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本文作者：馬平工作單位：淮安行政學(xué)院

中國由于有著幾千年的封建政治統(tǒng)治，因而權(quán)力屬于君王、屬于朝廷的思想根深蒂固，即權(quán)力本位思想觀念已經(jīng)深入每個(gè)中國民眾的骨髓里了。新中國成立以后的三十年里又一直實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，使得行政權(quán)滲透到廣大老百姓生活的每一個(gè)角落之中。在這種背景之下，行政權(quán)的行使只掌握在行政機(jī)關(guān)的手里，僅僅是為了實(shí)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)的行政目的而行使行政權(quán)，由于這僅靠行政機(jī)關(guān)單方面的意志進(jìn)行，行政相對人的意思表示被壓制，對于行政相對人來說就無權(quán)利可行使，行政相對人難以得到保護(hù)。因此，中國歷史上既沒有孕育出“自然公正及正當(dāng)法律程序原則”，就更別提“做出不利決定之前應(yīng)當(dāng)聽取意見”。從根本上說，中國的行政聽證制度是大膽移植的結(jié)果，［3］其主要是從“做出不利決定之前應(yīng)當(dāng)聽取意見”這一基本思想中發(fā)展而來的，并最終由中國憲法確立。中國憲法所確立的人民民主原則就是行政聽證制度的出處和法理基礎(chǔ)。理論上講，任何一種制度的移植都需要建立在一定的基礎(chǔ)之上，否則難免會(huì)水土不服，效用失當(dāng)。而中國為行政聽證制度的建立所做的準(zhǔn)備顯然非常充分，首先在國家的根本大法———憲法中，將保留該制度精髓的且具有中國特色的人民民主原則作為根本原則確立下來，奠定了行政聽證制度的崇高地位。我國的憲法是一部具有鮮明的人民民主性質(zhì)的基本法，如“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，管理社會(huì)事務(wù)”。“一切國家機(jī)關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)”。［4］這些條文是體現(xiàn)憲法具有人民民主性以及憲法保障人權(quán)的體現(xiàn)。雖然與國外相比，這些還是略顯不足的，從憲法條文來看，民眾還是僅僅享有間接地行使權(quán)力、參與政治的權(quán)利，缺乏直接的途徑實(shí)現(xiàn)公民參與。但是，這些年來，隨著行政處罰聽證、價(jià)格聽證的完善以及憲法中人民民主原則和有關(guān)人權(quán)的落實(shí)，我國對行政聽證制度持續(xù)重視并不斷努力完善，實(shí)實(shí)在在地讓民眾直接參與到行政過程中去，直接參與到行政決策中去，中國民眾行使行政權(quán)力、參與政治的權(quán)利在逐漸地得到保障。從這些方面來講，我國的行政聽證制度是遵循著憲法的基本精神，并且會(huì)極大地提升和發(fā)展我國的憲政，為我國的憲法以及行政法的發(fā)展提供了良好的空間和動(dòng)力。

(一)行政聽證的適用范圍我國價(jià)格聽證的范圍還是存在漏洞的，原國家計(jì)委和國家發(fā)改委確立了一些需要聽證的行業(yè)目錄，各地方政府也各自確定了這樣的目錄，但是目錄采用列舉的方式，難免有所漏洞，很多行業(yè)借此以公眾要求聽證的項(xiàng)目不在目錄范圍內(nèi)予以推諉。行政聽證制度適用范圍的規(guī)定在我國還沒有一個(gè)較為完善的定義，但是從價(jià)格聽證的角度來看我國行政聽證制度適用范圍的的規(guī)定還是過于狹窄和模糊。僅用目錄列舉的方式并沒有辦法將其全部囊括其中。隨著實(shí)踐的發(fā)展，目錄已經(jīng)滯后于現(xiàn)實(shí)，應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)做出調(diào)整，在調(diào)整過程中應(yīng)當(dāng)考慮做出原則性的規(guī)定，依法科學(xué)界定聽證范圍，以克服單由列舉式所造成的漏洞。(二)行政聽證的主體聽證的主體構(gòu)成也是價(jià)格聽證中十分重要的一環(huán)。包括申請制定價(jià)格的主體、組織價(jià)格聽證的主體、聽證主持人、聽證代表、其他聽證參與人。申請制定價(jià)格的主體，根據(jù)《政府價(jià)格決策聽證辦法》(以下簡稱《辦法》)第14條規(guī)定:“申請人”包括申請制定《辦法》規(guī)定價(jià)格的經(jīng)營者;申請制定《辦法》規(guī)定價(jià)格的經(jīng)營者的主管部門;接受經(jīng)營者委托提出申請的有代表性的行業(yè)協(xié)會(huì)?！掇k法》第16條規(guī)定了消費(fèi)者組織。包括消費(fèi)者個(gè)人認(rèn)為需要制定《辦法》規(guī)定的價(jià)格的，或者社會(huì)團(tuán)體認(rèn)為需要制定《辦法》規(guī)定的價(jià)格的，均可以委托消費(fèi)者組織提出申請。組織價(jià)格聽證的主體，《辦法》第7條規(guī)定，列入聽證目錄的商品和服務(wù)價(jià)格的制定，由政府價(jià)格主管部門組織聽證。國務(wù)院價(jià)格主管部門和其他有關(guān)部門定價(jià)的商品和服務(wù)價(jià)格，由國務(wù)院價(jià)格主管部門組織聽證，其中，在一定區(qū)域范圍內(nèi)執(zhí)行的商品和服務(wù)價(jià)格，也可以委托省、自治區(qū)、直轄市人民政府價(jià)格主管部門組織聽證。［5］聽證會(huì)設(shè)聽證主持人，聽證主持人由政府價(jià)格主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。聽證主持人的職責(zé)是宣布聽證事項(xiàng)和聽證會(huì)紀(jì)律、介紹聽證會(huì)代表、進(jìn)行聽證總結(jié)。而聽證主持人中立性這一問題一直是價(jià)格聽證會(huì)中非常敏感的一個(gè)問題。選任什么樣的人作為價(jià)格聽證的主持人對該聽證能否在人民群眾中產(chǎn)生多大的公信力至關(guān)重要。所以聽證主持人要始終保持中立，要具有一定的法律素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和良好的公眾形象。但根據(jù)我國《價(jià)格法》和《聽證辦法》的有關(guān)規(guī)定，我們可以發(fā)現(xiàn)，有關(guān)聽證主持人的制度設(shè)計(jì)恰恰沒有考慮“中立”的價(jià)值取向。《價(jià)格法》第23條規(guī)定:政府價(jià)格主管部門為聽證的主持人。價(jià)格主管部門負(fù)責(zé)人往往也是價(jià)格決策部門的成員，由于價(jià)格決策部門同時(shí)包含有企業(yè)主管部門，如此聽證主持人身為“裁判員”卻是從“運(yùn)動(dòng)員”中選出來的，使得主持人成為潛在的利益相關(guān)人，就無法保障主持人的中立與獨(dú)立，無法保障聽證筆錄這一理應(yīng)作為價(jià)格決策依據(jù)的材料客觀全面，其獨(dú)立、公正的可能性就會(huì)令人懷疑。因此，如果聽證主持人的有關(guān)法律不作出相關(guān)的修改的話，價(jià)格聽證會(huì)一直處于在一片質(zhì)疑之中。聽證會(huì)代表應(yīng)該具有一定的廣泛性、代表性，一般由經(jīng)營者代表、消費(fèi)者代表、政府有關(guān)部門代表以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、法律等方面的專家、學(xué)者組成。政府價(jià)格主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證內(nèi)容，合理安排及確定聽證會(huì)代表的構(gòu)成及人數(shù)。因?yàn)槁犠C是面向整個(gè)社會(huì)的，所以參加的人必須是社會(huì)各個(gè)層面的人，他們是社會(huì)的代表，各個(gè)層面的精英人物。現(xiàn)在的聽證代表的選出是沒有一個(gè)固定的標(biāo)準(zhǔn)的，選擇的標(biāo)準(zhǔn)極其模糊，代表的參加比例沒有很好的明確，導(dǎo)致一些地方代表的選擇不具有廣泛性，無法作為群眾的代言人為群眾爭取利益，影響了聽證的公信力。代表產(chǎn)生辦法操作性不強(qiáng)，沒有規(guī)定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，代表產(chǎn)生的傾向性和隨意性大;代表選擇標(biāo)準(zhǔn)不明確，代表選擇不科學(xué)。這就造成了非利益關(guān)系代表有被優(yōu)惠政策“收買”的可能。以上制度設(shè)計(jì)中的粗糙和漏洞使得價(jià)格聽證在實(shí)踐過程中聽證代表的選擇不規(guī)范，隨意性較大，造成許多與民主、公正要求相距甚遠(yuǎn)的問題。所以為了解決上述的問題，我們需要各級政府都應(yīng)明確地把聽證代表的選擇標(biāo)準(zhǔn)列出，也需要把不同地區(qū)的具體操作辦法根據(jù)各個(gè)地方的異同來實(shí)行，這樣才能選出能代表群眾說話的聽證代表，并且保證聽證的獨(dú)立與公正。從我國已經(jīng)制定的有關(guān)聽證制度來看，對于聽證的組織者、主持人、利害關(guān)系人等定義比較模糊。差不多所有相關(guān)的法律都規(guī)定由行政機(jī)關(guān)來組織聽證，聽證主持人則為行政機(jī)關(guān)，或者是行政機(jī)關(guān)除了案件調(diào)查者的其他工作人員，對于利害關(guān)系人的規(guī)定，往往限于直接利害關(guān)系人，就是具體行政行為的實(shí)際作用人，而不包括權(quán)益受到間接影響的間接利害關(guān)系人，這樣的規(guī)定就意味著間接的利害關(guān)系人的合法權(quán)益無法得到保護(hù)。(三)行政聽證筆錄聽證筆錄究竟能產(chǎn)生多大的法律效力，對行政決策產(chǎn)生多大的影響，從全球范圍內(nèi)來看有以下兩種模式:一種是聽證筆錄對行政決策具有一定的約束力，行政機(jī)關(guān)應(yīng)斟酌聽證筆錄作出行政決定，但行政機(jī)關(guān)不是必須以聽證筆錄為根據(jù)，僅僅在行政程序法之外的其他法律明確規(guī)定以聽證筆錄為根據(jù)的，行政機(jī)關(guān)才必須以聽證筆錄為根據(jù)。另一種聽證筆錄就是行政機(jī)關(guān)作出決定時(shí)的唯一依據(jù)。而中國聽證筆錄的效力問題在行政處罰和行政許可上的異同是最受關(guān)注的。聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。行政處罰僅僅規(guī)定聽證筆錄必須在行政聽證之中制作，而對聽證筆錄的法律效力未作規(guī)定，因此對于行政處罰來講，聽證筆錄僅僅是起參考作用，因?yàn)榉芍胁⑽疵鞔_規(guī)定，所以學(xué)界對于筆錄的效力問題也有不同的理解，爭議的聲音很大。而行政許可就不同，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。這表明在我國就行政許可來說行政機(jī)關(guān)只能根據(jù)相關(guān)的聽證筆錄認(rèn)定事實(shí)作出決定。對經(jīng)聽證而作出的行政許可，行政機(jī)關(guān)作出準(zhǔn)予或拒絕行政許可的決定，都必須以聽證中展示并經(jīng)過質(zhì)證得以認(rèn)證的、確有證明力的證據(jù)作為事實(shí)依據(jù)，而這些事實(shí)依據(jù)又都必須是聽證筆錄中有記載的。這對于聽證制度來講是具有里程碑意義的，甚至對于整個(gè)行政法學(xué)來講都是具有里程碑意義的，因?yàn)樵谶@里體現(xiàn)“聽證筆錄作為行政決定的唯一依據(jù)”這一先進(jìn)的理念。由此可見，我國現(xiàn)有的聽證筆錄除了行政許可對行政決策有較強(qiáng)的約束力以外，其他僅僅具有限的參考作用。我國行政聽證的形式十分多樣，不夠規(guī)范，有些實(shí)際上只是一般意義上的“聽取意見”，而非法律意義上的“聽證”。如果聽證筆錄是沒有法律效力的，那么這樣的聽證會(huì)只是一個(gè)形式，只是走過場而已。(四)聽證信息披露制度在行政聽證中，聽證信息的披露也至關(guān)重要。在整個(gè)聽證過程中，往往只有行政主體、企業(yè)事業(yè)單位這些強(qiáng)勢的主體掌握著信息全，擁有相關(guān)法律信息和事實(shí)信息;作為弱勢的消費(fèi)者一方，既不具有法律信息，也不具有事實(shí)信息，此時(shí)的他們顯然處于下風(fēng)。在這種環(huán)境之下博弈雙方利用各自的信息就有關(guān)價(jià)格聽證的主要議題做出深入充分的辯論之時(shí)，作為弱勢方的群眾就出現(xiàn)在極其被動(dòng)的一方，致使雙方話語權(quán)事實(shí)上的不平等。而價(jià)格聽證既要求聽證內(nèi)容公開，又要求聽證程序公開。保證聽證的公開公正，消弭這種信息上的不平等，關(guān)鍵是確立聽證信息披露制度。而這一制度在我國《價(jià)格法》和《辦法》中卻缺失，相當(dāng)多的價(jià)格聽證會(huì)存在著“秘密保護(hù)”、“信息隔離”的現(xiàn)象。為此怎樣做到透明、公開，使現(xiàn)代行政程序法的三大重要價(jià)值———公開、參與、公正得到落實(shí)就顯得尤為重要。

(一)明確行政聽證的適用范圍我國目前還沒有統(tǒng)一的行政程序法典，對行政聽證制度的規(guī)定采用的是單行分散立法的模式，聽證程序的規(guī)定比較籠統(tǒng)、模糊，不夠明確、具體，沒有一個(gè)較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有什么明確的規(guī)定。一方面在我國需要制定行政程序法來對行政聽證的適用范圍做出一個(gè)較為準(zhǔn)確的定義，明確適用聽證和不適用聽證的標(biāo)準(zhǔn)和范圍，使其邊界變得更為清晰;另一方面，由于行政管理事務(wù)的多樣性和復(fù)雜性，對比較特殊、重要的行政事務(wù)可以指定相應(yīng)的單行法上加以規(guī)定，如《行政許可法》、《價(jià)格法》等，形成一個(gè)將行政程序法作為根基，通過各個(gè)單行法作為補(bǔ)充的行政聽證法律制度。(二)擴(kuò)大行政聽證參加人的范圍目前我國有權(quán)參加行政聽證的參與者范圍還比較窄，我國《行政處罰法》和《價(jià)格法》僅僅規(guī)定了行政行為的當(dāng)事人可以提請聽證。即便在較先進(jìn)的《行政許可法》中，根據(jù)第48條的規(guī)定，有權(quán)提請聽證的也只能是申請人和利害關(guān)系人(這里指的是直接利害關(guān)系人)。應(yīng)擴(kuò)大聽證申請人的范圍，由原告和第三人的范圍擴(kuò)展到一切利害關(guān)系人，這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，否則間接的受害者就會(huì)陷入無法得到救濟(jì)的尷尬境地。為達(dá)到行政聽證全面、公正的要求，各國行政程序參加人的范圍也呈擴(kuò)大趨勢，參加人可以自動(dòng)申請參加聽證，主持人認(rèn)為必要時(shí)，也可追加利害關(guān)系人參加聽證。(三)完善行政聽證主持人制度《辦法》第8條規(guī)定，聽證會(huì)設(shè)聽證主持人，聽證主持人由政府價(jià)格主管部門有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任。這條規(guī)定的設(shè)置完全沒有考慮到聽證主持人的中立性。我國可以建立一支相對獨(dú)立、穩(wěn)定的聽證主持人隊(duì)伍，要求聽證主持人具有專業(yè)法律知識和若干年的行政管理工作經(jīng)驗(yàn)，并具有一定的主持技能。聽證主持人，應(yīng)制定全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，并且需要參加相應(yīng)的資質(zhì)考試，然后和他們原本的行政單位脫離關(guān)系，由各級人大和政府的法制辦對本地區(qū)的行政聽證人員進(jìn)行統(tǒng)一管理、記錄。每一次的行政聽證主持人由參與該次聽證的行政機(jī)關(guān)和行政相對人共同選定，而且該行政聽證主持人在該次行政聽證主持的整個(gè)過程接受當(dāng)?shù)厝舜蠛头ㄖ妻k的監(jiān)督。如果有了這樣一支聽證主持隊(duì)伍，行政聽證將會(huì)變得更加獨(dú)立、更加公正、更加有公信力。(四)建立合理的聽證信息披露制度建立聽證信息披露制度，首先價(jià)格聽證內(nèi)容要公開，包括申請材料的公開，聽證會(huì)代表名單公開，聽證筆錄和聽證紀(jì)要公開(除涉及國家秘密和商業(yè)秘密外);［6］其次要做到程序公開，即會(huì)議應(yīng)采用公開的形式，價(jià)格聽證整個(gè)過程應(yīng)該向社會(huì)公開報(bào)道，允許群眾旁聽，各種媒體可對其進(jìn)行及時(shí)的跟蹤報(bào)道，滿足公眾及時(shí)了解聽證會(huì)情況的權(quán)利要求;最后還要做到結(jié)論公開，即聽證會(huì)的結(jié)束并不意味著聽證程序的結(jié)束，為了避免有關(guān)部門使價(jià)格聽證表面化，一定要做到將聽證結(jié)論報(bào)告向社會(huì)，媒體公開，使社會(huì)能了解，并監(jiān)督有關(guān)部門的具體實(shí)施。