內(nèi)容提要：產(chǎn)業(yè)政策是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策的重要方面，產(chǎn)業(yè)政策法是產(chǎn)業(yè)政策的法律化。產(chǎn)業(yè)政策法具有政策性、社會本位性和綜合性等特征，是宏觀調(diào)控法的重要組成部分，其體系主要由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法和產(chǎn)業(yè)布局政策法等構(gòu)成。在“入世”、知識經(jīng)濟(jì)和可持續(xù)發(fā)展的背景下，我國以市場經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策法需要得到進(jìn)一步的發(fā)展和完善。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)政策法宏觀調(diào)控法

一、產(chǎn)業(yè)政策及其法治化的一般分析

（一）產(chǎn)業(yè)政策的含義、實(shí)質(zhì)與基本構(gòu)成

產(chǎn)業(yè)政策盡管是20世紀(jì)70年代以來才在世界各國廣泛使用的概念，但經(jīng)濟(jì)學(xué)家一般認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐伴隨最古老的產(chǎn)業(yè)-農(nóng)牧業(yè)的出現(xiàn)和國家的誕生就已存在了，如鼓勵(lì)農(nóng)牧業(yè)、抑制商業(yè)的政策?，F(xiàn)代意義上的產(chǎn)業(yè)政策的思想及其實(shí)踐則是在現(xiàn)代大工業(yè)發(fā)展的時(shí)期開始的。概括地說，產(chǎn)業(yè)政策是政府為了實(shí)現(xiàn)一定的經(jīng)濟(jì)和社會目標(biāo)而對產(chǎn)業(yè)的形成和發(fā)展進(jìn)行干預(yù)的各種政策的總和。這里的“干預(yù)”應(yīng)該是一個(gè)廣義上的概念，包括規(guī)劃、引導(dǎo)、促進(jìn)、調(diào)整、保護(hù)、扶持、限制等方面的含義。“產(chǎn)業(yè)政策一般以各個(gè)產(chǎn)業(yè)為直接對象，保護(hù)和扶植某些產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和整頓產(chǎn)業(yè)組織，其目的是改善資源配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長，增強(qiáng)國際競爭力，改善與保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。為了實(shí)現(xiàn)這些經(jīng)濟(jì)性的或社會性的目標(biāo)，產(chǎn)業(yè)政策要求政府對每個(gè)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)、交易活動(dòng)進(jìn)行積極或消極的干預(yù)，直接或間接地介入市場的形成和市場機(jī)制?！盵①]

產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)質(zhì)是政府對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的一種自覺干預(yù)，以實(shí)現(xiàn)特定的政策目標(biāo)，包括實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)振興與趕超、結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)換以及保持經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先地位與維持經(jīng)濟(jì)增長勢頭等。顯然，這種政策是對社會整體利益的維護(hù)?！耙话阏f，在產(chǎn)業(yè)政策的制定與實(shí)施過程中，政府代表的是社會共同利益，而不是某種政府利益。這是產(chǎn)業(yè)政策的一大特點(diǎn)，并以此與自由經(jīng)濟(jì)下的其他一些政府政策相區(qū)別?！盵②]顯然，若從產(chǎn)業(yè)政策的目標(biāo)來看，產(chǎn)業(yè)政策對社會整體利益的維護(hù)在國際層面上則是為了增強(qiáng)和維持本國經(jīng)濟(jì)整體在國際競爭中的有利地位，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了國家之間的經(jīng)濟(jì)競爭。“產(chǎn)業(yè)政策是市場競爭的產(chǎn)物，反映一種趕超的思想?！盵③]

摘要：產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)國家為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)與限制某些產(chǎn)業(yè)、規(guī)范產(chǎn)業(yè)組織、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)等制定的政策體系，產(chǎn)業(yè)政策法則是產(chǎn)業(yè)政策的法律化，它由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策法、產(chǎn)業(yè)組織政策法、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策法、產(chǎn)業(yè)布置政策法、產(chǎn)業(yè)國際化政策法、產(chǎn)業(yè)循環(huán)化政策法幾部分組成，屬于宏觀調(diào)控法的范疇

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策產(chǎn)業(yè)政策體系產(chǎn)業(yè)政策法

一、產(chǎn)業(yè)政策的含義和基本

(一)產(chǎn)業(yè)政策的定義

有的認(rèn)為”產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實(shí)現(xiàn)特定的經(jīng)濟(jì)、社會目的對產(chǎn)業(yè)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)干預(yù)，這種干預(yù)包括對產(chǎn)業(yè)的規(guī)劃、調(diào)整、保護(hù)、扶持、限制等”。[1]有的認(rèn)為”產(chǎn)業(yè)政策一般以各個(gè)產(chǎn)業(yè)為直接對象，保護(hù)和扶植某些產(chǎn)業(yè)，調(diào)整和整頓產(chǎn)業(yè)組織，其目的是改善資源配置，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與增長，增強(qiáng)國際競爭力，改善與保護(hù)生態(tài)環(huán)境等。政府對每個(gè)產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)，交易活動(dòng)進(jìn)行積極或消極的干預(yù)，直接或間接地介入市場的形成和市場機(jī)制”。有的日本學(xué)者將其定義為”產(chǎn)業(yè)政策是指為了促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)福利的發(fā)展，政府部門干預(yù)而實(shí)施的對于一個(gè)國家的整個(gè)產(chǎn)業(yè)或特定的產(chǎn)業(yè)部門的有關(guān)政策。具體地說，為了扶持或培育將來的國家主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，政府實(shí)行稅收優(yōu)惠待遇，以改善信息不對稱狀態(tài)為目的進(jìn)行信息提供，對市場機(jī)制失靈狀態(tài)的產(chǎn)業(yè)實(shí)施一些規(guī)則等”。還有的學(xué)者認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是指”以建立比較理想的國家產(chǎn)業(yè)活動(dòng)為目的的有關(guān)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)的政府干預(yù)”。

綜上我們可以看出，學(xué)者們大都主張產(chǎn)業(yè)政策是國家為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)為對象所采取的一系列干預(yù)措施。我認(rèn)為，在當(dāng)今的社會，整個(gè)產(chǎn)業(yè)的正常發(fā)展的確需要政府部門的主導(dǎo)，但是過多的干預(yù)不一定有利于產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，甚至?xí)斐僧a(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙，所以在有些情況下，政府不干預(yù)發(fā)展也十分的重要。政策包括政府對某些事情的態(tài)度及對其采取的具體行為，而不干預(yù)也體現(xiàn)了政府對某些事情的態(tài)度和意志，因此我認(rèn)為政府對某些產(chǎn)業(yè)的不干預(yù)態(tài)度也是一種產(chǎn)業(yè)政策。因此得出：產(chǎn)業(yè)政策是一個(gè)國家為實(shí)現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)、促進(jìn)與限制某些產(chǎn)業(yè)、規(guī)范產(chǎn)業(yè)組織、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、提高產(chǎn)業(yè)技術(shù)等制定的政策體系，它要求政府對某些產(chǎn)業(yè)或企業(yè)進(jìn)行干預(yù)，而這些干預(yù)包括消除在某些產(chǎn)業(yè)之問或產(chǎn)業(yè)中已經(jīng)存在的某些政府部門的過多干預(yù)的行為。

摘要：產(chǎn)業(yè)政策作為一種調(diào)控手段，干預(yù)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，促進(jìn)國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展。產(chǎn)業(yè)政策法調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施過程中的產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系，對我國企業(yè)組織平均素質(zhì)的提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整都起到了重要作用。我國對于產(chǎn)業(yè)政策法實(shí)施機(jī)制的研究較晚，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此在實(shí)施過程中出現(xiàn)各種各樣的問題。本文首先對產(chǎn)業(yè)政策法的概念以及我國目前的實(shí)施情況進(jìn)行闡述，其次分析國外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從中得到啟示，然后分析我國實(shí)施機(jī)制存在的問題，最后為實(shí)施機(jī)制的優(yōu)化提出一些建議。

關(guān)鍵詞：產(chǎn)業(yè)政策法；實(shí)施機(jī)制；責(zé)任主體

1產(chǎn)業(yè)政策法概念及實(shí)施現(xiàn)狀

1.1產(chǎn)業(yè)政策法。政府運(yùn)用政策手段調(diào)整市場會產(chǎn)生諸多經(jīng)濟(jì)關(guān)系，產(chǎn)業(yè)政策法則是規(guī)范諸多關(guān)系的法律規(guī)范的總和，其具有以下幾點(diǎn)特征：一是綜合性。該特征來源于其調(diào)整對象和實(shí)施手段的多樣性；二是針對性。針對特定的產(chǎn)業(yè)制定，常常會體現(xiàn)國家意圖；三是協(xié)調(diào)性。對產(chǎn)業(yè)的整體與局部，長久利益與當(dāng)前利益相協(xié)調(diào)；四是階段性。不同時(shí)期,不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段適用的政策是不同的。1.2產(chǎn)業(yè)政策法實(shí)施現(xiàn)狀。在萌芽時(shí)期，雖然制定了一部分法律法規(guī)來調(diào)整經(jīng)濟(jì)關(guān)系，表面上法與政策同時(shí)適用，但實(shí)際上黨與國家仍以政策為主導(dǎo)，以此來調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。1989年進(jìn)入轉(zhuǎn)軌時(shí)期，產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施手段開始轉(zhuǎn)型，以市場決定價(jià)格取代政府決定價(jià)格，取消了原本通過價(jià)格扶持或者組織產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)舉措。該時(shí)期產(chǎn)業(yè)政策法已取得巨大的進(jìn)步，但在資源配置方面仍使用計(jì)劃或者審批手段，造成效率低下，資源浪費(fèi)的結(jié)果。90年代后我國進(jìn)入產(chǎn)業(yè)政策全面發(fā)展的時(shí)期，此時(shí)三大產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，注重產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化。

2國外產(chǎn)業(yè)政策法的實(shí)施經(jīng)驗(yàn)

2.1日本產(chǎn)業(yè)政策法。日本被譽(yù)為運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策法最成功的國家，其政府注重產(chǎn)業(yè)政策法在經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)中的重要作用，不同時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策法都有對應(yīng)階段、時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策規(guī)劃，其制定和實(shí)施體系相當(dāng)完善，都以通商產(chǎn)業(yè)省為實(shí)施的核心，且根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要來調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策法體系，以市場為產(chǎn)業(yè)政策法制定和實(shí)施的起點(diǎn)，讓市場的競爭機(jī)制和企業(yè)自身的發(fā)展來推動(dòng)產(chǎn)業(yè)，運(yùn)用官民協(xié)調(diào)機(jī)制，以此促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新，提升企業(yè)的技術(shù)開發(fā)能力。2.2美國產(chǎn)業(yè)政策法。美國以市場為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場機(jī)制，對于涉及長遠(yuǎn)發(fā)展的重點(diǎn)部門，美國實(shí)施了特定的產(chǎn)業(yè)政策，其中又以能源、高科技和農(nóng)業(yè)為重，與此同時(shí)，還加強(qiáng)對小企業(yè)的扶持力度，提高市場的競爭性，建立完善的自由企業(yè)制度。在產(chǎn)業(yè)政策法的實(shí)施過程中，考慮到各個(gè)成員權(quán)利的平等性，制定了多元化主體參加的民主評估和立法制度，將社會各個(gè)團(tuán)體組織納入其中，各研究機(jī)構(gòu)、大學(xué)、社會團(tuán)體等非營利性性機(jī)構(gòu)獨(dú)立于政府，它們的參與可以提高實(shí)施的科學(xué)性，對產(chǎn)業(yè)政策法實(shí)施的效果給予最真實(shí)的評價(jià)，有益于考慮各方利益的產(chǎn)業(yè)政策法的制定。

關(guān)鍵詞:產(chǎn)業(yè)政策/反壟斷法/市場機(jī)制/政府干預(yù)/實(shí)施效用

內(nèi)容提要:產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法雖然都是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的基本方式，但兩者干預(yù)經(jīng)濟(jì)的深度、廣度及基本理念都是不同的。不同類型的產(chǎn)業(yè)政策會對反壟斷法的實(shí)施產(chǎn)生不同的效用。我國目前過于擴(kuò)張的產(chǎn)業(yè)政策不僅延緩了反壟斷立法進(jìn)程，而且勢必影響未來反壟斷法在經(jīng)濟(jì)生活中的實(shí)際作用。為避免反壟斷法的邊緣化，必須尋找與我國反壟斷法相匹配的產(chǎn)業(yè)政策，必須妥善界定產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法在國家法與政策體系中各自的作用范圍以及兩者的主次關(guān)系。

2006年在我國產(chǎn)業(yè)組織立法領(lǐng)域有以下兩件事比較引人注目：一是反壟斷法在列入全國人大立法規(guī)劃10余年后終于在6月24日提交全國人大常委會初次審議，立法中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題引起了人們的熱烈討論；二是12月5日國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)要求推進(jìn)國有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，以保證國有資本在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的絕對控制地位。筆者認(rèn)為，反壟斷法作為“經(jīng)濟(jì)憲法”、“經(jīng)濟(jì)基本法”，雖然也是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的手段之一，但它的重心是通過遏制壟斷和限制競爭等行為以發(fā)揮市場機(jī)制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。我國進(jìn)行此項(xiàng)立法標(biāo)志著政府要充分發(fā)揮“市場之手”作用的政策取向。而《指導(dǎo)意見》不僅僅是對國有資本流向的新要求，也是對國家產(chǎn)業(yè)政策的宣示與調(diào)整。推動(dòng)企業(yè)重組并保證國有經(jīng)濟(jì)成分在特定領(lǐng)域的控制地位是運(yùn)用“政府之手”干預(yù)經(jīng)濟(jì)的典型表現(xiàn)?！吨笇?dǎo)意見》的內(nèi)容和價(jià)值考量與正在進(jìn)行中的反壟斷立法有什么關(guān)聯(lián)？“市場之手”與“政府之手”如何協(xié)調(diào)兼顧？我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策對將來反壟斷法的實(shí)施會產(chǎn)生怎樣的影響？如此種種，在反壟斷立法進(jìn)程加快后就成為需要我們深入思考的重要問題。

一、產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與基本作用機(jī)制

產(chǎn)業(yè)政策如何影響反壟斷法的實(shí)施取決于兩者關(guān)系的性質(zhì)。如果兩者是相容關(guān)系，產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法將服務(wù)于共同的目標(biāo)，形成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的合力；如果兩者是相斥關(guān)系，則可能發(fā)生沖突或作用力相互抵消等情形。因此，探討產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的關(guān)系首先必須厘清兩者各自的內(nèi)涵、價(jià)值取向、施行措施和作用邊界。

產(chǎn)業(yè)政策的概念自上世紀(jì)中葉被提出以來，對于它的確切含義一直眾說紛紜，莫衷一是。以該概念的來源國——日本——的學(xué)者為例，貝冢啟明認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是影響該國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的所有政策；小宮隆太郎認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某種活動(dòng)而采取的政策；植草益認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是把有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)作為出口產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)給予保護(hù)、培育所使用的各種各樣的政策手段；下河邊淳等認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實(shí)現(xiàn)某種經(jīng)濟(jì)和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對全產(chǎn)業(yè)的保護(hù)、扶植、調(diào)整和完善，積極或消極地參與某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、交易活動(dòng)以及直接或間接干預(yù)商品、服務(wù)、金融等市場形成和市場機(jī)制的政策的總稱；[1]伊藤元重等人則認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策是由于競爭性市場存在的缺陷(市場失靈)，當(dāng)自由競爭導(dǎo)致資源分配和收入分配出現(xiàn)問題時(shí)，一國政府為提高本國經(jīng)濟(jì)福利水平而實(shí)施的政策。[2]由上可見，這些定義不僅寬窄程度不同，而且在本質(zhì)上也有區(qū)別。另外，日本學(xué)者所定義的產(chǎn)業(yè)政策多數(shù)是以日本政府施行的措施為藍(lán)本的，并不一定具有普適性。

一、產(chǎn)業(yè)政策之溯源

產(chǎn)業(yè)政策的雛形可以追溯到國家政權(quán)的出現(xiàn)并開始履行經(jīng)濟(jì)職能、干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動(dòng)，而嚴(yán)格意義上的產(chǎn)業(yè)政策則首先出現(xiàn)在西歐產(chǎn)業(yè)革命后開始了工業(yè)化進(jìn)程的資本主義國家。

法學(xué)界公認(rèn)，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家主權(quán)保障實(shí)施的現(xiàn)代反壟斷法。《謝爾曼法》的制定和實(shí)施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)秩序危機(jī)，{1}（P295）它是西方早期最有影響的產(chǎn)業(yè)組織政策的縮影。而日本自明治開國時(shí)起，就明確提出了“殖產(chǎn)興業(yè)，富國強(qiáng)兵”的口號，并由政府直接出面創(chuàng)辦了一大批官營的近代產(chǎn)業(yè)，以期通過對民間產(chǎn)生示范和勸業(yè)作用，來加速日本的工業(yè)化和近代化過程。中國的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐堪稱源遠(yuǎn)流長。由于我國封建時(shí)代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)行干預(yù)，政府行為成為影響封建經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的重要因素。馬克思甚至提到：“我們在亞洲各國經(jīng)?？梢钥吹剑r(nóng)業(yè)在某一個(gè)政府的統(tǒng)治下衰落下去，而在另一個(gè)政府的統(tǒng)治下又復(fù)興起來，收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣?！眥2}（P25）據(jù)我國史學(xué)家研究，三國時(shí)期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推動(dòng)了土地與農(nóng)民的結(jié)合，促進(jìn)了當(dāng)時(shí)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。設(shè)專職官吏掌管水利事宜、興修水利設(shè)施，是我國歷代封建王朝農(nóng)業(yè)政策的基本內(nèi)容。這類政府行為較好地發(fā)揮了政府的權(quán)能，彌補(bǔ)了民間組織渙散的天然缺陷，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，推廣先進(jìn)生產(chǎn)工具、先進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)和優(yōu)良品種，獎(jiǎng)勵(lì)墾荒和組織大規(guī)模移民墾殖的政策，也都對我國封建經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起過促進(jìn)作用，它們無疑都是農(nóng)業(yè)國早期產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐的佐證。{3}（P101—127）

而產(chǎn)業(yè)政策概念在我國的正式啟用是在20世紀(jì)80年代。譬如，1986年“產(chǎn)業(yè)政策”一詞正式出現(xiàn)在我國的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第七個(gè)五年計(jì)劃》中；1989年3月，國務(wù)院頒布了我國第一部真正意義上的產(chǎn)業(yè)政策——《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)的決定》，這標(biāo)志著我國開始了產(chǎn)業(yè)政策的實(shí)踐；1994年3月，國務(wù)院又頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，標(biāo)志著我國已開始建立以產(chǎn)業(yè)政策為中心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系；之后相繼制訂的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《當(dāng)前國家鼓勵(lì)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，基本形成了包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等在內(nèi)的、較為完整的一個(gè)政策體系。

綜上，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是國家對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主動(dòng)干預(yù)，它的產(chǎn)生及演化與國家的干預(yù)思想是相輔相成的，其間尤其要注意的是對它科學(xué)合理的界定及功能的理解。

二、產(chǎn)業(yè)政策的法治化

「內(nèi)容提要」文章認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)法是調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施過程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。產(chǎn)業(yè)法屬于經(jīng)濟(jì)法的調(diào)整范疇，因?yàn)椋寒a(chǎn)業(yè)法是社會本位法，是公私兼顧、以公為主的法，處于社會法域；產(chǎn)業(yè)法具有綜合系統(tǒng)性和平衡協(xié)調(diào)性。產(chǎn)業(yè)法是經(jīng)濟(jì)法中的一項(xiàng)獨(dú)立法律制度，它與計(jì)劃法、財(cái)政金融法、競爭法有聯(lián)系又有區(qū)別。

「關(guān)鍵詞」產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)法

產(chǎn)業(yè)法是調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策的制定、實(shí)施過程中所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)關(guān)系的法律規(guī)范的總稱。在我國即將加入WTO之際，將政策法律化，是保證WTO透明性原則和國民待遇原則實(shí)現(xiàn)的必要措施。在政府行權(quán)法制化、社會整體利益被廣泛認(rèn)同的時(shí)空背景下，制定產(chǎn)業(yè)法，有助于通過法律給予行為主體合理預(yù)期，以法律來保障和貫徹產(chǎn)業(yè)政策的有效實(shí)施，實(shí)現(xiàn)國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、穩(wěn)定、快速發(fā)展。

一、產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)法

（一）產(chǎn)業(yè)與產(chǎn)業(yè)政策的涵義

產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵是指所有從事生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)并提供同一產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)群體、行業(yè)、部門，外延是企業(yè)群體、行業(yè)和部門（注：產(chǎn)業(yè)的概念是隨著人們的認(rèn)識水平和社會生活的發(fā)展而不斷發(fā)展的?！爱a(chǎn)業(yè)”一詞最早是由重農(nóng)學(xué)派提出的，主要指農(nóng)業(yè)。資本主義大生產(chǎn)方式產(chǎn)生后，產(chǎn)業(yè)主要指工業(yè)，在英文中，industry（產(chǎn)業(yè)）亦指工業(yè)。馬克思政治經(jīng)濟(jì)學(xué)曾將產(chǎn)業(yè)表述為從事物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)的行業(yè)，即生產(chǎn)同類產(chǎn)品的若干相互聯(lián)系的企業(yè)的集合，這也是長久以來被普遍接受的定義。20世紀(jì)50年代以后，服務(wù)業(yè)和各種非生產(chǎn)性產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，使產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵發(fā)生了變化，產(chǎn)業(yè)不僅指物質(zhì)產(chǎn)品生產(chǎn)部門，而且指所有從事贏利性經(jīng)營活動(dòng)并提供同類產(chǎn)品或勞務(wù)的企業(yè)群體，這是產(chǎn)業(yè)的最新定義。在日本，產(chǎn)業(yè)一詞有時(shí)還代表企業(yè)。）。由此可見，產(chǎn)業(yè)涉及到了微觀的企業(yè)組織、宏觀的國民經(jīng)濟(jì)各部門、中觀的各行業(yè)，它研究的內(nèi)容是宏觀微觀相融合的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

作為競爭政策核心內(nèi)容之一的反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系緊密，它們共同調(diào)整國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、規(guī)制市場健康發(fā)展，特別在提升國家競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、處理政府與市場關(guān)系方面發(fā)揮重大作用。日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)與繁榮，在很大程度上取決于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策關(guān)系的處理，日本產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的沖突與協(xié)調(diào)關(guān)系令人矚目，這兩者的政策內(nèi)容在不同政治背景、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的博弈、變遷都圍繞著日本“經(jīng)濟(jì)憲法”地位的禁止壟斷法展開，在實(shí)質(zhì)上反映著日本經(jīng)濟(jì)政策的此消彼長。在日本經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展、擴(kuò)張過程中，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間始終維持著一種緊張、矛盾，甚至對立的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)這兩者之間的關(guān)系以共同糾正“市場失靈”、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效增長，日本產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的實(shí)踐與做法值得借鑒，其經(jīng)驗(yàn)演進(jìn)對我國經(jīng)濟(jì)體制的全面轉(zhuǎn)型具有重要意義。

2008年我國反壟斷法開始實(shí)施，但同時(shí)遭遇國際金融危機(jī)，為避免危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響，國家有關(guān)部門制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整措施，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的搭配模式是否恰當(dāng)，直接關(guān)系著這兩者之間的實(shí)施效率，我們應(yīng)借鑒日本產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的優(yōu)勢特征，充分發(fā)揮“政府之手”和“市場之手”的相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充作用，以推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、日本產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的基本經(jīng)驗(yàn)。

（一）政策創(chuàng)設(shè)的因時(shí)制宜。

1946年至50年代中期是日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)與競爭引入時(shí)期。日本1945年制定了《禁止壟斷法》，但該法并未真正得到實(shí)施。1953年《禁止壟斷法》的修改，放松了對卡特爾的限制，制定了一定條件下的大量卡特爾作為反壟斷法的適用除外，如中小企業(yè)卡特爾、不景氣卡特爾等。在“發(fā)展至上”的高漲信念和經(jīng)濟(jì)形勢下，政府先后制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)為特定產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展提供了法律保障，使得日本政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)合法化、合理化。日本的“經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略”使得競爭政策日益處于次要地位，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化成為日本經(jīng)濟(jì)政策追求的核心目標(biāo)。

20世紀(jì)50年代后半期至70年代初的日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策膨脹與競爭政策弱化時(shí)期。這一時(shí)期，日本提出“產(chǎn)業(yè)立國”的政策目標(biāo)，政府強(qiáng)化了對社會經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，競爭政策進(jìn)一步趨于弱化，產(chǎn)業(yè)政策逐漸處于強(qiáng)勢膨脹地位，明顯貫徹的是競爭政策服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策的基本原則。“經(jīng)濟(jì)高速增長期日本產(chǎn)業(yè)與競爭政策關(guān)系的核心是競爭政策服從產(chǎn)業(yè)政策，反壟斷服從生產(chǎn)集中。”［1］日本卡特爾高漲，多數(shù)卡特爾集中在進(jìn)出口企業(yè)和中小企業(yè)團(tuán)體，卡特爾總數(shù)在60年代均維持在200件左右，同時(shí)日本又出臺了反壟斷的新適用除外法規(guī)，如《纖維工業(yè)設(shè)備臨時(shí)措施法》等容許卡特爾的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施臨時(shí)法。60年代中后期日本企業(yè)合并案件劇增，出現(xiàn)了許多影響反壟斷法實(shí)施的大型合并案件，如1963年的三菱三重工的合并案，以及1970年八幡制鐵、富士制鐵合并成立新日鐵，日本企業(yè)合并膨脹迅速到達(dá)頂峰。60年代日本政府在新的經(jīng)濟(jì)條件下主導(dǎo)著本國的新產(chǎn)業(yè)體制，建立了新產(chǎn)業(yè)秩序。該政策推進(jìn)企業(yè)合并和產(chǎn)業(yè)重組，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向加強(qiáng)國際競爭力、促進(jìn)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和調(diào)整產(chǎn)業(yè)投資而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化、最優(yōu)化。

作為競爭政策核心內(nèi)容之一的反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策之間的關(guān)系緊密，它們共同調(diào)整國家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、規(guī)制市場健康發(fā)展，特別在提升國家競爭力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、處理政府與市場關(guān)系方面發(fā)揮重大作用。日本戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)迅速恢復(fù)與繁榮，在很大程度上取決于產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策關(guān)系的處理，日本產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間的沖突與協(xié)調(diào)關(guān)系令人矚目，這兩者的政策內(nèi)容在不同政治背景、經(jīng)濟(jì)環(huán)境下的博弈、變遷都圍繞著日本“經(jīng)濟(jì)憲法”地位的禁止壟斷法展開，在實(shí)質(zhì)上反映著日本經(jīng)濟(jì)政策的此消彼長。在日本經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、發(fā)展、擴(kuò)張過程中，產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策之間始終維持著一種緊張、矛盾，甚至對立的關(guān)系，如何協(xié)調(diào)這兩者之間的關(guān)系以共同糾正“市場失靈”、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高效增長，日本產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的實(shí)踐與做法值得借鑒，其經(jīng)驗(yàn)演進(jìn)對我國經(jīng)濟(jì)體制的全面轉(zhuǎn)型具有重要意義。

2008年我國反壟斷法開始實(shí)施，但同時(shí)遭遇國際金融危機(jī)，為避免危機(jī)對我國經(jīng)濟(jì)造成嚴(yán)重影響，國家有關(guān)部門制定了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整措施，產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策之間的搭配模式是否恰當(dāng)，直接關(guān)系著這兩者之間的實(shí)施效率，我們應(yīng)借鑒日本產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的優(yōu)勢特征，充分發(fā)揮“政府之手”和“市場之手”的相互協(xié)調(diào)補(bǔ)充作用，以推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

一、日本產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的基本經(jīng)驗(yàn)。

（一）政策創(chuàng)設(shè)的因時(shí)制宜。

1946年至50年代中期是日本二戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)恢復(fù)期產(chǎn)業(yè)政策主導(dǎo)與競爭引入時(shí)期。日本1945年制定了《禁止壟斷法》，但該法并未真正得到實(shí)施。1953年《禁止壟斷法》的修改，放松了對卡特爾的限制，制定了一定條件下的大量卡特爾作為反壟斷法的適用除外，如中小企業(yè)卡特爾、不景氣卡特爾等。在“發(fā)展至上”的高漲信念和經(jīng)濟(jì)形勢下，政府先后制定了一系列產(chǎn)業(yè)政策法規(guī)為特定產(chǎn)業(yè)的較快發(fā)展提供了法律保障，使得日本政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)合法化、合理化。日本的“經(jīng)濟(jì)趕超戰(zhàn)略”使得競爭政策日益處于次要地位，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化成為日本經(jīng)濟(jì)政策追求的核心目標(biāo)。

20世紀(jì)50年代后半期至70年代初的日本經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展時(shí)期的產(chǎn)業(yè)政策膨脹與競爭政策弱化時(shí)期。這一時(shí)期，日本提出“產(chǎn)業(yè)立國”的政策目標(biāo)，政府強(qiáng)化了對社會經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，競爭政策進(jìn)一步趨于弱化，產(chǎn)業(yè)政策逐漸處于強(qiáng)勢膨脹地位，明顯貫徹的是競爭政策服務(wù)于產(chǎn)業(yè)政策的基本原則?！敖?jīng)濟(jì)高速增長期日本產(chǎn)業(yè)與競爭政策關(guān)系的核心是競爭政策服從產(chǎn)業(yè)政策，反壟斷服從生產(chǎn)集中?！保?］日本卡特爾高漲，多數(shù)卡特爾集中在進(jìn)出口企業(yè)和中小企業(yè)團(tuán)體，卡特爾總數(shù)在60年代均維持在200件左右，同時(shí)日本又出臺了反壟斷的新適用除外法規(guī)，如《纖維工業(yè)設(shè)備臨時(shí)措施法》等容許卡特爾的產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施臨時(shí)法。60年代中后期日本企業(yè)合并案件劇增，出現(xiàn)了許多影響反壟斷法實(shí)施的大型合并案件，如1963年的三菱三重工的合并案，以及1970年八幡制鐵、富士制鐵合并成立新日鐵，日本企業(yè)合并膨脹迅速到達(dá)頂峰。60年代日本政府在新的經(jīng)濟(jì)條件下主導(dǎo)著本國的新產(chǎn)業(yè)體制，建立了新產(chǎn)業(yè)秩序。該政策推進(jìn)企業(yè)合并和產(chǎn)業(yè)重組，產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)轉(zhuǎn)向加強(qiáng)國際競爭力、促進(jìn)企業(yè)規(guī)模擴(kuò)張和調(diào)整產(chǎn)業(yè)投資而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的高級化、最優(yōu)化。

一、高度重視產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)未來指向和現(xiàn)實(shí)問題解決的重要操作性作用

主要集中在以下幾個(gè)方面：一是可以通過經(jīng)濟(jì)的行政的法律的手段，產(chǎn)業(yè)政策對產(chǎn)業(yè)未來指向和現(xiàn)實(shí)問題的解決具有重要的操作性作用。調(diào)節(jié)資源的合理分配，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)資源的優(yōu)化配置，加速實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化和高度化。二是可以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)在較短的時(shí)間內(nèi)形成具有競爭力的規(guī)模和技術(shù)體系，有效的參與國際分工，以“后發(fā)優(yōu)勢”實(shí)現(xiàn)超常規(guī)發(fā)展。三是可以彌補(bǔ)單靠市場機(jī)制配置資源、調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)規(guī)模的滯后和缺陷，把產(chǎn)業(yè)政策和市場機(jī)制結(jié)合起來，有效解決市場失靈的問題，全面提高經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量。四是可以增強(qiáng)本國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力，順應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化浪潮時(shí)，趨利避害，為本國謀求最大的利益。因此，目前形勢下研究產(chǎn)業(yè)政策對于煙草行業(yè)的改革與發(fā)展具有非常重要的意義。

國家局、總公司和省級局、省級公司機(jī)關(guān)工作人員，國家局領(lǐng)導(dǎo)最近幾次強(qiáng)調(diào)指出。尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，要把加強(qiáng)政策研究作為基本功，高度重視政策研究工作，當(dāng)前要高度重視和加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策的研究。煙草行業(yè)深入學(xué)習(xí)和貫徹落實(shí)57號文件，改革與發(fā)展進(jìn)入新階段的形勢下，國家局領(lǐng)導(dǎo)高屋建瓴及時(shí)提出加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策研究，對于行業(yè)上下理清思路、把握全局、明確方向、統(tǒng)一思想、抓住重點(diǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義，對于全行業(yè)積極研究探討如何走出符合中國煙草實(shí)際的新路子、加快提高中國煙草的競爭實(shí)力必將產(chǎn)生積極而深遠(yuǎn)的影響。

發(fā)展方向和實(shí)施操作都要受到政策層面不同于其它行業(yè)的調(diào)控。產(chǎn)業(yè)政策作為一種經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段和重要的政策工具，煙草行業(yè)作為國家壟斷產(chǎn)業(yè)。就是與產(chǎn)業(yè)有關(guān)的規(guī)劃、引導(dǎo)、促進(jìn)、調(diào)整、保護(hù)、扶持、限制等各種政策的總和。從亞當(dāng)·斯密1776年發(fā)表《國富論》以來，就引起經(jīng)濟(jì)學(xué)家們強(qiáng)烈興趣。二次世界大戰(zhàn)以后，日本、美國、英國都成功地運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國從20世紀(jì)80年代開始引入產(chǎn)業(yè)政策這個(gè)概念，1988年國務(wù)院授權(quán)國家計(jì)委（現(xiàn)發(fā)改委）成立產(chǎn)業(yè)政策司，形成了研究、組織、制定和實(shí)施產(chǎn)業(yè)政策的組織體系，并頒布了產(chǎn)業(yè)政策要點(diǎn)和國家產(chǎn)業(yè)政策綱要，從實(shí)施“七五”計(jì)劃開始運(yùn)用產(chǎn)業(yè)政策來調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，完善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)組織方面取得了顯著成效。一般來講，產(chǎn)業(yè)政策由產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策，產(chǎn)業(yè)組織政策，產(chǎn)業(yè)布局政策，產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策，產(chǎn)業(yè)全球化政策，產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化政策等內(nèi)容構(gòu)成，這些政策之間又不是封閉的靜態(tài)的而是相互聯(lián)系和相互交叉的并且在不同的時(shí)期側(cè)重點(diǎn)也是不同的

從產(chǎn)業(yè)的演變和各國實(shí)施的產(chǎn)業(yè)政策來看，產(chǎn)業(yè)政策發(fā)揮作用有一定的模式：（1）以優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和全面提升企業(yè)競爭力為目標(biāo)、以結(jié)構(gòu)政策和組織政策為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化及產(chǎn)業(yè)組織的合理化，通過扶持、傾斜等措施，提高產(chǎn)業(yè)的競爭力。（2）以形成產(chǎn)業(yè)自我調(diào)節(jié)為主要目標(biāo)、以彌補(bǔ)市場機(jī)制缺陷、完善市場機(jī)制政策為主要內(nèi)容的產(chǎn)業(yè)政策。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策重點(diǎn)通過市場競爭，促使社會資源向產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)未來發(fā)展的方向合理流動(dòng)有效配置。適合較發(fā)達(dá)的國家。（3）以結(jié)構(gòu)變化為主要目標(biāo)、以指令性計(jì)劃為主的產(chǎn)業(yè)政策。這種類型的產(chǎn)業(yè)政策是行政干預(yù)實(shí)現(xiàn)資源增量的重點(diǎn)配置，促進(jìn)社會資源增量的調(diào)整。但在使用這種模式時(shí)要重視發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

二、密切關(guān)注新形勢下我國產(chǎn)業(yè)政策的新走向

我國的現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)起步于上世紀(jì)90年代末期，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平來看，尚處于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的導(dǎo)入期，且面臨開放物流業(yè)市場后世界級物流企業(yè)的競爭；從我國物流產(chǎn)業(yè)的市場結(jié)構(gòu)角度看，行業(yè)集中度過低、缺乏有實(shí)力的大企業(yè)，物流服務(wù)的差別化較低、缺乏必要的產(chǎn)業(yè)分工與協(xié)作、低水平惡性競爭嚴(yán)重；制度性退出壁壘過大、兼并重組的成本過高等問題十分突出；從物流產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的角度看，受企業(yè)規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)及其分擔(dān)方式的影響，物流企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和技術(shù)擴(kuò)散的速度較慢；受信息不對稱、存貨、沉沒成本的影響，市場出清機(jī)制還存在較大不足；從政府公共管制的角度看，不同領(lǐng)域內(nèi)的管制過多與管制不足并存；從產(chǎn)業(yè)布局的角度看，一些地區(qū)的物流基礎(chǔ)設(shè)施與其整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及生產(chǎn)力布局不協(xié)調(diào)；從物流基礎(chǔ)設(shè)施的分布看，物流基礎(chǔ)設(shè)施受體制影響，缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃銜接、節(jié)點(diǎn)設(shè)計(jì)落后、通用性較差等等。這些問題，從根本上說，都是缺乏產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)或產(chǎn)業(yè)政策不合理造成的。因此，需要通過知識的普及、專家型管理者的引入等手段降低制度創(chuàng)新的成本，并通過選擇適宜的產(chǎn)業(yè)政策推動(dòng)我國現(xiàn)代物流產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

國外發(fā)達(dá)國家物流業(yè)發(fā)展較早，相應(yīng)地物流產(chǎn)業(yè)政策也比較成熟，其中許多方面值得我們借鑒。

歐洲的物流政策主要體現(xiàn)在以下幾方面：一是強(qiáng)調(diào)政府的任務(wù)是監(jiān)督和控制。監(jiān)督物流業(yè)的發(fā)展是否符合宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向和要求；控制物流業(yè)的布局及其規(guī)模與整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相協(xié)調(diào)；二是對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府統(tǒng)籌規(guī)劃、州政府扶持建設(shè)、企業(yè)自主經(jīng)營的發(fā)展模式。聯(lián)邦政府在統(tǒng)籌考慮交通干線、主樞紐規(guī)劃、生產(chǎn)力布局、物流現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，根據(jù)各種運(yùn)輸方式銜接的可能，在全國范圍內(nèi)規(guī)劃物流園區(qū)的空間布局、用地規(guī)模與未來發(fā)展。州政府提供建設(shè)用地及交通設(shè)施，并把物流園區(qū)場地租給企業(yè)，與其按股份制形式共同出資；三是物流體系的標(biāo)準(zhǔn)化、共享化和通用化。全歐鐵路系統(tǒng)及歐盟提出：要在未來20年內(nèi)，努力建設(shè)統(tǒng)一的鐵路體系；四是行業(yè)協(xié)會的作用突出，在代表和維護(hù)行業(yè)利益、影響歐盟物流政策上發(fā)揮的作用較大。

美國聯(lián)邦層次的物流管理機(jī)構(gòu)，主要包括各種管制委員會，如州際商務(wù)委員會、聯(lián)邦海運(yùn)委員會、聯(lián)邦能源委員會等。此外，聯(lián)邦法院、各行政部門負(fù)責(zé)司法、行政工作，而立法機(jī)構(gòu)則是總的物流政策的頒布者。美國政府強(qiáng)調(diào)在充分發(fā)揮市場的基礎(chǔ)作用的前提下，不斷通過宏觀政策的引導(dǎo)，以現(xiàn)代物流發(fā)展帶動(dòng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

在其2025年的《國家運(yùn)輸科技發(fā)展戰(zhàn)略》中，規(guī)定交通產(chǎn)業(yè)的總目標(biāo)是：建立安全、高效、充足和可靠的運(yùn)輸系統(tǒng)，其范圍是國際性的，形式是綜合性的，特點(diǎn)是智能性的，性質(zhì)是環(huán)境友善的，而《美國運(yùn)輸部1997-2002財(cái)政年度戰(zhàn)略規(guī)劃》則成為美國物流管理發(fā)展的里程碑。近年來，隨著現(xiàn)代物流業(yè)在我國的興起，在學(xué)術(shù)界、實(shí)業(yè)界的推動(dòng)下，中央政府和地方政府紛紛提出了自己的物流產(chǎn)業(yè)政策。

從已公布的規(guī)劃看，我國的物流產(chǎn)業(yè)政策涉及的內(nèi)容主要有：一是強(qiáng)調(diào)產(chǎn)業(yè)功能定位和區(qū)域經(jīng)濟(jì)功能定位。二是培育物流需求、促進(jìn)第三方物流企業(yè)發(fā)展。三是統(tǒng)籌規(guī)劃物流設(shè)施建設(shè)，重點(diǎn)加強(qiáng)物流節(jié)點(diǎn)規(guī)劃，力求實(shí)現(xiàn)多功能、多種運(yùn)輸方式共享；在用地、物流園區(qū)一定年限財(cái)政資金返還、資金扶持、城市交通管制等方面協(xié)調(diào)配合；四是優(yōu)先發(fā)展物流信息化，支持物流信息平臺建設(shè)，積極推動(dòng)EDI、GIS、GPS、SCM、POS、ERP、MIS等先進(jìn)信息方式和手段的應(yīng)用，同時(shí)，強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化、企業(yè)信息化和電子商務(wù)等的發(fā)展；五是重視物流標(biāo)準(zhǔn)化工作；六是強(qiáng)調(diào)物流人才的培養(yǎng)。