導語：產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

關鍵詞:產(chǎn)業(yè)政策/反壟斷法/市場機制/政府干預/實施效用

內(nèi)容提要:產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法雖然都是政府干預經(jīng)濟的基本方式，但兩者干預經(jīng)濟的深度、廣度及基本理念都是不同的。不同類型的產(chǎn)業(yè)政策會對反壟斷法的實施產(chǎn)生不同的效用。我國目前過于擴張的產(chǎn)業(yè)政策不僅延緩了反壟斷立法進程，而且勢必影響未來反壟斷法在經(jīng)濟生活中的實際作用。為避免反壟斷法的邊緣化，必須尋找與我國反壟斷法相匹配的產(chǎn)業(yè)政策，必須妥善界定產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法在國家法與政策體系中各自的作用范圍以及兩者的主次關系。

2006年在我國產(chǎn)業(yè)組織立法領域有以下兩件事比較引人注目：一是反壟斷法在列入全國人大立法規(guī)劃10余年后終于在6月24日提交全國人大常委會初次審議，立法中的重點和難點問題引起了人們的熱烈討論；二是12月5日國務院轉(zhuǎn)發(fā)的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會《關于推進國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)要求推進國有資本向重要行業(yè)和關鍵領域集中，以保證國有資本在重要行業(yè)和關鍵領域的絕對控制地位。筆者認為，反壟斷法作為“經(jīng)濟憲法”、“經(jīng)濟基本法”，雖然也是政府干預經(jīng)濟的手段之一，但它的重心是通過遏制壟斷和限制競爭等行為以發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎性作用。我國進行此項立法標志著政府要充分發(fā)揮“市場之手”作用的政策取向。而《指導意見》不僅僅是對國有資本流向的新要求，也是對國家產(chǎn)業(yè)政策的宣示與調(diào)整。推動企業(yè)重組并保證國有經(jīng)濟成分在特定領域的控制地位是運用“政府之手”干預經(jīng)濟的典型表現(xiàn)?！吨笇б庖姟返膬?nèi)容和價值考量與正在進行中的反壟斷立法有什么關聯(lián)？“市場之手”與“政府之手”如何協(xié)調(diào)兼顧？我國現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)政策對將來反壟斷法的實施會產(chǎn)生怎樣的影響？如此種種，在反壟斷立法進程加快后就成為需要我們深入思考的重要問題。

一、產(chǎn)業(yè)政策的內(nèi)涵與基本作用機制

產(chǎn)業(yè)政策如何影響反壟斷法的實施取決于兩者關系的性質(zhì)。如果兩者是相容關系，產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法將服務于共同的目標，形成推動經(jīng)濟發(fā)展和社會進步的合力；如果兩者是相斥關系，則可能發(fā)生沖突或作用力相互抵消等情形。因此，探討產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的關系首先必須厘清兩者各自的內(nèi)涵、價值取向、施行措施和作用邊界。

產(chǎn)業(yè)政策的概念自上世紀中葉被提出以來，對于它的確切含義一直眾說紛紜，莫衷一是。以該概念的來源國——日本——的學者為例，貝冢啟明認為產(chǎn)業(yè)政策是影響該國產(chǎn)業(yè)結構的所有政策；小宮隆太郎認為產(chǎn)業(yè)政策是政府為改變產(chǎn)業(yè)間的資源分配和各種產(chǎn)業(yè)中私營企業(yè)的某種活動而采取的政策；植草益認為產(chǎn)業(yè)政策是把有發(fā)展前途的產(chǎn)業(yè)作為出口產(chǎn)業(yè)，重點給予保護、培育所使用的各種各樣的政策手段；下河邊淳等認為產(chǎn)業(yè)政策是國家或政府為了實現(xiàn)某種經(jīng)濟和社會目的，以全產(chǎn)業(yè)為直接對象，通過對全產(chǎn)業(yè)的保護、扶植、調(diào)整和完善，積極或消極地參與某個產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的生產(chǎn)、經(jīng)營、交易活動以及直接或間接干預商品、服務、金融等市場形成和市場機制的政策的總稱；[1]伊藤元重等人則認為產(chǎn)業(yè)政策是由于競爭性市場存在的缺陷(市場失靈)，當自由競爭導致資源分配和收入分配出現(xiàn)問題時，一國政府為提高本國經(jīng)濟福利水平而實施的政策。[2]由上可見，這些定義不僅寬窄程度不同，而且在本質(zhì)上也有區(qū)別。另外，日本學者所定義的產(chǎn)業(yè)政策多數(shù)是以日本政府施行的措施為藍本的，并不一定具有普適性。

作為一個具體的、歷史的范疇，產(chǎn)業(yè)政策的確切內(nèi)涵需要結合特定國家特定時期的具體施政內(nèi)容而定，當然，不同國家在不同時期的產(chǎn)業(yè)政策也有一些共通之處。對此，我們可以對產(chǎn)業(yè)政策作如下分類：首先，產(chǎn)業(yè)政策有形式意義和實質(zhì)意義之分。形式意義上的產(chǎn)業(yè)政策是指制定經(jīng)濟政策的國家機關明確表述為“產(chǎn)業(yè)政策”的經(jīng)濟政策。例如，日本產(chǎn)業(yè)結構審議會在1963年11月發(fā)表的咨詢報告中明確提出了“產(chǎn)業(yè)結構政策”概念。[3]在我國，“產(chǎn)業(yè)政策”則是在1986年制定的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第七個五年計劃》中首次提出，并在1989年國務院頒布的《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》和《關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》等文件中得到明確界定。但學界更多的是在實質(zhì)意義上使用產(chǎn)業(yè)政策的概念，并不局限于特定經(jīng)濟政策是否被冠以“產(chǎn)業(yè)政策”的名稱。其次，就實質(zhì)意義上的產(chǎn)業(yè)政策而言，還可以進行再劃分。如按照所屬經(jīng)濟體制的不同可以分為計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策和市場經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策；按照構成內(nèi)容的不同可分為產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)組織、產(chǎn)業(yè)技術、產(chǎn)業(yè)布局等政策。這也是我國政府于1994年頒布的《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》等文件中的正式分類。一般認為，產(chǎn)業(yè)結構政策又可細分為主導產(chǎn)業(yè)選擇和支持政策、弱小產(chǎn)業(yè)扶持政策、衰退產(chǎn)業(yè)調(diào)整政策；產(chǎn)業(yè)組織政策可細分為競爭政策、直接規(guī)制政策和中小企業(yè)政策等。[4]按照政策功能的不同可以將其分為功能性的產(chǎn)業(yè)政策和選擇性的產(chǎn)業(yè)政策。功能性產(chǎn)業(yè)政策通常指的是通過人力資源培訓和研發(fā)補貼來提高產(chǎn)業(yè)部門國際競爭力的政策，其政策功能是彌補市場缺陷，通常沒有特定的產(chǎn)業(yè)導向。選擇性產(chǎn)業(yè)政策也就是日本式的產(chǎn)業(yè)政策，其政策功能是主動扶持戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)，縮短產(chǎn)業(yè)結構的演進過程，以實現(xiàn)經(jīng)濟趕超目標。[5]

作以上分類的意義在于：不同類型產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎和作用機制可能有所不同。例如，在產(chǎn)品經(jīng)濟理論下，計劃經(jīng)濟國家不僅在微觀經(jīng)濟領域壟斷著人、財、物、產(chǎn)、供、銷，而且還在宏觀經(jīng)濟領域以制訂計劃、政府投資、行政命令等方式控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展的規(guī)劃與執(zhí)行。在這種經(jīng)濟政策下，沒有市場經(jīng)濟意義上的需求、供給、交換、市場等概念，完全是以計劃和行政等手段代替了市場機制的作用。在市場經(jīng)濟國家，功能性產(chǎn)業(yè)政策與選擇性產(chǎn)業(yè)政策有著本質(zhì)上的不同。其中，功能性產(chǎn)業(yè)政策是旨在彌補市場失靈的產(chǎn)業(yè)政策，存在市場失靈就成為政府干預產(chǎn)業(yè)發(fā)展的前提。顯然，這種產(chǎn)業(yè)政策是作為市場機制的補充而出現(xiàn)的，與市場機制相輔相成。選擇性產(chǎn)業(yè)政策的理論基礎是“趕超理論”。趕超理論源于后發(fā)展國家的比較優(yōu)勢。該理論認為，后發(fā)展國家可以從發(fā)達國家直接取得現(xiàn)成的經(jīng)濟技術，學習發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，汲取發(fā)達國家的經(jīng)驗教訓，通過制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持政策和確定優(yōu)先發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，在短時期內(nèi)趕超發(fā)達國家。[6]但政府施行此項產(chǎn)業(yè)政策，必然在很大程度上壓縮市場機制作用的空間，甚至在產(chǎn)業(yè)結構的調(diào)整、產(chǎn)業(yè)組織的實施、產(chǎn)業(yè)布局的規(guī)劃等方面都起到了替代市場機制的作用。

二、反壟斷法的內(nèi)涵與基本作用機制

既然競爭政策被認為是產(chǎn)業(yè)組織政策中的一種，那么，競爭政策也就成了產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的聯(lián)結點。但產(chǎn)業(yè)組織政策并不限于競爭政策，政府也可能通過組建大企業(yè)或企業(yè)集團并通過其規(guī)模效應帶動相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，或自己投資組建企業(yè)甚至以行政命令等方式促進、限制特定產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。這些產(chǎn)業(yè)組織方式在不同程度上背離了競爭政策和反壟斷法所秉持的核心理念。同時，競爭政策不僅可能與同一層面上的其他產(chǎn)業(yè)組織政策存在沖突，也可能在更高層面上與產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)技術、產(chǎn)業(yè)布局等政策發(fā)生背離。對于反壟斷法與競爭政策的關系，理論界雖然多有爭議，但一致的看法是將其界定為交叉關系：一方面，競爭政策需要通過反壟斷法來體現(xiàn)，反壟斷法是競爭政策理念與內(nèi)容的主要載體；另一方面，競爭政策的外延不限于反壟斷法的調(diào)整范圍，如競爭政策也包括反壟斷法之外的其他建構競爭秩序的措施，反壟斷法規(guī)則體系也不限于宣示競爭政策，它也能夠在一定程度上回應產(chǎn)業(yè)政策的要求。

作為“地方性知識”的各國反壟斷法在產(chǎn)生原因、立法宗旨和法律功能都有所不同。例如，美國反托拉斯法就是在市場自身矛盾演化中作為遏制壟斷、糾正市場失靈的手段出現(xiàn)的；德國反限制競爭法的產(chǎn)生既因為第二次世界大戰(zhàn)后占領當局的授意與影響，更是在集中管理經(jīng)濟和實行自由放任經(jīng)濟政策失敗后所獨立作出的走第三條道路的選擇；歐盟競爭法是從經(jīng)濟而不是政治角度入手推動歐洲一體化的重要手段；日本、韓國的反壟斷立法、執(zhí)法過程則體現(xiàn)了對經(jīng)濟上后發(fā)展國家如何實現(xiàn)趕超戰(zhàn)略的思考；出于對政府在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中特殊作用的考慮，俄羅斯反壟斷法既規(guī)制經(jīng)濟壟斷，也規(guī)制行政壟斷。但總體而言，反壟斷法的內(nèi)涵和外延還是比較確定的。具體言之：首先，從調(diào)整對象看，各國反壟斷法都以經(jīng)濟壟斷為主要規(guī)制對象，禁止限制競爭協(xié)議、控制企業(yè)集中、濫用市場支配地位的規(guī)范構成了各國反壟斷法規(guī)則體系的三大支柱。其次，從立法目的看，促進經(jīng)濟發(fā)展和提高資源配置效率是當代各國反壟斷法的主要目標。這可以從美國不同時期實施寬嚴不同的競爭政策的內(nèi)在原因，日本、韓國在不同時期對競爭政策重視程度的不同以及俄羅斯為什么要通過反壟斷法等立法以實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型等事例中得到佐證。資源配置效率提高這個核心目標的確立既有經(jīng)濟發(fā)展、應對國際競爭的考慮，也是在經(jīng)濟學知識增進的助推下完成的。再次，從作用機制上看，反壟斷法作為政府干預經(jīng)濟的重要形式之一，它是以“一般性規(guī)則”為適用依據(jù)的間接干預經(jīng)濟活動的方式。例如，有學者認為不同于以間接干預為特征的宏觀調(diào)控、以從企業(yè)內(nèi)部直接控制和干預為特征的國有化以及從外部對企業(yè)進行直接行政干預為特征的管制，反壟斷法是間接的司法干預。[7]由此折射出來更重要的信息是：反壟斷法雖然也是政府干預經(jīng)濟的基本形式，但它倡導市場理性，要求政府僅在市場出現(xiàn)妨礙市場機制良性運行的壟斷或限制競爭行為時才進行干預。

盡管反壟斷法以恢復、維護市場機制良性運行為主要作用機制，但它也部分兼容了競爭政策以外的其他經(jīng)濟政策。例如，出口卡特爾豁免制度可以被認為是保護性貿(mào)易政策在反壟斷法領域中的延伸；中小企業(yè)卡特爾豁免、適用除外等制度體現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)政策的要求或者說是為產(chǎn)業(yè)政策適用預留的空間，等等。反壟斷法對產(chǎn)業(yè)政策的回應是協(xié)調(diào)反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策沖突的重要途徑。

三、產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的效用

由于產(chǎn)業(yè)政策在性質(zhì)上表現(xiàn)為很不相同的若干類型，因此，探討產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響就需要根據(jù)產(chǎn)業(yè)政策的不同分別進行。同時，又由于產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法產(chǎn)生的影響不僅取決于產(chǎn)業(yè)政策自身的目的、功能和作用機制，也取決于產(chǎn)業(yè)政策所采取的具體措施，因此，在探討產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響時還需要將不同類型的產(chǎn)業(yè)政策與其所可能運用的具體措施結合起來。產(chǎn)業(yè)政策和反壟斷法都可能服務于多元的政策目標，為了簡化問題，下文僅從經(jīng)濟效益角度進行探討。

筆者認為，功能性產(chǎn)業(yè)政策旨在彌補市場失靈，總體上對反壟斷法的實施應該起促進作用。其原因在于：功能性的產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的作用機制具有同質(zhì)性，都是對市場失靈的矯正。其中前者主要是對市場不普遍的矯正，即由政府對投資周期長、風險大、企業(yè)可能不愿進入的行業(yè)如基礎產(chǎn)業(yè)進行直接投資或以其他方式促進這些產(chǎn)業(yè)發(fā)展。反壟斷法主要是對市場不完全的矯正，即市場存在壟斷或限制競爭行為時才進行干預。功能性產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法的配合能起到互補和相得益彰的作用，特別是能夠保證競爭性產(chǎn)業(yè)和自然壟斷產(chǎn)業(yè)、基礎產(chǎn)業(yè)之間協(xié)調(diào)、均衡發(fā)展，避免因基礎設施等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不足對競爭性產(chǎn)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟發(fā)展的制約。

實現(xiàn)趕超目標的產(chǎn)業(yè)政策的效用較為復雜。為避免討論問題的重復，這里將它限于不存在市場失靈但需要加快發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，如政府扶持的某些支柱產(chǎn)業(yè)。政府為促進這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展可能采取誘導手段(誘導性產(chǎn)業(yè)政策)，也可能采取強制手段(強制性產(chǎn)業(yè)政策)。前者如政府通過采取財政、稅收、信貸、政府采購、股票、債券發(fā)行、外資引進等方面的優(yōu)惠措施或便利等方式促進特定產(chǎn)業(yè)發(fā)展；后者如政府通過項目審批、行政命令、市場準入限制、價格管制等方式進行直接干預。誘導性產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的效用表現(xiàn)為：由于這種產(chǎn)業(yè)政策具有普適性，進入特定行業(yè)的企業(yè)都可以享有同樣的優(yōu)惠措施，這樣，通過市場機制，企業(yè)在新的激勵條件下根據(jù)預期的盈利水平自主決定進入還是退出該產(chǎn)業(yè)。根據(jù)利潤平均化的經(jīng)濟學原理，該產(chǎn)業(yè)最終將在一個比較高的水平上與其他產(chǎn)業(yè)形成新的均衡。因而，誘導性產(chǎn)業(yè)政策僅僅改變了不同產(chǎn)業(yè)之間的激勵條件，市場機制仍是其發(fā)揮作用的基礎機制。該產(chǎn)業(yè)政策必然同樣要求營業(yè)自由、信息暢通、公平競爭，并且可以與反壟斷法服務于統(tǒng)一的政策目標，如提升經(jīng)濟效益。但是，由于誘導性產(chǎn)業(yè)政策改變了不同產(chǎn)業(yè)間的資源配置狀況，它的作用效果的好壞取決于對特定產(chǎn)業(yè)進行扶持的正確與否以及政府決策和執(zhí)行過程中會不會產(chǎn)生尋租成本。在決策失誤、管制俘獲等情況下實施這一產(chǎn)業(yè)政策雖然并不會與反壟斷法產(chǎn)生直接沖突，但由于其扭曲了市場價格、浪費了社會資源，從而會對反壟斷法的實施效果產(chǎn)生減損效應。這方面典型的例子是，日本在官僚體制下為保住預算而超出實際需要大興土木，造成極大的財政資金浪費，并削弱、延緩了服務業(yè)、軟件業(yè)及其他高新技術產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。[8]

用強制手段實現(xiàn)趕超目標的產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施產(chǎn)生的影響更為復雜。最極端的例子是計劃經(jīng)濟體制下的產(chǎn)業(yè)政策。在國家壟斷一切經(jīng)濟事務的前提下，市場機制受到排斥，也就不會產(chǎn)生以糾正市場失靈為目標的反壟斷法。因此，只有到了經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，蘇聯(lián)和前東歐地區(qū)才將反壟斷立法提上議事日程。在市場經(jīng)濟條件下推行強制性產(chǎn)業(yè)政策的效用要作具體分析。如果是以行政命令的方式限制市場準入，則會壓縮市場空間和市場機制的作用范圍，在沒有有效管制制度的情況下，還會產(chǎn)生高額的尋租成本。針對外商投資，我國《外商投資指導目錄》將外商投資領域分為鼓勵、允許、限制、禁止四類，并可能在股權比例、地域范圍、業(yè)務范圍等方面作進一步的限制；針對民營企業(yè)，在基礎設施產(chǎn)業(yè)、新型服務業(yè)、大型制造業(yè)等領域都有不同程度的限制民營經(jīng)濟投資的規(guī)定。這些市場準入方面的限制措施，有考慮經(jīng)濟安全的因素，有考慮自然壟斷的因素，也有考慮保護國有企業(yè)的因素，對其合理性要作具體的分析、評價。但總體而言，這些措施顯然限制了市場機制的作用范圍與作用深度。在市場運行中，我國政府對不同類型的企業(yè)也有很多限制措施。例如，在融資方面，中國證券監(jiān)督管理委員會在《關于重點支持國有大中型企業(yè)上市的通知》等文件中，明確限制了非國有企業(yè)通過資本市場融資的可能。運用強制性手段對不同類型的企業(yè)實施差別待遇的做法與反壟斷法的自由競爭等理念相背離，在缺乏法律、行政法規(guī)明確授權的情況下實施該類行為可能直接違反反壟斷法，如地區(qū)封鎖、指定交易等行為已經(jīng)為《中華人民共和國反不正當競爭法》(以下簡稱《反不正當競爭法》)所規(guī)制。與產(chǎn)業(yè)結構等政策相比，在產(chǎn)業(yè)組織領域運用強制性措施對反壟斷法的影響更大一些，因為產(chǎn)業(yè)組織政策中的價格管制、以行政力量推動產(chǎn)業(yè)重組等措施在實質(zhì)上限制甚至排除了反壟斷法的適用。日本20世紀60年代的《特定產(chǎn)業(yè)振興臨時措施法》因為試圖在汽車等行業(yè)推進合并、合理化聯(lián)合等共同行動而被在野黨批評為會使《禁止壟斷法》名存實亡的“惡法”。[9]但是，我們應該看到，強制性手段本身也有可取之處，對自然壟斷行業(yè)的價格管制、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家對國有企業(yè)進行的經(jīng)營體制改革等都是必不可少的。其他的強制性產(chǎn)業(yè)政策措施也可能具有減少時間成本、摩擦成本或調(diào)動更多的社會資源等優(yōu)勢。

在現(xiàn)實生活中，以上不同類型的產(chǎn)業(yè)政策可能混為一體，從而增加了考察其對反壟斷法實施影響的難度。例如，在限制市場準入的同時實行誘導性產(chǎn)業(yè)政策的時候，政府的優(yōu)惠措施可能就轉(zhuǎn)化為少數(shù)企業(yè)的“經(jīng)濟特權”，從而必然鼓勵這些企業(yè)將濫用優(yōu)勢地位的可能轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。

四、我國產(chǎn)業(yè)政策的選擇及其與反壟斷法實施的協(xié)調(diào)

如上所述，實質(zhì)意義上的產(chǎn)業(yè)政策最初源于發(fā)達國家對基礎設施等產(chǎn)業(yè)的扶持政策，如美國19世紀的鐵路產(chǎn)業(yè)政策，嗣后在實施計劃經(jīng)濟體制的國家達到極致，成為其經(jīng)濟政策的核心部分。形式意義上的產(chǎn)業(yè)政策則起源于日本，是作為政府實現(xiàn)趕超目標的工具加以推行的。產(chǎn)業(yè)政策在性質(zhì)上表現(xiàn)為很不相同的類型。相比較而言，反壟斷法有較為確定的內(nèi)涵與作用機制。協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法關系的關鍵在于要尋找與反壟斷法實施相匹配的產(chǎn)業(yè)政策。由于國家的經(jīng)濟政策是統(tǒng)一的，因此產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法具備進行有效協(xié)調(diào)的制度基礎。就我國而言，由于政府在反壟斷立法與相關政策制定和實施中的主導地位[10]以及考慮到所處的特定政治、經(jīng)濟、社會和制度背景，政府要有效實施反壟斷法和建構競爭秩序勢必面臨更多問題：作為由計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟體制的過渡體，政府必須在經(jīng)濟、政治體制改革中發(fā)揮主導作用，推行自上而下的變革；作為發(fā)展中國家和國際競爭的參與者，政府必須有所作為，實施趕超戰(zhàn)略；作為有限理性者，政府又必須放棄計劃經(jīng)濟中的種種做法，充分尊重和發(fā)揮市場機制的作用，對公權力的行使和對經(jīng)濟生活的干預持謹慎態(tài)度。這些因素決定了我國反壟斷法不是對壟斷等市場失靈現(xiàn)象的簡單回應，而是作為政府建設有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟的法律框架的重要一環(huán)而存在的，是政府探索經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟發(fā)展的法律嘗試。產(chǎn)業(yè)政策的相關立法也是如此。但遺憾的是，我國反壟斷立法遠遠滯后于產(chǎn)業(yè)政策的發(fā)展。其理由如下：

首先，從相關法律法規(guī)和政策性文件的完善程度看，1980年國務院《關于開展和保護社會主義競爭的暫行規(guī)定》就明確提出了開展競爭、反對壟斷的具體要求。但時至今日，我國反壟斷法在列入全國人大立法規(guī)劃10余年后仍未能出臺，反壟斷法律規(guī)范目前僅限于1993年的《反不正當競爭法》、1997年的《中華人民共和國價格法》、1999年的《中華人民共和國招標投標法》以及一些產(chǎn)業(yè)法中的零星規(guī)定，反壟斷法遠沒達到體系化的要求。而產(chǎn)業(yè)政策盡管在1986年才首次被政府正式表述于正式文件中，但在以后短短的數(shù)年間，我國政府先后頒布了《中國產(chǎn)業(yè)政策大綱》、《關于當前產(chǎn)業(yè)政策要點的決定》、《90年代國家產(chǎn)業(yè)政策綱要》以及汽車等專項產(chǎn)業(yè)政策，這表明產(chǎn)業(yè)政策在20世紀80年代后期起就開始成為一種成體系的經(jīng)濟政策。

其次，從政府的實際作為看，我國從來不缺少實質(zhì)意義上的產(chǎn)業(yè)政策。1956年，在《論十大關系》的講話中就把農(nóng)業(yè)、輕工業(yè)、重工業(yè)的比例列為當時要解決的核心經(jīng)濟問題之一。但總體而言，新中國成立后直到20世紀80年代中期，我國政府關注的產(chǎn)業(yè)政策問題主要限于產(chǎn)業(yè)結構、產(chǎn)業(yè)技術、產(chǎn)業(yè)布局等領域。只是在日本、韓國等國的產(chǎn)業(yè)政策取得了巨大成功后，國內(nèi)才逐漸達成以下共識：產(chǎn)業(yè)結構政策的修訂是以市場機制為基礎的；產(chǎn)業(yè)組織政策也是產(chǎn)業(yè)政策的一部分；企業(yè)是經(jīng)濟活動的細胞，產(chǎn)業(yè)結構政策也要重視發(fā)揮企業(yè)的積極性。[11]即便如此，競爭政策在我國的產(chǎn)業(yè)組織政策中也沒有獲得優(yōu)勢地位。這一方面體現(xiàn)在對我國反壟斷法立法時機的爭論上——直到20世紀90年代初期，我國企業(yè)是否已經(jīng)達到需要反壟斷法加以規(guī)制的經(jīng)濟規(guī)模仍是人們討論反壟斷立法必要性時的焦點問題之一；另一方面，20世紀90年代中、后期，在面臨國有企業(yè)改造、應對國際競爭和即將加入世界貿(mào)易組織等多重壓力下，由政府推動產(chǎn)業(yè)重組，組建大集團、大企業(yè)等行為成為應對壓力的主要措施。有些舉措不僅沒有促進競爭，甚至還打破了一些行業(yè)已經(jīng)形成的競爭格局。例如，在國家實施石油、石化產(chǎn)業(yè)政策的過程中，新組建的大企業(yè)集團借機迫使大量民營加油站易主從而在零售終端領域?qū)崿F(xiàn)了石油、石化企業(yè)縱向一體化的壟斷格局。但不可否認，我國政府在實施產(chǎn)業(yè)組織政策的時候，也有很多促進競爭的措施。例如，就基礎設施和自然壟斷行業(yè)而言，在我國電信行業(yè)，為打破獨家壟斷經(jīng)營的局面，就先后進行了扶植中國聯(lián)通公司、實現(xiàn)郵電分離、政企分開、分拆中國電信公司等頗具市場化色彩的改革；在我國電力行業(yè)，目前也已經(jīng)實現(xiàn)了垂直一體化壟斷向集資辦電廠、分拆國家電力公司、廠網(wǎng)分離、電力競價上網(wǎng)的轉(zhuǎn)變。

當然，產(chǎn)業(yè)政策之所以能夠在國家的經(jīng)濟政策中取得優(yōu)勢地位是有其客觀原因的。具體言之有二：首先，反壟斷法和產(chǎn)業(yè)政策這兩項制度得以有效運作的基本條件存在落差。反壟斷法是成熟市場經(jīng)濟的產(chǎn)物，只是在資本主義由自由競爭進入到壟斷階段時才會有反壟斷法存在的必要。反壟斷法一般對應著比較高級的市場結構形式和成熟的法律制度環(huán)境。這也是為什么德國經(jīng)濟學家歐根認為建構競爭秩序必須同時具備開放的市場、契約自由、私人產(chǎn)權、責任等一系列構成性原則的原因。[12]與之形成對比的是產(chǎn)業(yè)政策。只有經(jīng)濟上的后發(fā)展國家才會基于后發(fā)優(yōu)勢等理論真正重視產(chǎn)業(yè)政策，而在發(fā)達的資本主義國家，由于政府干預經(jīng)濟一直受到理論界的質(zhì)疑，要么沒有明確的產(chǎn)業(yè)政策(如美國)，要么競爭政策優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策(如歐盟)。[13]產(chǎn)業(yè)政策的制定、實施對市場結構形式和法律制度環(huán)境并沒有特別的要求。反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策在得以有效運行的基礎條件上的落差，決定了作為發(fā)展中的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型國家的我國推行產(chǎn)業(yè)政策在短期內(nèi)更為便利，也更容易收到成效。其次，轉(zhuǎn)型國家的經(jīng)濟發(fā)展水平和制度現(xiàn)實決定了其與產(chǎn)業(yè)政策具有更大的親和性。這不僅是由兩項制度運作基本條件上的落差決定的，也是由制度變遷中的路徑依賴因素決定的。由于產(chǎn)業(yè)政策具有很大的政府干預彈性，它既可以通過間接干預的方式而成為青木昌彥所說的增進市場機制的工具，也可以通過項目審批、價格管制等方式強制性地體現(xiàn)政府意志，因此，無論人們對改革的價值判斷持何種態(tài)度，產(chǎn)業(yè)政策都是可以接受的政府干預方式。[14]產(chǎn)業(yè)政策作為政府的政策工具能夠比較方便地表達政府意志。政府實施產(chǎn)業(yè)政策的目標是多元的，如可能出于提高企業(yè)國際競爭力的考慮而實施扶強造“艦”等產(chǎn)業(yè)政策，也可能出于實現(xiàn)社會公平、經(jīng)濟民主的考慮而推行扶持中小企業(yè)的產(chǎn)業(yè)政策，還可能出于意識形態(tài)的考慮而對不同經(jīng)濟成分實行差別待遇等。而反壟斷法雖然也有針對提高民族企業(yè)的國際競爭力的出口卡特爾豁免制度，針對提高企業(yè)規(guī)模經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)合理化的卡特爾豁免制度等內(nèi)容，但規(guī)制經(jīng)濟壟斷、恢復市場機制的有效運作、提高經(jīng)濟效益是該法的主要目標，不便摻入過多的政策考量。因此，我國政府在從計劃經(jīng)濟體制下對企業(yè)的全面控制向市場經(jīng)濟體制下對企業(yè)較少干預的轉(zhuǎn)型的過程中，行政管理的治理慣性很容易使得產(chǎn)業(yè)政策而不是競爭政策成為政府的優(yōu)先選擇。筆者認為，20世紀80年代后期以來所表現(xiàn)出來的優(yōu)先考慮產(chǎn)業(yè)政策的實際做法是造成反壟斷立法滯后的重要原因。事實上，政府偏好產(chǎn)業(yè)政策的傾向不僅影響到我國反壟斷法的順利出臺，還影響到反壟斷法在將來執(zhí)法中的被邊緣化。為提高未來反壟斷法在我國經(jīng)濟建設中的實際效用，必須對我國的產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法進行協(xié)調(diào)。

考慮到我國當前所面臨的經(jīng)濟、國際規(guī)則約束等情勢，筆者認為，我們更應該倚重于反壟斷法而不是產(chǎn)業(yè)政策。其理由在于：首先，我國既有產(chǎn)業(yè)政策并沒有取得足夠的成效。有學者就認為：“結果表明，除了基礎設施建設領域以外，產(chǎn)業(yè)政策對競爭性產(chǎn)業(yè)成長的促進作用并不明顯，并沒有足夠的證據(jù)表明產(chǎn)業(yè)政策重點扶持的競爭性產(chǎn)業(yè)獲得長足的發(fā)展。而大量的事實從另外一個方面向人們展示了，得益于較為充分的市場競爭，一些并未納入產(chǎn)業(yè)政策扶持范圍之列的產(chǎn)業(yè)政策部門成長迅速。”[15]即使在基礎設施建設領域或傳統(tǒng)的自然壟斷領域，產(chǎn)業(yè)政策的現(xiàn)有成效也未必完全達到人們的預期。有學者就指出：“中國公用事業(yè)的壟斷……既非行政壟斷，又非自然壟斷……我們只能將其看作為一種低效落后的制度安排。”[16]其次，即使既有的產(chǎn)業(yè)政策已經(jīng)取得一定成效，在新的經(jīng)濟、制度背景下，產(chǎn)業(yè)政策的作用空間已經(jīng)被大大壓縮了。從前面提及的實現(xiàn)趕超目標的產(chǎn)業(yè)政策的具體措施看，無論是誘導性的產(chǎn)業(yè)政策措施還是強制性的產(chǎn)業(yè)政策措施，在世界貿(mào)易組織規(guī)則的約束下都受到了極大限制。財政補貼等誘導性的產(chǎn)業(yè)政策必然要受到反補貼規(guī)則的約束，而我國“入世”議定書中的一系列承諾使得政府不可能像以前那樣隨心所欲地確立市場準入的標準。再次，我國目前市場上危害比較大的幾種壟斷形式如行政壟斷、行業(yè)壟斷與我國產(chǎn)業(yè)政策的實施都有著直接或間接的關聯(lián)。行政壟斷無不是在打著實施產(chǎn)業(yè)政策、政府管制、發(fā)展地方經(jīng)濟等旗號下進行的，可以認為是政府運用宏觀調(diào)控、產(chǎn)業(yè)政策或管制等調(diào)節(jié)經(jīng)濟手段產(chǎn)生的變體，其根源在于經(jīng)濟調(diào)控權力的濫用。行業(yè)壟斷可以被認為是政府實施產(chǎn)業(yè)政策的直接結果或者至少是在產(chǎn)業(yè)政策的名義下得以正當化。行政壟斷和行業(yè)壟斷的規(guī)制既有賴于我國產(chǎn)業(yè)政策目標、理念和具體措施的調(diào)整，更有賴于反壟斷法實施、行政管理體制改革等的綜合治理。此外，我國市場范圍的大小等因素也決定了我國不可能效仿日本、韓國走政府組織經(jīng)濟、全面施行產(chǎn)業(yè)政策的老路。

五、結論

產(chǎn)業(yè)政策對反壟斷法實施的影響取決于產(chǎn)業(yè)政策的具體內(nèi)容。在國家法和政策體系中必須分清產(chǎn)業(yè)政策與反壟斷法各自的作用范圍和主次關系。我國目前過于擴張的產(chǎn)業(yè)政策不僅延緩了反壟斷立法，而且勢必影響未來反壟斷法在經(jīng)濟生活中的實際作用。為避免反壟斷法被邊緣化，充分發(fā)揮反壟斷法作為市場經(jīng)濟基礎性法律制度的作用，必須尋找與我國反壟斷法相匹配的產(chǎn)業(yè)政策，必須在經(jīng)濟效益、社會公平等多元目標中妥善界定相關經(jīng)濟政策和法律措施的各自權重。

注釋:

[1]參見李賢沛、胡立君主編：《21世紀初中國的產(chǎn)業(yè)政策》，經(jīng)濟管理出版社2005年版，第2頁。

[2]參見汪斌：《經(jīng)濟全球化與當代產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)型——兼論中國產(chǎn)業(yè)政策的轉(zhuǎn)型取向》，《學術月刊》2003年第3期。

[3]參見吳宏偉：《我國反壟斷法與產(chǎn)業(yè)政策、競爭政策目標》，《法學雜志》2005年第2期。

[4]參見孟雁北：《論產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)與沖突》，《社會科學研究》2005年第2期。

[5][15]參見馮曉琦、萬軍：《從產(chǎn)業(yè)政策到競爭政策：東亞地區(qū)政府干預方式的轉(zhuǎn)型及對中國的啟示》，《南開經(jīng)濟研究》2005年第5期。

[6]參見齊孝福：《產(chǎn)業(yè)政策失效原因的多維分析》，《山東社會科學》2005年第4期。

[7]參見周其仁：《產(chǎn)權與制度變遷——中國改革的經(jīng)驗研究》(增訂本)，北京大學出版社2004年版，第271頁。

[8]參見[美]阿列克斯•科爾：《日本：大興土木的國家》，載吳敬璉主編：《比較》第20輯，中信出版社2005年版，第138-141頁。

[9]參見周叔蓮、楊沐主編：《國外產(chǎn)業(yè)政策研究》，經(jīng)濟管理出版社1988年版，第55頁。

[10]參見葉衛(wèi)平：《競爭立法與競爭秩序建構——以行政壟斷規(guī)制必要性為中心》，《深圳大學學報》(人文社會科學版)2007年第1期。

[11]參見劉建平：《中國電力產(chǎn)業(yè)政策與產(chǎn)業(yè)發(fā)展》，中國電力出版社2006年版，第7頁。

[12]參見[德]瓦爾特•歐根：《經(jīng)濟政策的原則》，李道斌譯，上海人民出版社2001年版，第277-311頁。

[13]在各國的政策制定過程中，競爭政策更多的時候是被獨立出來，作為與產(chǎn)業(yè)政策相平行的經(jīng)濟政策的面目出現(xiàn)，這與產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟學中將競爭政策作為產(chǎn)業(yè)組織政策一部分的界定不同。在前一意義上，各國產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的關系請參見史先誠：《兼并政策與產(chǎn)業(yè)政策——論競爭政策的優(yōu)先適用》，《南京政治學院學報》2004年第2期；孟雁北：《論產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策的協(xié)調(diào)與沖突》，《社會科學研究》2005年第2期。

[14]參見馮曉琦、萬軍：《中國轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)業(yè)政策與競爭政策》，《經(jīng)濟問題》2005年第7期。

[16]史際春、肖竹：《反公用事業(yè)壟斷若干問題研究——以電信業(yè)和電力業(yè)的改革為例》，載王曉曄主編：《經(jīng)濟全球化下競爭法的新發(fā)展》，社會科學文獻出版社2005年版，第16頁。