部外，有利于分權(quán)和相互制約，但會產(chǎn)生新的協(xié)調(diào)問題。根據(jù)實際情況和漸進原則，可采取折中方案。設(shè)計科學的監(jiān)管體系，明確界定每個監(jiān)管機構(gòu)的職能，避免監(jiān)管職能的重復(fù)設(shè)置，是解決監(jiān)管機構(gòu)間重疊、沖突問題的首要選擇。通過建立有效的溝通協(xié)商機制，快速解決相關(guān)監(jiān)管機構(gòu)間管轄和執(zhí)法不一致問題，可以在一定程度上緩解職能交叉、重復(fù)帶來的問題。打破相關(guān)產(chǎn)業(yè)的傳統(tǒng)界限，整合相關(guān)主管機關(guān)的職責范圍，對性質(zhì)相同的產(chǎn)業(yè)或監(jiān)管事項整合由單一機構(gòu)監(jiān)管。把大部門管理領(lǐng)域或管理對象一致或相近的管制機構(gòu)歸口到大部門下，如果存在多個監(jiān)管機構(gòu)，事先應(yīng)作適當歸并與整合。在改革過程中，實現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)與其他職能的分離，通過法律機制確保監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管職能的發(fā)揮，確保監(jiān)管機構(gòu)獨立監(jiān)管的法律地位。在人、財、物、執(zhí)法等方面保持相對獨立性，如領(lǐng)導(dǎo)由國務(wù)院任免，編制由編制管理機構(gòu)核定，經(jīng)費由財政直接劃撥。這樣既保持大部與監(jiān)管機構(gòu)之間必要的合作，又維護監(jiān)管的獨立性和權(quán)威性。