一、部門行政法的概念及其與一般行政法的關系

(一)部門行政法的概念部門，是指組成某一整體的部分。對于部門的界定一般有兩個側重。一是側重于行政管理部門。在2008年公布的國務院機構改革方案中，國務院分為宏觀調控、能源環(huán)境、工業(yè)信息、交通運輸、社會管理和公共服務等部門，就是指的這層意義?！靶姓ǜ髡撓滇槍Ω鞑繒ㄖ萍右灾鹨徽撌?，例如交通行政法、經濟行政法、教育行政法、環(huán)境行政法、人事行政法、財務行政法、社會行政法、宗教行政法、廣電行政法、國土規(guī)劃(含區(qū)域計劃與都市計劃)暨建筑行政法、地方自治法、警察與秩序行政法等?！贝ú块T行政法不是行政管理部門(指國家部委局辦)的法，部門行政法與行政管理部門的設置有一定聯(lián)系，但不是一一對應關系。部門界定的另一個側重是行政管理領域。

德國學者哈特雷特·毛雷爾認為，“一般行政法是指原則上適用于所有行政法領域的規(guī)則、原則、概念和法律制度，應當涵蓋行政法領域的普遍的、典型的橫向問題。特別行政法是指調整特定行政活動領域的法律。屬于特別行政法的，如建設法、道路法、職業(yè)法和經濟法、社會、教育法等?！盵z3+部門行政法是特定行政領域的法規(guī)范總和。;D〕行政管理部門的劃分與行政管理領域的劃分有密切聯(lián)系，但不完全等同。部門行政法學是系統(tǒng)研究部門行政法的學問。部門行政法，或者說特別行政法、各別行政法，與一般行政法相對應，部門行政法學，或者說行政法分論、行政法各論，與行政法學總論相對應。部門行政法學和一般行政法學研究的對象側重點不同，部門行政法學研究的重點是本行政領域的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件，除此之外，部門行政法學的研究對象還包括本行政領域的政策規(guī)定、慣例等。

(二)部門行政法與一般行政法的關系部門行政法學與一般行政法學是特殊與一般、分論與總論的關系。一般行政法學為部門行政法學提供指導，反過來部門行政法學對一般行政法學也有貢獻。部門行政法學應當遵從一般行政法學的原理、原則。但是，部門行政法學對一般行政法學的這種遵從不是被動的。“一般而言，行政法總論必須尊重各論的需要與政策形成空間，而不得‘強迫’各論一律接受?！辈块T行政法學有其自身特色。因此，部門行政法學要注意避免兩種傾向。一是簡單化傾向，即認為部門行政法學是一般行政法學的簡單復制，把一般行政法學的概念、原理、規(guī)范前面加上部門的“標簽”就是部門行政法學。另一種傾向是割裂部門行政法學和一般行政法學的聯(lián)系，把二者對立起來。有學者認為，“部門行政法主要規(guī)范行政相對人，以保護行政權為主旨，側重調整管理關系和私權關系:行政法則主要規(guī)范行政主體，以限制行政權為主旨，側重調整行政關系或私權關系?！惫P者對此不敢茍同。部門行政法學相較于一般行政法學的特殊性，在研究對象上是側重點不同，但從部門行政法與一般行政法的目的和功能看，沒有大的不同。一般行政法和部門行政法都是規(guī)范行政部門行政行為的法，都是“控權法”。

二、部門行政法研究的意義

研究部門行政法學的意義，可以從理論和實踐兩個方面說明。從理論意義上講，有利于為一般行政法提供素材和養(yǎng)分，促進其精密化發(fā)展。如通過對證券管制中國務院證監(jiān)會、證券業(yè)協(xié)會與證券交易所的研究，通過對高等教育管理中高等學校和學生關系的研究，通過對村委會的研究，通過對行業(yè)組織及其成員關系的研究等，豐富了一般行政法中行政主體的理論。從實踐意義上講，開展部門行政法研究為部門行政法的完善提供理論支持，有利于促進依法行政。專門針對部門行政法進行“聚焦”研究，便于發(fā)現(xiàn)部門行政法的缺陷和不足。

摘要：黨的十五大提出“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利，實行執(zhí)法責任制和評議考核制”，標志著原有行政管理模式的創(chuàng)新和躍升，也預示著依法行政作為現(xiàn)實的行政管理準則被首先作用于社會層面，其支撐點必將帶來行政管理內部的一場變革。權力本位如何向責任本位轉移，政府職能轉變如何實現(xiàn)，都需要通過建立新的行政執(zhí)法責任機制予以保障，這不僅是現(xiàn)代化管理的必然要求，也是依法治國建設社會主義法治國家的必然選擇。民政部門實行行政執(zhí)法責任制，應先從明確責任入手，讓民政部門行政執(zhí)法人員有一個自我約束的過程，再通過建立民政部門行政考評體系對行政行為進行考核，從而探索了一種權、責對應的新的管理體制機制，改變過去行政管理內部監(jiān)督弱化的問題，對提高民政部門行政管理效能、提升依法行政水平具有十分重要的現(xiàn)實意義。

關鍵詞：民政部門、行政執(zhí)法責任制、思索

按照國務院《全面推進依法行政實施綱要》、國務院辦公廳《關于推行行政執(zhí)法責任制的若干意見》的部署，以及《吉林省行政執(zhí)法責任制規(guī)定》的要求，全面落實和大力推進民政部門行政執(zhí)法責任制。在推進民政部門行政執(zhí)法責任制中，經歷了在改革中建立、在發(fā)展中完善的歷程，經過探索與實踐，逐步建立一種民政部門“執(zhí)法有依據、行為有規(guī)范、權力有制約、過程有監(jiān)督、違法有追究”的行政執(zhí)法責任制新模式，確保民政部門的依法行政真正落在實處。

一、民政部門實行行政執(zhí)法責任制的時代背景和發(fā)展歷程

民政部門實行行政執(zhí)法責任制是法治政府建設應有之義，并伴隨著法治政府建設的步伐而逐步向前推進和深化。從吉林省民政部門實行行政執(zhí)法責任制的歷程看，大體經歷了三個不斷發(fā)展和完善的過程：（1）民政行政執(zhí)法責任制發(fā)展的初始階段，創(chuàng)制于20世紀90年代中期。主要體現(xiàn)在推行政務公開、辦理行政許可、行政審批事項和行政執(zhí)法督查等內容，并初步建立和制定了相應的工作制度和操作辦法。（2）民政行政執(zhí)法責任制初步發(fā)展和不斷完善階段，集中在2000年至2005年期間，主要體現(xiàn)在清理行政執(zhí)法主體，明確執(zhí)法依據和執(zhí)法權限；確定執(zhí)法崗位，分解執(zhí)法職責，嚴密執(zhí)法程序，細化執(zhí)行標準；初步架構民政執(zhí)法考評體系等內容；并研究制定了民政部門行政執(zhí)法責任制。（3）全面深化發(fā)展創(chuàng)新階段，集中在2005年至今，主要體現(xiàn)在各級民政部門對行政執(zhí)法法制認識空前提高，工作力度和措施空前加大，尤其是以2007年國家民政部門提出“法治民政建設”為標志，民政部門的法制建設進入創(chuàng)新發(fā)展的新階段。對民政部門的行政執(zhí)法責任制進行了全面梳理，各項配套制度銜接有序，逐步形成了完善的制度政策體系，尤其是不斷完善行政責任追究機制和行政執(zhí)法績效評估機制，給民政部門行政執(zhí)法責任制的落實注入了生機和活力。

總之，行政執(zhí)法責任制經過近十年的發(fā)展，從一個需要解決行政執(zhí)法機關職能交叉的現(xiàn)實應用制度，發(fā)展到行政執(zhí)法機關依法行政的主要監(jiān)督機制，從其發(fā)展的歷史進程看，這一制度蘊涵深層的價值取向，符合我國法制化發(fā)展的方向，體現(xiàn)了我國行政管理方式改革和職能轉換的需求，盡管民政部門行政執(zhí)法責任制還不是一部專門的法律制度，但是它作為一種民政系統(tǒng)內部管理的監(jiān)督機制，對促進行政法律的執(zhí)行，提高民政部門依法行政的水平，有著不可替代的現(xiàn)實作用。

【摘要】

部門行政法與行政法之間的關系不完全是總則與分論的關系。其與部門行政管理之間的密切關系，以及以問題為核心的研究特點，很可能會催生出邊緣性的、多學科交融的嶄新學科。

Thisarticlediscussestherelationshipbetweenadministrativelawingeneralsenseandinspecialfields.Afterfindingoutsomemainresearchdifficultiesinthisrespect,thisarticlestrivestothinkabout,takingpolicelawasanexample,thereconstructionanddevelopmentofthespecialadministrativelaw.

【關鍵詞】部門行政法；警察法學；建構；發(fā)展

specialadministrativelaw;policelaw;developement

一、引言

【摘要】

部門行政法與行政法之間的關系不完全是總則與分論的關系。其與部門行政管理之間的密切關系，以及以問題為核心的研究特點，很可能會催生出邊緣性的、多學科交融的嶄新學科。

Thisarticlediscussestherelationshipbetweenadministrativelawingeneralsenseandinspecialfields.Afterfindingoutsomemainresearchdifficultiesinthisrespect,thisarticlestrivestothinkabout,takingpolicelawasanexample,thereconstructionanddevelopmentofthespecialadministrativelaw.

【關鍵詞】部門行政法；警察法學；建構；發(fā)展

specialadministrativelaw;policelaw;developement

一、引言

【摘要】

部門行政法與行政法之間的關系不完全是總則與分論的關系。其與部門行政管理之間的密切關系，以及以問題為核心的研究特點，很可能會催生出邊緣性的、多學科交融的嶄新學科。

Thisarticlediscussestherelationshipbetweenadministrativelawingeneralsenseandinspecialfields.Afterfindingoutsomemainresearchdifficultiesinthisrespect,thisarticlestrivestothinkabout,takingpolicelawasanexample,thereconstructionanddevelopmentofthespecialadministrativelaw.

【關鍵詞】部門行政法；警察法學；建構；發(fā)展

specialadministrativelaw;policelaw;developement

一、引言

近年來，隨著我國社會格局的不斷變化和社會和諧化程度不斷提高，有關社會問題的行政法治也在不斷進步，幾乎在社會福利、社會救助、社會安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行?；谛姓ㄖ螌嵺`的此種狀況，學界也展開了對社會行政法問題的研究。[2]然而，由于我國行政法治體系和行政法學體系中社會行政法還基本上沒有被視為其中的構成部分，致使無論從行政法治的角度，還是從行政法學的角度觀察，社會行政法還處于起步階段。正是基于這樣的狀況，筆者撰就本文，擬對社會行政法的一些基本問題展開探討，并希求引起國內行政法學界和實務部門對該問題的關注。

一、社會行政法的界定

社會行政法是指調整有關特定社會關系并解決特定社會問題以實現(xiàn)社會過程的部門行政法。社會行政法中的“社會”是一個特指的概念，其不是政治學和法學中有關社會一般概念的“社會”，其更接近于社會學中的“社會”。在社會學中，社會是指由特定范圍內的人群在一定的地理區(qū)域中通過一定的文化紐帶連結的共同體，它是一個技術概念，是一個由技術因素制約的社會單位，而不具有政治學的意義。社會行政法中的“社會”就是不在政治話語的范圍內對特定自然人群及其相互關系的描述。[3]

在筆者所下的社會行政法的定義中有三個問題需要引起注意：第一是社會過程。所謂社會過程就是指一定地理或文化乃至于法律范圍內的人群實現(xiàn)自身目標和價值的動態(tài)行為方式，即是說社會過程是一種行為方式，而這種行為方式是在發(fā)展與變化中體現(xiàn)出來的。社會行政法寓于這種動態(tài)的行為方式之中，動態(tài)行為方式的變化引起社會行政法內容的變化，動態(tài)行為方式的狀態(tài)決定社會行政法的狀態(tài)，例如，上海市2006年制定的《上海市城市房屋拆遷面積標準房屋調換應安置人口認定辦法》就證明了這種過程。該辦法的制定是多年來城市房屋拆遷在動態(tài)化社會過程運行中的必然結果。我們知道，房屋拆遷尤其拆遷面積標準的調換是一個非常敏感的社會問題，這個問題引起的矛盾在上海大都市建設中一天比一天突出，這一政府規(guī)章的出臺有利于緩和因此引起的社會沖突。其社會過程的動態(tài)性是非常明顯的。這是我們理解社會行政法必須首先注意的問題。第二是社會問題。社會問題是指存在于一定人群中需要處理和解決并困擾社會過程的持續(xù)性社會事件。通常情況下，社會問題不是突發(fā)的，而是社會在其自身發(fā)展中從內部產生的，即是說社會問題在一定意義上講具有必然性。社會問題雖然不是社會行政法的存在基礎，但社會行政法應對社會問題的能力和力度則是其成功與否的重要測評指標。社會問題可以有這樣的分布：一是全球性社會問題，例如美國學者文森特·帕里羅等所概括的社會失范對個人安康的挑戰(zhàn)、對社會平等的挑戰(zhàn)、對社會機制的挑戰(zhàn)、對生活質量的挑戰(zhàn)四大范疇共數十種社會問題。[4]二是區(qū)域性社會問題，就是分布在相對較大區(qū)域牽扯若干國家的社會問題，例如非洲的貧困問題。三是國別性社會問題，就是分布于某個國家的社會問題。四是地區(qū)性社會問題，就是一個國家中某一特定地區(qū)的社會問題。上海作為一個特定地區(qū)就有著區(qū)別于其他地區(qū)的社會問題，如因城市的國際化而引起的一系列問題，之所以這樣說是因為上海的國際化進程比其它地區(qū)都要快。第三是社會關系。所謂社會關系是指人與人在利益實現(xiàn)中結成的關系形式。當然，社會關系有不同的分析路徑，具體地講，其可以放置于哲學范疇進行分析，可以放置于政治學范疇進行分析，還可以放置于法學范疇進行分析。筆者此處是從社會學的范疇使用社會關系概念的，社會行政法是在社會關系中運行的，其要么是對社會關系的設定，上海市一些自主性的社會行政法常常也設定一些新的社會關系，例如，2003年國務院制定的《工傷保險條例》就設定一系列此方面的社會關系。第8條規(guī)定：“工傷保險費根據以支定收、收支平衡的原則，確定費率。國家根據不同行業(yè)的工傷風險程度確定行業(yè)的差別費率，并根據工傷保險費使用、工傷發(fā)生率等情況在每個行業(yè)內確定若干費率檔次。行業(yè)差別費率及行業(yè)內費率檔次由國務院勞動保障行政部門會同國務院財政部門、衛(wèi)生行政部門、安全生產監(jiān)督管理部門制定，報國務院批準后公布施行。統(tǒng)籌地區(qū)經辦機構根據用人單位工傷保險費使用、工傷發(fā)生率等情況，適用所屬行業(yè)內相應的費率檔次確定單位繳費費率?！币词菍σ呀浽O定好的社會關系的實現(xiàn)。

上列方面是我們界定社會行政法的基本切入點，若將問題具體一點，筆者認為社會行政法有下列質的屬性：

（一）社會行政法以行政的服務理念為宏觀背景

摘要部門行政法，是指規(guī)范調整一定行政部門或領域內發(fā)生的國家行政關系及監(jiān)督行政關系的法律規(guī)范的總稱，是行政法學理論體系的重要組成部分。國外特別是大陸法系國家早已將部門行政法體系納入到行政法學的視野。本文從行政法學者對行政法的認識角度出發(fā)，系統(tǒng)闡述了我國行政法學研究的發(fā)展及現(xiàn)狀。

關鍵詞行政法學行政法體系大陸法系

目前，從我國部門行政法來看，某些行政領域甚至連一部基本的部門行政法律都沒有出臺。其原因與我國的部門行政法理論研究相關。

部門行政法是行政法學研究的新領域，各學者對其看法也有不同，如有學者認為：“行政法各論、分論謂之部門行政法?！雹龠€有學者認為：“部門行政法是指規(guī)范和調整一定行政部門內發(fā)生的國家行政關系及監(jiān)督行政關系規(guī)范的總稱”。②我們認為，部門行政法學是以部門行政法律現(xiàn)象為研究對象的各種科學活動及其認識成果的總稱。

部門行政法學的誕生是以現(xiàn)代行政法的出現(xiàn)為前提的，現(xiàn)代行政法只有在依法行政的條件下才可能實現(xiàn)。因此，現(xiàn)代行政法產生于資產階級革命時期，經過兩百多年的發(fā)展，國外的行政法研究已經達到了相當的水平，與西方國家相比，我國部門行政法還是個年輕的學科。

值得注意的是部門行政法學的發(fā)展具有一定的滯后性。我國的部門行政法沒有形成真正的學科體系。部門行政法研究遠遠落后于現(xiàn)實社會生活反過來又制約了部門法的進一步發(fā)展。從學界研究來看可大致分為以下幾個階段。

目前，從我國部門行政法來看，某些行政領域甚至連一部基本的部門行政法律都沒有出臺。其原因與我國的部門行政法理論研究相關。

部門行政法是行政法學研究的新領域，各學者對其看法也有不同，如有學者認為：“行政法各論、分論謂之部門行政法。”①還有學者認為：“部門行政法是指規(guī)范和調整一定行政部門內發(fā)生的國家行政關系及監(jiān)督行政關系規(guī)范的總稱”。②我們認為，部門行政法學是以部門行政法律現(xiàn)象為研究對象的各種科學活動及其認識成果的總稱。

部門行政法學的誕生是以現(xiàn)代行政法的出現(xiàn)為前提的，現(xiàn)代行政法只有在依法行政的條件下才可能實現(xiàn)。因此，現(xiàn)代行政法產生于資產階級革命時期，經過兩百多年的發(fā)展，國外的行政法研究已經達到了相當的水平，與西方國家相比，我國部門行政法還是個年輕的學科。

值得注意的是部門行政法學的發(fā)展具有一定的滯后性。我國的部門行政法沒有形成真正的學科體系。部門行政法研究遠遠落后于現(xiàn)實社會生活反過來又制約了部門法的進一步發(fā)展。從學界研究來看可大致分為以下幾個階段。

一、新中國部門行政法律制度的重建階段、部門行政法學產生的“孕育”階段（1978-1982年）

自1978年中國共產黨的第十一屆三中全會的召開至1982年憲法的頒布，是中國行政法制重建時期。十一屆三中全會《公報》指出：“為了保障人民民主，必須加強社會主義法制，使民主制度化，使這種制度和法律具有穩(wěn)定性、連續(xù)性和極大的權威，做到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究?！睆亩_定了從中華人民共和國成立以來國家制定的法律、法令不與現(xiàn)行憲法、法律、法令相抵觸者均有效。部分解決了行政領域無法可以的局面，使得行政制度重建工作邁出了一大步。這一時期又頒布了大量的行政管理法律法規(guī)，涉及經濟活動、財政稅收、文教衛(wèi)生、人事管理等諸多領域，為依法行政提供了前提條件。其中主要有《經濟合同法》、《個人所得稅法》、《商標法》、《中外合資經營企業(yè)所得法》、《外國企業(yè)所得稅法》、《學位條例》、《律師暫行條例》、《海洋環(huán)境保護法》、《國家建設征用土地條例》等等。這些國家政策與法律、法規(guī)的出臺也正在積極的孕育著部門行政法學在我國的出現(xiàn)，同時部門行政法學也在汲取著來自各方面的養(yǎng)分。

【摘要】近年來我國有關社會問題的行政法治在不斷進步，幾乎在社會福利、社會救助、社會安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行，學界也開始關注對社會行政法問題的研究，但是，在我國行政法治體系和行政法學體系中社會行政法還基本上是一個空白，包括它的界定、范圍、功能和調整對象等，沒有被視為其中的基本構成部分，致使無論從行政法治的角度，還是從行政法學的角度觀察，社會行政法還處于起步階段，其中諸多問題仍處于探討階段。正是基于這樣的狀況，筆者對社會行政法的一些基本問題展開討論，認為社會行政法體系由增加社會福利的社會行政法、實行社會救助的社會行政法、維護社會安全的社會行政法、保障社會權益的社會行政法和解決社會問題的社會行政法五個范疇構成；要完善社會行政法，必須合理分配社會行政法的立法權、依法確立社會行政法的法治原則、適度選擇社會行政法的側重點、相對集中社會行政法的執(zhí)法主體。

【關鍵詞】社會行政法；社會福利；社會救助；社會安全；社會權益

【正文】

近年來，隨著我國社會格局的不斷變化和社會和諧化程度不斷提高，有關社會問題的行政法治也在不斷進步，幾乎在社會福利、社會救助、社會安全等所有方面都有不同的法律、法規(guī)和政府規(guī)章頒布施行。[1]基于行政法治實踐的此種狀況，學界也展開了對社會行政法問題的研究。[2]然而，由于我國行政法治體系和行政法學體系中社會行政法還基本上沒有被視為其中的構成部分，致使無論從行政法治的角度，還是從行政法學的角度觀察，社會行政法還處于起步階段。正是基于這樣的狀況，筆者撰就本文，擬對社會行政法的一些基本問題展開探討，并希求引起國內行政法學界和實務部門對該問題的關注。

一、社會行政法的界定

社會行政法是指調整有關特定社會關系并解決特定社會問題以實現(xiàn)社會過程的部門行政法。社會行政法中的“社會”是一個特指的概念，其不是政治學和法學中有關社會一般概念的“社會”，其更接近于社會學中的“社會”。在社會學中，社會是指由特定范圍內的人群在一定的地理區(qū)域中通過一定的文化紐帶連結的共同體，它是一個技術概念，是一個由技術因素制約的社會單位，而不具有政治學的意義。社會行政法中的“社會”就是不在政治話語的范圍內對特定自然人群及其相互關系的描述。[3]

我國行政法學自上世紀八十年代初期興起，至今已近二十年。這些年來，行政法學獲得了長足發(fā)展，為我國行政法律制度的構建和完善作出了很大貢獻。我國行政法學自興起之時就強調其實踐性，尤其是在上世紀八十年代末期，圍繞著行政訴訟制度的立法和實務進行了大量研究，理論界與實務界合作默契，共同推動了行政訴訟制度的發(fā)展。然而近年來，行政法的理論界與實務部門有相互疏遠的趨勢，理論研究的重大成果極難為實務部門采納，同樣，實務部門的創(chuàng)新和困難也不易為理論界關注。這種狀況不僅阻礙了行政法學的發(fā)展，而且嚴重制約著行政法的實踐，進而影響到我國行政法治的進程。無疑，有必要對行政法理論與實務的關系進行深刻地反思與檢討。本文將從探討行政法理論與實踐的應然關系著手，分析我國行政法理論與實踐關系方面存在的問題及原因，進而對如何改變這種狀況提出相應對策。

一、行政法理論與實踐應然關系分析

對行政法理論與實踐關系的認識，很大程度上取決于對行政法學性質的定位。在法學體系中，行政法學雖面臨許多理論問題，但在總體性質上屬于應用法學的范疇。即行政法學應立足于行政法律制度的構建，行政法律制度既是行政法學研究的出發(fā)點，也是其歸屬點。在其研究重心上，應用法學和理論法學各有側重。應用法學以實踐為基礎，并以促進實踐發(fā)展為宗旨；而理論法學則著重于法律思想和法律制度規(guī)律的研究，為法律制度的發(fā)展提供一般性理論指導，并不直接以現(xiàn)實的法律實踐為研究重心。

當然，這不是說，行政法學不需要進行理論研究，而是強調行政法理論要服務于行政法的實踐，并經得起實踐的考驗。如果行政法理論與實踐不相關聯(lián)，或對實踐毫無指導意義，那么，行政法學的研究也就偏離了正確方向。

筆者認為，行政法理論與實踐的應然關系包括以下三個方面：

（一）行政法實踐為行政法理論的研究重心