導(dǎo)語：產(chǎn)業(yè)政策法治化實施制度分析論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、產(chǎn)業(yè)政策之溯源

產(chǎn)業(yè)政策的雛形可以追溯到國家政權(quán)的出現(xiàn)并開始履行經(jīng)濟職能、干預(yù)產(chǎn)業(yè)活動，而嚴格意義上的產(chǎn)業(yè)政策則首先出現(xiàn)在西歐產(chǎn)業(yè)革命后開始了工業(yè)化進程的資本主義國家。

法學(xué)界公認，美國于1890年制定的《謝爾曼法》是世界第一部由國家主權(quán)保障實施的現(xiàn)代反壟斷法。《謝爾曼法》的制定和實施，大大緩解了美國因長期的完全自由放任政策所導(dǎo)致的經(jīng)濟秩序危機，{1}（P295）它是西方早期最有影響的產(chǎn)業(yè)組織政策的縮影。而日本自明治開國時起，就明確提出了“殖產(chǎn)興業(yè)，富國強兵”的口號，并由政府直接出面創(chuàng)辦了一大批官營的近代產(chǎn)業(yè)，以期通過對民間產(chǎn)生示范和勸業(yè)作用，來加速日本的工業(yè)化和近代化過程。中國的產(chǎn)業(yè)政策實踐堪稱源遠流長。由于我國封建時代是“溥天之下，莫非王土”，政府可以名正言順地對工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進行干預(yù)，政府行為成為影響封建經(jīng)濟運行的重要因素。馬克思甚至提到：“我們在亞洲各國經(jīng)常可以看到，農(nóng)業(yè)在某一個政府的統(tǒng)治下衰落下去，而在另一個政府的統(tǒng)治下又復(fù)興起來，收成的好壞在那里決定于政府的好壞，正像在歐洲決定于天氣的好壞一樣?！眥2}（P25）據(jù)我國史學(xué)家研究，三國時期曹魏的“屯田”政策，北魏的“均田”政策和唐初的“均田”政策都有力地推動了土地與農(nóng)民的結(jié)合，促進了當時的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。設(shè)專職官吏掌管水利事宜、興修水利設(shè)施，是我國歷代封建王朝農(nóng)業(yè)政策的基本內(nèi)容。這類政府行為較好地發(fā)揮了政府的權(quán)能，彌補了民間組織渙散的天然缺陷，改善了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，促進了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，推廣先進生產(chǎn)工具、先進生產(chǎn)技術(shù)和優(yōu)良品種，獎勵墾荒和組織大規(guī)模移民墾殖的政策，也都對我國封建經(jīng)濟的發(fā)展起過促進作用，它們無疑都是農(nóng)業(yè)國早期產(chǎn)業(yè)政策實踐的佐證。{3}（P101—127）

而產(chǎn)業(yè)政策概念在我國的正式啟用是在20世紀80年代。譬如，1986年“產(chǎn)業(yè)政策”一詞正式出現(xiàn)在我國的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中；1989年3月，國務(wù)院頒布了我國第一部真正意義上的產(chǎn)業(yè)政策——《國務(wù)院關(guān)于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》，這標志著我國開始了產(chǎn)業(yè)政策的實踐；1994年3月，國務(wù)院又頒布了《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》，標志著我國已開始建立以產(chǎn)業(yè)政策為中心的經(jīng)濟發(fā)展體系；之后相繼制訂的《汽車工業(yè)產(chǎn)業(yè)政策》、《水利產(chǎn)業(yè)政策》、《當前國家鼓勵發(fā)展產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和技術(shù)目錄》等產(chǎn)業(yè)政策，基本形成了包括產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)技術(shù)政策和產(chǎn)業(yè)布局政策等在內(nèi)的、較為完整的一個政策體系。

綜上，產(chǎn)業(yè)政策的本質(zhì)是國家對產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟活動的主動干預(yù)，它的產(chǎn)生及演化與國家的干預(yù)思想是相輔相成的，其間尤其要注意的是對它科學(xué)合理的界定及功能的理解。

二、產(chǎn)業(yè)政策的法治化

在我國，許多法律都是由政策轉(zhuǎn)化而來，因此，政策在一定程度上的法律化是在協(xié)調(diào)政策與法律關(guān)系的基礎(chǔ)上實現(xiàn)二者的有效銜接的方式。

（一）產(chǎn)業(yè)政策法治化的一般分析

產(chǎn)業(yè)政策是一種[公務(wù)員之家]政府政策，也是政府的干預(yù)或調(diào)控行為，在此領(lǐng)域?qū)嵭蟹ㄖ尉椭苯颖憩F(xiàn)為政府要依法制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策，要受法律的約束，這突出地體現(xiàn)了法治的民主實質(zhì)和要求，其意義重大。如果政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為不受法治原則的制約，這種產(chǎn)業(yè)政策就可能變成行政專權(quán)，增加其任意性，產(chǎn)生嚴重的后果，因為“如果不對公共行政在為追求其目的而采取任何被政府官員認為是便利的手段方面的權(quán)力加以限制，那么這種做法便是同法律背道而馳的，因為這將淪為純粹的權(quán)力統(tǒng)治?！眥4}（P367）所以，對政府制定和執(zhí)行產(chǎn)業(yè)政策的行為進行法律上的控制是法治國家的必然要求。而“產(chǎn)業(yè)政策一旦上升為法，就不再是政府意志，而是國家意志、全民意志。即使是政府的有關(guān)規(guī)定或行為與法相抵觸，也必須以法律為準，服從法律的要求”。{5}因此，對產(chǎn)業(yè)政策進行法律調(diào)整不僅意味著要規(guī)制被調(diào)控主體的行為，而且也意味著要規(guī)制調(diào)控主體的行為，并且后一方面占有更重要的地位。

當然，政策法律化并不是說將所有的政策都轉(zhuǎn)化為法律，轉(zhuǎn)化為法律的政策，一般必須具備如下要件：影響的全局性；內(nèi)容的穩(wěn)定性；轉(zhuǎn)化的成熟性?？梢哉f，政策法律化的水平和程度直接體現(xiàn)了國家實行法治的能力。在我國的法制建設(shè)中，應(yīng)該對政策法律化予以高度重視，確保政策法律化科學(xué)、合理、有效地進行。

（二）產(chǎn)業(yè)政策法治化的必要性和可行性

我國在改革開放以來的經(jīng)濟管理活動中越來越重視利用產(chǎn)業(yè)政策，并且其法律化程度也在逐步提高，這對調(diào)整我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高產(chǎn)業(yè)組織素質(zhì)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平，從而促進經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變起了多方面的積極作用。有人認為，最近二十多年來我國推行的產(chǎn)業(yè)政策的數(shù)量和涉及領(lǐng)域，遠遠超過以產(chǎn)業(yè)政策著稱的日本。{6}（P46）但是，由于種種原因，我國產(chǎn)業(yè)政策在制定和實施中還存在一些問題。從法律的角度看，我國的產(chǎn)業(yè)政策領(lǐng)域的問題主要表現(xiàn)為我國產(chǎn)業(yè)政策的法律化程度不高，現(xiàn)有的很多產(chǎn)業(yè)政策并沒有納入到嚴格的法律調(diào)整中來。雖然并不是所有的產(chǎn)業(yè)政策都需要采取法律的形式，但是一些基本的、重要領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)政策還是要上升到法律的高度，特別是由最高國家權(quán)力機關(guān)制定的法律。而目前我國很多重要方面的產(chǎn)業(yè)政策僅表現(xiàn)為政府或其職能部門的法規(guī)或規(guī)章，有些甚至連規(guī)章的形式都未采取，只是以某種規(guī)范性文件形式存在的“純粹的”政策，缺少體現(xiàn)法律性質(zhì)的責任制度作保障。那些尚沒有得到任何法律調(diào)整的產(chǎn)業(yè)政策情況自不必說，那些在基本領(lǐng)域僅以法規(guī)、規(guī)章形式存在的產(chǎn)業(yè)政策也難以收到法律調(diào)整的應(yīng)有效果，特別是難以收到前述產(chǎn)業(yè)政策法治化的基本要求——政府本身制定和實施產(chǎn)業(yè)政策的行為也要受到相應(yīng)的法律約束?；谶@種情況，我國不少領(lǐng)域中只有產(chǎn)業(yè)政策而沒有產(chǎn)業(yè)政策法。

當然，如前所言，產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整和法治化的效果只是就其應(yīng)然狀態(tài)而言的，能否及在多大程度上收到這種效果還要取決于法律規(guī)定是否完善。就我國2002年通過的《中小企業(yè)促進法》來說，它是我國產(chǎn)業(yè)政策法中少有的高層次立法，其基本內(nèi)容也是較為合理與有效的。[1]我國加入世界貿(mào)易組織后，理應(yīng)在遵守WTO基本規(guī)則的前提下保護民族產(chǎn)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)競爭力，而隨著經(jīng)濟全球化、國際市場競爭日趨激烈，靠企業(yè)自身的力量來改變在國際分工和貿(mào)易利益中的不利地位是非常困難的，因此，要在充分發(fā)揮市場功能的同時，積極利用政府的力量引導(dǎo)企業(yè)行為，通過實施產(chǎn)業(yè)政策，并使其上升為法律，加快產(chǎn)業(yè)政策的立法，用法律來保障產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三、法治化進程中產(chǎn)業(yè)政策實施機制的制度重構(gòu)

由于產(chǎn)業(yè)政策側(cè)重于從供給角度[公務(wù)員之家]來調(diào)控經(jīng)濟生活，因此它必須與其它經(jīng)濟手段配套使用，才能取得預(yù)期效果。

（一）法治化進程中產(chǎn)業(yè)政策實施機制的困境分析

從市場經(jīng)濟體制與產(chǎn)業(yè)政策的關(guān)系考察，可以發(fā)現(xiàn)，我國現(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策在實施內(nèi)容、實施目標、實施手段、影響因素等方面存在問題：1．從產(chǎn)業(yè)政策的實施內(nèi)容來看，產(chǎn)業(yè)政策與計劃存在著比較嚴重的交叉；目前的計劃既管總量，承擔著穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的任務(wù)，又管部分產(chǎn)業(yè)投資建設(shè)，承擔著調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進經(jīng)濟發(fā)展的任務(wù)。2．從產(chǎn)業(yè)政策的實施目標來看，產(chǎn)業(yè)政策目標與實施政策的手段脫節(jié)。在市場經(jīng)濟體制下，實施產(chǎn)業(yè)政策中存在著多元主體，其各自利益目標通過協(xié)調(diào)滲透到產(chǎn)業(yè)政策目標中去，從而使每個主體都可能運用自身所擁有的一切手段，通過一定的產(chǎn)業(yè)政策來實現(xiàn)自己的利益目標，而這些多元主體中的一個重要組成部分一企業(yè)，仍沒有從舊體制行政領(lǐng)導(dǎo)的陰影中擺脫出來，因而它參與實施產(chǎn)業(yè)政策的手段就存在著較大的局限性，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)政策目標與實施手段相脫節(jié)。3．從產(chǎn)業(yè)政策的實施手段來看，過多地依靠增量調(diào)整，而存量調(diào)整的力度遠遠不夠。由于資產(chǎn)存量調(diào)整力度遠遠不夠，我國目前仍在很大程度上是通過增加投資來獲取一定推動力的方式，以求改變不合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，這非但不能徹底轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，相反，卻容易陷入低效率惡性循環(huán)的怪圈。4．從產(chǎn)業(yè)政策的影響因素來看，當前對國際因素的影響及地區(qū)間經(jīng)濟關(guān)系的處理重視不夠?，F(xiàn)行產(chǎn)業(yè)政策，在促進區(qū)域經(jīng)濟分工、發(fā)揮比較優(yōu)勢、共同發(fā)展方面作用乏力，致使區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)了許多問題，如地區(qū)間產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)雷同、地方封鎖等，既不利于宏觀經(jīng)濟效益的提高，也不利于國際競爭力的提高。

綜上，我國目前產(chǎn)業(yè)政策上的問題來源于我國的二元經(jīng)濟體制：產(chǎn)業(yè)政策的實施缺乏有效的微觀基礎(chǔ)；地方利益格局的形成給產(chǎn)業(yè)政策的實施帶來了相當大的困難；扭曲的價格體系對產(chǎn)業(yè)政策的實施起著消極作用，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)與加工工業(yè)產(chǎn)品比價嚴重不合理，從而誘導(dǎo)地方和企業(yè)盲目發(fā)展加工業(yè)，使基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)瓶頸作用加劇；宏觀調(diào)控機制乏力。

（二）產(chǎn)業(yè)政策實施機制困境克服的制度重構(gòu)

針對當前我國產(chǎn)業(yè)政策實施的困境，重構(gòu)產(chǎn)業(yè)政策實施機制應(yīng)當從產(chǎn)業(yè)政策實施機制的理念、統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策體系、產(chǎn)業(yè)政策實施保障機制、產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)體系等四個方面展開：

1．產(chǎn)業(yè)政策實施機制的理念更新

要真正保證產(chǎn)業(yè)政策實施機制完善的實現(xiàn)，必須實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)政策實施機制的理念更新。具體包括如下內(nèi)容：（1）在產(chǎn)業(yè)政策的制定環(huán)節(jié)中借助動態(tài)比較利益方法。我國在制定產(chǎn)業(yè)政策時，一方面通過動態(tài)的比較利益方法的運用可以提高產(chǎn)業(yè)政策制定的科學(xué)性和是適用性；另一方面，可以結(jié)合我國的資金、技術(shù)資源、人力資源等條件，著眼于未來，以適應(yīng)國際產(chǎn)業(yè)加速轉(zhuǎn)換的要求。（2）在產(chǎn)業(yè)政策實施機制的各個環(huán)節(jié)中要根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展的實際情況，注重分區(qū)域、分階段的理念。（3）在產(chǎn)業(yè)政策實施機制中要充分利用市場機制，促進產(chǎn)業(yè)政策實現(xiàn)。

2．建立健全產(chǎn)業(yè)政策實施保障機制

制定和實施產(chǎn)業(yè)政策是國家進行宏觀經(jīng)濟管理的重要手段，然而，許多產(chǎn)業(yè)政策在實施過程中并沒有達到預(yù)期的目的，因此，應(yīng)當建立信息傳遞保障機制和政策監(jiān)督機制來保證產(chǎn)業(yè)政策的有效實施。

產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機制是以防止信息傳導(dǎo)失真為目標的組織的行為和信息在組織內(nèi)部的傳導(dǎo)。但信息在組織內(nèi)部傳導(dǎo)存在失真是已被人們熟知的經(jīng)驗，我們所做的只能是研究怎樣減少信息的不確定性和提高經(jīng)濟信息反饋效率。從產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞過程可以看出，任何一個環(huán)節(jié)發(fā)生故障都會影響產(chǎn)業(yè)政策的效果。信息傳遞保障機制的問題集中體現(xiàn)在：信息本身問題（產(chǎn)業(yè)政策本身必須具有合理性、可行性和持續(xù)性。若政策不能滿足三個條件，傳導(dǎo)的源頭就會發(fā)生問題，肯定不會產(chǎn)生好的政策效果）；信息耗散（經(jīng)濟系統(tǒng)的宏觀信息轉(zhuǎn)化為微觀信息，在理想的情況下可能保持信息量不變，但是，在實際中這種轉(zhuǎn)化總是不可避免地為隨機擾動所耗散）；信息畸變（即使信息的傳遞過程沒有隨機干擾，但是對產(chǎn)業(yè)政策的理解過分融入各部門、各地方的本位利益，條塊分割，勢必使產(chǎn)業(yè)政策走樣或造成各地區(qū)產(chǎn)業(yè)的不良競爭，甚至造成產(chǎn)業(yè)在區(qū)域內(nèi)的封閉發(fā)展，嚴重影響資源的合理流動和配置）；信息失靈（信息通暢地傳遞到接受主體，并未起到應(yīng)有的作用，說明信息失去了價值）。要克服信息傳遞中的環(huán)節(jié)疏漏，提高產(chǎn)業(yè)政策的有效性也可從三方面建立健全產(chǎn)業(yè)政策信息傳遞保障機制：第一，將產(chǎn)業(yè)政策的實施節(jié)奏控制在適當?shù)姆秶鷥?nèi)，盡快提高地方和部門管理經(jīng)濟的水平、推進企業(yè)的自主健康有序發(fā)展，通過營造產(chǎn)業(yè)政策實施的微觀經(jīng)濟基礎(chǔ)，使政策執(zhí)行主體充分發(fā)揮恰當作用，接收主體能夠有效響應(yīng)政策導(dǎo)向。第二，在推行產(chǎn)業(yè)政策過程中，當直接影響到經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量和產(chǎn)業(yè)國際競爭力時，就要采取非常明確的調(diào)控手段，加大政府的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和督查等工作力度，保持產(chǎn)業(yè)政策的貫徹實施。第三，在產(chǎn)業(yè)政策實施過程中，要注意產(chǎn)業(yè)政策的實施與政府職能的互動，即在政府管理經(jīng)濟的模式不適應(yīng)市場經(jīng)濟和經(jīng)濟發(fā)展的要求時，必須進一步轉(zhuǎn)變政府職能，使政府的機構(gòu)設(shè)置、工作方式、管理方法適應(yīng)發(fā)展形勢的需要，通過高效率的政府工作為產(chǎn)業(yè)政策的實施創(chuàng)造條件。

產(chǎn)業(yè)政策的監(jiān)督保障機制指的是產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督主體對監(jiān)督客體的行為及行為結(jié)果的自發(fā)監(jiān)督和控制。必須要注意的是，產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督主體必須根據(jù)國家法律、行政等方面的規(guī)定進行監(jiān)督。建立健全產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機制應(yīng)當明確以下問題：其一，以國家權(quán)力機關(guān)為監(jiān)督主體的產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機制；國家的政治制度不同，國家最高權(quán)力機關(guān)的形式也不同。但是，產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機制中國家權(quán)力機關(guān)的支持是必須的。其二，以各級政府為監(jiān)督主體的產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督保障機制。經(jīng)濟管理是各國政府的基本職能，就我國的實際情況看，過去和現(xiàn)在政府直接承擔的經(jīng)濟管理內(nèi)容大大超出了應(yīng)有的范圍，管理職能部門太多，機構(gòu)過于龐大，這相對淡化了政府應(yīng)當承擔的監(jiān)督職能。從功能上講，政府對產(chǎn)業(yè)政策實施的監(jiān)督有時間區(qū)別，并且由此而引發(fā)出不同的監(jiān)督手段和效果。這種時間上的差別又主要表現(xiàn)在政府產(chǎn)業(yè)政策監(jiān)督手段的具體運用與監(jiān)督對象之間的相互關(guān)系上。

此外，在具體的監(jiān)督環(huán)節(jié)上要各有側(cè)重，具體包括事前監(jiān)督、事中監(jiān)督和事后監(jiān)督。事前監(jiān)督，是指在某一具體的產(chǎn)業(yè)政策實施之前，政府已經(jīng)有所預(yù)見并采取了相應(yīng)的監(jiān)督措施，使之不至于損害產(chǎn)業(yè)政策的良好實施。事中監(jiān)督主要是指在作為監(jiān)督對象的具體產(chǎn)業(yè)政策實施過程，某一態(tài)勢或事件已經(jīng)發(fā)生，但尚未加劇或蔓延之時，政府所采取的相應(yīng)監(jiān)督措施。在政府尚難把握產(chǎn)業(yè)政策實施運行規(guī)律的條件下，事中監(jiān)督已經(jīng)成為絕大多數(shù)國家對產(chǎn)業(yè)政策實施監(jiān)督的最為經(jīng)常的方式。事后監(jiān)督是指在由產(chǎn)業(yè)政策實施所造成的事件發(fā)生并基本結(jié)束之后，政府才采取的監(jiān)督措施。事后監(jiān)督的主要目的也轉(zhuǎn)變?yōu)槿绾蜗@些事件已經(jīng)產(chǎn)生的負面影響。政府在對產(chǎn)業(yè)政策實施進行監(jiān)督的同時，顯然也必須對各政府部門的參與行為進行監(jiān)督。政府參與的程度越高、范圍越廣泛，這種監(jiān)督在產(chǎn)業(yè)政策實施監(jiān)督中的作用自然也就越大。{7}（P13—14）

四、余論

我國經(jīng)濟發(fā)展尚處于轉(zhuǎn)型階段，國家應(yīng)設(shè)定分別針對國內(nèi)處于工業(yè)社會不同發(fā)展階段的不同區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)目標。而產(chǎn)業(yè)政策實施的目的在于引導(dǎo)社會資源在產(chǎn)業(yè)部門之間以及產(chǎn)業(yè)內(nèi)部優(yōu)化配置，推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化演進和提高產(chǎn)業(yè)組織的規(guī)模經(jīng)濟水平，從而全面提高整個國民經(jīng)濟的運行質(zhì)量。

而產(chǎn)業(yè)政策的實施機制的完備是產(chǎn)業(yè)政策功能實現(xiàn)的根本，而產(chǎn)業(yè)政策的實施必須按法治化的思路進行，即圍繞產(chǎn)業(yè)政策的法律調(diào)整和產(chǎn)業(yè)政策的法律化展開，在產(chǎn)業(yè)政策自身完善的基礎(chǔ)之上，密切結(jié)合我國的經(jīng)濟和社會背景，在產(chǎn)業(yè)政策實施機制的觀念更新前提下，完善統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策體系，建立健全產(chǎn)業(yè)政策實施保障機制，構(gòu)建完備的產(chǎn)業(yè)政策法律法規(guī)體系，最終達到產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)政策法律的良性互動。