失地農(nóng)民是現(xiàn)代化、城市化過程中出現(xiàn)的特殊群體，是中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)二元結(jié)構(gòu)的產(chǎn)物。

他們既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個(gè)邊緣群體，處于“進(jìn)退兩難”的尷尬境地。他們既不享有城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障，也不享有農(nóng)村的土地保障，生產(chǎn)生活都存在著風(fēng)險(xiǎn)。計(jì)劃生育的推行，城市化的推進(jìn)，人口向城市的流動(dòng)，空巢家庭在農(nóng)村的大量涌現(xiàn)，導(dǎo)致傳統(tǒng)“養(yǎng)兒防老”農(nóng)村養(yǎng)老體制的崩潰，如何在推進(jìn)城市化的過程中，保障農(nóng)民的權(quán)利，構(gòu)建起中國特色社會(huì)主義制度下農(nóng)村養(yǎng)老體制，是一個(gè)值得深思的問題。本文希望通過對(duì)學(xué)界已有文獻(xiàn)的梳理，對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村養(yǎng)老體制的發(fā)展過程及其中存在的問題的探討，達(dá)到初步清晰農(nóng)村養(yǎng)老體制的目的。

一、失地農(nóng)民的由來

1.失地農(nóng)民的界定。關(guān)于失地農(nóng)民的定義，國內(nèi)學(xué)界多有表述，溫晶峰說“失地農(nóng)民是中國在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中出現(xiàn)的一個(gè)新的社會(huì)群體，這個(gè)群體有別于城市居民，又不同于農(nóng)民，成為我們社會(huì)中的一個(gè)被逐步邊緣化的特殊群體”；劉長飛認(rèn)為，失地農(nóng)民是指因土地被征用失去土地以后的農(nóng)民,主要的原因是農(nóng)民的土地被無條件征用。而根據(jù)政府文件的表述，失地農(nóng)民，是指土地被依法征收后,農(nóng)業(yè)戶口的家庭人均耕種面積少于0.3畝的農(nóng)民，并且是因國家征用農(nóng)村集體土地而導(dǎo)致失去全部或大部分土地，且在征地時(shí)仍享有農(nóng)村集體土地承包權(quán)的在冊(cè)農(nóng)業(yè)人口。

2.失地農(nóng)民的歷史。農(nóng)民大規(guī)模的失去土地，最早可以追溯到歐洲15世紀(jì)末至19世紀(jì)初的圈地運(yùn)動(dòng)。其時(shí)，西歐的新興資產(chǎn)階級(jí)和新封建貴族通過大規(guī)模圈占土地，建造私有大牧場(chǎng)，完成了資本原始積累，也造就了大批喪失土地和家園的農(nóng)民，為之后的產(chǎn)業(yè)革命提供大量廉價(jià)勞動(dòng)力。

中國在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，失地農(nóng)民已經(jīng)出現(xiàn)。為了完成工業(yè)化的原始積累，國家通過政策性措施，實(shí)行嚴(yán)格的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，通過剪刀差，將利益從農(nóng)村輸送到城市，將大量人口滯留在農(nóng)村從事種養(yǎng)業(yè)和簡(jiǎn)單手工勞動(dòng)。到了改革開放時(shí)代，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制推行之后，土地成為農(nóng)民幾乎唯一的收入來源，扮演著生產(chǎn)資料、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、社會(huì)保障等多重角色。陳錫文指出,如果說計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“剪刀差”讓農(nóng)民付出了6000億元~8000億元的話,那么改革開放以來通過低價(jià)征用農(nóng)民的土地,最少使農(nóng)民蒙受了2萬億元的損失。

目前，由美國次貸危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)，其影響必將從金融領(lǐng)域波及經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，從虛擬經(jīng)濟(jì)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)滲透，這是一次前所未有的全球性的金融危機(jī)。黨中央、國務(wù)院果斷調(diào)整宏觀經(jīng)濟(jì)政策，出臺(tái)了擴(kuò)內(nèi)需、促增長的措施。那么，筆者認(rèn)為在全球金融危機(jī)這個(gè)大背景下，推進(jìn)農(nóng)村養(yǎng)老保障體系建設(shè)，解除農(nóng)民的后顧之憂，進(jìn)而刺激農(nóng)村居民的消費(fèi)需求，才能實(shí)現(xiàn)拉動(dòng)內(nèi)需，保證我國經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長的目標(biāo)。

一、國家擴(kuò)大內(nèi)需的政策給農(nóng)村養(yǎng)老保障建設(shè)帶來的契機(jī)

應(yīng)對(duì)金融危機(jī)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民生活是不可忽視的一個(gè)重要領(lǐng)域。

黨的十七屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，明確了擴(kuò)大內(nèi)需的主戰(zhàn)場(chǎng)在農(nóng)村，刺激國內(nèi)消費(fèi)市場(chǎng)的生力軍是農(nóng)民，因此要借中央財(cái)政加大投人的時(shí)機(jī)，加速全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，打消農(nóng)民增加消費(fèi)需求的后顧之憂。

缺乏養(yǎng)老、醫(yī)療、教育等保障，是農(nóng)民即使有一定的儲(chǔ)蓄也不敢輕易用于消費(fèi)的主要原因。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和人們觀念的更新，人們的經(jīng)濟(jì)行為越來越理性，尤其是在已滿足了基本的生活消費(fèi)之后，人們得在當(dāng)前消費(fèi)與未來消費(fèi)中做出理性的選擇。只有人們對(duì)未來有一個(gè)比較穩(wěn)定的預(yù)期時(shí)，消費(fèi)者才愿意更多的提高即期消費(fèi)。然而，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)各項(xiàng)保障制度的嚴(yán)重缺失，加大了人們對(duì)未來預(yù)期的不確定性，制約了人們提高當(dāng)前消費(fèi)的積極性;特別是隨著我國教育、醫(yī)療體制改革的深人進(jìn)行，居民在教育、醫(yī)療上的支出日益增大。同時(shí)為了應(yīng)付各種天災(zāi)人禍，人們不得不壓低當(dāng)前消費(fèi)，提高儲(chǔ)蓄。那么怎樣幫助農(nóng)民增強(qiáng)消費(fèi)信心，讓農(nóng)民正確認(rèn)識(shí)消費(fèi)儲(chǔ)蓄的關(guān)系，樹立正確的消費(fèi)儲(chǔ)蓄觀呢?很容易得出的結(jié)論就是，建立包括農(nóng)民的醫(yī)療保險(xiǎn)、貧困救濟(jì)、農(nóng)村居民最低生活保障、農(nóng)村居民養(yǎng)老保險(xiǎn)等多項(xiàng)內(nèi)容的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，減少農(nóng)村居民消費(fèi)支出預(yù)期的不確定性，以消除農(nóng)民消費(fèi)的后顧之憂，增強(qiáng)消費(fèi)信心。

總之，無論是提高農(nóng)民收人，還是建立農(nóng)村養(yǎng)老保障體系，都是近年來一直困擾經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的難題，如果經(jīng)由治理金融危機(jī)使這些問題也能盡快得到解決，那我們收獲的就不僅僅是抵御金融危機(jī)的勝利，而且還解決了農(nóng)村的養(yǎng)老保障建設(shè)問題，取得雙豐收。

（一）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第一個(gè)特點(diǎn)是第一層次的“濟(jì)貧”性質(zhì)

首先，雖然任何年滿65歲的澳大利亞男性公民（女性60歲）都有領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的權(quán)利，但是任何養(yǎng)老金領(lǐng)取者都需要接受收入和財(cái)產(chǎn)狀況調(diào)查（收入和財(cái)產(chǎn)之間可以按照政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行換算）。只有收入和財(cái)產(chǎn)低于一定標(biāo)準(zhǔn)的老人（這些標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)工資和物價(jià)指數(shù)每年進(jìn)行調(diào)整。2000年2月份的收入標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊砻恐?1澳元，夫婦每周90澳元。財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊碛凶≌?27，750澳元，單身無住宅者219，250澳元；夫婦有住宅者181，500澳元，夫婦無住宅者273，000澳元），才能享受全額養(yǎng)老金。（養(yǎng)老金支付標(biāo)準(zhǔn)同樣根據(jù)工資和物價(jià)指數(shù)每年調(diào)整。2000年2月的支付標(biāo)準(zhǔn)是：?jiǎn)紊砻磕?529澳元；夫婦每年各7953.40澳元）高于規(guī)定收入和財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的部分按一定的比例減少養(yǎng)老金的支付金額。具體說來：高于上述收入標(biāo)準(zhǔn)的每一澳元收入，相應(yīng)減少50澳分的養(yǎng)老金；高于財(cái)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)的每1000澳元財(cái)產(chǎn)，每周相應(yīng)減少1.5澳元的養(yǎng)老金。顯然，退休人員超過上述標(biāo)準(zhǔn)的收入和財(cái)產(chǎn)達(dá)到某種程度后，政府就不再提供養(yǎng)老金了。

其次，根據(jù)政府已經(jīng)通過的法律，政府有責(zé)任維持單身養(yǎng)老金的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的25%，夫婦養(yǎng)老金每個(gè)人的支付標(biāo)準(zhǔn)不低于男性平均工資的20%.這樣的養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)確實(shí)不高。不過根據(jù)澳大利亞的有關(guān)規(guī)定，自有住宅（1處）不計(jì)入接受調(diào)查的個(gè)人財(cái)產(chǎn)，單靠養(yǎng)老金生活的退休者不交納個(gè)人所得稅，政府還為老年人提供醫(yī)療、交通、地租、水電費(fèi)等方面的優(yōu)惠。因此，政府養(yǎng)老金的標(biāo)準(zhǔn)雖低，還可以勉強(qiáng)維持一種過得去的退休生活。可是如果退休后還想多參加一些社會(huì)活動(dòng)或者出國旅游，這樣的養(yǎng)老金水平就遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠了。然而，和其他西方國家（美國、英國、法國、德國、意大利、加拿大）的養(yǎng)老保障最低支付標(biāo)準(zhǔn)比較起來（Whiteford1995），澳大利亞的政府養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)還是比較高的，僅低于加拿大。

第三，退休人員享受政府養(yǎng)老金（第一層次）要接受調(diào)查的收入或財(cái)產(chǎn)，包括職業(yè)年金（第二層次）、其他補(bǔ)充保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄或投資（第三層次）。因此，澳大利亞養(yǎng)老保障制度的第一層次和二、三層次之間有一種此消彼長的關(guān)系。隨著職業(yè)年金制度的逐步成熟，領(lǐng)取政府養(yǎng)老金的人員比重和金額呈下降趨勢(shì)。目前約有2／3的老人領(lǐng)取全額養(yǎng)老金。估計(jì)到2050年，領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的老人比重將因職業(yè)年金的因素下降到1／3左右。這樣不僅能夠大大減輕人口老齡化對(duì)政府財(cái)政的壓力，而且可以把政府養(yǎng)老金發(fā)給最需要的窮人，對(duì)居民收入起到再分配作用，有利于整個(gè)社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

（二）澳大利亞養(yǎng)老保障體制的第二個(gè)特點(diǎn)是第二層次交費(fèi)完全由雇主承擔(dān)

在我們考察過的其他西方國家中，養(yǎng)老保險(xiǎn)不管是統(tǒng)收統(tǒng)支還是個(gè)人帳戶，一般采取的都是雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。世界銀行在東歐轉(zhuǎn)軌國家和其他發(fā)展中國家推介的三支柱模式中，第二支柱（個(gè)人帳戶）也是采取雇主雇員雙方交費(fèi)的辦法。澳大利亞的職業(yè)年金之所以完全由雇主交費(fèi)，是由澳大利亞特殊的歷史、文化和政治因素決定

一、充分認(rèn)識(shí)推進(jìn)政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的重大意義

政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是司法體制改革的重要基礎(chǔ)，對(duì)于促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定、維護(hù)國家長治久安具有十分重要的意義。同時(shí)，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革又是財(cái)政保障方式和管理模式的探索創(chuàng)新，必將有利于深化財(cái)政管理改革、推進(jìn)公共財(cái)政建設(shè)。

（一）實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是保證政法機(jī)關(guān)依法履職的客觀需要。

近年來，我省各級(jí)不斷加大政法經(jīng)費(fèi)投入，政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平不斷提高，執(zhí)法辦案條件明顯改善。但我們也要看到，當(dāng)前國際國內(nèi)形勢(shì)發(fā)生了深刻變化，我國進(jìn)入了改革發(fā)展的攻堅(jiān)階段和奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利的關(guān)鍵時(shí)期，政法機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、保障公共安全、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定所面臨的環(huán)境更加復(fù)雜，承擔(dān)的任務(wù)更為艱巨，現(xiàn)行“分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的經(jīng)費(fèi)保障體制還存在一些問題需要認(rèn)真研究解決。比如，總體投入不足與一些領(lǐng)域重復(fù)投入并存的問題；“收支兩條線”政策執(zhí)行不到位的問題；部分政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理水平不高、裝備重復(fù)購置、使用效率偏低的問題，等等。這些問題不僅影響了政法機(jī)關(guān)依法履職，制約了司法能力提高，也影響了部門預(yù)算編制的準(zhǔn)確性和科學(xué)性，亟待通過深化改革加以解決。因此，各級(jí)財(cái)政部門要從維護(hù)改革發(fā)展穩(wěn)定大局的高度，提高對(duì)實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革重要性的認(rèn)識(shí)，把思想和行動(dòng)統(tǒng)一到中央和省委、省政府的決策部署上來，明確目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，加大投入，強(qiáng)化管理，推進(jìn)建立符合我省實(shí)際、管理更加科學(xué)、保障更加有力的政法經(jīng)費(fèi)保障體制。

（二）實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是推進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)的客觀需要。

黨的十七大明確提出了加快完善公共財(cái)政體系的目標(biāo)要求，實(shí)施政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革是完善公共財(cái)政體系的重要內(nèi)容。從投入方向看，公共財(cái)政要求加大公共服務(wù)領(lǐng)域投入、增強(qiáng)基層政府的公共保障能力。政法機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧的重任，是政府提供公共管理和公共服務(wù)的重要方面，政法機(jī)關(guān)正常運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)由公共財(cái)政予以充分保障。從事權(quán)劃分看，這次政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的核心就是明確各級(jí)政府的保障范圍和保障責(zé)任，對(duì)于完善公共財(cái)政體系、健全各級(jí)財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)政體制，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。從促進(jìn)公共服務(wù)均等化的要求看，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革要求通過中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的統(tǒng)籌安排，提高縣級(jí)政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的總體水平，縮小上下之間和區(qū)域之間經(jīng)費(fèi)保障水平的差距，逐步縮小因經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)費(fèi)保障體制不同而導(dǎo)致的差異化問題，這與完善公共財(cái)政體系、推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)是完全一致的。因此，各級(jí)財(cái)政不僅要認(rèn)真做好經(jīng)費(fèi)保障體制改革工作，而且要以改革為契機(jī)，善于運(yùn)用改革經(jīng)驗(yàn)，加快推進(jìn)公共財(cái)政體系建設(shè)步伐。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對(duì)社會(huì)保障制度的改革，把加強(qiáng)社會(huì)保障作為保持社會(huì)安定的一項(xiàng)重要的政策措施。面對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價(jià)飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財(cái)政狀況惡化、社會(huì)貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會(huì)保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會(huì)保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動(dòng)力向多種就業(yè)方向的流動(dòng)，限制了其他經(jīng)濟(jì)成分中的職工獲得社會(huì)保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會(huì)范圍內(nèi)有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（2）社會(huì)保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化程度低，面對(duì)迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢(shì)難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國力相適應(yīng)的社會(huì)保障體制，就必須改革原有的社會(huì)保障制度，使其真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保障人民生活的作用。

為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金制度為重點(diǎn)的改革，改革的主要內(nèi)容有：

（一）優(yōu)化社會(huì)保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道

東歐國家將社會(huì)保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會(huì)保障基金，由統(tǒng)一的全國社會(huì)保障理事會(huì)按市場(chǎng)機(jī)制的原則進(jìn)行管理。并改變過去社會(huì)保障基金完全依靠國家財(cái)政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會(huì)福利體制改造成多種經(jīng)濟(jì)成分參加、多層次的社會(huì)福利體制，即由國家、地方政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。社會(huì)保障基金主要由失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會(huì)福利體制的核心是建立一個(gè)社會(huì)福利保護(hù)網(wǎng)，使社會(huì)的困難階層獲得社會(huì)福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。

（二）失業(yè)救濟(jì)制度的改革

在過去40年中，東歐各國大多實(shí)行全面就業(yè)政策，由于實(shí)際上不存在失業(yè)，因而在社會(huì)保障體系中大多沒有失業(yè)保險(xiǎn)這一項(xiàng)。近年來，失業(yè)已成為東歐國家體制轉(zhuǎn)軌中面臨的一個(gè)重大的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。在舊體制瓦解的同時(shí)，就業(yè)狀況惡化，失業(yè)人數(shù)劇增，1993年東歐地區(qū)的失業(yè)率平均超過了12%，隨著社會(huì)保障措施的實(shí)施，這一比例近年來雖有所下降，但仍在10%以上。1996年保加利亞的失業(yè)率為13.0%，匈牙利為10.1%，波蘭14.0%，斯洛文尼亞13.5%.來勢(shì)兇犯的失業(yè)浪潮不僅給東歐各國政府的經(jīng)濟(jì)政策帶來巨大壓力，還危及到社會(huì)的穩(wěn)定和繁榮。東歐各國先后將失業(yè)保險(xiǎn)列入社會(huì)保障體系。為幫助就業(yè)，東歐各國均設(shè)立了專門的委員會(huì)，如匈牙利的全國就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即全國勞動(dòng)力市場(chǎng)委員會(huì)）和地方就業(yè)政策利益協(xié)調(diào)論壇（即州勞動(dòng)事務(wù)委員會(huì)），以協(xié)調(diào)解決與就業(yè)有關(guān)的問題，平衡各地區(qū)間以及本地區(qū)內(nèi)勞動(dòng)力均衡分布。并設(shè)立了專門的失業(yè)救濟(jì)基金，如互助基金、就業(yè)基金和團(tuán)結(jié)基金，為失業(yè)者提供各種物質(zhì)幫助和職業(yè)培訓(xùn)。同時(shí)通過立法為失業(yè)者提供法律保護(hù)。匈牙利《就業(yè)法》規(guī)定，凡原有工作的人失業(yè)后均可享受失業(yè)救濟(jì)，剛畢業(yè)又找不到工作者可享受初業(yè)者救濟(jì)。并對(duì)解雇做出嚴(yán)格規(guī)定，凡屬于非紀(jì)律性的解雇，雇主應(yīng)向被解雇者支付最終補(bǔ)償，補(bǔ)償條件和幅度因工作時(shí)間的長短而定。這樣既可使被解雇者的權(quán)益得到保護(hù)，還可在一定程度上減輕失業(yè)救濟(jì)的負(fù)擔(dān)。

[內(nèi)容簡(jiǎn)介]中國社會(huì)保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會(huì)保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會(huì)保障基金受到的巨大壓力而陷入財(cái)務(wù)危機(jī)；資本市場(chǎng)發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險(xiǎn)；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會(huì)保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。本文從日本社會(huì)保障的體制層面著眼，選取若干對(duì)中國的現(xiàn)狀具有一定參考價(jià)值的體制性特征略加評(píng)述，并就日本社會(huì)保障制度面臨的危機(jī)及其成因、改革的基本趨勢(shì)等問題加以概述。繼而運(yùn)用國際比較的方法，對(duì)中國社會(huì)保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會(huì)保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財(cái)政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴(kuò)大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會(huì)保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。

*本文系中日兩國學(xué)者合作研究項(xiàng)目《中國社會(huì)保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計(jì)劃”項(xiàng)目之一，由中國社會(huì)科學(xué)院、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟(jì)研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項(xiàng)子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會(huì)上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊(cè)，同年在日本以《中國社會(huì)保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。

中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場(chǎng)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會(huì)變革。在這個(gè)過程中，原先在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的傳統(tǒng)社會(huì)保障體制由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進(jìn)建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會(huì)保障體系。這一階段的社會(huì)保障建設(shè)雖然取得了明顯的進(jìn)展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會(huì)保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會(huì)保障基金受到的巨大壓力而陷入財(cái)務(wù)危機(jī)；資本市場(chǎng)發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險(xiǎn)；多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會(huì)保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。

在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會(huì)保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期積極推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會(huì)保障制度的實(shí)施過程中，不斷充實(shí)和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對(duì)不適合社會(huì)變動(dòng)的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會(huì)保障正面臨著經(jīng)濟(jì)景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗(yàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期確立的現(xiàn)存社會(huì)保障體系實(shí)行改革或調(diào)整已勢(shì)在必行。

目前，中日兩國都面臨著社會(huì)保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件各異，社會(huì)保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會(huì)保障危機(jī)的歷史成因亦盡不相同，然而對(duì)各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會(huì)保障的基本屬性及其共同的社會(huì)歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會(huì)保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、日本社會(huì)保障制度的特點(diǎn)與改革

社會(huì)保障制度本質(zhì)上是一種保障其本國公民的基本生活和維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，并且要集中體現(xiàn)公正原則的社會(huì)制度。所以，社會(huì)保障的受益對(duì)象包括全體公民，應(yīng)該一視同仁，不應(yīng)該對(duì)不同的公民采取不同的社會(huì)保障政策。但在我國，目前卻存在著城鄉(xiāng)二元社會(huì)保障體系，城鎮(zhèn)的社會(huì)保障體系基本上覆蓋了全體城鎮(zhèn)居民，而農(nóng)村的社會(huì)保障體系只覆蓋了比較有限的農(nóng)村人口。除此之外，我國農(nóng)村的社會(huì)保障水平與城鎮(zhèn)的社會(huì)保障水平也是差距較大，不可同日而語，同時(shí)我國的農(nóng)村社會(huì)保障還存在著管理體制不健全的問題，社?；鸨慌灿茫踔霖澪鄣氖录r(shí)有發(fā)生，損害了政府在廣大農(nóng)民心目中的形象，使農(nóng)村社會(huì)保障工作出現(xiàn)了信任危機(jī)，完善我國農(nóng)村社會(huì)保障體系的工作刻不容緩。

總的來說，當(dāng)前我國農(nóng)村社會(huì)保障體系主要存在著覆蓋面小、保障水平低、管理體制不健全等一系列問題。相對(duì)于城鎮(zhèn)來說，我國農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展嚴(yán)重滯后，需要改進(jìn)和完善的地方太多，導(dǎo)致目前這一局面的原因很多，比如管理制度不夠健全、財(cái)政投人不足、法規(guī)建設(shè)滯后等等，而根本原因只有一個(gè)，那就是我國現(xiàn)存的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了我國社會(huì)保障體系的二元性，使得無論是保障水平、受重視程度還是資金投人等方面，農(nóng)村的社會(huì)保障都落后于城市。所以，要完善我國的農(nóng)村社會(huì)保障體系，就必須有針對(duì)性、有側(cè)重點(diǎn)地采取應(yīng)對(duì)措施，而不是一擁而上地全面出擊。

一、完善農(nóng)村社會(huì)保障管理體制、增加農(nóng)村社保財(cái)政投入是重要前提

一般來說，健全的管理體制是社會(huì)保障制度高效運(yùn)行的重要保證。在我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障管理體制的建設(shè)方面，城鎮(zhèn)早已經(jīng)從多頭管理走向了高效率的統(tǒng)一管理，而目前廣大農(nóng)村社會(huì)保障的管理體制仍然是典型的多頭管理。由于管理彼此相對(duì)獨(dú)立，加上我國目前還沒有成立專門的農(nóng)村社會(huì)保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，社保基金的安全性較差，從而導(dǎo)致農(nóng)村社會(huì)保障基金被挪用、擠占乃至貪污的情況時(shí)有發(fā)生，給我國的農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)帶來了嚴(yán)重的負(fù)面影響。因此，農(nóng)村社會(huì)保障管理體制的不完善，已經(jīng)成為我國農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展的一大制度障礙。所以，要完善我國的農(nóng)村社會(huì)保障體系，必要的前提之一就是完善我國的農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，改變多頭管理的現(xiàn)狀。而要完善我國的農(nóng)村社會(huì)保障管理體制，重點(diǎn)又在于加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障基金的監(jiān)管力度，確保每一分錢都用在農(nóng)村社會(huì)保障工作上。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，最好的辦法就是建立完善的基金管理制度，并設(shè)立專門的農(nóng)村社會(huì)保障基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，堅(jiān)決執(zhí)行收支兩條線，嚴(yán)格實(shí)行?？顚Ｓ?，嚴(yán)禁擠占挪用，隨時(shí)接受繳費(fèi)人、受益人和新聞媒體的監(jiān)督，最大限度確保農(nóng)村社保基金的安全。同時(shí)，為最大限度確保農(nóng)村社?；鸬谋Ｖ翟鲋?，要盡量爭(zhēng)取農(nóng)村社?；鹨材芟癯鞘猩绫；鹉菢舆M(jìn)行多元化投資，進(jìn)人資本市場(chǎng)，以提高投資的回報(bào)率。

要完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，增加財(cái)政投人顯然是另一個(gè)重要前提。但是，長期以來，我國城鄉(xiāng)社會(huì)保障所獲取的財(cái)政投入有著天壤之別，這可以從每年的城鄉(xiāng)人均社會(huì)保障支出的數(shù)額上清晰地反映出來。有資料顯示，從1990年至1998年，我國農(nóng)村人均社會(huì)保障支出從5.1元增長到11.2元，而同期城市的人均社會(huì)保障支出則從554元增長到1462元。農(nóng)村社會(huì)保障支出占GDP的比重每年保持在0.1%的水平上，而城市社會(huì)保障支出占GDP的比重卻一直穩(wěn)定在7.3%的水平上，城市人均享受的社會(huì)保障費(fèi)約是農(nóng)村人均的100倍之多，兩者差距之大已超過世界上任何一個(gè)國家。很顯然，我國目前對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的資金投人與城市相比是嚴(yán)重偏少的，顯得很不公平。缺乏來自政府財(cái)政的大力投人，以我國目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的總體發(fā)展水平，是很難建立起一個(gè)完善的、高水平的農(nóng)村社會(huì)保障體系的。所以，要真正完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，相應(yīng)的財(cái)政投人就必須增加。

其實(shí)，我國目前對(duì)于農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投人之所以相對(duì)明顯偏少，有一個(gè)關(guān)鍵的原因，那就是地方政府將社會(huì)保障的重心放在了城市而非農(nóng)村。目前，我國開展農(nóng)村社會(huì)保障工作的任務(wù)實(shí)際上是落在了縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府的頭上。從我國基層干部的考核制度來看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收人、招商引資等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)一直是對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)考核的主要內(nèi)容，而農(nóng)村社會(huì)保障工作并未被納人考核的范圍。因此，地方政府對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障工作相對(duì)不夠重視也就成為一種必然的現(xiàn)實(shí)，而這又直接導(dǎo)致了農(nóng)村社會(huì)保障財(cái)政投人的相對(duì)不足。所以，要解決農(nóng)村社會(huì)保障的財(cái)政投人偏少的問題，關(guān)鍵在于地方政府要轉(zhuǎn)變只重視城市社會(huì)保障工作而不重視農(nóng)村社會(huì)保障工作的態(tài)度。

【論文關(guān)鍵詞】公共衛(wèi)生;保障體制；改革

【論文摘要】2003年的非典危機(jī)暴露出我國公共衛(wèi)生防御系統(tǒng)存在諸多缺失。彌補(bǔ)公共衛(wèi)生領(lǐng)域資源配置中存在的“市場(chǎng)失靈”，必須發(fā)揮政府的公共經(jīng)濟(jì)職能，同時(shí)培育良性的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。建立健全公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)是保障我國經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展、實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會(huì)宏偉目標(biāo)的必要條件。

2003年的非典危機(jī)暴露出我國公共衛(wèi)生防御系統(tǒng)存在諸多缺失，對(duì)我國的公共衛(wèi)生保障體制進(jìn)行改革勢(shì)在必行。公共衛(wèi)生保障體制改革要達(dá)到三個(gè)目標(biāo)：其一，要根據(jù)需求（反映收入和健康狀況的需求）分配有限的衛(wèi)生資源，更有效地為整個(gè)社會(huì)服務(wù)；其二，要引入社會(huì)效率高的醫(yī)療服務(wù)保障體系提高衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)的質(zhì)量；其三，建立健全高效運(yùn)轉(zhuǎn)的公共衛(wèi)生防疫系統(tǒng)。第一和第三個(gè)目標(biāo)更注重公平性，需要適當(dāng)?shù)恼深A(yù)和充足的財(cái)政投入，第二個(gè)目標(biāo)更注重效率，需要通過發(fā)揮市場(chǎng)的作用來實(shí)現(xiàn)。所以公平與效率的權(quán)衡也體現(xiàn)為政府干預(yù)與市場(chǎng)機(jī)制的補(bǔ)充。

1建立公共財(cái)政體制，加大政府對(duì)公共衛(wèi)生保障系統(tǒng)的投入

從1998年起，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)，保障國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康增長，我國實(shí)施了積極的財(cái)政政策。到2002年的5年間累計(jì)已經(jīng)發(fā)行長期建設(shè)國債6600億元，積極的財(cái)政政策體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長優(yōu)先的目標(biāo)，對(duì)我國國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康快速增長起到了重要作用，但相對(duì)忽視了公共健康、社會(huì)保障、環(huán)境保護(hù)、縮小收入分配差距等社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。非典疫情的突然出現(xiàn)，不僅使得忽略這些問題的代價(jià)在短時(shí)間內(nèi)集中顯性化，而且對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)造成了更大損害。這迫使我們重新評(píng)估以前的宏觀經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)模式，財(cái)政政策目標(biāo)轉(zhuǎn)型也就成為必然。今后的財(cái)政職能必須向公共財(cái)政轉(zhuǎn)變，更多的關(guān)注市場(chǎng)不能有效解決的問題，如公共安全、公共健康、環(huán)境保護(hù)等。

2通過政策干預(yù)糾正公共衛(wèi)生保障領(lǐng)域中的“市場(chǎng)失靈”

目錄一、日本社會(huì)保障制度的特點(diǎn)與改革（一）日本社會(huì)保障體制的若干特點(diǎn)1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會(huì)保障法律制度2．社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制3．咨詢和民間協(xié)助制度4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政結(jié)構(gòu)5．年金保險(xiǎn)費(fèi)的修正積累制（二）日本社會(huì)保障制度的問題與改革1．影響日本社會(huì)保障制度的外部因素2．日本社會(huì)保障制度改革的主要趨勢(shì)二、日本社會(huì)保障制度對(duì)中國的若干啟示1．社會(huì)保障的立法問題2．社會(huì)保障的決策體制與管理體制3．社會(huì)保障的財(cái)政結(jié)構(gòu)4．社會(huì)保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面6．建立多層次的社會(huì)保障體系[內(nèi)容簡(jiǎn)介]中國社會(huì)保障體系建設(shè)面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會(huì)保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會(huì)保障基金受到的巨大壓力而陷入財(cái)務(wù)危機(jī)；資本市場(chǎng)發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險(xiǎn)；政府規(guī)避直接責(zé)任，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重，多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩；立法宗旨存在偏誤，立法層次較低、法律體系不健全，等等。中國的社會(huì)保障制度改革沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。本文從日本社會(huì)保障的體制層面著眼，選取若干對(duì)中國的現(xiàn)狀具有一定參考價(jià)值的體制性特征略加評(píng)述，并就日本社會(huì)保障制度面臨的危機(jī)及其成因、改革的基本趨勢(shì)等問題加以概述。繼而運(yùn)用國際比較的方法，對(duì)中國社會(huì)保障的體制性、結(jié)構(gòu)性問題加以分析；著重從社會(huì)保障的立法基礎(chǔ)、決策與管理體制、財(cái)政結(jié)構(gòu)、資金平衡，以及擴(kuò)大覆蓋率和建立多層次保障體系等方面論述了中國社會(huì)保障體系的制度性缺陷，并提出了相應(yīng)的政策建議。*本文系中日兩國學(xué)者合作研究項(xiàng)目《中國社會(huì)保障的問題與展望》的子課題。該研究課題受是日本外務(wù)省資助的“中日兩國政府間2001年學(xué)者交流計(jì)劃”項(xiàng)目之一，由中國社會(huì)科學(xué)院、勞動(dòng)和社會(huì)保障部的專家、學(xué)者（6人）與日本經(jīng)濟(jì)研究中心、野村證券的研究人員分工完成。本人作為中國社會(huì)科學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)中心特邀研究員，負(fù)責(zé)本項(xiàng)子課題的研究。研究成果于2002年3月在日本東京研討會(huì)上交流、發(fā)表，并結(jié)集成冊(cè)，同年在日本以《中國社會(huì)保障改革の衝擊》（日文版）為書名出版發(fā)行（日本東京，勁草書屋，2002年11月15日版）。因本課題版權(quán)協(xié)議的限制，本文系首次在國內(nèi)發(fā)表。中國自20世紀(jì)80年代以來，經(jīng)歷著一場(chǎng)以建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、實(shí)現(xiàn)國家現(xiàn)代化為目標(biāo)的深刻的社會(huì)變革。在這個(gè)過程中，原先在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代形成的傳統(tǒng)社會(huì)保障體制由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的改變而解體。從90年代中期開始，中國政府努力探索并積極推進(jìn)建立全國統(tǒng)一、完善和規(guī)范的社會(huì)保障體系。這一階段的社會(huì)保障建設(shè)雖然取得了明顯的進(jìn)展，但也面臨著諸多深層次矛盾的困擾：人口老齡化趨勢(shì)日益嚴(yán)重，失業(yè)率高居不下，社會(huì)保障覆蓋面狹窄，區(qū)域間經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展不平衡，以及國家養(yǎng)老金債務(wù)轉(zhuǎn)嫁新制度等等，致使脆弱的社會(huì)保障基金受到的巨大壓力而陷入財(cái)務(wù)危機(jī)；資本市場(chǎng)發(fā)育不完善，監(jiān)督機(jī)制不健全，保障基金的管理和運(yùn)營存在較大風(fēng)險(xiǎn)；多層次的保障體系的建設(shè)進(jìn)展遲緩，發(fā)展很不平衡，企業(yè)負(fù)擔(dān)沉重；立法層次較低、法律體系不健全，等等。當(dāng)前，中國的社會(huì)保障制度改革正處在不斷深化和探索的過程中，它沒有現(xiàn)成的模式可供遵循，既要從現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)環(huán)境出發(fā)勇于探索創(chuàng)新，也有必要從外國的經(jīng)驗(yàn)中尋求有益的借鑒。在戰(zhàn)后初期，日本即奠定了社會(huì)保障的法律基礎(chǔ)，并在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期積極推進(jìn)社會(huì)保障事業(yè)的迅速發(fā)展。在社會(huì)保障制度的實(shí)施過程中，不斷充實(shí)和完善原有的制度，并根據(jù)不同的發(fā)展階段，對(duì)不適合社會(huì)變動(dòng)的制度和法律加以修改。當(dāng)前，日本的社會(huì)保障正面臨著經(jīng)濟(jì)景氣不振、人口和家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)、雇傭形態(tài)改變等因素的挑戰(zhàn)或考驗(yàn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期確立的現(xiàn)存社會(huì)保障體系實(shí)行改革或調(diào)整已勢(shì)在必行。目前，中日兩國都面臨著社會(huì)保障制度改革的艱巨而迫切的任務(wù)，雖然兩國的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件各異，社會(huì)保障的發(fā)展層次、水平懸殊，導(dǎo)致社會(huì)保障危機(jī)的歷史成因亦盡不相同，然而對(duì)各自的特殊性加以抽象即可觀察到，兩者無論在形式上還是在內(nèi)容上均具有一定的同構(gòu)性，它源自于社會(huì)保障的基本屬性及其共同的社會(huì)歷史作用。正是由于這種同構(gòu)性的存在，使得中日兩國的社會(huì)保障制度的比較和相互借鑒不僅具有可行性，而且具有現(xiàn)實(shí)意義。一、日本社會(huì)保障制度的特點(diǎn)與改革（一）日本社會(huì)保障體制的若干特點(diǎn)從日本社會(huì)保障制度50余年的發(fā)展歷史中，可歸納出諸多具有重要意義的經(jīng)驗(yàn)或特征，這些經(jīng)驗(yàn)和制度特征對(duì)于中國社會(huì)保障制度的發(fā)展不無啟迪或借鑒意義。本文僅從體制的層面著眼，選取若干對(duì)中國的現(xiàn)狀具有一定參考價(jià)值的體制性特征略加評(píng)述。1．以國家立法為基礎(chǔ)，健全社會(huì)保障法律制度日本是個(gè)注重依法治理社會(huì)的國家，每一項(xiàng)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)制度的出臺(tái)，均有嚴(yán)格的法律依據(jù)和程序，社會(huì)保障制度的建立亦是如此。戰(zhàn)后社會(huì)保障體系的形成和發(fā)展過程，即是相關(guān)法律不斷完備、充實(shí)的過程。日本現(xiàn)行的有關(guān)社會(huì)保障的法律，絕大部分是在戰(zhàn)后的前20年間（即經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和高速增長時(shí)期）制定或修訂的，它們作為日本社會(huì)保障的法律基礎(chǔ)，對(duì)于在較短時(shí)期內(nèi)完成社會(huì)保護(hù)體系的籌建發(fā)揮了巨大的推動(dòng)和保證作用。從立法結(jié)構(gòu)和形態(tài)上看，日本狹義的社會(huì)保障法律部門大致可劃分為社會(huì)保險(xiǎn)、公共扶助、社會(huì)福利和公共衛(wèi)生及醫(yī)療等4個(gè)子部門，其中每個(gè)子部門均有與之相對(duì)應(yīng)的法律體系。雖然日本沒有根本性的社會(huì)保障法典，但該法律部門中的每一單行法均是由立法機(jī)關(guān)設(shè)立的，具有國家法律的屬性。從而形成一套比較完整的、高層次的、與社會(huì)保障事業(yè)配套的法律規(guī)范體系，為各項(xiàng)社會(huì)保障制度的實(shí)施和管理提供了嚴(yán)密的法律依據(jù)。從立法基礎(chǔ)和宗旨上看，日本的社會(huì)保障是建立在保障公民生存權(quán)利的立法理念之上的。這一理念的確立始于戰(zhàn)后的非軍事化和民主化改革時(shí)期。在這一時(shí)期，日本實(shí)施了諸如承認(rèn)勞動(dòng)者的基本權(quán)利等一系列民主化政策，即由國家來保障勞動(dòng)者的生存權(quán)。

[2]1950年10月，社會(huì)保障審議會(huì)《關(guān)于社會(huì)保障制度的建議書》以1948年憲法第25條關(guān)于“任何國民都擁有享受健康的、文化上最低限度的生活權(quán)利”、“國家要努力提高和增進(jìn)有關(guān)一切生活方面的社會(huì)福利、社會(huì)保障及公共衛(wèi)生”的表述為基礎(chǔ)，確立了日本社會(huì)保障制度的宗旨：“社會(huì)保障就是對(duì)疾病、負(fù)傷、生育、殘障、死亡、失業(yè)、多子女及其他原因造成的貧困，從保險(xiǎn)方面和國家直接負(fù)擔(dān)方面提供經(jīng)濟(jì)上的保障；對(duì)陷入生活困境者，通過國家救助，保障其最低限度的生活。與此同時(shí)，努力增進(jìn)公共衛(wèi)生和社會(huì)福利，以便使所有國民都能過上真正有文化的社會(huì)成員的生活?！睆牧⒎ㄟ^程上看，日本的社會(huì)保障制度的決策體現(xiàn)了立法、行政、司法等公共權(quán)力與政黨、雇主團(tuán)體、工會(huì)團(tuán)體共同參預(yù)的原則。在日本，國家、利益集團(tuán)和各階級(jí)在公共政策制定中的地位和作用各異，其中政府對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的安排往往占居主動(dòng)地位，但各階級(jí)和利益集團(tuán)對(duì)社會(huì)政策的制定具有一定的、有時(shí)是起關(guān)鍵作用的影響力，社會(huì)保障制度的制定和修訂往往經(jīng)過廣泛的爭(zhēng)議和醞釀，最終通過一方或各方的妥協(xié)或合作告終。在日本獨(dú)特的終身雇傭制和社內(nèi)工會(huì)制度下，勞資雙方在對(duì)待社會(huì)政策的立場(chǎng)上往往較易達(dá)成妥協(xié)。80年代以來的社會(huì)保障制度改革，即是社會(huì)各參預(yù)方斗爭(zhēng)和妥協(xié)的產(chǎn)物。[3]法院則以獨(dú)特的角色參預(yù)社會(huì)保障事務(wù)，它不是社會(huì)保障政策的發(fā)起者，其法律地位和職責(zé)主要是裁決訴訟而不是形成社會(huì)政策，但法院對(duì)社會(huì)保障權(quán)利的追認(rèn)以及對(duì)立法、行政主體的制約作用在社會(huì)保障的發(fā)展中是不可忽視的。[4]2．社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)行立法、行政、執(zhí)行、基金管理、監(jiān)督等各機(jī)構(gòu)分立的管理體制和運(yùn)行機(jī)制立法機(jī)構(gòu)。立法權(quán)屬于國會(huì)，各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)制度的確立、修訂由國會(huì)審議批準(zhǔn)；社會(huì)保障基金的長期投資需由國會(huì)決議。行政管理機(jī)構(gòu)。分為中央和地方兩級(jí)：中央行政管理機(jī)構(gòu)為厚生勞動(dòng)省，負(fù)責(zé)社會(huì)保障的調(diào)研、規(guī)劃、調(diào)整和審查；地方行政管理機(jī)構(gòu)為都道府縣。執(zhí)行機(jī)構(gòu)。中央執(zhí)行機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)中心，負(fù)責(zé)匯總、處理地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)的投保人資料。地方執(zhí)行機(jī)構(gòu)為都道府縣的民生主管部門及社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所（系社會(huì)保險(xiǎn)廳的派出機(jī)構(gòu)，其工作人員屬于國家公務(wù)員）和基層公共法人組織（如健康保險(xiǎn)共濟(jì)組合、國民健康保險(xiǎn)共濟(jì)組合）。中央和地方兩級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)行計(jì)算機(jī)聯(lián)網(wǎng)，社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)處理實(shí)現(xiàn)了“在線化”。審查機(jī)構(gòu)。日本政府根據(jù)《社會(huì)保險(xiǎn)審議官和社會(huì)保險(xiǎn)審議會(huì)法》，專門設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)審查制度。經(jīng)厚生大臣任命，在各都道府縣配備2名以上的社會(huì)保險(xiǎn)審議官，是為第一審機(jī)構(gòu)。負(fù)責(zé)第二審的機(jī)構(gòu)是由5名委員組成的社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)，審查會(huì)的委員須經(jīng)參眾兩院批準(zhǔn)、由內(nèi)閣首相任命，任期為3年。審查對(duì)象涉及受保人的資格、標(biāo)準(zhǔn)報(bào)酬、保險(xiǎn)款項(xiàng)的發(fā)放以及保險(xiǎn)費(fèi)征收等方面。審查程序是：受保人可以口頭或書面的形式向地方審議官申請(qǐng)審查，無須負(fù)擔(dān)特別費(fèi)用；若對(duì)地方審議官的一審裁決不服，可以向社會(huì)保險(xiǎn)審查會(huì)申訴；審查會(huì)的審理公開進(jìn)行；若對(duì)審查會(huì)的二審裁決不服，當(dāng)事人可向法院提起訴訟。保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)。為了保證社會(huì)保險(xiǎn)基金的安全性和獨(dú)立性，政府設(shè)立了國民年金和厚生年金特別會(huì)計(jì)，分別負(fù)責(zé)統(tǒng)一管理全國的國民年金和厚生年金。特別會(huì)計(jì)的收入為社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)、國庫負(fù)擔(dān)及保險(xiǎn)基金運(yùn)營收入；支出主要用于年金給付和福利設(shè)施投資。特別會(huì)計(jì)要將收支節(jié)余額的大部分“預(yù)托”給財(cái)務(wù)省資金運(yùn)作部，后者將這部分積累金與郵政儲(chǔ)蓄金、簡(jiǎn)易保險(xiǎn)資金、產(chǎn)業(yè)投資特別會(huì)計(jì)、政府保證債券等統(tǒng)一納入國家財(cái)政投融資計(jì)劃。“預(yù)托”金大部分用于購買國債和長線投資，其余部分交給厚生年金福利事業(yè)團(tuán)、地方公共團(tuán)體和其他機(jī)構(gòu)具體經(jīng)辦。此舉不僅可以使國家集中財(cái)力進(jìn)行包括社會(huì)保障在內(nèi)的重點(diǎn)建設(shè)，而且有利于保險(xiǎn)基金的保值、增值。分布在全國各地的1,300余家保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)保險(xiǎn)費(fèi)的收取和支出。監(jiān)督機(jī)構(gòu)。日本設(shè)立了社會(huì)保險(xiǎn)基金聯(lián)合會(huì)，其總部設(shè)在東京，在各都道府縣設(shè)有分支機(jī)構(gòu)。聯(lián)合會(huì)作為醫(yī)療機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)公司的中介機(jī)構(gòu)，專事醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用的監(jiān)督，對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)向保險(xiǎn)公司開具的催款單進(jìn)行審查。對(duì)于符合國家有關(guān)藥品和醫(yī)療規(guī)定者，送交受保人所屬的保險(xiǎn)公司以便履行向醫(yī)療機(jī)構(gòu)付費(fèi)的程序；反之，則提出質(zhì)疑返回醫(yī)療機(jī)構(gòu)重新辦理。實(shí)行上述社會(huì)保險(xiǎn)管理體制，使有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)職責(zé)分明、相互制約；社會(huì)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)程序清晰、高效、嚴(yán)密；有利于保險(xiǎn)事業(yè)的發(fā)展。3．咨詢和民間協(xié)助制度咨詢制度。專家咨詢是日本社會(huì)保障體系的重要組成部分。社會(huì)保障制度審議會(huì)是內(nèi)閣首相的咨詢機(jī)構(gòu)，其職能是對(duì)全國性的社會(huì)保障計(jì)劃、立法、運(yùn)營大綱等進(jìn)行審議，在日本社會(huì)保障政策的制定方面具有重要的地位。此外，日本政府還設(shè)有醫(yī)療保險(xiǎn)審議會(huì)和年金審議會(huì)，是為厚生大臣及社會(huì)保險(xiǎn)廳長官的咨詢機(jī)關(guān)，對(duì)運(yùn)營進(jìn)行審議；在各都道府縣設(shè)有地方的社會(huì)保險(xiǎn)審議會(huì)，負(fù)責(zé)對(duì)醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)關(guān)進(jìn)行保險(xiǎn)適用資格的批準(zhǔn)和取消；在厚生勞動(dòng)省設(shè)有中央職業(yè)安定審議會(huì)和勞動(dòng)者災(zāi)害補(bǔ)償保險(xiǎn)審議會(huì)，對(duì)雇件以及勞災(zāi)保險(xiǎn)進(jìn)行審查。民間協(xié)助制度。這是一類旨在動(dòng)員民間力量協(xié)助建立和完善社會(huì)保險(xiǎn)的制度。社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)制度就是其中具有代表性的制度之一。這項(xiàng)制度規(guī)定，凡是20人以上的企事業(yè)單位都要設(shè)專人負(fù)責(zé)社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)，這些人由所在都道府縣首長聘為社會(huì)保險(xiǎn)委員，社會(huì)保險(xiǎn)委員對(duì)本單位的領(lǐng)導(dǎo)及職工社會(huì)保險(xiǎn)問題進(jìn)行指導(dǎo)，在政府和企業(yè)之間起著橋梁作用。社會(huì)保險(xiǎn)事務(wù)所設(shè)有社會(huì)保險(xiǎn)相談員，負(fù)責(zé)對(duì)未滿20人的企事業(yè)單位進(jìn)行巡回指導(dǎo)及業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)。社會(huì)保險(xiǎn)委員和社會(huì)保險(xiǎn)相談員之間保持經(jīng)常性的業(yè)務(wù)聯(lián)絡(luò)，在工作上互助協(xié)助。4．偏重于國家責(zé)任的混合型的社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政結(jié)構(gòu)在社會(huì)保障責(zé)任的歸屬問題上，日本貫徹了混合性原則。即：公共救助部分依據(jù)的是必要原則，由政府承擔(dān)保證最低生活水平的責(zé)任；養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)部分主要依據(jù)貢獻(xiàn)原則，其社會(huì)保險(xiǎn)資金來源采取受保人、雇主、政府三方分擔(dān)的原則，[5]其中政府責(zé)任占有較高比例。日本的社會(huì)保險(xiǎn)資金主要包括保險(xiǎn)費(fèi)、公費(fèi)和其他（如資產(chǎn)收入等），根據(jù)最近統(tǒng)計(jì)，保險(xiǎn)費(fèi)占57%（受保人26.9%，雇主30.1%），公費(fèi)占31%（國庫支出27%，其他公費(fèi)4%），其他來源占12%。[6]政府除負(fù)擔(dān)每年養(yǎng)老金支付額的三分之一外

，還免除了生活困難者的保險(xiǎn)費(fèi)繳付義務(wù)，對(duì)于由于特殊原因無法享受其他年金者通過福利年金提供幫助，并且負(fù)擔(dān)社會(huì)保障事務(wù)的全部管理費(fèi)用。這一收入結(jié)構(gòu)，既顧及了廣大受保人和雇主的承受能力，又考慮到中央和地方財(cái)政負(fù)擔(dān)的可能，與以政府稅收為主的英國北歐型和以社會(huì)保險(xiǎn)收入為主的歐洲大陸型相比較，具有一定的合理性。戰(zhàn)后日本社會(huì)保障的發(fā)展過程，顯示了國家財(cái)政的重要作用。但是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放慢、人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)以及國民生活意識(shí)的轉(zhuǎn)變，國家財(cái)政面臨著越來越大的壓力。1998年社會(huì)保障基金的收支缺口近300萬億日元。[7]5．年金保險(xiǎn)費(fèi)的修正積累制修正積累制的特點(diǎn)在于保險(xiǎn)費(fèi)率根據(jù)支付和積累的需要，實(shí)行分階段調(diào)整，保持相對(duì)穩(wěn)定。日本的公共年金大體上每5年進(jìn)行一次核算。為了保證修正工作符合實(shí)際，政府組織專門人員對(duì)出生、死亡等人口自然變動(dòng)情況進(jìn)行預(yù)測(cè)，據(jù)以對(duì)未來65年的年金收支情況進(jìn)行滾動(dòng)預(yù)測(cè)。如果前一次財(cái)政核算中的預(yù)測(cè)與實(shí)際不符，則對(duì)保險(xiǎn)費(fèi)率進(jìn)行調(diào)整，以穩(wěn)定年金財(cái)政。運(yùn)用這種方法，有利于保證年金的積累和支出。雖然中國與日本在養(yǎng)老金籌資模式上迥異，但修正積累制對(duì)中國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度中社會(huì)統(tǒng)籌部分的積累和支出的調(diào)整不無借鑒意義。（二）日本社會(huì)保障制度的問題與改革1．影響日本社會(huì)保障制度的外部因素現(xiàn)代日本的社會(huì)保障制度，在60年代至70年代初日本經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境較為有利的條件下，得到了迅速發(fā)展和完善；但在步入70年代中期以后卻遇到了多方面問題，且這些問題在當(dāng)前及今后相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)還呈現(xiàn)出日趨嚴(yán)峻之趨勢(shì)。日本社會(huì)保障制度所面臨的問題，有屬于其自身結(jié)構(gòu)方面的，也有屬于其外部條件方面的。就外部條件方面而言，最主要的是經(jīng)濟(jì)增長失速、人口結(jié)構(gòu)變化以及雇傭制度與家庭結(jié)構(gòu)變動(dòng)等三方面問題。[8]（1）經(jīng)濟(jì)增長減速對(duì)日本社會(huì)保障制度的雙重壓力。60年代至70年代初，日本社會(huì)保障制度的迅速擴(kuò)展和完善，在很大程度上得益于當(dāng)時(shí)的日本經(jīng)濟(jì)的高速增長。然而，在步入70年代中期以后，以1973年的石油沖擊及其引發(fā)的世界性經(jīng)濟(jì)危機(jī)為轉(zhuǎn)折，日本經(jīng)濟(jì)增長即呈現(xiàn)出明顯的減速甚至停滯之勢(shì)。進(jìn)入90年代以來，由于日本“泡沫經(jīng)濟(jì)”的破滅，日本經(jīng)濟(jì)從1991年起又陷入了一場(chǎng)曠日持久的經(jīng)濟(jì)蕭條。盡管日本歷屆政府已數(shù)次出臺(tái)復(fù)興經(jīng)濟(jì)的方案，但一直未能收到明顯的效果。經(jīng)濟(jì)增長的滑坡，至少從兩大方面對(duì)日本社會(huì)保障制度產(chǎn)生重大影響。首先，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模難以迅速擴(kuò)大，致使國家財(cái)政收入的增長速度相對(duì)放慢、增長規(guī)模相對(duì)縮小，從而嚴(yán)重削弱了社會(huì)保障得以擴(kuò)展和完善的財(cái)政基礎(chǔ)。其次，由于經(jīng)濟(jì)增長減速導(dǎo)致勞動(dòng)力需求相對(duì)減少，企業(yè)倒閉不斷增加，致使失業(yè)問題日趨嚴(yán)重，從而大大加重了日本社會(huì)保障體系在失業(yè)與雇傭保障方面的負(fù)擔(dān)。（2）人口結(jié)構(gòu)變化使社會(huì)保障負(fù)擔(dān)加重。60年代至70年代初，日本社會(huì)保障制度迅速擴(kuò)展和完善的另一重要條件，是人口年齡結(jié)構(gòu)尚未像歐美發(fā)達(dá)國家那樣遇到沉重的人口高齡化壓力，老年人口帶來的社會(huì)保障負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕。然而，由于出生率和死亡率的迅速下降，平均壽命大幅度延長等原因，日本人口高齡化的進(jìn)程在步入70年代后也迅速加快，人口高齡化程度也隨之迅速提高。日本的人口高齡化系數(shù)已達(dá)1990年已達(dá)12.0%，而且這一系數(shù)還呈現(xiàn)出升高的趨勢(shì)，到2025年將達(dá)27.4%。[9]伴隨人口高齡化速度加快、程度提高，達(dá)到法定年齡領(lǐng)取年金者的數(shù)目日趨龐大，領(lǐng)取金額急劇增加，從而造成了日本政府日趨嚴(yán)重的財(cái)政負(fù)擔(dān)，以致成為當(dāng)前日本社會(huì)保險(xiǎn)制度乃至整個(gè)社會(huì)保障制度的一個(gè)重要問題。（3）終身雇傭制度開始松動(dòng)。在戰(zhàn)后的日本企業(yè)，尤其是大企業(yè)所通行的雇傭制度即是所謂“終身雇傭制”，公司雇員一般不中途轉(zhuǎn)廠，雇主亦很少單方面解雇雇員，即使在經(jīng)濟(jì)危機(jī)或經(jīng)濟(jì)蕭條時(shí)期也同樣如此。終身雇傭制的廣泛存在，至少從兩方面減輕了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)：其一是大大緩解了失業(yè)問題，減輕了社會(huì)保障在雇傭與失業(yè)方面的負(fù)擔(dān)；其二是企業(yè)為鼓勵(lì)其為企業(yè)獻(xiàn)身并減少其后顧之憂，大都建立了生活、保健、技術(shù)培訓(xùn)等多方面的內(nèi)部保障項(xiàng)目和設(shè)施，起到了替代和減輕社會(huì)保障負(fù)擔(dān)的作用。70年代中期以后，由于面臨經(jīng)濟(jì)增長減速而導(dǎo)致勞動(dòng)力需求相對(duì)減少，終身雇傭制也開始呈現(xiàn)解體之勢(shì)。越來越多的企業(yè)包括大企業(yè)更傾向于采用短期雇傭、臨時(shí)雇傭方式，勞動(dòng)力在企業(yè)間的流動(dòng)日趨加速。雇傭制度的這種變化，一方面加劇了失業(yè)問題，從而加重社會(huì)保障在雇傭與失業(yè)保障方面的負(fù)擔(dān)；另一方面又降低了企業(yè)建立企業(yè)內(nèi)部生活、健康等保障項(xiàng)目的積極性，而把大量的保障負(fù)擔(dān)推向社會(huì)。（4）家庭結(jié)構(gòu)變化帶來的影響。日本的家庭結(jié)構(gòu)也處在迅速變化之中，其主要趨向是家庭核心化、家庭老齡化、家庭獨(dú)身化、家庭小型化和家庭主婦就業(yè)化。家庭結(jié)構(gòu)的這種變化趨勢(shì)從多方面削弱了家庭的保障功能，把原來由家庭承擔(dān)的一些保障事務(wù)推向社會(huì)，如在家庭成員中65歲以上的老年人口迅速增加的同時(shí)，家庭核心化又使子女與其年邁雙親的同住率大大降低，家庭小型化和家庭單身化則大大降低了傳統(tǒng)家庭的相互扶助和贍養(yǎng)能力，而家庭主婦外出就業(yè)又將照顧年老雙親的責(zé)任推向了社會(huì)等等。這些因素產(chǎn)生了一系列無法回避的社會(huì)問題，大大加重了社會(huì)保障的負(fù)擔(dān)，從而成為當(dāng)前日本社會(huì)保障制度所面臨的又一個(gè)重大問題。由于上述因素的綜合影響，日本政府的租稅收入不足，財(cái)政困難增大，而國家用于社會(huì)保障的財(cái)政撥款卻急劇膨脹，使中央財(cái)政不堪重負(fù)。社會(huì)保障制度的改革勢(shì)在必行。2．日本社會(huì)保障制度改革的主要趨勢(shì)日本的社會(huì)保障改革由來已久，從70年代后半期開始日本政府即著手對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行調(diào)整，80年代以后改革力度明顯加大。1982年日本“第二次臨時(shí)行政改革調(diào)查會(huì)”提出關(guān)于社會(huì)保障制度改革的建議，1986年日本政府制定《長壽社會(huì)對(duì)策大綱》，1988年發(fā)表《關(guān)于實(shí)現(xiàn)長壽、福利社會(huì)政策的基本考慮與目標(biāo)》，1993年社會(huì)保障制度審議會(huì)公布咨詢報(bào)告，提出社會(huì)保障新的基本理念：“社會(huì)保障應(yīng)該是為了全民的利益，由全體國民來建立、支持的制度”，主張對(duì)社會(huì)保障制度從整體上重新加以認(rèn)識(shí)，使之適應(yīng)國民需求的變化、人口的變化、家庭及地區(qū)的變化、女性作用的變化、勞動(dòng)環(huán)境的變化以及經(jīng)濟(jì)的變化，并使之在21世紀(jì)依然能夠持續(xù)下

去。日本社會(huì)保障制度改革的基本方向是：（1）努力抑制社會(huì)保障費(fèi)支出的過度膨脹，減輕中央財(cái)政的負(fù)擔(dān)。改革的目標(biāo)首先集中在國庫存負(fù)擔(dān)最大的社會(huì)保險(xiǎn)部門。在公共年金方面，1994年出臺(tái)了年金改革法案，決定從2001年起把領(lǐng)取養(yǎng)老金的起始年齡推遲到65歲，對(duì)無工作或低薪的勞動(dòng)者，可在60-64歲期間支付部分養(yǎng)老金。為解決財(cái)政薄弱的年金部門負(fù)擔(dān)過重的問題，除采取國庫存重點(diǎn)幫助和調(diào)整各年金體系間的財(cái)政加以解決外，政府還積極謀求實(shí)現(xiàn)年金制度的一體化。在醫(yī)療保險(xiǎn)方面，1982年制定的《老年保健法》取代了原有的“老年人醫(yī)療公費(fèi)負(fù)擔(dān)”制度，規(guī)定70歲以上老人的醫(yī)療費(fèi)由各醫(yī)療保險(xiǎn)制度共同負(fù)擔(dān)。1984年設(shè)立修改健康保險(xiǎn)法時(shí)又規(guī)定：60-70歲的老人是受雇者醫(yī)療保險(xiǎn)的適用對(duì)象，把補(bǔ)助醫(yī)療費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)由100%降至90%，以降低政府對(duì)國民健康保險(xiǎn)的補(bǔ)貼率；同時(shí)廢止了“臨時(shí)工（日工）保險(xiǎn)制度”，將其納入其他健康保險(xiǎn)。1986年和1991年兩次對(duì)老人保健法進(jìn)行個(gè)性制定了全體國民負(fù)擔(dān)老人醫(yī)療費(fèi)制度。1992年在健康保險(xiǎn)中第一次導(dǎo)入了“中期財(cái)政運(yùn)營方式”，以便在大致5年間取得財(cái)政平衡，同時(shí)降低保險(xiǎn)費(fèi)率和國庫補(bǔ)貼率。（2）在考慮國民承受能力的前提下，逐步提高保險(xiǎn)金繳納率，引進(jìn)“受益者負(fù)擔(dān)”的原則，實(shí)行費(fèi)用征收多元化。1994年的年金改革法案規(guī)定，厚生年金的繳費(fèi)比率從1994年10月起，由月標(biāo)準(zhǔn)收入的14.5%提高到16.5%（勞資雙方平均分?jǐn)偅?995年10月再提高0.85%；1995年后從受保人的年中和年末獎(jiǎng)金中（各相當(dāng)于1個(gè)月的工資），提取1%的保險(xiǎn)金（勞資均攤）。然而,日本政府迄今所采取的一系列措施并沒能遏止社會(huì)保險(xiǎn)財(cái)政赤字的擴(kuò)大趨勢(shì),除國民健康保險(xiǎn)以外的所有保險(xiǎn)制度都呈現(xiàn)的財(cái)政赤字，政府的基本對(duì)策是提高繳費(fèi)率。厚生勞動(dòng)省在1999年擬定了一項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，主要內(nèi)容是將給付水平降低20%、同時(shí)降低投保費(fèi)率，今后的改革方向?qū)⑹墙档凸べY替代率、逐步縮小公共年金規(guī)模、擴(kuò)大企業(yè)年金。但由于受保人（公、私雇員）和工會(huì)組織對(duì)于降低替代率幾乎都持反對(duì)意見,國會(huì)未予通過上述議案。日本政府在2001年11月29日向國會(huì)提交了一份針對(duì)老齡化而制定的、以提高繳費(fèi)率和增加個(gè)人負(fù)擔(dān)治療費(fèi)比率為主的重建醫(yī)療保險(xiǎn)財(cái)政方案，擬于2002年實(shí)施。在稅制改革方面，擴(kuò)大中間稅征收比率。1998年日本首次引進(jìn)消費(fèi)稅，90年代以來通過提高消費(fèi)稅的征收比率（1997年后為5%）來保證社會(huì)保障的資金來源。此外，通過提高某些社會(huì)福利設(shè)施的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和擴(kuò)大有償服務(wù)范圍，以減少政府支出部分。以上這些做法盡管采用的方式不同，但最終都將直接或間接加重國民的負(fù)擔(dān)。因而如何取得國民的廣泛共識(shí)和支持，是擺在日本政府面前的一大課題。（3）倡導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)的社會(huì)化，重視各社會(huì)團(tuán)體和家庭有社會(huì)保障中的作用。日本十分重視發(fā)展居民參與社會(huì)福利的機(jī)制，90年代以來，由居民創(chuàng)辦的各種營利性家庭服務(wù)團(tuán)體有較大的發(fā)展。一些企業(yè)、尤其是大企業(yè)也主動(dòng)參預(yù)社會(huì)福利事業(yè)，通過各種慈善活動(dòng)積極為社會(huì)作貢獻(xiàn)。二、日本社會(huì)保障制度對(duì)中國的若干啟示1．社會(huì)保障的立法問題立法基礎(chǔ)。社會(huì)保障是以社會(huì)安全為目標(biāo)、以社會(huì)公平為原則、以保障公民的基本生存權(quán)利為宗旨的社會(huì)公共政策?，F(xiàn)代國家大都將自然法關(guān)于人的生存權(quán)利的自然秩序在憲法中予以確認(rèn)并承諾保護(hù)。在這些國家，憲法對(duì)于公民基本生存權(quán)利予以保障的承諾成為社會(huì)保障法的立法淵源和基礎(chǔ)。在中國，憲法雖然沒有使用“社會(huì)保障”這個(gè)概念，但在有關(guān)章節(jié)中對(duì)國家責(zé)任和公民權(quán)利作了相應(yīng)的表述。[10]然而，憲法所確立的公民權(quán)利作為社會(huì)保障立法的基礎(chǔ)地位往往受到忽視。在論及有關(guān)建立或改革社會(huì)保障制度的動(dòng)因或依據(jù)時(shí)，人們往往援引的是中共中央和政府的文件或決議，而這些文件中沒有對(duì)社會(huì)保障給出清晰、完整的定義，對(duì)社會(huì)保障的理解多偏向于其在經(jīng)濟(jì)體制改革中的功用，或者將其局限于改善人民生活水平的層面。90年代中期以來的社會(huì)保障制度改革，基本上遵循著功利性目的，在制度設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)效率高于公平、減輕政府責(zé)任，使社會(huì)保障在彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、公平收入分配、吸收經(jīng)濟(jì)增長的社會(huì)成本方面的作用受到忽視，并且成為抑制消費(fèi)需求、強(qiáng)化謹(jǐn)慎性預(yù)期心理的原因之一。對(duì)社會(huì)保障的法律地位及其在經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的作用認(rèn)識(shí)上的偏差，導(dǎo)致了立法基礎(chǔ)的模糊，或許是造成中國社會(huì)保障立法滯后的原因之一。立法形態(tài)。中國已初步建立起社會(huì)保障法的體系框架，在結(jié)構(gòu)形式上基本涵概了當(dāng)代社會(huì)保障法系的外延。[11]但從立法形態(tài)上看，尚處于較低層次，大多是作為政府的行政法規(guī)或部門規(guī)章頒布的，或以政府政策的形式出現(xiàn)，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱；在法規(guī)形成過程中，起主導(dǎo)作用的是政府意志而非國家意志；由于不同政府部門的立場(chǎng)差異，一些法規(guī)缺乏統(tǒng)一性和嚴(yán)謹(jǐn)性，在實(shí)施過程中易產(chǎn)生矛盾或者銜接上的真空；在不同利益主體的搏弈傾向下，其實(shí)施中的隨意性較強(qiáng)，實(shí)施效果易打折扣。從先進(jìn)國家推廣社會(huì)保障制度的經(jīng)驗(yàn)來看，應(yīng)在體系創(chuàng)建初期就將強(qiáng)化立法列為根本，以此保證和規(guī)范社會(huì)保障體系的建立和發(fā)展。當(dāng)前，中國正面臨著建立全國統(tǒng)一、完善、規(guī)范的社會(huì)保障制體系的迫切任務(wù)。從中國的實(shí)際情況出發(fā)，參照有關(guān)國際組織所制定的社會(huì)保障規(guī)章和原則，借鑒各國社會(huì)保障立法的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)中國社會(huì)保障立法建設(shè)、提升立法層次、使之從政府意志升華為國家意志，是其中一項(xiàng)根本的、戰(zhàn)略性的任務(wù)。目前，中國的專家學(xué)者在先制定根本性的社會(huì)保障部門法還是先行分項(xiàng)制定社會(huì)保障的單行法問題上存有爭(zhēng)議。筆者認(rèn)為，當(dāng)前中國正處在對(duì)社會(huì)保障制度改革進(jìn)行總體規(guī)劃和推進(jìn)的階段，在這種形勢(shì)下，制定一部確立社會(huì)保障的目標(biāo)、宗旨和原則，明確國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及社團(tuán)法人、商事組織、公民在社會(huì)保障中的地位、權(quán)利與義務(wù)，規(guī)范和協(xié)調(diào)社會(huì)保障各參預(yù)主體之間法律關(guān)系，并且能夠用以規(guī)范相關(guān)單行法律或法規(guī)的制定的、總括性的社會(huì)保障法，不僅是必要的，而且是適時(shí)的。部門法的建立，有利于該部門法系的立法完善，有利于將社會(huì)保障制度納入正常的法制軌道運(yùn)行。2．社會(huì)保障的決策體制與管理體制由現(xiàn)有的決策體制和立法形態(tài)所決定，中國社會(huì)保障制度的決策過程基本上是在政府部門內(nèi)部完成的。盡管某

項(xiàng)制度的出臺(tái)，通常經(jīng)過一定的調(diào)查研究、方案設(shè)計(jì)、試點(diǎn)運(yùn)行、總結(jié)評(píng)估到?jīng)Q策選擇的過程，但在封閉的和缺乏透明度的狀態(tài)下做出的決策，難免因決策者認(rèn)識(shí)上的局限或政府意志的作用而造成失誤。[12]在這方面，日本的立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)體制，法定的專家咨詢機(jī)制（社會(huì)保障審議會(huì)制度），受保人、工會(huì)、黨派、雇主組織、自營業(yè)者組織等社會(huì)各利益團(tuán)體廣泛參預(yù)的決策體制，[13]對(duì)中國具有重要的借鑒意義。在社會(huì)保障的管理、執(zhí)行、基金運(yùn)行、審查、監(jiān)督體制的建設(shè)方面，中國政府近年來采取了一些措施并逐步得以規(guī)范和完善。需要強(qiáng)調(diào)的是，在社會(huì)保障管理體制建設(shè)方面，中日兩國確有諸多需要交流、學(xué)習(xí)與借鑒之處。除前述若干問題外，日本法定的專家咨詢制度、民間協(xié)助制度以及保險(xiǎn)費(fèi)的定期審議、修正制度，對(duì)完善中國的社會(huì)保障體系建設(shè)亦有重要的、現(xiàn)實(shí)性的借鑒價(jià)值。3．社會(huì)保障的財(cái)政結(jié)構(gòu)在社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)籌資上，中國政府確立了“國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”的“資金來源多渠道”原則。從形式上看，中國的這種社會(huì)保障財(cái)政收入結(jié)構(gòu)與日本具有同構(gòu)性，但各責(zé)任主體的負(fù)擔(dān)比例與日本有較大的區(qū)別。在中國，社會(huì)保險(xiǎn)基金主要來源于企業(yè)和職工的繳費(fèi)，1999年社會(huì)保險(xiǎn)基金征繳收入中，企業(yè)繳費(fèi)占78.2%、個(gè)人繳費(fèi)占21.8%，2000年則分別為78.9%和21.1%；[14]而日本1998年雇主和受保人在社會(huì)保障供款額中所占比例分別為52.2%和47.8%。[15]從政府責(zé)任方面看，在中國1999年的國家財(cái)政決算中（包括中央和地方財(cái)政），“社會(huì)保障補(bǔ)助支出”與“撫恤和社會(huì)救濟(jì)費(fèi)”之和為523.52億元，占國家財(cái)政總支出的3.45%（在該年度預(yù)算中，這兩個(gè)項(xiàng)目的支出預(yù)算為346.94億元,僅占總預(yù)算的2.39%）；[16]日本在90年代初期，社會(huì)保障及福利支出在中央財(cái)政支出中的比例即達(dá)到37.52%的水平。[17]兩相比較，中國政府和企業(yè)在社會(huì)保障中的畸低或畸高責(zé)任，與日本的情況形成鮮明的對(duì)照。中國社會(huì)保障財(cái)政結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，反映政府角色定位上的偏差，并制約著某些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。改變由國家過度包攬的傳統(tǒng)保障方式、減輕政府負(fù)擔(dān)是中國社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)的主要方針之一，它比較符合當(dāng)前社會(huì)保障領(lǐng)域改革的世界潮流。但將政府角色僅限于制度供給和最終保障、缺少法定的直接責(zé)任的定位則有失妥當(dāng)，未能體現(xiàn)憲法確立的國家在保障公民生存權(quán)利上所應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)或責(zé)任。在社會(huì)保險(xiǎn)制度改革中，通過引入個(gè)人帳戶，實(shí)現(xiàn)了國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)的“資金來源多渠道”的目標(biāo)，但在負(fù)擔(dān)結(jié)構(gòu)過于偏重經(jīng)濟(jì)目標(biāo)而忽視了社會(huì)目標(biāo)、尤其是缺乏政府的直接責(zé)任的狀況下，企業(yè)負(fù)擔(dān)并未因個(gè)人責(zé)任的增加而降低至合理的水平，而一些地方政府為彌補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)基金缺口又極力提高企業(yè)繳費(fèi)水平。[18]由于企業(yè)負(fù)擔(dān)偏重，影響了保險(xiǎn)資金的征繳（由于企業(yè)的逃費(fèi)、避費(fèi)傾向），制約著“廣覆蓋”（由于企業(yè)拒保傾向）和“保障方式多層次”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)，由于政府力圖依賴社會(huì)保險(xiǎn)基金清償養(yǎng)老金歷史債務(wù)而產(chǎn)生的養(yǎng)老金財(cái)政危機(jī)，以及強(qiáng)調(diào)以“低水平”和個(gè)人責(zé)任為特征的長遠(yuǎn)目標(biāo)，導(dǎo)致了公眾對(duì)改革的恐慌心理和對(duì)政府置信度的下降，由此引發(fā)了“提前退休”、“突擊看病”等嚴(yán)重問題，并且進(jìn)一步強(qiáng)化了謹(jǐn)慎消費(fèi)、增加儲(chǔ)蓄以防不測(cè)的普遍心態(tài)。當(dāng)社會(huì)保障制度運(yùn)行出現(xiàn)嚴(yán)重問題時(shí)，政府便開始強(qiáng)調(diào)社會(huì)安全和政府責(zé)任，制定短期應(yīng)急措施，投入巨額資金倉促應(yīng)對(duì)。應(yīng)當(dāng)看到，政府所采取的事后補(bǔ)救行為，實(shí)質(zhì)上是社會(huì)保障機(jī)制對(duì)政府責(zé)任的強(qiáng)制性復(fù)歸。與其規(guī)避政府責(zé)任、引發(fā)制度運(yùn)行波動(dòng)后再予以補(bǔ)救，不如確立政府責(zé)任以確保社會(huì)保障制度的平穩(wěn)運(yùn)行。4．社會(huì)保障體系平穩(wěn)運(yùn)行問題社會(huì)保障體系平穩(wěn)運(yùn)行可以歸結(jié)為社會(huì)保障基金在經(jīng)濟(jì)周期和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)中保持平衡的問題。社會(huì)保障基金的平衡主要取決于基金的征繳、給付水平，基金運(yùn)營收益率的高低，以及國家財(cái)政的支持力度。而這些因素又均受到國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況、人口和社會(huì)結(jié)構(gòu)變動(dòng)的制約。當(dāng)這些條件發(fā)生變動(dòng)時(shí)，會(huì)對(duì)社會(huì)保障基金的平衡產(chǎn)生不同的影響。在一般情況下，人口結(jié)構(gòu)的變動(dòng)是漸進(jìn)的，其變動(dòng)的長期趨勢(shì)是可預(yù)測(cè)和易于把握的；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況則相對(duì)存在較大的變數(shù)，除了其自身正常的波動(dòng)周期以外，國際政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境、國內(nèi)政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)決策等因素都會(huì)直接或間接地對(duì)之發(fā)生不同的作用，并傳導(dǎo)給社會(huì)保障基金使之發(fā)生盈虧變動(dòng)。因而，社會(huì)保障制度的設(shè)計(jì)除了要充分考慮社會(huì)發(fā)展目標(biāo)外，還應(yīng)預(yù)見到經(jīng)濟(jì)、社會(huì)因素變動(dòng)對(duì)它的影響。一般來說，社會(huì)保障基金的支付手段具有緩解或吸收經(jīng)濟(jì)波動(dòng)產(chǎn)生的外部社會(huì)成本的作用，既使在一定時(shí)期和在一定程度上出現(xiàn)失衡,也具有積極的社會(huì)意義，其自身亦能通過政府的轉(zhuǎn)移支付和在經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展階段重新達(dá)到平衡。但是，在經(jīng)濟(jì)狀況長期持續(xù)惡化的情況下，無論是國家財(cái)政還是基金本身，都將面臨巨大的壓力，從而危及社會(huì)保障制度，使之難以為繼。日本在經(jīng)濟(jì)高速增長時(shí)期制定的社會(huì)保障政策，未能預(yù)見到長期衰退的影響，而長期以來的“國債依賴型”財(cái)政又使得政府在平衡社會(huì)保障基金方面力不從心，后來的改革實(shí)屬不得已而為之。如何制定一項(xiàng)能夠長期平穩(wěn)運(yùn)行的社會(huì)保障政策，是中國政府面臨的重要課題。由于社會(huì)保險(xiǎn)的繳費(fèi)義務(wù)與受益權(quán)利具有對(duì)等性，“低水平”并非是保持基金平衡的有效方法；提高繳費(fèi)率和降低給付率將因增加企業(yè)和個(gè)人的負(fù)擔(dān)、損害受保人的利益而受到社會(huì)保險(xiǎn)主要供款人的抵制；社會(huì)保障基金的籌集和運(yùn)營完全（或主要）依賴于民間或政府，都會(huì)使基金平衡面對(duì)一定的風(fēng)險(xiǎn)，因而應(yīng)按照適當(dāng)?shù)谋壤侠泶_定政府、企業(yè)、受保人之間的連帶責(zé)任。從中國當(dāng)前社會(huì)保障基金運(yùn)行危機(jī)的實(shí)際情況來看，問題的關(guān)鍵在于對(duì)國家財(cái)政的現(xiàn)有體制、支出結(jié)構(gòu)和監(jiān)督體制進(jìn)行改革，建立起公共財(cái)政體制，將保障社會(huì)安全作為政府財(cái)政活動(dòng)的重要目標(biāo)，并確立以“平衡預(yù)算”為原則的財(cái)政決策和運(yùn)行機(jī)制，從而奠定政府承擔(dān)社會(huì)保障的直接責(zé)任和最終責(zé)任的財(cái)政基礎(chǔ)。5.突出重點(diǎn)、擴(kuò)大社會(huì)保障的覆蓋面日本社會(huì)保障體系經(jīng)歷了從以勞動(dòng)者為中心到全民保障的擴(kuò)展過程。中國的條件與日本有所不同，但是社會(huì)保障體系的建立亦應(yīng)突出重點(diǎn)，有序發(fā)展。雖然近幾年中國社會(huì)保障制度改革已取得重大進(jìn)展，其覆蓋面已經(jīng)開始從國有企事業(yè)單位職工逐步延伸到城鎮(zhèn)其他經(jīng)濟(jì)

成份的職工，但社會(huì)保障的實(shí)施范圍還比較狹窄，城鄉(xiāng)之間、不同所有制企業(yè)之間、地區(qū)之間的差別過大，眾多無權(quán)利享受社會(huì)保障和處于低水平保障狀態(tài)中的勞動(dòng)者抵御生活風(fēng)險(xiǎn)的能力十分脆弱。這種社會(huì)福利資源分配的不公平、不合理的狀況，不僅剝奪了大多數(shù)勞動(dòng)者應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利，而且對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展、勞動(dòng)力的流動(dòng)和社會(huì)安定正在或者將要產(chǎn)生嚴(yán)重的后果。那種囿于“唯生產(chǎn)力論”、忽視社會(huì)保障促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展功能、忽視公民基本權(quán)利和社會(huì)保障需求的思維方式，以及在這種思維方式指導(dǎo)下制定的社會(huì)政策，無益于中國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。中國社會(huì)保障體系建設(shè)的方向，應(yīng)該是以城鎮(zhèn)勞動(dòng)者為重點(diǎn)，逐步擴(kuò)大到城鄉(xiāng)全體勞動(dòng)者乃至全社會(huì)。其中，突破“二元化社會(huì)”思維的局限，將占中國全體公民絕大部分的農(nóng)村人口和從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)者納入社會(huì)保障體系，是中國社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展乃至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展所面臨的一個(gè)重大而迫切的課題。盡管中國與日本的具體國情各不相同，但日本解決農(nóng)村人口的社會(huì)保障問題的歷史經(jīng)驗(yàn)對(duì)中國不乏可供學(xué)習(xí)借鑒之處。同時(shí)，在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面過程中，既要制定社會(huì)保障的依據(jù)、規(guī)范、準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)，又要注重完善制度運(yùn)行中的監(jiān)督和約束機(jī)制，并且應(yīng)根據(jù)不同社會(huì)群體的特點(diǎn)充分評(píng)估制度設(shè)計(jì)的合理性和可行性，否則可能因公眾疏于參預(yù)而使之流于形式。在這方面，日本的國民年金“空洞化”趨勢(shì)對(duì)于中國具有一定的警示意義。[19]6．建立多層次的社會(huì)保障體系日本在養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域建立起了一個(gè)較為完善的多層次保障體系。一個(gè)企業(yè)雇員，一般可得到由國民基礎(chǔ)年金、厚生年金、企業(yè)年金（厚生年金基金或適格年金）所構(gòu)成的三個(gè)層次的保障；一號(hào)受保人除加入國民基礎(chǔ)年金外，還可自愿加入國民年金基金。另外，日本在普遍推行社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的同時(shí)，還有各種商業(yè)人壽保險(xiǎn)可供人們選擇。多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系可以靈活地滿足不同階層、不同經(jīng)濟(jì)狀況的參保人的養(yǎng)老需求。中國在對(duì)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行全面改革的初期，也明確提出了建立多層次的保障體系的目標(biāo)，[20]但它的初衷在于改變以往的養(yǎng)老保險(xiǎn)資金籌措完全由國家或企業(yè)包攬的單一方式，因而在目標(biāo)設(shè)定上與世界銀行倡導(dǎo)的“多支柱”的養(yǎng)老保障體系存有一定的差別。雖然“多支柱”體系的建立包含著基金來源和籌集方式的內(nèi)容，但它的目的卻是從保障老人生活和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原則出發(fā)，確立由國家再分配責(zé)任、企業(yè)保險(xiǎn)責(zé)任和個(gè)人自我保障責(zé)任共同支撐的養(yǎng)老金制度結(jié)構(gòu)，從而建立起一種較為有效和安全的老年生活風(fēng)險(xiǎn)保障模式。在中國，由于在養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中強(qiáng)調(diào)減輕政府責(zé)任而偏重于企業(yè)的責(zé)任，也由于勞動(dòng)力長期供大于求以及企業(yè)與員工之間缺少談判協(xié)商機(jī)制，使得企業(yè)缺乏建立企業(yè)年金制度的能力和內(nèi)在動(dòng)力，這是導(dǎo)致多層次社會(huì)保障體系建設(shè)進(jìn)展緩慢的主要原因。中日兩國在各自社會(huì)保障制度改革過程中面臨著許多相類似的問題，諸如人口老齡化、人口負(fù)擔(dān)系數(shù)增大、失業(yè)率增長、國家財(cái)政負(fù)擔(dān)過重、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)加大等等；學(xué)術(shù)界關(guān)于走出社會(huì)保障財(cái)政危機(jī)的方法和途徑的探討亦有趨同之處，諸如推遲退休年齡、減輕政府負(fù)擔(dān)、提高繳費(fèi)率、降低工資替代率，以及社會(huì)保障“費(fèi)”、“稅”之爭(zhēng)，現(xiàn)收現(xiàn)付制與基金制孰優(yōu)孰劣之辯等等。因而，兩國在社會(huì)保障制度改革方面加強(qiáng)交流和借鑒是十分必要的。但是也應(yīng)看到，中日兩國是在不同的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件下對(duì)各自的社會(huì)保障制度施行調(diào)整或改革的，兩國在社會(huì)保障的制度模式和發(fā)展水平方面存在較大的差別，因而某些問題或因素雖然帶有共同的表現(xiàn)形式，但是它們的因果關(guān)系、結(jié)構(gòu)層次、性質(zhì)內(nèi)涵及其對(duì)現(xiàn)行制度的影響程度等均表現(xiàn)出較大的差異，從不同的立場(chǎng)或視角考察，可能會(huì)得出不同的、甚至是相反的結(jié)論。充分把握雙方的特殊性，深入分析具體條件和具體問題，才能做出有益的比較和正確的判斷。注釋:[1]諸如一些中國學(xué)者所歸納的：把握有利時(shí)機(jī)，迅速建立、完善和普及社會(huì)保障制度；順應(yīng)形勢(shì)變化，適時(shí)實(shí)行社會(huì)保障政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移，不斷進(jìn)行社會(huì)保障制度的調(diào)整和改革；加強(qiáng)“體系化”、擴(kuò)大覆蓋面，多層次、多渠道發(fā)展社會(huì)保障體系；健全法制，強(qiáng)化社會(huì)保障體系的運(yùn)營和管理，等等。從具體保險(xiǎn)制度形態(tài)上看，使人人享有健康的、普遍性的健康保險(xiǎn)制度，以養(yǎng)老為主兼有遺屬、殘疾保障功能的年金制度，具有失業(yè)救助、調(diào)整雇傭狀態(tài)、擴(kuò)大雇傭機(jī)會(huì)、促進(jìn)勞動(dòng)者能力的開發(fā)與提高、增進(jìn)與改善勞動(dòng)者福利等綜合功能的雇傭保險(xiǎn)制度，關(guān)注老年群體生活需求、通過提供生活服務(wù)保障老年人生活質(zhì)量的介護(hù)保險(xiǎn)制度等等，亦構(gòu)成了日本社會(huì)保障體系的主要特征。[2]美國占領(lǐng)當(dāng)局在公共救助三原則——無差別和平等、明確國家責(zé)任、保障最低生活水平——的指導(dǎo)下，積極推動(dòng)日本制訂新的法律和制度，1946年《生活保護(hù)法》即是在這一背景下產(chǎn)生的。雖然它與戰(zhàn)前的救貧制度有著根本區(qū)別，但并未理解社會(huì)保障體系中的公共扶助的含義，設(shè)定了請(qǐng)示權(quán)等資格審查規(guī)定，并且在執(zhí)行過程中難以確?！盁o差別和平等原則”的貫徹、難以體現(xiàn)國家的責(zé)任，沒有消除授予者的“施恩”意識(shí)和受領(lǐng)者的被動(dòng)意識(shí)，國民仍然把生活保護(hù)視為國家的施舍。[3]最近的一個(gè)例子是，厚生勞動(dòng)省在1999年提出了將給付水平降低20%、同時(shí)降低投保費(fèi)等養(yǎng)老保險(xiǎn)改革方案，但受保人（公、私雇員）和工會(huì)組織對(duì)于降低替代率幾乎都持反對(duì)意見，國會(huì)因此未通過上述1999年的政府案。[4]例如，東京地方法院對(duì)“朝日訴訟”的一審判決（1960年10月19日）得出了厚生省規(guī)定的生活保護(hù)基準(zhǔn)違反了生活保護(hù)法第3條、第8條的結(jié)論。這一判決對(duì)社會(huì)產(chǎn)生了很大影響，使要求提高社會(huì)保障水準(zhǔn)的市民運(yùn)動(dòng)和工人運(yùn)動(dòng)活躍起來，生活保護(hù)的基準(zhǔn)也在判決下達(dá)后得到了大幅度的提高。雖然最高法院1982年7月7日的判決推翻了一審結(jié)論，但在實(shí)際上亦認(rèn)定了國家的酌情處理權(quán)并非是無限的，應(yīng)服從于憲法的制約，可將顯而易見是不合理的實(shí)施對(duì)策視為違憲行為。[5]中國亦確立了“資金來源多渠道”的社會(huì)保險(xiǎn)籌資原則，表述為“實(shí)行國家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)”（《國務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，1991年6月26日）。但在具體的責(zé)任構(gòu)成方面、尤其是在政府責(zé)任的承擔(dān)上與日本存在差異。這一點(diǎn)將在后文略加討論。[6]引自呂學(xué)

東歐社會(huì)保障體制的改革及借鑒摘要東歐國家經(jīng)過數(shù)年努力，建立了較為完善的社會(huì)保障體系，以獨(dú)立于國家預(yù)算外的社會(huì)保障基金取代了原由國家統(tǒng)包的社會(huì)保障體制。社會(huì)保障基金由失業(yè)救濟(jì)，醫(yī)療保險(xiǎn)基金、養(yǎng)老保險(xiǎn)基金構(gòu)成，按市場(chǎng)機(jī)制運(yùn)營。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，東歐國家十分重視對(duì)社會(huì)保障制度的改革，把加強(qiáng)社會(huì)保障作為保持社會(huì)安定的一項(xiàng)重要的政策措施。面對(duì)政治和經(jīng)濟(jì)體制發(fā)生的重大變革，隨之而來的物價(jià)飛漲、失業(yè)人數(shù)激增、國家財(cái)政狀況惡化、社會(huì)貧困加劇使東歐國家已經(jīng)困難重重的社會(huì)保障體制受到更猛烈的沖擊，其缺陷和弊端更加暴露無疑：（1）社會(huì)保障覆蓋面狹窄，不適應(yīng)多種就業(yè)形式并存的新的就業(yè)局面。尤其是社會(huì)保險(xiǎn)，主要限于國營單位的職工和部分集體企業(yè)的職工，從而限制了勞動(dòng)力向多種就業(yè)方向的流動(dòng)，限制了其他經(jīng)濟(jì)成分中的職工獲得社會(huì)保障的權(quán)益以及他們應(yīng)盡的相應(yīng)義務(wù)，因而也難以做到全社會(huì)范圍內(nèi)有效地分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。（2）社會(huì)保障事業(yè)多頭分散管理，效率低下，規(guī)模程度極低。（3）社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)化程度低，面對(duì)迅速發(fā)展的城市化、老齡化形勢(shì)難以發(fā)揮持久的作用。因此，要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和國力相適應(yīng)的社會(huì)保障體制，就必須改革原有的社會(huì)保障制度，使其真正起到促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。保障人民生活的作用。

為此，東歐國家本著“人人有權(quán)享受，人人必須參與”的原則，對(duì)社會(huì)保障制度進(jìn)行了以醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、養(yǎng)老金制度為重點(diǎn)的改革，改革的主要內(nèi)容有：

（一）優(yōu)化社會(huì)保障管理體制，改變承辦單位及籌資渠道

東歐國家將社會(huì)保障的經(jīng)營從國家預(yù)算中分離出來，改變過去由政府有關(guān)行政機(jī)構(gòu)或企事業(yè)單位職能部門承辦，按行政辦法管理的方式，建立專門的社會(huì)保障基金，由統(tǒng)一的全國社會(huì)保障理事會(huì)按市場(chǎng)機(jī)制的原則進(jìn)行管理。并改變過去社會(huì)保障基金完全依靠國家財(cái)政撥款的做法，將原有的由國家統(tǒng)包的社會(huì)福利體制改造成多種經(jīng)濟(jì)成分參加、多層次的社會(huì)福利體制，即由國家、地方政府、社會(huì)、企業(yè)和個(gè)人共同承擔(dān)。社會(huì)保障基金主要由失業(yè)救濟(jì)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老金三部分組成。這一新的社會(huì)福利體制的核心是建立一個(gè)社會(huì)福利保護(hù)網(wǎng)，使社會(huì)的困難階層獲得社會(huì)福利保障，保持并改善現(xiàn)有的生活條件，支持預(yù)防性的解決措施。

（二）失業(yè)救濟(jì)制度的改革