導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇土地發(fā)展權(quán)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

[關(guān)鍵詞] 土地發(fā)展權(quán)；歸屬；啟示

【中圖分類號(hào)】 D912.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 1007-4244（2014）02-058-1

土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right，LDR），是對(duì)土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即土地所有權(quán)人或土地使用權(quán)人改變土地現(xiàn)有用途或者提高土地利用程度的權(quán)利。我國(guó)《土地管理法》將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。據(jù)此，有的學(xué)者將土地發(fā)展權(quán)分為以下三類：農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地（商業(yè)用地）的權(quán)利（即農(nóng)地發(fā)展權(quán)）、提高建設(shè)用地利用度（建筑容積）的權(quán)利（即市地發(fā)展權(quán)），以及對(duì)未利用地進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利（即未利用地發(fā)展權(quán)）。受人類中心主義的支配，我國(guó)關(guān)于土地的分類是以土地的經(jīng)濟(jì)利用價(jià)值為標(biāo)準(zhǔn)的。

土地發(fā)展權(quán)在我國(guó)土地權(quán)利體系中的地位土地是傳統(tǒng)物權(quán)法研究的核心內(nèi)容，因而土地權(quán)利當(dāng)然成為物權(quán)的核心所在。我國(guó)《物權(quán)法》大體遵循大陸法系的傳統(tǒng)，但又具有中國(guó)特色，我國(guó)土地權(quán)利體系中并沒有土地發(fā)展權(quán)，那么如果創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)，則其將處于何種位置呢？這一問題涉及土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)、土地使用權(quán)以及其他有關(guān)權(quán)利的關(guān)系。土地發(fā)展權(quán)與土地所有權(quán)的關(guān)系問題實(shí)際上是土地發(fā)展權(quán)是否獨(dú)立或附屬于土地所有權(quán)的問題。對(duì)土地所有權(quán)而言，立法的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向如何調(diào)整土地的使用，促進(jìn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，使土地發(fā)揮更大的社會(huì)效益。由此，土地使用權(quán)便逐漸從所有權(quán)中分離出來(lái)，成為一種獨(dú)立的物權(quán)。順應(yīng)這種趨勢(shì)，土地發(fā)展權(quán)也得以創(chuàng)設(shè)，從土地所有權(quán)中分離出來(lái)成為一種獨(dú)立的可轉(zhuǎn)讓的物權(quán)。

不同的權(quán)利分配方式對(duì)當(dāng)事人有著不同的行為刺激。如果我國(guó)創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度，那么該權(quán)利應(yīng)如何配置？在我國(guó)，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于土地所有權(quán)人――集體經(jīng)濟(jì)組織如何呢？依據(jù)《土地管理法》第10條和《物權(quán)法》第60條之規(guī)定，集體土地所有權(quán)可歸鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織所有，但目前不僅集體所有權(quán)主體沒有人格化的代表，而且這三級(jí)集體組織之間的界限也不清楚，從而導(dǎo)致集體土地所有權(quán)在事實(shí)上被虛置。所有權(quán)主體的非明晰化造成了權(quán)利真空，產(chǎn)生的最嚴(yán)重問題就是對(duì)土地的侵蝕和公共資源的浪費(fèi)。產(chǎn)權(quán)不清晰，集體土地就缺乏合理的流轉(zhuǎn)機(jī)制。并且，如果將集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于集體經(jīng)濟(jì)組織，則由于主體虛位，事實(shí)上將使土地發(fā)展權(quán)集體所有演變成村委會(huì)主任或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)所有，從而使產(chǎn)權(quán)更加復(fù)雜，權(quán)力尋租將不可避免。另外，由于農(nóng)民不享有土地發(fā)展權(quán)，則其如需提高土地集約度或改變土地用途，必須向村委會(huì)或鄉(xiāng)政府交納一定的土地發(fā)展費(fèi)，這會(huì)使目前我國(guó)農(nóng)村土地利用集約度低、相當(dāng)一部分土地粗放經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀雪上加霜，同時(shí)農(nóng)民也享受不到土地增值收益，這只能鼓勵(lì)農(nóng)民行為的短期化和機(jī)會(huì)主義傾向。如此，集體土地發(fā)展權(quán)只能歸屬于集體土地使用權(quán)主體――農(nóng)民。其實(shí)，集體土地使用權(quán)是一種獨(dú)立的物權(quán)，由于土地的承包期長(zhǎng)達(dá)30年或者更久，使得該權(quán)利也具有準(zhǔn)所有權(quán)的屬性，農(nóng)民得以對(duì)土地為直接支配和排他性利用。農(nóng)民是集體土地的真正使用者、土地發(fā)展行為的真正責(zé)任和后果的真正承擔(dān)者，集體土地發(fā)展權(quán)歸屬于農(nóng)民在一定程度上擴(kuò)大了農(nóng)民對(duì)集體土地的處分權(quán)能，能夠真正起到對(duì)權(quán)利人行為的正向激勵(lì)作用，有利于配合《農(nóng)村土地承包法》的實(shí)施而長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)地承包關(guān)系，鼓勵(lì)農(nóng)民向土地投資。國(guó)家通過購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)和實(shí)行土地用途管制制度，不但有利于保護(hù)耕地，而且有利于增加農(nóng)民收入，使經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的成果惠及廣大農(nóng)民。這是在我國(guó)特殊國(guó)情背景下特有的制度創(chuàng)新安排。

如果實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化就意味著農(nóng)民集體或農(nóng)民失去土地發(fā)展權(quán)，難以消除現(xiàn)行土地征收制度的缺陷，也根治不了農(nóng)用地未經(jīng)審批擅自改變?yōu)榻ㄔO(shè)用地隱形市場(chǎng)交易。土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有的制度設(shè)計(jì)，在使廣大農(nóng)民得到土地發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)的同時(shí)，也激勵(lì)廣大農(nóng)民更加珍惜土地，特別是保護(hù)耕地的積極性。土地一級(jí)市場(chǎng)的隱形市場(chǎng)將自動(dòng)消失。國(guó)家亦不必投入巨大的行政管理成本來(lái)整頓土地一級(jí)市場(chǎng)的隱形市場(chǎng)，土地違法案件也會(huì)大大減少，其效率是極高的。由于國(guó)家主要是作為政治組織而存在的，而主要不是作為市場(chǎng)主體設(shè)立的。土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)財(cái)產(chǎn)權(quán)，不應(yīng)由國(guó)家所有。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之所以走向失敗，原因就在于國(guó)家不可能掌握與經(jīng)濟(jì)有關(guān)的全部信息。全部信息的假定使計(jì)劃經(jīng)濟(jì)最終被淘汰。早在2002年，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度已達(dá)69%，按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定，我國(guó)是發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。如果實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化，其結(jié)果必然是土地發(fā)展權(quán)制度運(yùn)行無(wú)法產(chǎn)生效率。從表面上看，實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化，有利于國(guó)家通過掌控土地發(fā)展權(quán)，達(dá)到控制農(nóng)民集體或農(nóng)民擅自變更土地使用性質(zhì)的行為，起到保護(hù)耕地的作用；其實(shí)不然，實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化，不僅意味著由國(guó)家獨(dú)享土地發(fā)展權(quán)的巨大經(jīng)濟(jì)價(jià)值，形成的結(jié)果是政府與民爭(zhēng)利；而且也不符合土地發(fā)展權(quán)的制度功能，土地發(fā)展權(quán)的制度功能在于，規(guī)范土地使用性質(zhì)改變而產(chǎn)生的發(fā)展性利益的分配和權(quán)利歸屬。實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化與土地用途管制制度功能重疊，其結(jié)果仍然不能解決土地使用性質(zhì)變更而產(chǎn)生的發(fā)展性利益分配和權(quán)利歸屬問題。

篇2

一、引言

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市的不斷擴(kuò)張，為了滿足公共利益用地和城市建設(shè)用地的需要，大量農(nóng)地被征用或轉(zhuǎn)用。我國(guó)土地所有制分為國(guó)家所有和農(nóng)村集體所有，由于城市土地使用制度的不斷完善，我國(guó)對(duì)土地發(fā)展權(quán)的壓抑主要表現(xiàn)在農(nóng)村集體所有制的土地上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的壓抑也始于農(nóng)村集體所有的農(nóng)用地的用途轉(zhuǎn)變，也就是說(shuō)土地用途管制制度的限制是權(quán)利邊界擴(kuò)張的始然。土地發(fā)展權(quán)就是將土地變更為不同使用性質(zhì)的權(quán)利，是一種可以與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的產(chǎn)權(quán)，它既可以與土地所有權(quán)合為一體由擁有土地所有權(quán)的土地?fù)碛姓咧?，也可以由只擁有土地發(fā)展權(quán)不擁有土地所有權(quán)者支配，它是土地處分權(quán)中最重要的權(quán)利。產(chǎn)權(quán)本身是財(cái)產(chǎn)權(quán)利束的總稱，既然壓抑集中于集體所有制的土地上，那么農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立就顯得尤為重要。目前而言，學(xué)術(shù)界有以下幾種觀點(diǎn)：沈守愚認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸國(guó)家，農(nóng)地開發(fā)者必須向國(guó)家購(gòu)買，才能開發(fā)農(nóng)地；另一種觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)地發(fā)展權(quán)應(yīng)該歸農(nóng)地所有者，國(guó)家向農(nóng)地所有者購(gòu)買發(fā)展權(quán)，或發(fā)展權(quán)可像其他普通商品一樣在市場(chǎng)上自由交易。前者可以理解為“漲價(jià)歸公”的思想，但農(nóng)地保護(hù)與農(nóng)民利益難以保證，后者具有一定的可行性，符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求。事實(shí)上，農(nóng)地發(fā)展權(quán)的主體之爭(zhēng)，其實(shí)質(zhì)是土地由于使用性質(zhì)變化產(chǎn)生的增值收益歸誰(shuí)所有的問題。本文首先分析在集體所有制下，對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的壓抑和抗?fàn)?，再基于產(chǎn)權(quán)完善的角度來(lái)分析農(nóng)地發(fā)展權(quán)設(shè)立的必要性。

二、對(duì)“漲價(jià)歸公”理論的質(zhì)疑和公共利益征地對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的侵害

根據(jù)《土地管理法》中的規(guī)定，對(duì)公共利益性質(zhì)的征地是指對(duì)軍事用地、基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)用地、國(guó)家扶持的重點(diǎn)項(xiàng)目和法律行政法規(guī)規(guī)定的其他用地?；诠怖娴恼鞯夭⒉灰馕吨鴮?duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)的不壓抑，因?yàn)樵诖诉^程中農(nóng)民并沒有獲得相應(yīng)理該有的補(bǔ)償。溫鐵軍和朱守銀的研究表明，在征地過程中，如果成本為100，農(nóng)民得到的補(bǔ)償只占其中的5％～10％；農(nóng)村集體及農(nóng)民所得到的農(nóng)地征用價(jià)格大概為出讓價(jià)格的1/10，而農(nóng)地出讓價(jià)格又大概是農(nóng)地市場(chǎng)價(jià)格的1/5，也就是說(shuō)補(bǔ)償價(jià)格、出讓價(jià)格和市場(chǎng)價(jià)格的比例為1：10：50，可見農(nóng)民的權(quán)利受到侵害是不爭(zhēng)的事實(shí)。

有些學(xué)者依據(jù)“漲價(jià)歸公”思想，認(rèn)為農(nóng)民并沒有對(duì)土地的增值進(jìn)行任何的投資，所以不應(yīng)該在征地的過程中獲得高額補(bǔ)償，相反，正是由于國(guó)家的投資建設(shè)性作用，使得某塊土地因區(qū)位而增值，在國(guó)家擁有土地終極所有權(quán)的情況下，即意味著國(guó)家擁有增值收益是有理可依的。但是也有學(xué)者認(rèn)為，被征地農(nóng)民要率先分享城市化的好處；周其仁則直接從批判“成本定價(jià)”的理論入手，說(shuō)漲價(jià)歸公是錯(cuò)誤的，認(rèn)為農(nóng)民永久地放棄土地的使用權(quán)，也是一種成本，從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)講，農(nóng)民擁有土地的使用權(quán)，其權(quán)利本身就是有價(jià)的，從而從產(chǎn)權(quán)理論的角度出發(fā)，對(duì)“漲價(jià)歸公”的理論提出了質(zhì)疑。土地的增值收益是因人口增加、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步等社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素所致，是社會(huì)全體的貢獻(xiàn)，而不是土地所有者的單獨(dú)的貢獻(xiàn)。在“三農(nóng)”問題被大力關(guān)注的今天，保護(hù)農(nóng)民弱勢(shì)群體的利益成為學(xué)術(shù)界和政府部門的焦點(diǎn)。農(nóng)民是集體土地的微觀主體，農(nóng)地由于用途的轉(zhuǎn)變，其價(jià)格在沒有任何投資的前提下的上漲，其本質(zhì)就是一種被置于公共領(lǐng)域的級(jí)差地租。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)說(shuō)產(chǎn)權(quán)是指人們對(duì)資源的使用所引起的相互認(rèn)可的行為關(guān)系，不是實(shí)物量上的限制，而是界定人們?cè)诮?jīng)濟(jì)活動(dòng)中如何受益，如何受損，以及如何進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)則，以至形成對(duì)交易行為的合理預(yù)期。產(chǎn)權(quán)在內(nèi)部化外部性的同時(shí)，將浮游于公共領(lǐng)域的利益內(nèi)化為“個(gè)人利益”，可見，產(chǎn)權(quán)的所有者理應(yīng)獲得土地的增值收益是毋庸置疑的。

德姆塞茨認(rèn)為，當(dāng)被置于公共領(lǐng)域資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值上升時(shí)，利益相關(guān)者就傾向于把這種資源的產(chǎn)權(quán)界定得更加清楚，因此，產(chǎn)權(quán)是內(nèi)生的、且是不斷產(chǎn)生和不斷變化的演進(jìn)的過程，產(chǎn)權(quán)的內(nèi)涵也是隨著時(shí)代的發(fā)展而不斷發(fā)展的。引導(dǎo)人們實(shí)現(xiàn)將外部性較大地內(nèi)在化的激勵(lì)是產(chǎn)權(quán)的一個(gè)主要功能，外部效應(yīng)的內(nèi)部化常常會(huì)引發(fā)產(chǎn)權(quán)的變遷。產(chǎn)權(quán)=G（經(jīng)濟(jì)剩余），說(shuō)明產(chǎn)權(quán)是經(jīng)濟(jì)利益剩余的函數(shù)，當(dāng)然此處的經(jīng)濟(jì)剩余是一個(gè)廣泛的概念。征地補(bǔ)償費(fèi)是征地制度改革的最重要內(nèi)容，如何提高補(bǔ)償，一直是學(xué)術(shù)界爭(zhēng)論的焦點(diǎn)，將征地價(jià)格與市場(chǎng)價(jià)格掛鉤，按市場(chǎng)價(jià)格對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償在理論界達(dá)成了一致同意，但是為什么要進(jìn)行這樣的分配，總需要一個(gè)合理的依據(jù)，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)的完整和相應(yīng)的權(quán)利內(nèi)容才是分享收益的憑證。產(chǎn)權(quán)的權(quán)利結(jié)構(gòu)和分配的變化，要求財(cái)產(chǎn)所有者變得更加具體，設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)成為必然。在法律上，農(nóng)村集體和農(nóng)民因?yàn)楣灿挟a(chǎn)權(quán)的完善，使農(nóng)民擁有與政府部門談判或協(xié)商的經(jīng)濟(jì)地位，在完善集體土地產(chǎn)權(quán)的同時(shí)，合理地維護(hù)了失地農(nóng)民的利益。

三、非公共利益的征地行為與集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)

《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》第八條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓?！眹?guó)家完全壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，農(nóng)村集體土地要改變使用方式，唯一的合法途徑就是通過國(guó)家征用土地，將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，再通過“批租”方式來(lái)滿足非農(nóng)建設(shè)的需要，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的發(fā)展權(quán)，可見農(nóng)地發(fā)展權(quán)受到了侵犯。近年來(lái)，農(nóng)民積極地進(jìn)行集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)，關(guān)鍵也就在于它能夠有效地對(duì)抗征地制度對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的侵犯。征用是滿足工業(yè)建設(shè)用地的需求的主要手段，農(nóng)民集體所有土地不能直接進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)，然而，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和整體投資環(huán)境的改善，非農(nóng)建設(shè)對(duì)土地的需求越來(lái)越大，現(xiàn)今許多地區(qū)，已悄然形成了一種集體建設(shè)用地“隱形市場(chǎng)”，既集體經(jīng)濟(jì)組織直接把土地的使用權(quán)讓渡給企業(yè)或者個(gè)人使用，從而獲得收益。例如，到2002年南海全市工業(yè)用地共15萬(wàn)畝，其中非經(jīng)征地改變集體所有制的土地7.3萬(wàn)畝，幾乎占到一半；據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)，2002年昆山市有6.66公頃的集體土地直接入市流轉(zhuǎn)，2003年新增加94.48公頃，增長(zhǎng)率為1418.62％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于1978―2003年全國(guó)農(nóng)地非農(nóng)化的年平均水平。這種饒開“征地”，以入股、租賃等多種形式的集體建設(shè)用地的直接流轉(zhuǎn)是對(duì)農(nóng)民農(nóng)地發(fā)展權(quán)長(zhǎng)期受侵犯的一種對(duì)抗，也對(duì)國(guó)家獨(dú)占農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的一種挑戰(zhàn)，可見設(shè)立農(nóng)地發(fā)展權(quán)，完善集體產(chǎn)權(quán)成為必然，在不同土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地資源的流轉(zhuǎn)性不同，土地?fù)碛兄男庞脙r(jià)值不同，土地的市場(chǎng)價(jià)值也不同。

（一）非公共利益征地行為損失測(cè)算的理論模型。征地目標(biāo)的模糊，使得發(fā)生在非公共利益性質(zhì)的征地之中的壓抑現(xiàn)象最為明顯。根據(jù)黃祖輝等的測(cè)算，非公共利益性質(zhì)的征地活動(dòng)剝奪了集體土地所有者的土地發(fā)展權(quán)，集體土地使用者遭受雙重?fù)p失，既政府實(shí)施“警察權(quán)”時(shí)對(duì)農(nóng)村集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑帶來(lái)的損失，和非公共利益性質(zhì)的征地行為造成的對(duì)農(nóng)民集體土地發(fā)展權(quán)的壓抑造成的損失。集體土地的直接入市流轉(zhuǎn)，即可以體現(xiàn)農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)屬性，也可以減少非公共利益征地對(duì)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)壓抑的損失。

就現(xiàn)實(shí)情況而言，一幅農(nóng)地直接轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地，可以有兩種途徑，其一為非公共利益性質(zhì)的征地，其二為以集體的名義通過出租、入股等形式流轉(zhuǎn)。假設(shè)某塊農(nóng)地農(nóng)用的價(jià)值為，非農(nóng)用價(jià)值為；農(nóng)民從政府那里獲得的征地補(bǔ)償為，直接流轉(zhuǎn)收益為，顯然。與差值則被各級(jí)政府層層分配獲得，到農(nóng)民手中所剩無(wú)幾，可見土地增值收益分享是不公平。每年都有一定數(shù)量的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，但流轉(zhuǎn)的數(shù)量和收益之間的關(guān)系并不是一階連續(xù)的可導(dǎo)函數(shù)，而是呈離散型分布。設(shè)開始統(tǒng)計(jì)的時(shí)點(diǎn)為1，則非公共利益征地行為對(duì)農(nóng)民造成的損失為，其中為第i年轉(zhuǎn)征用土地的數(shù)量。農(nóng)民通過途徑一獲得的凈收益為；通過途徑二獲得的凈收益為，顯然，可見集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)緩減了對(duì)農(nóng)地發(fā)展權(quán)的侵害。

農(nóng)村集體土地從最初的自發(fā)、違規(guī)流轉(zhuǎn)，發(fā)展到現(xiàn)在的試點(diǎn)改革，說(shuō)明農(nóng)民正在逐步顯化自己的權(quán)利主體地位，以便更為有效地掌握和行使農(nóng)地發(fā)展權(quán)。土地管理部門和政府對(duì)已經(jīng)發(fā)生的土地流轉(zhuǎn)事實(shí)采取默認(rèn)的態(tài)度，承認(rèn)農(nóng)民的既得利益。在分權(quán)的體制下，地方政府從傳統(tǒng)意義上的治理人，變?yōu)楝F(xiàn)代意義上的經(jīng)濟(jì)人，地方政府鼓勵(lì)制度創(chuàng)新，農(nóng)民要求政府立法支持農(nóng)民集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)呼聲也越來(lái)越高，其最終目的在于確立自己的權(quán)利主體資格。農(nóng)地發(fā)展權(quán)的設(shè)立有利于合理規(guī)范集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民個(gè)人產(chǎn)權(quán)能力增強(qiáng)的同時(shí)，也保證了在市場(chǎng)交易的過程中，自身的權(quán)利不受侵犯，保障自己的既得利益。

篇3

[關(guān)鍵詞]土地征用；農(nóng)地發(fā)展權(quán)；土地增值收益；農(nóng)民權(quán)益

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1008-410X（2012）04-0062-04

隨著我國(guó)工業(yè)化、城市化進(jìn)程的加快，越來(lái)越多的土地從農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)用途，引起農(nóng)地的增值。從我國(guó)目前的征地補(bǔ)償制度來(lái)看，在給予農(nóng)民或村集體的土地補(bǔ)償中并未包含農(nóng)地發(fā)展權(quán)的收益，其結(jié)果是將農(nóng)民和村集體拒之于土地增值收益之外，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。針對(duì)這一狀況，學(xué)術(shù)界從理論上做了大量研究，一致認(rèn)為農(nóng)民在土地征用中獲取的補(bǔ)償偏低。本文以天津?yàn)槔瑢?duì)農(nóng)地非農(nóng)化過程中農(nóng)民權(quán)益的流失進(jìn)行量化分析，認(rèn)為應(yīng)建立基于農(nóng)地發(fā)展權(quán)的土地征用補(bǔ)償機(jī)制，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，以最大程度地維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

一、天津農(nóng)地征用和土地市場(chǎng)發(fā)育狀況

近年來(lái)，天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化進(jìn)程持續(xù)保持高速狀態(tài)，對(duì)土地的需求也日益強(qiáng)勁。各類建設(shè)用地的旺盛需求，需要不斷通過征地來(lái)加以滿足?！笆濉逼陂g，天津共征用農(nóng)用地23115hm2，新增建設(shè)用地16775hm2，2005年建設(shè)用地總規(guī)模346269hm2，占全市土地總面積的29.06%。到“十一五”期間，征用農(nóng)用地猛增到44000hm2，新增建設(shè)用地28431hm2，平均每年新增建設(shè)用地面積6000余hm2。2010年建設(shè)用地總規(guī)模達(dá)374700hm2，占全市土地總面積的31.44%。從征用土地的使用方向看，多以各類開發(fā)區(qū)用地為主，約占征地總量的70%左右，其他劃撥類用地不足30%①。

由于受到土地剛性需求的影響，天津市土地價(jià)格呈現(xiàn)較高的增長(zhǎng)速度。據(jù)天津土地交易中心統(tǒng)計(jì)資料，從2000年的1074萬(wàn)元/hm2增長(zhǎng)到2008年的2063萬(wàn)元/hm2，增長(zhǎng)近一倍，以年均9%的速度在提高。與此同時(shí)，土地征用價(jià)格也有一定的提高。2004年土地征用價(jià)格為56.9萬(wàn)元/hm2，2006年為84.7萬(wàn)元/hm2，2008年為90.7萬(wàn)元/hm2，2010年為108.4萬(wàn)元/hm2，增長(zhǎng)較為明顯。盡管如此，土地征用價(jià)格遠(yuǎn)趕不上土地市場(chǎng)價(jià)格。依常理，征用價(jià)格本應(yīng)成為土地征用或城市新增建設(shè)用地成本的核心方面，然而由于其價(jià)格低、增幅慢而沒有發(fā)揮相應(yīng)的作用。以2008年為例，土地市場(chǎng)價(jià)格為2063萬(wàn)元/hm2，而對(duì)應(yīng)的土地征用價(jià)格只有90.7萬(wàn)元/hm2，僅僅占土地價(jià)格的4.4%。即使考慮政府的基礎(chǔ)設(shè)施投入，其巨額的利潤(rùn)空間也使得政府不可能考慮提高城市內(nèi)部存量土地的集約利用水平，而更多地會(huì)選擇通過土地征用來(lái)進(jìn)一步增加城市建設(shè)用地?！笆晃濉逼陂g，新增建設(shè)用地供應(yīng)方式主要為劃撥、協(xié)議出讓和“招拍掛”出讓三種。隨著國(guó)家市場(chǎng)化取向的土地供應(yīng)政策的出臺(tái),土地資源配置的市場(chǎng)化程度不斷推進(jìn),以“招拍掛”方式出讓的土地面積呈明顯的遞增趨勢(shì)，而行政劃撥逐年減少。目前在天津市征用土地中，純屬行政劃撥目錄范圍內(nèi)的醫(yī)院、學(xué)校以及其他基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目用地僅占30%左右，而屬于經(jīng)營(yíng)性的商業(yè)、房地產(chǎn)和工業(yè)項(xiàng)目用地約占70%，這些經(jīng)營(yíng)性用地基本采取“招拍掛”方式供地。2009年天津土地有償使用率均值為72.56%。在全市區(qū)范圍內(nèi)基本形成了以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)的土地資源配置方式。

二、農(nóng)地非農(nóng)化過程中農(nóng)民土

地權(quán)益流失的量化分析 根據(jù)我國(guó)現(xiàn)有制度安排，農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)用地一是征用，二是土地供應(yīng)。在土地非農(nóng)化過程中，土地收益分為征用過程中的收益和供應(yīng)過程中的收益。在土地征用過程中，收益主要是土地征用收入，其中一部分以征地補(bǔ)償費(fèi)用的形式歸村集體和農(nóng)戶所有，另外一部分以稅費(fèi)的形式歸地方財(cái)政所有。據(jù)調(diào)查，地方政府所收取的稅費(fèi)占土地征用價(jià)格的30%左右。在土地供應(yīng)階段，收益主要是土地供應(yīng)收入，歸地方財(cái)政和中央財(cái)政所有。按照國(guó)家規(guī)定，地方政府占有土地供應(yīng)收入的70%，中央財(cái)政占30%?？梢?，土地收益是在中央政府、地方政府、村集體及農(nóng)戶之間進(jìn)行分配的。然而，不同主體對(duì)利益追求和博弈的結(jié)果卻不同。由于農(nóng)民處于弱勢(shì)地位，在付出土地的巨大代價(jià)后，只能得到較少的征地補(bǔ)償費(fèi)，而在土地出讓過程中產(chǎn)生的巨額增值收益，即土地發(fā)展權(quán)價(jià)格卻與農(nóng)民毫不相干，巨額增值收益在地方政府和中央政府之間進(jìn)行了分割。以天津市西青區(qū)為例，2006年征用農(nóng)地平均綜合區(qū)片價(jià)為157.5萬(wàn)元/hm2，農(nóng)地出讓價(jià)格為3000萬(wàn)元/hm2(一級(jí)市場(chǎng))。顯然，征地價(jià)格和出讓價(jià)格相差懸殊，土地平均供應(yīng)價(jià)格是平均征用價(jià)格的近20倍，在土地非農(nóng)化過程中，土地增值幅度相當(dāng)大。征地價(jià)格過低導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益受損。

限于數(shù)據(jù)的可獲性和準(zhǔn)確性，下面以天津市西青區(qū)的區(qū)片土地征用為例進(jìn)行分析。假設(shè)征用土地一公頃，以此來(lái)計(jì)算土地非農(nóng)化過程中的收益及其分配情況見表1。以天津市西青區(qū)為例進(jìn)行的實(shí)證研究表明，每有1公頃的土地非農(nóng)化，就會(huì)產(chǎn)生1770萬(wàn)元的純收益，這部分純收益在地方政府、中央政府、農(nóng)民（包括村集體）之間分配，三者所占的比例分別為63.73％、24.92％和11．36％。從以上分析可以看出，在土地供應(yīng)過程中所產(chǎn)生的增值部分全部歸地方政府和中央政府所有，農(nóng)民只在土地征用中得到少量補(bǔ)償，這些補(bǔ)償并不足以彌補(bǔ)農(nóng)民因失去土地而帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)損失。因?yàn)樵谵r(nóng)民失去土地后，原有的農(nóng)村家庭養(yǎng)老基礎(chǔ)也被打破，附著在土地上的各種保障也就隨之消失了。于是，失地農(nóng)民成了“種田無(wú)地、就業(yè)無(wú)門、保障無(wú)份”的“三無(wú)”人員，無(wú)法維持原有的生活水平。

篇4

關(guān)鍵詞 土地整理；生態(tài)文明建設(shè)；建議；措施

中圖分類號(hào) F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2014）06-0339-03

Study on Land Consolidation Based on the Concept of Ecological Civilization Construction

XU Jie 1 YU Li-ming 2 LI Qin 3

（1 Department of Ecology and Environment，Suzhou Polytechnic Institute of Agriculture，Suzhou Jiangsu 215008； 2 Suzhou Solid Waste Management Center； 3 Suzhou Environment Science Research Institute）

Abstract Starting with the research on the relationship of land consolidation and ecological civilization construction，this paper analyzed the main problems in traditional land consolidation and put forward some related suggestions based on the concept of ecological civilization construction.Finally，this paper discussed the measures of land reconsolidation based on the concept of ecological civilization construction in Suzhou City.

Key words land consolidation；ecological civilization construction；suggestions ；measures

黨的十報(bào)告首次單篇論述生態(tài)文明，首次提出“建設(shè)美麗中國(guó)”的理念，將生態(tài)文明建設(shè)提高到一個(gè)前所未有的高度，要求“把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程”[1]。十更明確提出國(guó)土是生態(tài)文明建設(shè)的空間載體，要優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、建立國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度[2]。而土地整理是對(duì)土地利用方式、土地利用結(jié)構(gòu)和土地利用關(guān)系的重新規(guī)劃與調(diào)整，其本質(zhì)特征是調(diào)整人與地的關(guān)系，科學(xué)合理的土地整理能具體體現(xiàn)合理開發(fā)利用國(guó)土、促進(jìn)土地資源保護(hù)的目的[2-4]。目前對(duì)土地整理的研究已經(jīng)有很多成果，而對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的研究成果更多，這些研究對(duì)土地整理和生態(tài)文明建設(shè)分別做了全面的論述，但土地整理和生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合的研究還很少。十提出的國(guó)土生態(tài)文明建設(shè)的新要求，是今后一個(gè)時(shí)期土地整理工作的方向。對(duì)人類而言，土地既具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值和功能，又具有生態(tài)作用和功能，十要求土地整理工作更加注重土地生態(tài)建設(shè)，將數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)一體的理念引入土地整理，生態(tài)化是土地整理的發(fā)展趨勢(shì)[2，5]?；谏鷳B(tài)文明建設(shè)理念的土地整理探析對(duì)合理開發(fā)利用國(guó)土、實(shí)現(xiàn)土地資源可持續(xù)利用、解決我國(guó)土地利用問題等具有一定的借鑒意義。

1 土地整理和生態(tài)文明建設(shè)的概念內(nèi)涵

1.1 土地整理

從世界發(fā)展歷史來(lái)看，西歐國(guó)家德國(guó)最先出現(xiàn)了“土地整理”的概念，其被記載在巴伐利亞州的法律中。從我國(guó)歷史發(fā)展來(lái)看，土地整理制度最先出現(xiàn)在西周時(shí)期，當(dāng)時(shí)的井田制度就是土地整理的雛形。而正式提出土地整理的概念是在20世紀(jì)90年代中后期，土地整理在我國(guó)已經(jīng)經(jīng)過了10多年的發(fā)展[6]。

土地整理的目的是科學(xué)合理利用土地，充分發(fā)揮土地的潛力，提高土地利用率；土地利用依據(jù)是土地規(guī)劃或者城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途；土地利用的方式是綜合治理和調(diào)整改造?？傊M(jìn)行土地利用是在滿足人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的生產(chǎn)和生活需要的同時(shí)兼顧生態(tài)效益，達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，最終實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用[7]。在實(shí)際生產(chǎn)中對(duì)土地整理的概念有狹義和廣義的區(qū)分。狹義的土地整理僅僅是指利用多種手段，對(duì)農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進(jìn)行綜合整治，使可利用的土地面積增加，同時(shí)提高土地的質(zhì)量，增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收入，減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)環(huán)境的污染，在獲得經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)兼顧生態(tài)效益。而廣義的土地整理的內(nèi)容則包括了土地墾復(fù)和土地開發(fā)[8]。土地墾復(fù)是指經(jīng)過規(guī)劃和設(shè)計(jì)，利用科學(xué)合理的措施，使已經(jīng)遭到破壞的土地重新被利用；土地開發(fā)則是指對(duì)未利用地或利用效率低下的土地，通過工程、生物或綜合的措施，使其成為可利用的和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)綜合效益較高的土地的過程[9]。

1.2 生態(tài)文明建設(shè)

生態(tài)文明是人類在改造自然以造福自身的過程中為實(shí)現(xiàn)人與自然之間的和諧所做的全部努力和所取得的全部成果，它表征著人與自然相互關(guān)系的進(jìn)步狀態(tài)[10]。對(duì)于生態(tài)文明基本內(nèi)涵的理解，學(xué)者們從文明的組成要素和進(jìn)程2個(gè)維度給出了見解（圖1）[11]。從文明的組成要素來(lái)看，生態(tài)文明是社會(huì)文明的重要組成部分，與物質(zhì)文明、精神文明和政治文明相對(duì)應(yīng)；從文明的進(jìn)程來(lái)看，生態(tài)文明是人類社會(huì)繼原始文明、農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明之后的一種新的文明形態(tài)，是人類迄今最高的文明形態(tài)[12]。生態(tài)文明要求在利用現(xiàn)有資源獲得利益的基礎(chǔ)上，不改變?cè)械奈拿鳡顟B(tài)，在利用資源的同時(shí)保護(hù)資源，不影響子孫后代對(duì)資源的可持續(xù)利用。生態(tài)文明建設(shè)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)五位一體、相輔相成。生態(tài)文明建設(shè)須貫穿經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)和文化建設(shè)的各方面和全過程[1]。

1.3 土地整理和生態(tài)文明建設(shè)的相互關(guān)系

土地整理和生態(tài)文明有密切的聯(lián)系。生態(tài)文明是土地整理的根本目的。在我國(guó)，土地整理的目標(biāo)和理念隨著社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展其內(nèi)涵也在不斷變化。土地整理工作已經(jīng)逐漸由注重整理后土地的數(shù)量向注重整理后土地的質(zhì)量變化。在土地整理的過程中引入了數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)三位一體的理念[4，13]。生態(tài)文明以尊重和維護(hù)生態(tài)環(huán)境為主旨，以可持續(xù)發(fā)展為根據(jù)，以未來(lái)人類的繼續(xù)發(fā)展為著眼點(diǎn)。生態(tài)文明和當(dāng)前土地整理工作的目標(biāo)和理念是一致的，生態(tài)文明是土地整理的新要求，土地整理要求生態(tài)文明的指導(dǎo)[9]，以生態(tài)文明作為土地整理的新目標(biāo)，發(fā)展生態(tài)型土地整理，有利于促進(jìn)土地整理與生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀的和諧統(tǒng)一，以確保土地資源的可持續(xù)利用[14]。另一方面，土地整理是建設(shè)生態(tài)文明的重要手段和方法?，F(xiàn)代化的土地整理采用機(jī)械、工程、生態(tài)等方面的措施，通過改變過去的粗放型、浪費(fèi)型的土地利用方式，來(lái)增加產(chǎn)出，減少農(nóng)藥、化肥等的投入，最終實(shí)現(xiàn)提高土地利用率的目的[4]。從世界范圍看，發(fā)達(dá)國(guó)家的土地整理已經(jīng)整體性地表現(xiàn)出服務(wù)于生態(tài)建設(shè)的特征，例如在德國(guó)，土地整理的原則首先是保護(hù)生態(tài)環(huán)境和景觀，其中包括了土地利用和村莊景觀保護(hù)[2，4]。我國(guó)的土地整理工作起步較晚，對(duì)生態(tài)建設(shè)的重視還不夠，而以生態(tài)文明理念為引領(lǐng)，在系統(tǒng)總結(jié)過去10多年土地整理工作經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，更加尊重自然，以可持續(xù)土地整理為抓手，可以促進(jìn)耕地資源保護(hù)和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，嚴(yán)守1.2億hm2耕地紅線，并能進(jìn)一步推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[2]。

2 傳統(tǒng)土地整理中存在的主要問題

2.1 規(guī)劃設(shè)計(jì)層面

在以往土地規(guī)劃的過程中，通過采取田塊合并、田面平整等措施，著眼與增加耕地面積尤其是刻意追求耕地的連片成方效果，對(duì)改變生活條件和生態(tài)格局的考慮較少[15]。這種土地整理的方式能夠增加耕地的面積，但是也改變了整理和規(guī)劃區(qū)原有的地貌形態(tài)和天然植被狀況，改變了地表水流和局部小氣候狀況，破壞了野生動(dòng)植物的棲息地，破壞了原有的生物多樣性，導(dǎo)致被整理區(qū)生物種群趨于單調(diào)，使生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單化而變得不穩(wěn)定，甚至不可逆，生態(tài)平衡受到破壞，給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來(lái)了極大的不確定性和風(fēng)險(xiǎn)性，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益增加[14-16]。

2.2 工程技術(shù)層面

土地整理工作在工程技術(shù)層面過分重視人機(jī)通行方便和能灌能排，缺乏對(duì)整理區(qū)水土保育重構(gòu)技術(shù)、景觀生態(tài)再造技術(shù)的考慮[4]。為了通行的方便，將原有的溝渠截彎取直，水利與結(jié)構(gòu)的設(shè)計(jì)也都以水流的順暢和提高輸水排水功能為主要目的，用水時(shí)，快來(lái)快去，不用水時(shí)，渠干溝枯，斷絕了河水涵養(yǎng)萬(wàn)物的功能，斷絕了野生動(dòng)植物的生機(jī)[4，17]。農(nóng)田水利設(shè)施和交通設(shè)施追求混凝土和高品位的設(shè)計(jì)，田間的道路、溝渠大量鋪筑水泥，既沒有石料經(jīng)濟(jì)，增加了投資，又降低了景觀的多樣性，改變了被整理區(qū)內(nèi)部的生境，也使得區(qū)域內(nèi)土地生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)趨于簡(jiǎn)化，不利于系統(tǒng)功能的穩(wěn)定與提高，不利于農(nóng)田生態(tài)環(huán)境的持續(xù)發(fā)展，影響了生態(tài)保護(hù)[4，14-17]。施工工藝以追求經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，極少考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)，施工中推土機(jī)船堅(jiān)炮利，機(jī)械化填埋造成土壤板結(jié)，使土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)變差，機(jī)械化平整破壞了發(fā)育近千年的耕作層，使有機(jī)質(zhì)含量減少，易發(fā)生結(jié)構(gòu)退化[15，18]。

3 基于生態(tài)文明建設(shè)理念的土地整理建議

3.1 加強(qiáng)土地整理的景觀生態(tài)規(guī)劃設(shè)計(jì)

景觀主要體現(xiàn)于土地生態(tài)系統(tǒng)中，可以認(rèn)為每一塊土地就是一個(gè)景觀單元[16]。為了保證土地資源的可持續(xù)利用，改善土地整理項(xiàng)目區(qū)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)單的狀況，土地整理中不能僅僅立足于短期的單純的地塊合并、調(diào)整改造，必須在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就融入景觀生態(tài)設(shè)計(jì)思想，將景觀生態(tài)規(guī)劃理念和設(shè)計(jì)方法引入到土地整理中，提高項(xiàng)目區(qū)的景觀多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，在戰(zhàn)略層面上落實(shí)好土地整理服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)、任務(wù)、途徑[4，14，19]。把生態(tài)、景觀作為一個(gè)整體來(lái)考慮，重視自然界已有自然生態(tài)系統(tǒng)，最大限度的利用原生地貌、使用鄉(xiāng)土植被，仿效自然原型進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)[20-21]。

3.2 推進(jìn)土地整理的生態(tài)景觀技術(shù)應(yīng)用

在土地整理的過程中推廣應(yīng)用生態(tài)景觀技術(shù)。在不同的地區(qū)，根據(jù)土地現(xiàn)狀及社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，因地制宜的使用不同的生態(tài)景觀技術(shù)，在增加土地利用面積的同時(shí)達(dá)到美化環(huán)境的目的[4，7，22]。例如，在進(jìn)行農(nóng)田整理的過程中，要進(jìn)行合理規(guī)劃，充分利用田間、地頭、溝邊的土地，營(yíng)造良好的生態(tài)景觀，在美化環(huán)境的同時(shí)打造穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。在村莊整理實(shí)踐中，要從實(shí)際出發(fā)，多采用當(dāng)?shù)氐泥l(xiāng)土和特色樹種進(jìn)行美化和綠化，彰顯地域和文化特色的同時(shí)吸引觀光客。

3.3 建立土地整理的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系

在進(jìn)行土地整理的過程中，運(yùn)用現(xiàn)代化的手段，不但能夠減輕勞動(dòng)強(qiáng)度，改善勞動(dòng)環(huán)境，還能夠創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)土地資源的可持續(xù)發(fā)展。而土地整理活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境會(huì)產(chǎn)生各種影響，這種影響直接對(duì)生態(tài)平衡產(chǎn)生作用[23]。鑒于土地利用改變對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響及其在生態(tài)系統(tǒng)中的重要性，土地整理中需要建立生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系，加強(qiáng)生態(tài)效益的評(píng)價(jià)[20]。在構(gòu)建土地整理的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)體系時(shí)，要把包括土地整理規(guī)劃、項(xiàng)目選定、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目評(píng)估、項(xiàng)目談判、項(xiàng)目實(shí)施以及項(xiàng)目回顧（總結(jié)）整個(gè)流程都納入評(píng)價(jià)體系中。根據(jù)不同層次，可以構(gòu)筑區(qū)域土地利用總體規(guī)劃的評(píng)價(jià)、土地整理規(guī)劃評(píng)價(jià)和土地整理項(xiàng)目評(píng)價(jià)3個(gè)層次的評(píng)價(jià)體系[24]。通過建立土地整理生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)公眾參與機(jī)制，更好地提升土地整理生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)的全面性、準(zhǔn)確性和可接受性。橫向上，建立土地整理生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)的多元參與機(jī)制，可以擴(kuò)大公眾參與的廣度；縱向上，讓公眾全程參與土地整理生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，能夠提升公眾參與的深度[25]。

3.4 建立土地整理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是指以促進(jìn)生態(tài)平衡和經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為目的，依據(jù)誰(shuí)開發(fā)誰(shuí)保護(hù)、誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償?shù)脑瓌t以及外部性、公共物品等理論，綜合運(yùn)用法律、行政以及市場(chǎng)等各種手段，協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)各方之間利益關(guān)系，有利于優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局、促進(jìn)資源節(jié)約、加強(qiáng)生態(tài)的恢復(fù)與保護(hù)、推進(jìn)生態(tài)文明制度建設(shè)，是生態(tài)文明建設(shè)中重要的政策手段[26-27]。土地整理生態(tài)補(bǔ)償制度是一項(xiàng)系統(tǒng)性、長(zhǎng)期性、復(fù)雜性的戰(zhàn)略任務(wù)，應(yīng)加大對(duì)土地整理生態(tài)補(bǔ)償?shù)目蒲泄リP(guān)投入[29]。

4 蘇州土地整理的生態(tài)文明建設(shè)措施

蘇州經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人口密集，土地資源緊缺，用地矛盾十分突出，這對(duì)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化、土地生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出了更高要求[30]。在生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)程中，蘇州一直是一個(gè)積極實(shí)踐、努力創(chuàng)新的典型地區(qū)[31]。蘇州的土地整理工作圍繞生態(tài)文明建設(shè)展開：一是堅(jiān)持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活、生態(tài)和生物的“四生”功能定位，確立 “四個(gè)百萬(wàn)畝”的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃[31-32]。加大土地整理力度，落實(shí)百萬(wàn)畝優(yōu)質(zhì)水稻、百萬(wàn)畝特色水產(chǎn)、百萬(wàn)畝高效園藝、百萬(wàn)畝生態(tài)林地[33]。圍繞“四個(gè)百萬(wàn)畝”，加強(qiáng)基本農(nóng)田保護(hù)，大規(guī)模開展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，提高耕地質(zhì)量，維護(hù)耕地生態(tài)功能。二是在無(wú)國(guó)家級(jí)和省級(jí)濕地專門立法的情況下，出臺(tái)《蘇州市濕地保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），加大濕地保護(hù)、開發(fā)和管理力度[34]。蘇州濕地資源豐富，其中永久性水稻田占很大的比例，《條例》在全國(guó)范圍內(nèi)首次將永久性水稻田納入濕地保護(hù)的范圍，加強(qiáng)了對(duì)稻田生態(tài)價(jià)值的認(rèn)識(shí)和保護(hù)[35]。三是出臺(tái)《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《意見》），在江蘇全省率先探索試行生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[36]，及時(shí)將《意見》進(jìn)行補(bǔ)充和完善并上升為地方性法規(guī)《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等方式，以基本農(nóng)田、水源地、生態(tài)濕地和生態(tài)公益林為重點(diǎn)，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制的區(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，形成了有利于保護(hù)農(nóng)田、水域、森林、濕地等自然資源和農(nóng)業(yè)物種資源的激勵(lì)機(jī)制[32-33]。

5 結(jié)語(yǔ)

實(shí)施生態(tài)文明建設(shè)，首先是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局。按照人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)效益相統(tǒng)一的原則，控制開發(fā)強(qiáng)度，調(diào)整空間結(jié)構(gòu)，構(gòu)建科學(xué)合理的城市景觀格局、生態(tài)經(jīng)濟(jì)格局和生態(tài)安全格局。生態(tài)文明建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、巨大的系統(tǒng)工程，無(wú)論從我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程還是從實(shí)際需求看，土地整理服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)是大勢(shì)所趨。土地整理必須要有一個(gè)整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，必須將生態(tài)文明建設(shè)理念融入到土地整理工作中。土地整理在對(duì)土地進(jìn)行整合、規(guī)劃、墾復(fù)、利用的基礎(chǔ)上，在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，要注重生態(tài)效益，要建立穩(wěn)定的生態(tài)環(huán)境，改善土地整理地區(qū)的生態(tài)景觀，最終達(dá)到社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益的有機(jī)結(jié)合。

6 參考文獻(xiàn)

[1] 谷樹忠，胡詠君，周洪.生態(tài)文明建設(shè)的科學(xué)內(nèi)涵與基本路徑[J].資源科學(xué)，2013，35（1）：2-13.

[2] 唐麗，趙蕾.推進(jìn)生態(tài)文明理念下的土地整治[J].資源與人居環(huán)境，2013（6）：12-13.

[3] 付標(biāo)，祝桂蘭，賀傳閱，等.土地整理的環(huán)境影響[J].安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2007，35（1）：172-173，217.

[4] 鄖文聚，宇振榮.生態(tài)文明：土地整治的新目標(biāo)[J].中國(guó)土地，2011（9）：20-21.

[5] 鄭宏剛，余楊，余建新.生態(tài)型土地整理模式研究[J].廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009（6）：189-192.

[6] 王軍，嚴(yán)慎純，白中科，等.土地整理的景觀格局與生態(tài)效應(yīng)研究綜述[J].中國(guó)土地科學(xué)，2012，26（9）：87-94.

[7] 羅明，王軍.中國(guó)土地整理的區(qū)域差異及對(duì)策[J].地理科學(xué)進(jìn)展，2001，20（2）：97-103.

[8] 李漢敏，陳常優(yōu).土地整理的生態(tài)環(huán)境建設(shè)問題研究[J].氣象與環(huán)境科學(xué)，2007，30（2）：13-16.

[9] 宋慧瑾，高建華.生態(tài)文明背景下的土地整理初探[J].農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與科技，2009，20（5）：21-22.

[10] 俞可平.科學(xué)發(fā)展觀與生態(tài)文明[J].與現(xiàn)實(shí)，2005（4）：4-5.

[11] 楊培峰，易勁.“生態(tài)”理解三境界[J].規(guī)劃師，2013，29（1）：5-10.

[12] 周以俠.建設(shè)生態(tài)文明的科學(xué)內(nèi)涵及其重要意義[J].重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)，2009，23（11）：102-105.

[13] 王軍，李正，白中科，等.地整理對(duì)生態(tài)環(huán)境影響的研究進(jìn)展與展望[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2011，27（S1）：340-345.

[14] 蘇少青，林碧珊，曾曉舵.土地整理中生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題及對(duì)策[J].生態(tài)環(huán)境，2006，15（4）：881-884.

[15] 鮑海君，吳宇哲，胡昱東.環(huán)境倫理型農(nóng)地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)與運(yùn)作模式探討[J].經(jīng)濟(jì)地理，2003，23（3）：346-350.

[16] 林奇勝，劉紅萍，張安錄.我國(guó)農(nóng)地整理中農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2003（10）：169-171.

[17] 黃烈佳.當(dāng)前我國(guó)農(nóng)地整理有關(guān)問題探討[J].地域研究與開發(fā)，2004，23（1）：77-79.

[18] 高麗敏，鮑海君.農(nóng)地整理中的環(huán)境倫理觀[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2002（12）：12-15.

[19] 張慧，付梅臣.土地整理項(xiàng)目中的景觀生態(tài)規(guī)劃設(shè)計(jì)[J].山東農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版，2005，36（2）：270-274.

[20] 魏秀菊，胡振琪，何蔓.土地整理可能引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題及宏觀管理對(duì)策[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2005，21（S1）：127-130.

[21] 王軍.土地整治呼喚景觀生態(tài)建設(shè)[J].中國(guó)土地科學(xué)，2011，25（6）：15-19.

[22] 喻光明，魏雅麗，魯?shù)?，?區(qū)域土地整理對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的影響及補(bǔ)償[J].安全與環(huán)境學(xué)報(bào)，2006，6（4）：46-49.

[23] 范金梅，王磊，陳原，等.關(guān)于中國(guó)農(nóng)地整理中預(yù)測(cè)性環(huán)境影響評(píng)價(jià)問題[J].農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)，2005，21（10）：74-77.

[24] 艾東，朱道林，赫曉霞.土地整理與生態(tài)環(huán)境建設(shè)關(guān)系初探[J].生態(tài)環(huán)境，2007，16（1）：257-263.

[25] 王興振，楊子生.我國(guó)土地整理生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)研究綜述[J].國(guó)土與自然資源研究，2012（2）：38-41.

[26] 胡新建.論我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的確立[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2013（2）：80-81.

[27] 靳樂山，魏同洋.生態(tài)補(bǔ)償在生態(tài)文明建設(shè)中的作用[J].探索，2013（3）：137-141.

[28] 張陳蕊，董旭娟.土地整理中的生態(tài)補(bǔ)償問題探析[J].貴州商業(yè)高等專科學(xué)校學(xué)報(bào)，2010，23（2）：39-42.

[29] 曲晨曉，孟慶香，田華文，等.可持續(xù)土地整理中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的探討[J].湖北農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，49（11）：2921-2923.

[30] 喬偉峰，孫在宏，邵繁榮，等.高度城市化區(qū)域土地利用結(jié)構(gòu)演化與驅(qū)動(dòng)因素分析[J].長(zhǎng)江流域資源與環(huán)境，2012，21（5）：557-564.

[31] 胡曉紅.基于生態(tài)文明建設(shè)的城鄉(xiāng)一體化的路徑選擇[J].開發(fā)研究，2012（3）：155-157.

[32] 李湛.蘇州城鄉(xiāng)一體化改革發(fā)展的探索與實(shí)踐[J].宏觀經(jīng)濟(jì)管理，2011（1）：68-69.

[33] 朱建強(qiáng)，俞晡庚，黃秋月.探索健全蘇州生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制[J].中國(guó)財(cái)政，2010（6）：79-80.

[34] 蘭家麗.對(duì)《蘇州市濕地保護(hù)條例》的評(píng)析及完善建議[J].南京航空航天大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012，14（3）：36-40.

篇5

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；社會(huì)保障體系；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)

建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)必須創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)形式，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)方式，這就需要推進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，有利于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整；有利于加快農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移；有利于土地資源的充分利用；有利于克服小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)的局限性增加農(nóng)民收入，提高生產(chǎn)率?？墒墙ㄔO(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)又必須堅(jiān)持，保證農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，要解決這個(gè)矛盾就是要推進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)。為此，要探尋土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)之間的關(guān)系，筆者針對(duì)東臺(tái)市的土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了專題調(diào)查。

一、研究設(shè)計(jì)和現(xiàn)狀分析

本次調(diào)查一共調(diào)查了9個(gè)鎮(zhèn)里的44村。從各村的情況來(lái)看，在完善土地流轉(zhuǎn)機(jī)制的大的政治背景情況下，各個(gè)村在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)方面都取得了相應(yīng)的進(jìn)步。

（一）合同規(guī)范化

簽訂合同是指土地流轉(zhuǎn)雙方用書面合同來(lái)確定流轉(zhuǎn)的權(quán)利與義務(wù)。在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)過程中，村委會(huì)作為轉(zhuǎn)出方和轉(zhuǎn)入方的中間人，制定相關(guān)土地流轉(zhuǎn)合同，然后本著自愿的原則由當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶自己親自簽下合同。在有效回收的435份問卷中，通過簽訂合同流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶有289戶，占66.4%，但也有通過口頭協(xié)議流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶93戶，占21.3%。簽訂合同的農(nóng)戶占大多數(shù)，土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生的糾紛大大減少。充分領(lǐng)會(huì)了黨的十六大報(bào)告做出的“地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)”。

（二）實(shí)行目標(biāo)考核

東臺(tái)市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)工作列為新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行考核，對(duì)工作成效突出的單位及個(gè)人給以表彰和獎(jiǎng)勵(lì)，完不成年度目標(biāo)任務(wù)的不能評(píng)為先進(jìn)單位和個(gè)人。在農(nóng)經(jīng)工作會(huì)議上，各鎮(zhèn)都遞交了目標(biāo)責(zé)任狀，農(nóng)辦每季度對(duì)全市土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)情況進(jìn)行考核。使得各鎮(zhèn)都全力推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，促進(jìn)規(guī)模進(jìn)程。且為保證土地合法流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持對(duì)土地流轉(zhuǎn)過程進(jìn)行逐一審核，定期檢查，凡發(fā)現(xiàn)違反農(nóng)村土地承包法規(guī)的，一律予以制止，責(zé)令恢復(fù)原承包經(jīng)營(yíng)關(guān)系。并且制定了扶持政策，東臺(tái)市制定并下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見》，安排了轉(zhuǎn)型資金用于扶持合法有效的土地流轉(zhuǎn)。對(duì)流轉(zhuǎn)土地實(shí)行土地股份合作制經(jīng)營(yíng)的組織者都有獎(jiǎng)勵(lì)。鼓勵(lì)農(nóng)村種養(yǎng)大戶建立農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地、創(chuàng)辦農(nóng)業(yè)園區(qū)。

（三）土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)形式多樣化

有土地股份合作社、蔬菜經(jīng)濟(jì)合作社、食用菌栽培、品牌蔬菜及農(nóng)產(chǎn)品、花木園區(qū)、蠶桑核心方、農(nóng)產(chǎn)品深加工等，都有利于發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模種植，其中土地股份合作社有利于使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)過程更加合法更加有序，帶來(lái)了“農(nóng)民成‘股民’，土地變資本”的可喜變化，同時(shí)這些成為股民的農(nóng)戶還可以到種植園進(jìn)行務(wù)工獲得兩次收益。以東臺(tái)市梁垛鎮(zhèn)梁垛村為例，共吸收688個(gè)農(nóng)戶入股，設(shè)計(jì)七個(gè)村民小組，入股土地653.797畝，占總承包面積38.6%，折成股份653.797股，且每股分紅保底1000元，另視經(jīng)營(yíng)效益追加分紅。同時(shí)，這部分土地的農(nóng)戶中又將有285個(gè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到務(wù)工經(jīng)商等第二、三產(chǎn)業(yè)中去，到時(shí)從事第二、三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)力比例將達(dá)到86%。并且無(wú)公害蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的粗放型向高效益、集約化發(fā)展。

二、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)過程中出現(xiàn)的問題

（一）信息流通不暢

在有效回收的調(diào)查問卷435份中，有43戶，占9.88%不知道土地流轉(zhuǎn)這一政策，只是在電視上看到，并不知道這一政策已經(jīng)落實(shí)到本鄉(xiāng)鎮(zhèn)，信息流通不暢，延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。并且對(duì)于有意向想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)戶，造成了一定的阻礙。所以筆者要加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)政策的宣傳，爭(zhēng)取讓每家每戶都對(duì)土地流轉(zhuǎn)有所了解。對(duì)于本村土地較少的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，政府應(yīng)提供外面土地承包的信息，鼓勵(lì)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民到外地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，促進(jìn)勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移。

（二）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不完善

在走訪過程中，筆者了解到有些農(nóng)戶進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)后，大面積的土地卻沒有上保，原因是即使上了保險(xiǎn)，遭遇旱災(zāi)或是水災(zāi)，給予的賠償不是很多，而且還有諸多限制。因此在調(diào)查訪問的農(nóng)戶中有149戶沒有給農(nóng)業(yè)買保險(xiǎn)，占38.0%。農(nóng)戶說(shuō)與其買保險(xiǎn)交了那么多的錢，不如不買保險(xiǎn)，自己來(lái)承擔(dān)損失。可是結(jié)果可想而知，一旦遭遇嚴(yán)重一點(diǎn)的天災(zāi)，農(nóng)戶的能力跟本不足以抵擋。所以政府在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面可以給予農(nóng)民優(yōu)惠，減少限制。真正做到為人民服務(wù)，為農(nóng)民謀利益。

（三）少部分耕地在土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)后變?yōu)榉寝r(nóng)用地

這些耕地大部分被道路的修建、城鎮(zhèn)、工廠、搬遷占用。這種情況主要發(fā)生在城鎮(zhèn)郊區(qū)和偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。政府對(duì)土地用途監(jiān)管不嚴(yán)，執(zhí)行耕地保護(hù)政策力度不大，使得部分農(nóng)村土地存在著土地流轉(zhuǎn)后用于第二、三產(chǎn)業(yè)開發(fā)的現(xiàn)象。有121戶將土地流轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，占30.9%。由于第二、三產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益比農(nóng)業(yè)的高，且承包土地的價(jià)格是按照農(nóng)業(yè)用途為標(biāo)準(zhǔn)的，而當(dāng)土地用途發(fā)生變化時(shí)，土地的承包價(jià)格要高得多，因此農(nóng)戶對(duì)這部分差價(jià)得不到合理的分配，從而產(chǎn)生糾紛。即使部分耕地不轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，這些耕地也會(huì)被用來(lái)種經(jīng)濟(jì)作物。然而糧食安全對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響是全世界舉目共賭的。從2007年年初世界食品漲價(jià)指出，這場(chǎng)經(jīng)濟(jì)影響就波及全球。且對(duì)國(guó)家來(lái)說(shuō)，糧食是最重要的戰(zhàn)略物資。如果流轉(zhuǎn)的土地都用來(lái)修建道路，建造工廠，種植經(jīng)濟(jì)作物，那么糧食安全問題必將令人擔(dān)憂。2011年中央1號(hào)文件也規(guī)定：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。也就是說(shuō)，流轉(zhuǎn)后的土地，仍然只能用于發(fā)展農(nóng)業(yè)，不能用作房地產(chǎn)開發(fā)等其他用途。

（四）在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)中，60歲-70歲的農(nóng)民值得關(guān)注

在走訪調(diào)研的435戶中有93.9%的農(nóng)戶家中有60-70歲的農(nóng)民，因?yàn)檫@些農(nóng)民將自己的土地流轉(zhuǎn)出去以后，由于年齡上的限制，即使出去打工，也幾乎不會(huì)有工廠會(huì)顧用他們。所以他們幾乎不會(huì)想把自己的土地流轉(zhuǎn)出去，這樣就成了土地流轉(zhuǎn)過程中的阻礙。筆者建議政府可以把這些勞動(dòng)力引到周圍土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)上去，可以提供給他們短工做。例如，每天去蔬菜大棚里除草，有時(shí)可以打農(nóng)藥，每天有固定的工資，按天計(jì)算，月底結(jié)算。這樣就很好地解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會(huì)很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。這不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了充足的勞動(dòng)力。 轉(zhuǎn)貼于

（五）農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，阻礙了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展

基礎(chǔ)設(shè)施的完善，可以吸引更多的種植能手、養(yǎng)殖大戶、龍頭企業(yè)來(lái)當(dāng)?shù)剡M(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)?？墒菗?jù)筆者所了解，國(guó)家在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施上沒有給予相應(yīng)的撥款。如果農(nóng)村要建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，這部分資金就要由村委會(huì)或者鎮(zhèn)政府承擔(dān)，可是村委會(huì)一般不可能拿出大部分資金來(lái)進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這就給基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶來(lái)了一定的困難。因此，建議國(guó)家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)給予相關(guān)的補(bǔ)貼，為農(nóng)村進(jìn)行農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供強(qiáng)有力的后盾。

（六）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在假流轉(zhuǎn)現(xiàn)象

有些村為了達(dá)到上級(jí)政府規(guī)定的土地流轉(zhuǎn)的任務(wù)，進(jìn)行了假流轉(zhuǎn)。一個(gè)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)給另一個(gè)農(nóng)戶，而這個(gè)農(nóng)戶又將流轉(zhuǎn)過的土地再流轉(zhuǎn)給原來(lái)流轉(zhuǎn)給他的農(nóng)戶，這樣就造成了一個(gè)假象，土地流轉(zhuǎn)的面積在增加。但是事實(shí)上是土地之間不是在進(jìn)行流轉(zhuǎn)而是在進(jìn)行交換，且交換的是同一塊土地。這嚴(yán)重地阻礙了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程，而且會(huì)掩蓋土地流轉(zhuǎn)的弊端，因此，必須要進(jìn)行整改。需要上級(jí)政府加強(qiáng)監(jiān)管，確保土地流轉(zhuǎn)合理有序地進(jìn)行；需要各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自覺自發(fā)地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為；需要加大對(duì)農(nóng)戶宣傳土地流轉(zhuǎn)的優(yōu)勢(shì)，讓農(nóng)戶能自發(fā)地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，并切身地感受到進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的好處。

三、針對(duì)以上問題提出的相應(yīng)對(duì)策

（一）進(jìn)一步探索創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)模式，積極穩(wěn)妥推進(jìn)土地股份合作經(jīng)營(yíng)

土地股份合作社的成立進(jìn)一步規(guī)范了干部的行為，形成了管理程序化，增加了透明度，加強(qiáng)了農(nóng)民的知情權(quán)。鼓勵(lì)農(nóng)村中大戶等經(jīng)營(yíng)主體通過流轉(zhuǎn)土地建立農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)基地，開發(fā)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。鼓勵(lì)龍頭加工企業(yè)圍繞本地優(yōu)勢(shì)特色產(chǎn)品，牽頭組織農(nóng)民開展合股、合作、協(xié)作，建立原料基地。支持專業(yè)市場(chǎng)、合作組織、農(nóng)民經(jīng)濟(jì)人、種養(yǎng)大戶等市場(chǎng)主體領(lǐng)辦土地股份合作社，統(tǒng)一生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，按股保底分紅。積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)體制規(guī)模試點(diǎn)，探索合作的新形式，鼓勵(lì)農(nóng)民在自愿的基礎(chǔ)上，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股組建土地股份合作社。支持和鼓勵(lì)合作組織參與土地流轉(zhuǎn)。

（二）進(jìn)一步加大財(cái)政扶持、獎(jiǎng)勵(lì)力度，引導(dǎo)土地向優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)園區(qū)集中

在三倉(cāng)鎮(zhèn)新五村，筆者了解到當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶即使在外地承包大面積的土地，也沒有得到獎(jiǎng)勵(lì)。并且在農(nóng)戶貸款上，部分農(nóng)戶在尋找擔(dān)保人方面仍存在困難，且每年都會(huì)有農(nóng)民因還不起貸款而自殺的現(xiàn)象。所以各個(gè)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)根據(jù)政策從財(cái)政對(duì)“三農(nóng)”投入中安排專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，壯大規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體、培育優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)、龍頭企業(yè)和農(nóng)業(yè)園區(qū)。強(qiáng)化金融信貸支持，不斷創(chuàng)新農(nóng)村信用擔(dān)保方式，重點(diǎn)扶持龍頭企業(yè)、合作組織等，連片發(fā)展高效規(guī)模設(shè)施農(nóng)業(yè)。進(jìn)一步加大對(duì)土地流轉(zhuǎn)的獎(jiǎng)勵(lì)，提高農(nóng)民的積極性。鼓勵(lì)政策作為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的催化劑，應(yīng)將之落實(shí)到位。通過給農(nóng)民補(bǔ)貼的方式，進(jìn)一步提高農(nóng)民進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的積極性，推動(dòng)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

（三）解決從土地上解放出來(lái)的剩余勞動(dòng)力

當(dāng)農(nóng)戶將自己的土地流轉(zhuǎn)出去之后，他們自己的就業(yè)問題一時(shí)難以得到解決。但是可以讓解放出來(lái)的勞動(dòng)重新回到土地，為那些進(jìn)行土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶打工，這樣不僅解決了60歲-70歲農(nóng)民的工作問題，這樣他們也會(huì)很樂意地流轉(zhuǎn)自己的土地。不僅促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，而且為當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供了充足的勞動(dòng)力。并且還應(yīng)加快農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)轉(zhuǎn)移。要依托當(dāng)?shù)刭Y源優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，以產(chǎn)業(yè)的集聚帶動(dòng)人口的集聚，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。

參考文獻(xiàn)

1、鄧宗兵，羅倩文.農(nóng)業(yè)信息化推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的對(duì)策[J].現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，2004(1).

2、盛利，關(guān)欣，蔣婧.中國(guó)糧食安全與土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)關(guān)系研究[J].現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科技，2009(9).

篇6

關(guān)鍵詞：集約用地; 政策調(diào)控; 節(jié)約意識(shí)

Abstract: this paper discusses the increasingly prominent contradiction of the land, and puts forward four Suggestions to realize intensive land utilization, improve the land use efficiency and relieve land difficult and economic development of contradictions, and promoting economic and social harmony and all-round development.

Keywords:intensive land use; Policy control; Saving consciousness

中圖分類號(hào)：F301.0文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：

隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，城鄉(xiāng)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等建設(shè)對(duì)增量建設(shè)用地的需求日趨旺盛，但土地可供應(yīng)量受到可利用土地資源的制約以及國(guó)家“最嚴(yán)格的土地管理制度”的宏觀調(diào)控。土地供需矛盾突出，如何合理配置有限的土地資源，加強(qiáng)土地集約利用，提高土地利用效率，積極應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地的需求，成為擺在我們面前的一項(xiàng)嚴(yán)峻課題。招遠(yuǎn)市立足本市實(shí)際，妥善處理保護(hù)與發(fā)展、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，采取一系列措施，積極推動(dòng)土地集約利用。

一、提高認(rèn)識(shí),增強(qiáng)集約用地的危機(jī)感和緊迫感

城市發(fā)展需要占用土地，糧食生產(chǎn)安全需要耕地保障，而土地供給有限。圍繞處理好保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系，解決好當(dāng)前土地供求的尖銳矛盾，市委、市政府進(jìn)行深入調(diào)研，形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)土地的可持續(xù)利用，必須注重不斷地提高城市土地的使用效率，在土地資源緊缺的條件下，只有走集約利用的道路，把一塊地當(dāng)兩塊用，才能給我們的子孫后代留下更多的土地資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)利用的預(yù)期目標(biāo)。市委、市政府出臺(tái)一系列剛性政策和規(guī)定，要求全市上下，特別是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部，切實(shí)從我市嚴(yán)峻的土地實(shí)情出發(fā)，從保護(hù)耕地和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，充分認(rèn)識(shí)集約利用土地的重要性，把保障供地與集約用地有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，切實(shí)在內(nèi)涵挖潛、集約利用上下工夫。充分挖掘盤活存量建設(shè)用地，能利用非耕地的，盡量用非耕地；能用劣地的，盡量用劣地；能搞多層廠房的，盡量搞多層廠房；盡量發(fā)展高層建筑和高層住宅。

二、加強(qiáng)法規(guī)政策宣傳，促進(jìn)節(jié)約集約用地意識(shí)。

(一）加強(qiáng)國(guó)土資源政策宣傳。制定國(guó)土資源政策法規(guī)宣傳計(jì)劃，結(jié)合6.25土地日專題宣傳、開展節(jié)約集約用地現(xiàn)場(chǎng)觀摩等活動(dòng)，用通俗易懂的語(yǔ)言舉辦延伸至縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的國(guó)土資源知識(shí)培訓(xùn)講座，廣泛散發(fā)國(guó)土資源知識(shí)“口袋書”等形式，深入宣傳節(jié)約集約用地和合法合規(guī)的重大意義，盡量使更多的人知道土地不能“敞開用、隨便要”的意識(shí)。

進(jìn)行有的放矢的宣傳，逐步扭轉(zhuǎn)當(dāng)前普遍存在的一些錯(cuò)誤觀念，諸如 “保護(hù)耕地就會(huì)影響發(fā)展”、“國(guó)土部門只是手續(xù)部門”、“土地工作是國(guó)土部門一家之事”等，努力提升全社會(huì)節(jié)約集約用地和合法合規(guī)用地的意識(shí)。通過宣傳，引導(dǎo)各部門，基層政府，認(rèn)真研究如何順應(yīng)“村村點(diǎn)火、鄉(xiāng)鄉(xiāng)冒煙”的實(shí)際，綜合城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，讓各鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠用土地整治政策做到土地指標(biāo)“自產(chǎn)自用”。整治土地，可以實(shí)現(xiàn)“農(nóng)業(yè)升級(jí)、農(nóng)民增收、保障用地”，真正是“國(guó)家提倡、政府補(bǔ)助、一舉多得”的好政策。利用好國(guó)家的各項(xiàng)好政策，千方百計(jì)地敞開“前門”；要做到教育、警示、巡查、查處及時(shí)，嚴(yán)嚴(yán)實(shí)實(shí)地堵住“后門”。

(二)公開透明國(guó)土資源政策。利用第二次土地調(diào)查成果，加快推進(jìn)“一張圖”工程，廣泛公開國(guó)土資源工作程序和方法，公開土地利用規(guī)劃圖，做到國(guó)土的資源部門土地利用家底清、違法用地反映及時(shí)，全民全社會(huì)知道“什么地能用、地怎么用、手續(xù)怎么辦”。改變各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)“憑概念、憑感覺”用地的傳統(tǒng)做法，做到用地“重空間、重實(shí)據(jù)”。

三、積極尋求提高土地集約利用水平對(duì)策，將集約用地工作落到實(shí)處

（一）強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管理,嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地。從強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管理、制定土地投資強(qiáng)度標(biāo)準(zhǔn)、完善地價(jià)管理、依法處置閑置土地、嚴(yán)格執(zhí)行征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和各類產(chǎn)業(yè)、工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額指標(biāo)等方面入手，嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地的規(guī)模，推動(dòng)土地集約利用工作的開展。

1、強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管理，嚴(yán)格土地用途管制。土地利用總體規(guī)劃是實(shí)施土地用途管制制度，正確處理資源保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重要依據(jù)。必須建立合理用地集約用地的引導(dǎo)機(jī)制，采用國(guó)土規(guī)劃、城市規(guī)劃、空間單元設(shè)計(jì)多層次規(guī)劃相結(jié)合的方式，從空間容量和結(jié)構(gòu)優(yōu)化兩方面，全面構(gòu)建未來(lái)區(qū)域發(fā)展的基本框架，合理配置土地資源，強(qiáng)化土地利用的規(guī)劃依據(jù)，使其實(shí)現(xiàn)對(duì)各項(xiàng)建設(shè)的有效控制和引導(dǎo)。同時(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃，認(rèn)真落實(shí)土地用途管制制度。堅(jiān)持做到不符合規(guī)劃的用地不批，不符合土地用途管制制度的用地不批，扎緊口子，嚴(yán)格把關(guān)，強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃對(duì)建設(shè)用地的管理，促進(jìn)土地的集約利用。

2、提高土地投資強(qiáng)度，嚴(yán)格把好土地供應(yīng)關(guān)。為促進(jìn)集約用地工作的開展，市政府明確規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目供地必經(jīng)根據(jù)單位面積的投資額來(lái)確定，進(jìn)入開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目投資額每畝不得低于200萬(wàn)元。遼寧盼盼防盜門集團(tuán)在項(xiàng)目洽談時(shí),提出投資1000萬(wàn)、占地50畝到我市投資建分廠,因投資強(qiáng)度不夠，謝絕該項(xiàng)目進(jìn)區(qū)。開發(fā)區(qū)自成立以來(lái)，先后有10多個(gè)項(xiàng)目因投資額過低，被終止土地供應(yīng)。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)對(duì)一些分期實(shí)施的大型項(xiàng)目可預(yù)留規(guī)劃用地，根據(jù)其實(shí)際到帳資金和生產(chǎn)、建設(shè)進(jìn)度，實(shí)行分期供地，堅(jiān)決杜絕假借項(xiàng)目進(jìn)行圈地。認(rèn)真執(zhí)行各類產(chǎn)業(yè)、工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額指標(biāo)。在項(xiàng)目征地時(shí)，根據(jù)項(xiàng)目所屬產(chǎn)業(yè)確定出其最多用地面積，改變以前申請(qǐng)多少批多少的情況，到目前為止根據(jù)工程項(xiàng)目建設(shè)用地定額指標(biāo)核定項(xiàng)目用地節(jié)約用地1000多畝，從而最大程度減少土地浪費(fèi)，節(jié)約集約利用土地。

篇7

我國(guó)憲法規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)。即一方面是農(nóng)戶的分戶承包經(jīng)營(yíng)，另一方面是村組的合作統(tǒng)籌經(jīng)營(yíng)；兩種經(jīng)營(yíng)相互配合、相互促進(jìn)。但是鳳陽(yáng)農(nóng)村實(shí)行的是一種單層經(jīng)營(yíng)。為什么說(shuō)是一種單層經(jīng)營(yíng)？因?yàn)閷?shí)行的是一種土地完全承包。說(shuō)其完全：一是所有土地全部承包給農(nóng)戶，集體一點(diǎn)不剩；二是以戶為單位承包，幾十年不變，一包到底。土地完全承包，其使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)完全掌握在農(nóng)戶手中，村組沒有一點(diǎn)權(quán)力，擁有一個(gè)空頭的所有權(quán)；只有“分”而無(wú)“統(tǒng)”，無(wú)法實(shí)現(xiàn)雙層經(jīng)營(yíng)，所以是一種單層經(jīng)營(yíng)。

土地完全承包和單層經(jīng)營(yíng)，其弊端是明顯的。

一、嚴(yán)重影響了農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定，成為當(dāng)前農(nóng)村很多矛盾和糾紛的引發(fā)點(diǎn)

當(dāng)前農(nóng)村帶有普遍性的矛盾和糾紛主要有三類，都與土地的完全承包有關(guān)。

第一類是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的矛盾，突出的是農(nóng)田基本建設(shè)，尤其是水利建設(shè)方面的矛盾。鳳陽(yáng)是個(gè)易旱易澇的地方，每到干旱季節(jié)，農(nóng)民因爭(zhēng)水而發(fā)生的矛盾很多。水利矛盾，說(shuō)到底是建設(shè)不足的問題。六、七十年代，國(guó)家在鳳陽(yáng)境內(nèi)興建了四大水庫(kù)、機(jī)站和一批中小型水利建設(shè)項(xiàng)目，之后又不斷增補(bǔ)完善，目前從大的方面基本解決了農(nóng)村缺水問題，但是村組與主干工程配套以及村組自備塘壩和灌溉渠道建設(shè)長(zhǎng)期不足，成為建設(shè)的死角?！按蟀伞币郧?，土地集體經(jīng)營(yíng)，這種矛盾還不十分明顯；“大包干”以后，小塊分割經(jīng)營(yíng)，這種矛盾就突出起來(lái)。為什么這種狀況長(zhǎng)期解決不了呢？原因除資金外，最主要的還是土地問題。水利建設(shè)必然要使用土地，由于土地掌握在農(nóng)戶手中，村組沒有一點(diǎn)機(jī)動(dòng)權(quán)，只能與農(nóng)戶協(xié)商，這種協(xié)商往往難以成功。前不久，鳳陽(yáng)殷澗洪山村經(jīng)村民會(huì)議討論，一致要求修一面大塘。村干部也認(rèn)為很有必要，于是自籌資金把大塘修好了。這面塘解決了周圍400多畝農(nóng)田的灌溉問題。但是修塘過程中占用了五戶農(nóng)民的八畝土地。被占土地的農(nóng)民說(shuō)：這是好事，我們都知道，但是受益是大登陸文秘站網(wǎng)網(wǎng)查看更多文章家的，不能讓我們五戶損失土地，請(qǐng)補(bǔ)償土地吧。村里哪有土地可以補(bǔ)償呢？只好協(xié)商經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，農(nóng)民不愿意，聲稱，如果不給土地就要上訪。村干部本來(lái)想做件好事，結(jié)果卻落得一身的不是。村組水利建設(shè)滯后，農(nóng)民用不上水；即使用得上，成本增加，水費(fèi)難以協(xié)調(diào)，經(jīng)常與水利部門形成對(duì)立，所以又造成很多水利設(shè)施閑置，渠道無(wú)人管護(hù)，毀壞嚴(yán)重，反過來(lái)進(jìn)一步加深了水利矛盾。

第二類是農(nóng)民生活上的矛盾，突出的是宅基地和道路建設(shè)方面的矛盾。農(nóng)村宅基地每戶之間都有明顯的界限，隨著人口增長(zhǎng)，原來(lái)的房子不夠用了，需要增加建設(shè)，往往與鄰居產(chǎn)生矛盾。而且“大包干”以后，農(nóng)戶人口增減不均，有的不夠用了，需要尋找新的地方，由于土地在農(nóng)戶手中，村組無(wú)法進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，農(nóng)民只能在自家承包地或者承包山上建設(shè)，而自家承包地、承包山不一定適合建房，沒有辦法，只得硬著頭皮建。所以，現(xiàn)在到農(nóng)村去，經(jīng)常看到，一方面村莊建設(shè)零散，土地大量浪費(fèi)，另一方面房子又建在耕地上，就是這個(gè)原因。房子建在耕地上，必然影響周邊農(nóng)戶的生產(chǎn)，往往成為農(nóng)村矛盾的引發(fā)點(diǎn)。村莊道路建設(shè)也是如此，也是因?yàn)橥恋貑栴}難以解決。

第三類是農(nóng)民與工商投資者的矛盾。政府要發(fā)展經(jīng)濟(jì)，就要千方百計(jì)招引投資者。投資者來(lái)了，首先要解決土地問題。政府把農(nóng)民的土地拿來(lái)了，而失去土地的農(nóng)民就會(huì)采取各種形式進(jìn)行抵制。中國(guó)農(nóng)民是從封建社會(huì)走來(lái)的，特別看重土地的作用：他們不僅把土地看作是當(dāng)代人的飯碗，同時(shí)也看作是子孫后代幸福的依靠，其價(jià)值無(wú)法用金錢來(lái)衡量。土地被征用了，如果村組掌握了一定的土地調(diào)控權(quán)，給予相應(yīng)調(diào)整補(bǔ)充，或者政府有能力幫助失去土地的農(nóng)民安置就業(yè)，他們也就算了，但是現(xiàn)在這兩個(gè)方面都無(wú)法辦到，農(nóng)民必然與村組和地方政府形成對(duì)立，就要上訪。上訪解決不了，他們就會(huì)與投資者過不去。俗話說(shuō)，強(qiáng)龍不壓地頭蛇。這時(shí)候投資者已深感不妙，后悔來(lái)投資，而準(zhǔn)備來(lái)投資的聽說(shuō)了，也趕緊縮回去。工商投資對(duì)于當(dāng)?shù)貋?lái)說(shuō)是件好事，但這只是就周邊整體而言的，對(duì)于失去土地的少數(shù)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，眼前就是一件壞事，因?yàn)槭Я巳ネ恋?，就失去了生活門路，他們又怎能善罷甘休呢？

土地完全承包還有一種潛在的矛盾，即土地與勞力之間的矛盾。完全承包，以戶為單位一包到底，承包的土地在農(nóng)戶之間固化了。而農(nóng)戶的人口是在不斷變化的，二十多年過去了，變化還很大。有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口小戶，現(xiàn)在已經(jīng)變成了人口大戶；有的農(nóng)戶在承包初期可能是人口大戶，二十多年中，由于人口死亡或兒女出嫁、上學(xué)、參軍，現(xiàn)在變成了人口小戶。但是承包的土地還是那么多。我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有一戶，七八年承包的時(shí)候，他家共有九口人，承包了三十多畝土地，現(xiàn)在只剩下老頭一人；而相鄰的一戶，七八年全家只有五口人，承包了十幾畝土地，現(xiàn)在全家已有二十多口人，人均幾分地。土地多、勞力少，土地少、勞力多，這就造成一部分農(nóng)戶無(wú)地可種，另一部分農(nóng)戶種不了。土地多，收入多，人口少，家庭負(fù)擔(dān)輕；土地少，收入少，人口多，家庭負(fù)擔(dān)重，這又進(jìn)一步加劇了農(nóng)村貧富差距，使一部分農(nóng)戶逐步走向貧困化，成為社會(huì)問題。過去土地收益少，農(nóng)民對(duì)這種情況反映還不太強(qiáng)烈，現(xiàn)在土地收益好了，很多群眾心里就不平衡了。他們說(shuō)：土地是集體的，同樣是村民，為什么有的人種不了，有的人無(wú)地可種，難道回到舊社會(huì)了嗎！從去年開始，國(guó)家逐漸取消農(nóng)業(yè)稅，增加對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼；土地多的補(bǔ)貼多，土地少的補(bǔ)貼少，很多農(nóng)民就不愿意了。而且我在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于土地一包到底，很多上學(xué)、參軍成為國(guó)家公職人員，現(xiàn)在還繼續(xù)承包著土地。他們一方面拿著國(guó)家工資，另一方面又坐收土地收益，農(nóng)民意見很大，也影響了公職人員在農(nóng)民心目中的形象。隨著國(guó)家對(duì)農(nóng)民補(bǔ)貼增加，土地收益更加顯著，我想農(nóng)民的這種不滿還會(huì)加深，甚至?xí)纬赊r(nóng)村新的不穩(wěn)定因素。

二、嚴(yán)重制約了農(nóng)村乃至縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為農(nóng)村和縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸

第一，嚴(yán)重影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。單層經(jīng)營(yíng)，不僅制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)本身，也影響了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的整體發(fā)揮。

很多生產(chǎn)條件受到制約。水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)條件的改善是農(nóng)業(yè)發(fā)展的前提，這個(gè)問題解決不了，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響很大。小塊土地，不利于機(jī)械使用，難以提高生產(chǎn)效率。分割承包，土地不能合理利用，造成了相當(dāng)數(shù)量的浪費(fèi)。土地與勞力失衡，不利于土地的精耕細(xì)作，經(jīng)常出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。一家一戶經(jīng)營(yíng)，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)預(yù)測(cè)，不利于特色產(chǎn)品的開發(fā)，也不利于農(nóng)業(yè)新技術(shù)的推廣應(yīng)用。

農(nóng)業(yè)綜合效益難以發(fā)揮。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)走出低效農(nóng)業(yè)，必然要走產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的路子。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，首先是規(guī)?；浯问瞧髽I(yè)化，第三是科技化。一家一戶承包經(jīng)營(yíng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模化，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)企業(yè)化；科技化更是以強(qiáng)大的資金和技術(shù)為后盾的，農(nóng)戶很難企望。過去我們也搞規(guī)?；教幝犝f(shuō)萬(wàn)畝什么、

萬(wàn)畝什么的。實(shí)際上這種規(guī)模化沒有科技化作為支撐，還是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；６鴤鹘y(tǒng)農(nóng)業(yè)本身已經(jīng)規(guī)?；?，不存在繼續(xù)規(guī)?；膯栴}。低層次科技型的規(guī)模化在鳳陽(yáng)也曾出現(xiàn)過，如樓店大棚蔬菜、棗巷蘑菇生產(chǎn)等，不過這種規(guī)模化大多好景不長(zhǎng)，原因在于缺少企業(yè)化經(jīng)營(yíng)。企業(yè)化經(jīng)營(yíng)并不是有幾家公司在那里收購(gòu)產(chǎn)品就企業(yè)化了，關(guān)鍵要有一個(gè)一頭連接市場(chǎng)，一頭連接生產(chǎn)，組成緊密的生產(chǎn)、研發(fā)、加工、銷售一體化的龍頭公司。這里一體化非常重要，如果農(nóng)戶是農(nóng)戶、公司是公司，只有生產(chǎn)、銷售兩個(gè)環(huán)節(jié)并不能形成一體化。一體化的龍頭公司不僅加工、銷售要企業(yè)化，生產(chǎn)也同樣要企業(yè)化。而生產(chǎn)企業(yè)化，公司本身是無(wú)法解決的，這就需要一個(gè)媒介，就是合作經(jīng)濟(jì)組織。單層經(jīng)營(yíng)，無(wú)法產(chǎn)生合作經(jīng)濟(jì)組織。這種組織形式出現(xiàn)不了，“公司+農(nóng)戶”就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，雙層經(jīng)營(yíng)就無(wú)法實(shí)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的整體效益也就難以發(fā)揮。

土地完全承包阻礙了農(nóng)村雙層經(jīng)營(yíng)，走的是一條傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、小農(nóng)業(yè)、低效農(nóng)業(yè)的路子。這種經(jīng)營(yíng)形式延續(xù)下去，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)難以振興發(fā)展。

第二，嚴(yán)重制約了農(nóng)村工業(yè)化的進(jìn)程。無(wú)農(nóng)不穩(wěn)，無(wú)工不富。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、縣域經(jīng)濟(jì)都離開工業(yè)化。但是鳳陽(yáng)農(nóng)村工業(yè)化一直滯后，原因在哪里？原因當(dāng)然很多，但是我認(rèn)為最主要的還是土地的完全承包。

土地完全承包阻礙了鄉(xiāng)村集體工業(yè)的發(fā)展，使鳳陽(yáng)在八十年代失去了第一次農(nóng)村工業(yè)化的大好時(shí)機(jī)。鳳陽(yáng)農(nóng)村工業(yè)和全國(guó)其他地區(qū)一樣，萌發(fā)于七十年代。那時(shí)候，國(guó)家不允許個(gè)人發(fā)展工業(yè)，只能發(fā)展社隊(duì)集體工業(yè)。七十年代，鳳陽(yáng)社隊(duì)工業(yè)開始起步，也形成了一些基礎(chǔ)，但是緊接著“大包干”出現(xiàn)了，農(nóng)村忙于土地承包，發(fā)展農(nóng)業(yè)，把社隊(duì)工業(yè)丟在了腦后。不僅是丟在腦后，而且是一次沉重打擊，這其中打擊最大的莫過于村辦工業(yè)。那時(shí)候村一級(jí)組織多數(shù)有幾部拖拉機(jī)或汽車搞運(yùn)輸，有一些米面加工廠、茶林場(chǎng)，有的甚至還有建筑隊(duì)、窯廠、皮鞋廠、五金廠、農(nóng)具廠、礦山開采加工廠等。鳳陽(yáng)梅市蔣莊村當(dāng)時(shí)就有21個(gè)村辦企業(yè)。“大包干”的時(shí)候，強(qiáng)調(diào)一個(gè)“分”字，一分到底。村辦工業(yè)在“分”字中被肢解了。拖拉機(jī)、汽車不好分，有的地方就拆成零件分。從那以后，村辦工業(yè)在鳳陽(yáng)大地上基本銷聲匿跡。而就在這個(gè)時(shí)候，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)正是從村辦工業(yè)起步，尤其是江蘇。“大包干”的時(shí)候，江蘇很多地方就沒有一分到底。他們一方面把村辦工業(yè)保留下來(lái)，另一方面也沒有將土地完全承包，村一級(jí)留有很大的土地調(diào)控余地。八十年代，群眾溫飽問題基本解決了，國(guó)家開始支持工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，沿海地區(qū)隨之跟上。那時(shí)候，貸款比較容易，但是有一條，承辦單位必須有自有資金。沿海地區(qū)由于集體工業(yè)沒有被分掉，留下了很多辦工業(yè)的種子，尤其是村一級(jí)組織擁有大量的土地機(jī)動(dòng)權(quán)。八十年代，國(guó)家對(duì)土地管理沒有現(xiàn)在這樣嚴(yán)格，誰(shuí)擁有土地，誰(shuí)就可以發(fā)展，誰(shuí)就擁有了發(fā)展資本。所以他們把土地“喬裝打扮”，拉上圍墻，平整土地，做出建設(shè)的樣子，然后爭(zhēng)取銀行貸款，銀行一看很滿意，貸款給了，企業(yè)就這樣發(fā)展起來(lái)了。沿海地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然不像村組一級(jí)擁有土地，但是他們與村組合作，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)也隨之發(fā)展。那時(shí)候沿海的城市就不具備這樣的優(yōu)勢(shì)，他們辦企業(yè)首先就遇到土地問題。九五年，省政研室做過一個(gè)比較：“大包干”之前稱為“市”的地方，到九五年，安徽與江蘇相比，差距并不很大，差距最大的在農(nóng)村。當(dāng)然現(xiàn)在不能這樣比較了，但是可以說(shuō)明一個(gè)問題，即八十年代至九十年代初，江蘇經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要?jiǎng)恿υ谵r(nóng)村，而不是城市。按理說(shuō)，同在一個(gè)地方，城市發(fā)展工業(yè)比農(nóng)村有優(yōu)勢(shì)，為什么那時(shí)候江蘇會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象呢？原因就是那時(shí)候江蘇的城市不具有農(nóng)村那個(gè)土地優(yōu)勢(shì)。八十年代，鳳陽(yáng)各級(jí)政府也沒有放松村級(jí)工業(yè)的發(fā)展，其力度比現(xiàn)在大，但是就是發(fā)展不起來(lái)，原因也在于：一方面村辦工業(yè)沒有了基礎(chǔ)，另一方面沒有地方可以發(fā)展，也不能像江蘇那樣把土地變作資本吸引貸款。那時(shí)候鳳陽(yáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)工業(yè)雖然沒有在“大包干”中被分掉，但是和村一樣沒有土地，發(fā)展不了新項(xiàng)目，只能靠原有的那點(diǎn)企業(yè)滾動(dòng)發(fā)展，其速度不可能快。在中國(guó)，農(nóng)村的工業(yè)化，八十年代是最好的起步時(shí)期，很多地方都是在那個(gè)時(shí)期起步的。但是鳳陽(yáng)錯(cuò)過了這個(gè)大好時(shí)機(jī)，不僅推遲了十多年的發(fā)展，對(duì)后來(lái)的發(fā)展也產(chǎn)生了很多不利影響。

土地完全承包還嚴(yán)重影響了農(nóng)村民營(yíng)工業(yè)的發(fā)展，尤其是對(duì)民營(yíng)工業(yè)的起步極其不利。在農(nóng)村，尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，集體工業(yè)發(fā)展不起來(lái)，只能靠民營(yíng)工業(yè)的發(fā)展。民營(yíng)工業(yè)如果不是從已有的工業(yè)企業(yè)中分化、生發(fā)產(chǎn)生，那就只能從農(nóng)戶中產(chǎn)生。農(nóng)戶在從農(nóng)業(yè)邁向工業(yè)的過程中，最初選擇的經(jīng)濟(jì)形式是家庭副業(yè)和手工作坊。他們通過家庭副業(yè)和手工作坊，進(jìn)一步積累資金、技術(shù)和市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)二次積累和創(chuàng)業(yè)，然后才能形成真正意義上的工業(yè)。而處在這個(gè)時(shí)期，他們的資金、技術(shù)力量都很薄弱，離不開本土，只能利用莊前屋后現(xiàn)有的條件成長(zhǎng)，是一種地地道道的“本土經(jīng)濟(jì)”。這種經(jīng)濟(jì)的發(fā)展最取決于本地已有的發(fā)展條件，比如經(jīng)營(yíng)條件、電力條件、資源條件、交通運(yùn)輸條件等。土地完全承包、單層經(jīng)營(yíng)，使農(nóng)村公益建設(shè)受到嚴(yán)重制約，很難為他們提供這些條件。他們要經(jīng)營(yíng)場(chǎng)地，解決不了；要電力供應(yīng)，解決不了；要出村道路，還是解決不了。這種環(huán)境無(wú)法讓農(nóng)村的家庭副業(yè)、手工作坊產(chǎn)生出來(lái)，尤其是手工作坊。所以，鳳陽(yáng)農(nóng)村為什么出現(xiàn)不了外地的那些水暖村、電子村、豆腐村、編織村、鞋帽村、頭巾村、紐扣村、服裝村，就是這個(gè)道理。另外，完全承包，讓更多的農(nóng)民捆在土地上，限制了他們的視野和觀念，也限制了他們接觸工業(yè)的機(jī)會(huì)、學(xué)習(xí)技術(shù)的機(jī)會(huì)和聚集資金的機(jī)會(huì)，進(jìn)一步影響了他們從農(nóng)業(yè)向工業(yè)邁進(jìn)的步伐。所以家庭工業(yè)發(fā)展不起來(lái)，嚴(yán)重影響了民營(yíng)工業(yè)的起步和形成，使民營(yíng)工業(yè)的發(fā)展成了無(wú)源之水。不過鳳陽(yáng)也有兩種家庭工業(yè)沒有受到這種環(huán)境的影響，一是石英石、石灰石開采，二是農(nóng)副產(chǎn)品加工。石英石、石灰石開采從山頭上起步，與農(nóng)民的土地矛盾??；農(nóng)副產(chǎn)品加工從鄉(xiāng)村集體糧油加工廠中起步，與農(nóng)民的土地矛盾也小。到了九十年代初，鳳陽(yáng)采取了變通措施，與農(nóng)民“返租倒包”，解決了工業(yè)建設(shè)用地；又積極爭(zhēng)取銀行貸款和財(cái)政周轉(zhuǎn)金，對(duì)民營(yíng)工業(yè)進(jìn)行扶持。這時(shí)候鳳陽(yáng)的兩種家庭工業(yè)紛紛從山頭上走下來(lái)，從鄉(xiāng)村的米面廠房里鉆出來(lái)，形成了一批民營(yíng)工業(yè)。所以，鳳陽(yáng)民營(yíng)工業(yè)雖然在九十年代以后有所發(fā)展，但是到目前為止也僅限于這兩個(gè)行業(yè)，是有其客觀原因的。九十年代后期以后，“返租倒包”被禁止了，土地難題又來(lái)了，民營(yíng)工業(yè)再度停滯不前。

農(nóng)村實(shí)行是從鳳陽(yáng)開始的。這既是中國(guó)農(nóng)民的創(chuàng)造，也是國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制和土地政策的一項(xiàng)重大改革。這項(xiàng)改

篇8

【關(guān)鍵詞】全站儀；南方CASS軟件；數(shù)據(jù)采集；繪制地形圖

隨著測(cè)繪儀器的更新，計(jì)算機(jī)軟件的不斷發(fā)展，數(shù)字化測(cè)圖已成為當(dāng)前主要的測(cè)圖方法，與傳統(tǒng)的測(cè)量方法相比，具有高效、靈活、方便、簡(jiǎn)約等諸多優(yōu)點(diǎn)，越來(lái)越受到廣大測(cè)繪工作者的青睞。本文將結(jié)合實(shí)際工作，通過利用全站儀和南方CASS軟件來(lái)就測(cè)繪地形圖的過程及其注意事項(xiàng)進(jìn)行探討。

一、建立平面控制網(wǎng)

首先根據(jù)測(cè)區(qū)周圍已有控制點(diǎn)和測(cè)區(qū)地形情況，平面控制網(wǎng)布設(shè)成閉合導(dǎo)線的形式。按測(cè)量規(guī)范要求對(duì)所測(cè)量地區(qū)進(jìn)行選點(diǎn)、埋石、編號(hào)，并造標(biāo)。點(diǎn)盡可能選在地勢(shì)高且平坦的地方，導(dǎo)線邊長(zhǎng)盡量達(dá)到最大邊長(zhǎng)，以提高等級(jí)控制點(diǎn)的控制效率。

二、野外測(cè)繪工作

（1）按照控制點(diǎn)的布設(shè)形式，利用全站儀進(jìn)行控制測(cè)量，按照?qǐng)D根控制測(cè)量的規(guī)范要求，對(duì)測(cè)量結(jié)果進(jìn)行測(cè)量平差，求得控制點(diǎn)的坐標(biāo)和高程。如果測(cè)區(qū)較大，一個(gè)測(cè)站不能觀測(cè)到周圍全部碎部，這時(shí)還應(yīng)該建立多個(gè)圖根控制點(diǎn)（采用支導(dǎo)點(diǎn)方法）。（2）碎部測(cè)量數(shù)據(jù)采集，主要采用極坐標(biāo)法，在現(xiàn)場(chǎng)繪制草圖，將各碎部點(diǎn)點(diǎn)號(hào)標(biāo)注在草圖的相應(yīng)位置上，并注記地物地貌。室內(nèi)用點(diǎn)號(hào)定位方法成圖。地貌采點(diǎn)測(cè)量時(shí)，采用多棱鏡進(jìn)行，地形變化較大地區(qū)，一般在地形線上采集足夠多的點(diǎn)，多觀測(cè)特征點(diǎn)，要有足夠的密度，這樣生成的等高線才能真實(shí)反映實(shí)際地貌，地形變化不大地方，可以適當(dāng)放寬點(diǎn)的采集密度。

三、數(shù)據(jù)傳輸

每天測(cè)量工作完成后，必須把全站儀內(nèi)存中的數(shù)據(jù)文件傳輸?shù)接?jì)算機(jī)中，才能進(jìn)行地形圖的繪制。傳輸方法有兩種：一種是用全站儀自帶的傳輸軟件；一種是用CASS軟件傳輸。傳輸前必須將全站儀和軟件上通訊參數(shù)設(shè)為一致，并給文件起名為***.dat。

四、數(shù)據(jù)處理

（1）地物繪制。進(jìn)入CASS主界面，點(diǎn)擊繪圖處理菜單中的“展野外測(cè)點(diǎn)點(diǎn)號(hào)”，點(diǎn)擊對(duì)應(yīng)的坐標(biāo)數(shù)據(jù)文件“***.DAT”，按“打開”，便可在屏幕上展出野外測(cè)點(diǎn)的點(diǎn)號(hào)。使用工具欄中的各種工具進(jìn)行編輯，根據(jù)所測(cè)地物點(diǎn)的點(diǎn)號(hào)及野外作業(yè)時(shí)繪制的草圖，到右側(cè)屏幕區(qū)選擇相應(yīng)的地形圖圖式符號(hào)來(lái)繪制地物。一般繪圖順序?yàn)椋合壤L各種控制點(diǎn)、道路、水渠、河流等線狀地物，使整個(gè)圖形有個(gè)大致輪廓；其次繪房屋、獨(dú)立地物、植被、管線設(shè)施等。為避免操作錯(cuò)誤或突然斷電造成數(shù)據(jù)丟失，工作中要養(yǎng)成隨時(shí)存盤的習(xí)慣。地物繪制完成后，選取“編輯”菜單下的“刪除”目錄下的“刪除實(shí)體所在的圖層”，點(diǎn)擊注記點(diǎn)號(hào)，刪除注記點(diǎn)，在地圖上只保留有繪制的地物。（2）等高線的繪制。點(diǎn)擊“繪圖處理”菜單下的“展高程點(diǎn)”，彈出數(shù)據(jù)文件對(duì)話框，選取目標(biāo)文件“***.dat”，打開，命令區(qū)提示：“注記高程點(diǎn)的距離（m）：”直接回車，表示不對(duì)高程點(diǎn)注記進(jìn)行取舍，測(cè)量的高程點(diǎn)全部展出來(lái)。用多段線選擇需要繪制等高線的區(qū)域，點(diǎn)擊 “等高線”菜單下的“建立DTM”，選擇“***.dat”，確定，不規(guī)則三角網(wǎng)將出現(xiàn)在選定區(qū)域內(nèi)，根據(jù)實(shí)際草圖刪除不需要的三角形并保存。左鍵點(diǎn)取“等高線”菜單下的“繪制等高線”，輸入等高距后選擇擬合方式后“確定”，系統(tǒng)馬上繪制出等高線，在繪制過程中，等高距可根據(jù)工程的實(shí)際需要設(shè)置，再選擇“等高線”—“刪三角網(wǎng)”， 從而完成地貌的測(cè)繪。（3）文字注記。用鼠標(biāo)點(diǎn)擊右側(cè)菜單的“文字注記”項(xiàng)，依提示輸入文字高度、注記內(nèi)容、注記位置，完成文字注記。最后對(duì)圖紙進(jìn)行全面整飾，繪圖工作即可完成。下圖就是利用上面所述方法繪制的地形圖。

五、結(jié)語(yǔ)

采用全站儀與CASS軟件聯(lián)合進(jìn)行數(shù)字化測(cè)圖，它不僅省時(shí)、省力；而且可以提高采集數(shù)據(jù)的速度和質(zhì)量，從而有效地提高了工作效率。

參 考 文 獻(xiàn)

[1]馮煒.基于全站儀的地形圖測(cè)繪方法研究[J].科技促進(jìn)發(fā)展（應(yīng)用版）.2010（12）

篇9

[關(guān)鍵詞]地方權(quán)力　土地發(fā)展權(quán)　體制創(chuàng)新

[中圖分類號(hào)]D922.33；D035；D035.5　[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A　[文章編號(hào)]1000－7326(2011)09－0046－05

我國(guó)土地權(quán)力配置體制實(shí)行中央高度集中，這不僅體現(xiàn)在國(guó)家高度壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)，實(shí)行土地用途管制制度和耕地占補(bǔ)平衡制度，而且把土地利用用途與年度占地計(jì)劃管理相結(jié)合。這種土地權(quán)力配置體制不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，在實(shí)踐中產(chǎn)生了很多矛盾與困境。為了解決矛盾、擺脫困境，廣東、浙江和廈門等地在土地開發(fā)利用過程中，創(chuàng)造性地運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)制度的思想，對(duì)現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制進(jìn)行了重大創(chuàng)新。當(dāng)前，我國(guó)政府希望嚴(yán)格保護(hù)稀缺的耕地資源，與地方高速城市化和工業(yè)化用地需求不斷增長(zhǎng)相矛盾，上述體制性創(chuàng)新不僅可以為此找到解決矛盾、擺脫困境切實(shí)可行的辦法，而且也為我國(guó)未來(lái)中央與地方之間土地開發(fā)利用過程中的土地權(quán)力分工體制改革提供鮮活的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

一、我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制缺陷與土地發(fā)展權(quán)制度功效

(一)我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制缺陷

我國(guó)現(xiàn)行土地權(quán)力配置體制不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制，嚴(yán)重束縛著經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)為中心，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過市場(chǎng)供求關(guān)系調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，土地開發(fā)利用必須尊重市場(chǎng)機(jī)制，依照經(jīng)濟(jì)規(guī)律來(lái)調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)土地資源的需求和供應(yīng)。早在2002年，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度已達(dá)69％，按照國(guó)際公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn)測(cè)定，我國(guó)已經(jīng)是發(fā)展中的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家。到今天我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度已有更大提升。土地權(quán)力配置體制必須適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要。改革開放以來(lái)，隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和不斷完善，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，外資的引進(jìn)，預(yù)算內(nèi)投資項(xiàng)目不斷減少，沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代按計(jì)劃批土地的土地權(quán)力配置體制已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。1986年國(guó)家土地管理局成立以來(lái)，我國(guó)開始建立一種以土地利用總體規(guī)劃與年度占地計(jì)劃相結(jié)合的管理模式，把土地利用用途與年度總量控制相結(jié)合。土地利用總體規(guī)劃一般規(guī)定了10到15年一個(gè)地區(qū)新增建設(shè)用地總量。新增建設(shè)用地規(guī)模取決于建設(shè)占用耕地“規(guī)劃指標(biāo)”；年度占地計(jì)劃規(guī)定了一個(gè)地區(qū)當(dāng)年新增建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量。為了達(dá)到保護(hù)耕地的目的，我國(guó)土地制度從規(guī)劃上保證耕地總量平衡，在用途上實(shí)行土地用途管制制度，在占用耕地補(bǔ)償上實(shí)行“占多少，補(bǔ)多少”原則。從上述內(nèi)容不難看出，我國(guó)土地開發(fā)利用過程中的土地權(quán)力體制沒能完全克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下土地權(quán)力體制的路徑依賴。這種土地權(quán)力體制中央集權(quán)和計(jì)劃色彩很濃，中央確立年度指標(biāo)后，逐級(jí)分解。這是一種遠(yuǎn)程多層次式的控制，違背基本的管理學(xué)原理，不具備現(xiàn)代管理所必需的反饋調(diào)節(jié)機(jī)制，因而難以避免低效率。

這種土地權(quán)力體制的缺陷還在于：土地年度計(jì)劃涉及各地區(qū)、各部門、各種經(jīng)濟(jì)類型的各類用地，制定計(jì)劃時(shí)需要以充分的信息為基礎(chǔ)，但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下信息千變?nèi)f化，事前取得的信息不僅有限，而且不準(zhǔn)確。用地預(yù)測(cè)、指標(biāo)分解都要求有高效的信息處理能力。信息量巨大、處理難度極高的這一工作，實(shí)際上通常是根據(jù)很不完整、很不準(zhǔn)確的信息進(jìn)行較簡(jiǎn)單的處理而完成的。中央政府預(yù)測(cè)確定的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)率、建設(shè)占用規(guī)定量等規(guī)劃控制指標(biāo)層層分解，直至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，并在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)把耕地的利用類型和用途落實(shí)到具體地塊。這就使計(jì)劃與實(shí)際需求之間不可避免地存在矛盾，而且在實(shí)踐中幾乎沒有調(diào)和的余地。因而只能出現(xiàn)兩種結(jié)果：要么計(jì)劃束縛實(shí)踐；要么實(shí)踐沖破計(jì)劃。當(dāng)計(jì)劃束縛實(shí)踐時(shí)，對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展勢(shì)必形成阻礙；當(dāng)實(shí)踐沖破計(jì)劃時(shí)，土地開發(fā)利用管理制度與“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制、“分灶吃飯”的財(cái)政體制等其他方面不健全的體制和制度因素相結(jié)合，就會(huì)成倍放大宏觀管理的失控效應(yīng)。上世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)年度總量控制在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快的地區(qū)幾乎完全失效就是例證。

(二)土地發(fā)展權(quán)制度功效

土地發(fā)展權(quán)是土地變更為不同性質(zhì)使用之權(quán)，如由農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，其他一切土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)或所有權(quán)以目前已經(jīng)編定的正常使用的價(jià)值為限，即土地所有權(quán)的范圍，以現(xiàn)在已經(jīng)依法取得的既得權(quán)利為限。至于此后變更土地使用類別的決定權(quán)則屬于發(fā)展權(quán)。由于土地發(fā)展權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地，保護(hù)自然資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)社會(huì)公共利益，因而土地發(fā)展權(quán)又稱為農(nóng)地發(fā)展權(quán)。

20世紀(jì)40年代，為解決土地開發(fā)利用過程中產(chǎn)生的新問題，英國(guó)率先創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)制度。1947年英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》采納《阿斯瓦特報(bào)告》(uthwart Report)的建議，實(shí)行土地發(fā)展權(quán)“國(guó)有化”，即一切私有土地將來(lái)的發(fā)展權(quán)(亦即土地變更使用類別之權(quán))歸國(guó)家所有，由國(guó)家獨(dú)占。私有土地仍然保持私有，從此，任何私有土地只能保持原有使用類別的占有、使用、收益與處分之權(quán)。變更使用類別之權(quán)為國(guó)家所有，由國(guó)家獨(dú)占。私有土地所有人或其他任何人如想變更土地的使用類別，在實(shí)行開發(fā)之前，必須先向政府購(gòu)買發(fā)展權(quán)(土地發(fā)展權(quán))?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)行土地發(fā)展權(quán)國(guó)有化后，英國(guó)開發(fā)土地的勢(shì)頭立即得到遏制。

20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)在土地分區(qū)管制基礎(chǔ)上，仿照英國(guó)的做法，創(chuàng)設(shè)了土地發(fā)展權(quán)制度。與英國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度不同的是，美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度通過兩種形式確立，即土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)(Transfer of Development Right，簡(jiǎn)稱TDR)和土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)(Purchase of Development of Right，簡(jiǎn)稱PDR)。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)由土地使用受限制的土地所有者將其土地上的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)讓給受讓人，土地發(fā)展權(quán)受讓人因此獲得土地發(fā)展權(quán)并支付對(duì)價(jià)。土地發(fā)展權(quán)受讓人將購(gòu)得的土地發(fā)展權(quán)與自己土地上的土地發(fā)展權(quán)疊加，可以對(duì)自己擁有的土地進(jìn)行額外的開發(fā)。土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)采用市場(chǎng)機(jī)制，其功能在于保護(hù)優(yōu)質(zhì)農(nóng)地、環(huán)境脆弱地等。土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)由美國(guó)各州及地方政府出資，用公共資金從土地所有者手中購(gòu)買土地發(fā)展權(quán)，從而將該土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手里。一般而言，政府也不開發(fā)；土地所有者將土地發(fā)展權(quán)出賣后，仍然保留農(nóng)地繼續(xù)耕種，但沒有改變土地用途、求得更大發(fā)展機(jī)會(huì)的權(quán)利。土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)的主要目的在于保護(hù)農(nóng)地，特別是城市周邊的優(yōu)質(zhì)耕地。到2003年末，美國(guó)共有23個(gè)州建立了土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度。到2008年，美國(guó)有30個(gè)州建立了土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度，受保護(hù)的農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)和開放空間等達(dá)30萬(wàn)英畝。

二、運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度思想，補(bǔ)償果農(nóng)受限的土地發(fā)展權(quán)

2007年廣州市海珠區(qū)政府與龍?zhí)督?jīng)濟(jì)聯(lián)社簽訂租地合約。通過租地合約方式保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)公園的做法，被稱之為“龍?zhí)蹲獾亍睆V東模式。

廣州市海珠區(qū)東南部萬(wàn)畝果園有廣州“南肺”和羊城“綠心”之譽(yù)，但隨著廣州市城市化進(jìn)程的加快及工商業(yè)的迅速發(fā)展，這塊生態(tài)濕地自上世紀(jì)90年代以來(lái)大量農(nóng)業(yè)用地被侵占，果林面積銳減數(shù)干畝，水污染、病蟲害加劇和果樹老化，導(dǎo)致水果連年減產(chǎn)失收，果農(nóng)陷于貧困。為了加強(qiáng)對(duì)廣州“南肺”和羊城“綠心”的保護(hù)，2007年1月4日廣州市海珠區(qū)政府與龍?zhí)督?jīng)濟(jì)聯(lián)社簽訂租地合約。合同約定：由政府出資按每畝每年1500元向果農(nóng)租地，租期10年；龍?zhí)督?jīng)濟(jì)聯(lián)社與1113戶果農(nóng)簽訂土地承包合同，再由街道代表政府與龍?zhí)督?jīng)濟(jì)聯(lián)社簽具租地合約；果農(nóng)土地集中后建設(shè)一個(gè)農(nóng)業(yè)生態(tài)公園，收益65％歸果農(nóng)，35％歸政府，政府收益部分用于公園生態(tài)系統(tǒng)改造等。廣州市海珠區(qū)政府還計(jì)劃在整個(gè)萬(wàn)畝果園逐步推廣“龍?zhí)蹲獾亍蹦Ｊ?，建設(shè)一個(gè)超大型“氧庫(kù)”。

“龍?zhí)蹲獾亍睆V東模式是運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)公園的有益嘗試，它與美國(guó)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度具有很強(qiáng)的“制度暗合”性。目前，我國(guó)生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)所面臨的情況與美國(guó)當(dāng)年配置土地發(fā)展權(quán)時(shí)的歷史背景十分相似，但我國(guó)在中央權(quán)力體系中還沒有正式制度規(guī)范土地發(fā)展權(quán)。土地使用權(quán)出讓金不是土地發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)，土地征收補(bǔ)償費(fèi)也不包括土地發(fā)展權(quán)對(duì)價(jià)。隨著我國(guó)城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，生態(tài)環(huán)境和耕地保護(hù)所面臨的問題越來(lái)越成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。我國(guó)現(xiàn)行土地開發(fā)利用管理制度采用土地用途管制與年度占地計(jì)劃相結(jié)合的管理模式，既不能遏制土地違法行為，也無(wú)法從根本上解決耕地的銳減問題。我國(guó)有必要借鑒美國(guó)土地發(fā)展權(quán)制度思想，配置土地發(fā)展權(quán)，解決現(xiàn)實(shí)生活中現(xiàn)有土地權(quán)利制度不能解決的現(xiàn)實(shí)問題，推進(jìn)我國(guó)土地權(quán)力體制創(chuàng)新?！褒?zhí)蹲獾亍睆V東模式運(yùn)用美國(guó)土地發(fā)展權(quán)征購(gòu)制度思想建設(shè)農(nóng)業(yè)生態(tài)公園的做法，使廣東地方政府通過規(guī)劃控制保護(hù)果林但犧牲了果農(nóng)的部分發(fā)展權(quán)：而政府租地建生態(tài)公園，又對(duì)果農(nóng)的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償。這是地方政府積極運(yùn)用權(quán)力，賦予果農(nóng)土地發(fā)展權(quán)，推進(jìn)法治建設(shè)的有益嘗試。

三、運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度思想。建立區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策

以浙江省為例，現(xiàn)行土地權(quán)力體制與城市化、工業(yè)化速度較快的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生巨大矛盾。具體表現(xiàn)在：規(guī)劃指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)無(wú)法滿足快速增長(zhǎng)的建設(shè)用地需求：在空間布局上，規(guī)劃的新增建設(shè)用地在空間上與實(shí)際需要也不完全匹配；在補(bǔ)充耕地量上，由于補(bǔ)充耕地量與建設(shè)占用耕地量掛鉤，使耕地補(bǔ)充潛力較小而用地量較大的地區(qū)很難達(dá)到占補(bǔ)平衡的要求。為破解這種建設(shè)用地困局，在廣泛調(diào)研的基礎(chǔ)上，浙江省陸續(xù)出臺(tái)了以“折抵、復(fù)墾指標(biāo)”、“待置換用地區(qū)”為兩個(gè)基本要素的“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”政策體系；同時(shí)，通過創(chuàng)造性地引入土地發(fā)展權(quán)跨區(qū)交易的市場(chǎng)機(jī)制，建立了以“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代?！薄ⅰ耙椎匮a(bǔ)充耕地”為3個(gè)主要內(nèi)容的“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”政策體系，從而最終形成了一套被稱之為土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”。

區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移政策由兩個(gè)維度構(gòu)成。區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第一個(gè)維度是引入“折抵指標(biāo)”和“復(fù)墾指標(biāo)”。“折抵指標(biāo)”是指經(jīng)過土地整理新增有效耕地折抵建設(shè)用地指標(biāo)?！皬?fù)墾指標(biāo)”提出“對(duì)按規(guī)劃集中遷建的農(nóng)村居民點(diǎn)和工業(yè)企業(yè)，已經(jīng)退宅還田、退建還耕的面積，可在新址等量置換農(nóng)用地，作為新的建設(shè)用地”。區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的第二個(gè)維度是“待置換用地區(qū)”和“基本農(nóng)田集中置換政策”。即在獲得相應(yīng)的土地指標(biāo)(折抵指標(biāo)和復(fù)墾指標(biāo))之后，這些指標(biāo)必須在類似的“建設(shè)留用地區(qū)”上使用。浙江省在基本農(nóng)田劃區(qū)定界過程中引入了“待置換建設(shè)留用地”的概念，允許在城鄉(xiāng)居民點(diǎn)周邊劃定“待置換用地區(qū)”?！按脫Q用地區(qū)”的含義是，通過土地整理新增有效耕地獲得的折抵指標(biāo)(或復(fù)墾指標(biāo))可以將事先劃定的“待置換用地區(qū)”中的耕地置換出來(lái)用于非農(nóng)建設(shè)。當(dāng)然待置換用地潛力測(cè)算須符合一定的條件。

“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”政策的引入雖然可以增加建設(shè)占用耕地量，但仍然存在一個(gè)跨區(qū)域不平衡的問題，經(jīng)濟(jì)發(fā)展快速的地區(qū)建設(shè)占用耕地量大，但補(bǔ)充耕地的潛力卻較小，而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的情況正好相反，因此遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足省內(nèi)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的地市建設(shè)用地需求。為了解決這個(gè)問題，浙江省創(chuàng)造性地引入市場(chǎng)機(jī)制，通過構(gòu)建“折抵指標(biāo)有償調(diào)劑”、“基本農(nóng)田易地代?！焙汀耙椎匮a(bǔ)充耕地”三項(xiàng)制度，實(shí)現(xiàn)了“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”。

土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的“浙江模式”，是我國(guó)地方土地權(quán)力體制創(chuàng)新中運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)制度的成功范例。作為一個(gè)地區(qū)間耕地資源稟賦不同而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又非常不均衡的大國(guó)，在維持中央權(quán)力既定的耕地保護(hù)目標(biāo)和不對(duì)土地利用計(jì)劃管理整體框架進(jìn)行根本性調(diào)整的前提下，如何在全國(guó)范圍內(nèi)引入“區(qū)域內(nèi)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移”和“跨區(qū)域土地發(fā)展權(quán)交易”的系統(tǒng)性改革方案，實(shí)現(xiàn)土地利用效率提高和跨區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標(biāo)，是深化當(dāng)前我國(guó)土地政策體系改革必須要處理的重大問題。浙江省已經(jīng)進(jìn)行的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移與交易的地方土地權(quán)力體制創(chuàng)新，不僅具有新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)和轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟(jì)學(xué)層面的重要理論意義，更有對(duì)我國(guó)土地權(quán)力體制創(chuàng)新的現(xiàn)實(shí)價(jià)值。

四、釋放現(xiàn)行制度壓抑的土地發(fā)展權(quán)。解決土地增值收益分配問題

“金包銀”工程是特指在工業(yè)集中區(qū)周邊的村，按照工業(yè)集中區(qū)開發(fā)建設(shè)的要求統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)村莊進(jìn)行規(guī)劃改造，為工業(yè)集中區(qū)提供配套生活服務(wù)設(shè)施，并逐步對(duì)村莊內(nèi)部進(jìn)行環(huán)境整治和改造，使村莊環(huán)境和村民住房得到改善的改造工程。具體來(lái)說(shuō)，就是工業(yè)集中區(qū)為解決被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活出路，按人均15平方米預(yù)留空置地，利用征地款集資，在村莊統(tǒng)一代建商住兩用建筑，提供給農(nóng)民，或開店或出租，但不能轉(zhuǎn)賣，主要用于提供工業(yè)區(qū)外員工的飲食、購(gòu)物、居住等配套服務(wù)。其中，“金”是指緊鄰工業(yè)集中區(qū)，在住宅較密集、人口相對(duì)集中且規(guī)劃允許保留的村莊為工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃建設(shè)的配套用房(簡(jiǎn)稱“金邊”)?！敖疬叀钡慕ㄔO(shè)必須統(tǒng)一政策、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，一般為底層店面、上部公寓的商業(yè)用房，為村民提供經(jīng)營(yíng)性收入的來(lái)源，被征地農(nóng)民通過享受征地拆遷政策以征地補(bǔ)償款為投入，基本實(shí)現(xiàn)每戶被征地農(nóng)民擁有一套居住用房、一套公寓(用作出租)和一個(gè)店面(或一份股份)。“銀”是指“金邊”內(nèi)按照城市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行改造建設(shè)的村莊，實(shí)現(xiàn)就地城市化(簡(jiǎn)稱“銀里”)。

“金包銀”工程在具體的實(shí)施中有兩個(gè)核心環(huán)節(jié)：分配方式和建設(shè)模式。分配方式有兩種：一是對(duì)于容易分割的實(shí)行長(zhǎng)期分割實(shí)物，如公寓店面等；二是對(duì)于不便或無(wú)法分割的采取分配股權(quán)，如通用廠房等?！敖疬叀钡慕ㄔO(shè)包括：一是自籌自建，自我管理。由被征地拆遷的村民利用補(bǔ)償款個(gè)人集資，按照統(tǒng)一規(guī)劃和要求建設(shè)，建好后再分配到各家各戶，自我管理，獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，直接受益。二是集資入股，股權(quán)分紅。由集體和村民集資入股，統(tǒng)一建設(shè)，集中管理，項(xiàng)目收益按股權(quán)分紅。三是統(tǒng)一代建，產(chǎn)權(quán) 分配。先由代建公司進(jìn)行統(tǒng)一立項(xiàng)，項(xiàng)目建好后按成本價(jià)交由當(dāng)?shù)卮迕窆芾硎芤?。四是集體投資，村民分紅。由村集體所有的土地、資產(chǎn)等進(jìn)行投資，集體管理，村民以15平方米的土地使用權(quán)屬入股，按股權(quán)分紅。對(duì)于“銀里”的建設(shè)主要有兩種模式：一是對(duì)房屋比較新的村按照“路通、水暢、污治、安全”的要求組織舊村改造；二是對(duì)房屋比較舊、而且拆遷量比較大的村按照城鎮(zhèn)格局組織新村建設(shè)，因其“邊”和“里”都是新的，被稱為“金包銀”工程。

廈門“金包銀”工程安置模式是運(yùn)用土地發(fā)展權(quán)制度思想，賦予農(nóng)民集體和農(nóng)民土地發(fā)展權(quán)，破解土地征收難題和困境的一種有益的地方土地權(quán)力體制創(chuàng)新。如何破解土地征收難題和困境，實(shí)踐中比較多地采用以下三種方式：一是提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；二是規(guī)范政府的征地行為；三是土地?fù)Q保障。提高土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖然可以使農(nóng)民的安置補(bǔ)償?shù)玫礁纳?，但是該方式仍然無(wú)法突破現(xiàn)行的中央權(quán)力體制確定的“產(chǎn)值倍數(shù)法”制度約束，而且在具體執(zhí)行過程中存在較大隨意性。規(guī)范政府的征地行為可以在一定程度上縮小征地范圍，但是由于我國(guó)中央層面現(xiàn)行立法沒有界定公共利益的目的和范圍，如何規(guī)范政府行為也缺乏法律依據(jù)。土地?fù)Q保障目前尚未形成全國(guó)統(tǒng)一的制度安排，保障資金的籌措也缺乏制度保障。因此，上述三種方式雖然有一定價(jià)值，但不能徹底破解土地征收的難題和困境，特別是未能解決土地征收過程中由于土地用途變更而產(chǎn)生的土地增值收益分配問題，被現(xiàn)行制度壓抑的土地發(fā)展權(quán)未能釋放。

篇10

就目前情況來(lái)看，我國(guó)實(shí)行的是農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度。隨著社會(huì)的不斷發(fā)展與進(jìn)步，社會(huì)對(duì)農(nóng)村土地金融發(fā)展提出了更高的要求。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的弊端日益凸顯出來(lái)，一定程度上阻礙了農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展。具體來(lái)講，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

1.未明確確定“集體”這一概念。

一方面，在《中華人民共和國(guó)土地管理法》中，已明確規(guī)定農(nóng)村的土地屬于集體。另一方面，對(duì)于“集體”這個(gè)概念的界定卻比較模糊?！锻恋毓芾矸ā贰ⅰ睹穹ㄍ▌t》中雖然都有關(guān)于“農(nóng)民集體”的表述，但沒有良好解決“農(nóng)民集體”同農(nóng)民個(gè)人的利益關(guān)系。因此，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體出現(xiàn)模糊不清的現(xiàn)象，從而導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)的利益主體虛化，不能良好適應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展要求。

2.土地抵押權(quán)上的矛盾。

在農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地抵押權(quán)是其權(quán)能內(nèi)容之一。就目前我國(guó)關(guān)于土地抵押權(quán)的立法來(lái)看，存在不一致性。在《農(nóng)村土地承包法》中，規(guī)定農(nóng)村土地可以被轉(zhuǎn)讓、抵押等。但是在《擔(dān)保法》中，又規(guī)定歸集體所有的土地（比如宅基地、耕地等）使用權(quán)不能抵押。因此，根據(jù)《擔(dān)保法》中的規(guī)定，農(nóng)民的宅基地、耕地等的抵押權(quán)受到法律的限制。

3.土地使用權(quán)不清晰。

承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于使用性質(zhì)，農(nóng)民在土地中獲得的權(quán)力非常小，即耕種權(quán)、一部分的收益權(quán)以及非常狹小的處分權(quán)。在農(nóng)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，土地是重要的資產(chǎn)，目前土地使用權(quán)嚴(yán)重影響了農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能。假設(shè)土地可以自由抵押、流轉(zhuǎn)，但如果其中出現(xiàn)了問題，就會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)面效應(yīng)（比如農(nóng)民失去賴以生存的資產(chǎn)——土地，農(nóng)村金融發(fā)展受挫等）。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)界定模糊，從而導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，農(nóng)民一直生活在貧困的邊緣。一方面，資金投入是農(nóng)民生產(chǎn)中的必備因素，目前土地產(chǎn)權(quán)模糊造成產(chǎn)權(quán)權(quán)能不足，從而大大影響了農(nóng)民的融資能力，促使農(nóng)民不能開展大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，造成農(nóng)村和城市居民的雙重貧困。另一方面，隨著我國(guó)城市的快速發(fā)展，吸引了大量的農(nóng)村金融剩余，造成一部分農(nóng)村資金和人力的外流，所以出現(xiàn)很多土地棄耕的情況，造成城市資源分配不均，進(jìn)一步加劇了農(nóng)村金融貧乏現(xiàn)象。

二、促進(jìn)農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的措施

針對(duì)目前農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在問題，必須要采取有力的措施加以解決，促進(jìn)農(nóng)村金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展，從而不斷提高農(nóng)民收入。具體來(lái)講，可以從以下三個(gè)方面入手。

1.完善農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。

由于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)方面存在較大的問題，政府需站在發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)角度，在政策上予以傾斜，引導(dǎo)和支持農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)。具體而言，可以采取以下三個(gè)方面的措施。

1.1不斷完善相應(yīng)的制度。

為了進(jìn)一步發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，我國(guó)必須要立足當(dāng)前農(nóng)村土地使用權(quán)方面的弊端，盡快出臺(tái)相應(yīng)的政策，進(jìn)一步完善相應(yīng)的制度。第一，進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)，保障農(nóng)民的農(nóng)業(yè)組織規(guī)范化；第二，科學(xué)對(duì)待集體土地的產(chǎn)權(quán)問題，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地金融的良好發(fā)展。

1.2確保流轉(zhuǎn)方法的合法化。

第一，建立健全相應(yīng)的政策，比如土地投資政策、投資補(bǔ)償政策等，并且根據(jù)社會(huì)的不斷發(fā)展，及時(shí)做出相應(yīng)的修改。第二，在遵循經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下，綜合考察農(nóng)業(yè)發(fā)展的具體情況，制定相應(yīng)的政策，引導(dǎo)農(nóng)民正確對(duì)待土地流轉(zhuǎn)，從而幫助農(nóng)民提供土地的使用率，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的健康快速發(fā)展。第三，土地流轉(zhuǎn)之后，可能會(huì)產(chǎn)生一系列的問題，比如土地用途變化造成的問題、權(quán)屬關(guān)系變化帶來(lái)的糾紛等。這就要求政府相關(guān)部門制定相應(yīng)的對(duì)策，避免不必要的糾紛。

2.采取集體抵押土地所有權(quán)的方法進(jìn)行融資。

根據(jù)相關(guān)調(diào)查結(jié)果表明，農(nóng)民貸款之所以比較難，最主要的原因就是缺乏有效的抵押資產(chǎn)。在農(nóng)村土地使用權(quán)中，由于其存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，所以銀行不接受農(nóng)民以土地使用權(quán)作為抵押。針對(duì)這種情況，考慮到我國(guó)法律明確規(guī)定農(nóng)村土地貴集體所有，在融資的時(shí)候，就可以采取集體抵押土地所有權(quán)的方式，從而向金融機(jī)構(gòu)獲得貸款。這樣一來(lái)，產(chǎn)權(quán)則獲得明晰。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，可以在農(nóng)村中集體成立合作社，村民以土地入股并且享受分紅。農(nóng)村合作社在金融機(jī)構(gòu)和種植大戶（或農(nóng)業(yè)企業(yè)）之間起到橋梁作用。采用農(nóng)村合作社方式發(fā)展農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地以集體抵押或轉(zhuǎn)讓，具有多種優(yōu)勢(shì)。一方面，它可以有效保證土地的集中化、規(guī)?；?jīng)營(yíng)，從而彌補(bǔ)了小塊土地的使用效率不高的問題，大大提升土地使用率；另一方面，它還可以有效提高土地使用權(quán)權(quán)能，從而進(jìn)一步提高了土地使用權(quán)的抵押價(jià)值。

3.采用家庭農(nóng)場(chǎng)的方式盡心運(yùn)作。

就農(nóng)村土地金融發(fā)展來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不佳，最主要的問題是農(nóng)村金融市場(chǎng)開發(fā)不夠（比如沒有實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)）。在傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式下，農(nóng)民采用的是小塊土地耕種，其成本高、收益小，無(wú)法達(dá)到規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)。在農(nóng)村土地金融和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，走家庭農(nóng)場(chǎng)的運(yùn)作方式，由于家庭成員之間的價(jià)值取向和目標(biāo)均不存在較大的分歧，且方便內(nèi)部的溝通和協(xié)商。采用這種方式來(lái)經(jīng)營(yíng)，以家庭成員為主要?jiǎng)趧?dòng)力，采用集約化、規(guī)?；⑸唐坊慕?jīng)營(yíng)模式，大大提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率。

三、結(jié)語(yǔ)