導(dǎo)語：如何才能寫好一篇行政審計論文，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

其次，要深化審計內(nèi)容，重點關(guān)注影響“社會和諧”的問題?！皹?gòu)建社會主義和諧社會”新命題的提出，對審計內(nèi)容提出了新要求。除了進行正常的財政財務(wù)收支審計外，更要關(guān)注三塊，就是各單位執(zhí)行國家政策法規(guī)、資金支出效益以及專項資金管理使用情況。

行政事業(yè)單位執(zhí)行國家政策法規(guī)情況檢查。特別是有收費和罰款的執(zhí)法單位能否按照規(guī)定執(zhí)收執(zhí)罰直接影響社會和諧。當(dāng)前，一些單位因受部門利益驅(qū)動巧立名目，無證收費、超標(biāo)收費等不依法行政現(xiàn)象仍然存在。為逃避檢查，有的單位甚至將取消的收費項目另立名目移交下屬單位繼續(xù)收取，如工商。有些行政人員為謀取個人利益不依法辦事現(xiàn)象也時有發(fā)生。比如，收費不服務(wù)的也經(jīng)常遇見，如質(zhì)量監(jiān)督局。這些做法給行政相對人造成了額外負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象，這在人民群眾中造成極壞影響，易引發(fā)社會矛盾。為此，審計除了對單位執(zhí)行其他法規(guī)政策情況檢查外，應(yīng)重點關(guān)注被審計單位是否嚴(yán)格按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)進行收費或罰款。

資金支出效益審計。行政事業(yè)單位資金主要來源于財政，是納稅人的錢。因此，如果管理不到位造成資金浪費或提供的公共產(chǎn)品效果不佳會招致公眾不滿，就會給社會帶來不和諧因素。因此，在真實合法審計的基礎(chǔ)上，應(yīng)加強支出的效益審計。效益審計國外比較多，如美國80%都是績效審計，我國也是一個趨勢，審計署提出07年績效審計要占到比例達(dá)到50%，對基層審計機關(guān)還需要個過程，當(dāng)然我們要有這樣的意識。一項支出是否必要而且結(jié)果有效，前期決策十分重要。而現(xiàn)實中因決策失誤造成公共資財損失浪費的情況也時常發(fā)生，因此應(yīng)對單位的決策機制是否科學(xué)有效、重要支出的論證和審批等內(nèi)容進行檢查。支出是伴隨著決策的執(zhí)行、業(yè)務(wù)的開展而發(fā)生，若管理控制不當(dāng)也會發(fā)生損失浪費現(xiàn)象。所以應(yīng)對單位的管理控制制度健全性進行審查，即內(nèi)控制度檢查。另外可以利用審計人員的專業(yè)知識對支出的合理性進行審計，通過分析比較等方式判斷有無更好的替代方式。公共資金使用不當(dāng)會招致非議，激起社會矛盾。審計應(yīng)通過比較單位工作目標(biāo)和實際結(jié)果、向有關(guān)單位和個人調(diào)查等方式對資金支出的效果進行審計并提出建議，以改進被審計單位管理，增強公共資金支出效果，減少社會矛盾。

專項資金管理審計。這些資金包括住房公積金、教育專項資金、養(yǎng)老保險金、失業(yè)保險金、醫(yī)療保險金等專項資金和基金，窗體頂端，窗體底端。

專項資金的管理是否安全，使用方向是否科學(xué)合理，資金使用是否到位事關(guān)群眾切身利益，加強基金管理，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違規(guī)問題，維護專項資金的安全和完整，促進構(gòu)建社會保障的和諧環(huán)境服務(wù)，應(yīng)是審計的重點內(nèi)容。

最后，應(yīng)積極發(fā)揮行政事業(yè)審計的防護性和建設(shè)性職能作用，促進和諧社會建設(shè)。行政事業(yè)審計涉及面較廣，為充分發(fā)揮審計作用提供了便利條件。一方面，通過合理選擇被審計單位，對單位存在的具體違紀(jì)違規(guī)問題進行處理處罰，確保國家方針政策和財經(jīng)法紀(jì)的貫徹執(zhí)行，對于單位存在的管理問題，要積極提出審計建議，促進被審計單位加強管理，提高效益。同時，要使審計成果的運用進入法紀(jì)監(jiān)督領(lǐng)域，通過向有關(guān)部門提供有價值的案件線索，協(xié)助有關(guān)部門搞好經(jīng)濟案件的審計查證工作，發(fā)揮審計在加強黨風(fēng)廉政建設(shè)中的作用，推動黨風(fēng)廉政建設(shè)。另一方面，突出對典型問題的分析研究，增強審計成果的針對性和典型性；要在審計成果的歸納提煉上下功夫，突出對傾向性、普遍性問題的分析研究，對反復(fù)出現(xiàn)的問題，能夠從規(guī)律上找原因，對普遍出現(xiàn)的問題，能夠從制度上提對策，提升審計成果的建設(shè)性，對于許多單位存在的共性問題，可以及時反饋審計信息，為黨委政府和決策機關(guān)及時采取措施改善宏觀管理提供依據(jù)。通過審計處理和審計建議，促進各行政機關(guān)事業(yè)單位依法行政，改善管理，合理用財，切實護最廣大人民的根本利益，最終為構(gòu)建社會主義和諧社會做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

篇2

（一）

有學(xué)者認(rèn)為，內(nèi)向型管理審計不是一種獨立的審計類型，其代表人物就是BradfordCadmus，他在《業(yè)務(wù)審計手冊》中指出：內(nèi)向型管理審計與其說是一種獨特的程序和方法，倒不如說是一種思維方式，內(nèi)向型管理審計與內(nèi)部審計完全相同，只是態(tài)度、探究、分析、思考的方式不同而已。1987年，DavidKowalozyk再次重申了上述觀點，他指出：“內(nèi)向型管理審計的特征是由審計師的思維方式和方法決定的，而不是由獨特的程序和方法決定的”，“由于內(nèi)向型管理審計的價值取決于審計師而不是審計程序，因而就必須認(rèn)真選擇審計師，……那些缺乏想像力的審計師，是不可能搞好內(nèi)向型管理審計的”。持這種觀點的人認(rèn)為：內(nèi)向型管理審計是內(nèi)部審計的擴展與修正。

（二）

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為：內(nèi)向型管理審計是一種獨特的審計類型，不僅在態(tài)度上、思維方式上有別于傳統(tǒng)內(nèi)部審計，而且在原則上、實際操作上也明顯地區(qū)別于傳統(tǒng)內(nèi)部審計。長期從事管理審計研究，并取得重要成就的英國伯明翰城市工學(xué)院的JanuszSantocki教授，曾向工商界的董事長、總裁、高級經(jīng)理、會計公司合伙人、管理咨詢公對的咨詢師、學(xué)術(shù)界專家等發(fā)問卷調(diào)查，結(jié)果發(fā)現(xiàn)大家比較一致的看法是：內(nèi)向型管理審計是客觀地、獨立地對管理者實現(xiàn)公司目標(biāo)和政策的效果進行評估，以指出公司內(nèi)部所有的業(yè)務(wù)和職能部門現(xiàn)有與潛在的薄弱點，并提出改進這些薄弱點的辦法。所以，內(nèi)向型管理審計與傳統(tǒng)財務(wù)審計有著很大的區(qū)別。WilliamLeonard認(rèn)為內(nèi)向型管理審計“是對公司、公共機構(gòu)或政府機構(gòu)及其處室的組織機構(gòu)、目標(biāo)、計劃、經(jīng)營方式以及人力和物力資源的利用情況進行的綜合性和建設(shè)性的檢查”。WilliamGreenwood認(rèn)為內(nèi)向型管理審計是“檢驗組織的整體狀況以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)存的薄弱環(huán)節(jié)，并提出改進建議”。在WalterKell主編的《現(xiàn)代審計學(xué)》中，則引用了這樣的表述：內(nèi)向型管理審計是評估組織經(jīng)營活動的經(jīng)濟性、效率性和效果性，并向適當(dāng)人士報告評估結(jié)果及改進建議的一種有系統(tǒng)的過程。

Raph·S·Polimeni認(rèn)為：內(nèi)向型管理審計的整體目的在于從四個方面為各階層管理當(dāng)局提供信息，協(xié)助他們有效地履行受托責(zé)任，這四個方面是；①客觀地分析；②評估；③建議；④適當(dāng)?shù)恼f明。Polimeni進一步指出了內(nèi)向型管理審計的主要目的，即：①確定存在的問題；②評估管理上的適當(dāng)性；③使管理創(chuàng)新所產(chǎn)生的利益最大化。

專家們認(rèn)為內(nèi)向型管理審計的基本特征有以下八個方面：①審計的目的旨在幫助管理當(dāng)局改善公司經(jīng)營；②審計的范圍是各項業(yè)務(wù)活動或職能部門；③時間導(dǎo)向上既包括現(xiàn)在也包括未來；④審計是周期性的，但具體時間安排有不確定性；⑤審計方法多應(yīng)用管理技術(shù)和數(shù)量技術(shù)；⑥審計標(biāo)準(zhǔn)不是會計原則而是評估管理業(yè)績的標(biāo)準(zhǔn)或管理原則；⑦從必要性上看，審計工作是由管理當(dāng)局任意決定的，而不是法律所強求的；⑧審計報告的接受人是組織的管理當(dāng)局。

（三）

傳統(tǒng)觀點認(rèn)為：盡管管理職業(yè)界從事的管理咨詢活動，具有一定的管理審計的性質(zhì)，客觀上他們也為管理審計理論和實踐的發(fā)展作出了重要貢獻(xiàn)，且還正在為作出新的貢獻(xiàn)而努力，但從本質(zhì)上說，管理咨詢既不向于內(nèi)部審計，也不同于內(nèi)向型管理審計，他們有自己的立場、自己的邏輯、自己的思維方式和獨特的程序與方法。著名管理專家Roy·Lingberg和Theodor·Cohn，對內(nèi)部審計、內(nèi)向型管理審計、財務(wù)審計與管理咨詢的特征，從22個方面進行了研究，具體情況見附表。

篇3

[關(guān)鍵詞]公共工程；跟蹤審計；效益性；特征

公共工程跟蹤審計是將公共工程全過程劃分為若干階段，由審計人員跟隨審計項目的進程不斷地對工程的經(jīng)濟活動進行審計，及時反饋審計情況，促進改進工作。在這里，“跟蹤”是指一種審計方式。筆者認(rèn)為，公共工程跟蹤審計是一種能夠有效容納效益審計內(nèi)容的審計方式。

一、公共工程跟蹤審計的審計時間和職能具有效益性特征

公共工程跟蹤審計主要包括以下審計程序，這些審計程序普遍體現(xiàn)了事前、事中審計和現(xiàn)場審計的特點，體現(xiàn)了審計的建設(shè)性職能，與公共工程事后竣工決算審計相比，具有明顯的效益審計特征：

（一）確定項目計劃。開展公共工程跟蹤審計，確定項目計劃依據(jù)的是所在地區(qū)國家公共工程年度投資計劃。在公共工程立項時就將其納入審計視野。上年度已列入計劃，建設(shè)期及跟蹤審計期跨年度的項目，作為“續(xù)審”項目，一并列入當(dāng)年跟蹤審計項目計劃，而不是根據(jù)即將竣工的公共工程來確定審計計劃。在審計計劃確定上具有明顯的超前性，是為了充分發(fā)揮審計建設(shè)性職能作用的合理安排。

（二）編制審計方案。在公共工程跟蹤審計模式下，審計實施方案是依據(jù)對公共工程開工前情況及資料掌握情況制訂的。這些資料包括：公共工程的基本情況、可行性報告、概（預(yù)）算文件、年度預(yù)算安排情況、建設(shè)資金籌措計劃、有關(guān)工程核算管理制度等；審計方案的內(nèi)容主要在于如何發(fā)現(xiàn)工程運行中的增收節(jié)支途徑。與根據(jù)公共工程竣工結(jié)算資料、以查問題為主的審計實施方案有明顯的差別。

（三）實施審計。在跟蹤審計模式下，審計組的操作方式如下：審計組在項目施工現(xiàn)場設(shè)立辦公室，定期參加被審計單位組織的工程例會以及與項目有關(guān)的方案認(rèn)證、設(shè)計變更等會議；審計組成員不定期深入到施工現(xiàn)場，掌握工程的進程、變化情況；對設(shè)計施工方案的合理性進行評價；對隱蔽工程進行必要的抽查（隨時做到心中有數(shù)）；對變更工程、額外工程以及有關(guān)材料設(shè)備采購進行審核把關(guān)；對涉及付款的已完工工程量及拆遷工作等進行定期審計，把可以提前審計的事項盡可能地安排在平時審?fù)?。與此同時審計人員跟隨著工程進度，隨時收集測量、變更、簽證等資料，及時對工程的量、價、費進行審核取證。做到項目竣工，審計基本結(jié)束，歸檔基本到位。另外，每次審計都安排對上次審計處理意見落實情況的后續(xù)檢查。這些都體現(xiàn)出了履行建設(shè)性職能的特征。

在竣工決算審計模式下，審計組總的是在項目竣工后，坐在“家”里審計被審計單位報送來的竣工決算資料，因而無法發(fā)現(xiàn)許多只有在現(xiàn)場跟蹤審計才能發(fā)現(xiàn)的問題（尤其是效益問題），也無法取得只有現(xiàn)場審計才能取得的成效（尤其是效益性方面的成效）。

（四）審計處理。在跟蹤審計模式下，審計處理是按照“跟蹤審計、分期報告、迅速反饋、及時糾正”的原則進行的。即針對發(fā)現(xiàn)的問題（主要是效益性問題，也包括合規(guī)性問題），及時（定期或不定期）提出意見和建議，出具書面的分期報告和終結(jié)報告，促進問題的及時糾正，具有顯著的建設(shè)性特點。

對分期進行的工程項目造價審計，在每次審計結(jié)束后還需及時出具《工程項目造價審定書》，告知核減（增）金額及審定金額。在最后一次審計結(jié)束后出具《公共工程審計結(jié)果匯總表》，告知總共核減（增）金額及審定金額，交被審計單位，據(jù)以調(diào)整工程結(jié)算，并與建設(shè)單位結(jié)算資金往來。

審計報告采用詳式報告形式，內(nèi)容包括一般審計概況、審計發(fā)現(xiàn)的情況和問題，審計確定的工程造價和投資總額，審計意見和建議等。在跟蹤審計模式下，有關(guān)審計核減的工程款一般都在平時經(jīng)協(xié)商后得到了處理，即在分期支付工程款時已作了扣減。因此一般不需要再制發(fā)審計決定。這些做法都具有顯著的效益審計特征，與事后竣工決算審計時采用制發(fā)審計決定進行強制性處理的做法明顯不同。

二、公共工程跟蹤審計的審計目的、成果、依據(jù)及方法具有效益審計特征

（一）審計目的。公共工程跟蹤審計是以效益為目的的審計，與公共工程事后竣工決算審計相比有明顯的效益性特征。公共工程事后竣工決算審計只能對公共工程的效益性作出評價、鑒定，起點亡羊補牢的作用，而不能真正實現(xiàn)促進提高經(jīng)濟效益的目標(biāo)。只有在跟蹤審計模式下，才能及時發(fā)現(xiàn)項目建設(shè)中存在的問題（有的只是苗頭性問題），及時加以糾正，防微杜漸，真正起到促進提高經(jīng)濟效益的作用。

（二）審計成果及依據(jù)。公共工程事后竣工決算審計的主要成果是“核減額”，使用的審計依據(jù)主要是有關(guān)規(guī)范性條文。公共工程跟蹤審計的成果除了“核減額”外，還有許多增加效益的成果，審計建議主要是涉及改進工程設(shè)計、施工、管理等方面的，屬于財務(wù)方面的很少。建議的內(nèi)容主要是如何健全管理、堵塞支出漏洞、提高效益方面的，而不是財務(wù)收支合規(guī)合法性方面的。與此相適應(yīng)，其使用的審計依據(jù)除了有關(guān)規(guī)范性條文外，還有許多與評價經(jīng)濟效益相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，包括根據(jù)項目特點臨時確定的標(biāo)準(zhǔn)。例如：百分比，定額、預(yù)算、計劃，經(jīng)濟指標(biāo)（包括行業(yè)平均指標(biāo)，全國、各行業(yè)、本企業(yè)先進指標(biāo)），盈虧平衡點，平均利息率，市場公允價格等。這些與評價經(jīng)濟效益相關(guān)的標(biāo)準(zhǔn)，大多缺乏強制性，有的還要與被審計單位或有關(guān)部門共同協(xié)商確定，與規(guī)范性條文有很大的區(qū)別，體現(xiàn)了鮮明的效益審計特征。

（三）審計方法。開展公共工程跟蹤審計，在運用審計方法時有著不同于合法性審計的特點。在運用常規(guī)審計方法時，除了要使用檢查、盤點、查詢等方法外，還要經(jīng)常使用分析性復(fù)合、觀察、利用其他人工作等方法。尤其是觀察法得到了有效的利用，而這在合法性審計中一般是用不上的。除此之外，還要運用與審計內(nèi)容、目標(biāo)相關(guān)的其他審計方法，包括：（1）價格確定方法，主要用于對建筑項目的材料、設(shè)備采購價格合理性、有效性的審計。具體有詢價、提供證據(jù)、限價、測算等方法。（2）項目評估方法，包括財務(wù)評價法和國民經(jīng)濟評價法。財務(wù)評價法又包括年財務(wù)凈收入、單位工程年支出、凈現(xiàn)值和內(nèi)含報酬率等。（3）經(jīng)濟預(yù)測方法，用于對公共工程效益預(yù)測數(shù)據(jù)復(fù)算、驗證等。

三、公共工程跟蹤審計的各項審計內(nèi)容具有效益性特征

（一）與經(jīng)濟性相關(guān)

公共工程的經(jīng)濟性審計包括節(jié)約（減少）工程成本和控制工程質(zhì)量兩個方面，其中主要是節(jié)約工程成本。

跟蹤審計中的絕大多數(shù)審計內(nèi)容都與減少工程成本和提高工程質(zhì)量有關(guān)。包括：（1）公共工程審批程序?qū)徲?。該項審計可防止“三邊”工程上馬，促進減少損失浪費和工程成本；有助于控制決策過程中的問題，提高工程質(zhì)量。（2）項目可行性研究報告審計。該項審計直接關(guān)系到工程項目的成本效益；有助于促進提高公共工程的技術(shù)可行性。（3）設(shè)計概算審計。該項審計直接關(guān)系到工程造價、總投資的控制；有助于促進合理選用材料、設(shè)備，提高項目質(zhì)量。（4）初步設(shè)計、施工圖設(shè)計審計。該項審計關(guān)系到建筑物的經(jīng)濟合理性，影響到清單計價和工程成本的確定，有助于促進在設(shè)計環(huán)節(jié)把好質(zhì)量關(guān)。（5）拆遷審計。該項審計直接影響工程的拆遷成本。（6）工程招標(biāo)投標(biāo)審計。該項審計直接影響工程造價的確定，有助于通過選擇條件優(yōu)越的競爭者承建工程，達(dá)到提高質(zhì)量的目的。（7）工程量清單編制審計。該項審計關(guān)系到工程量清單確定的準(zhǔn)確性，進而影響工程造價的確定，有助于防止工程量清單出現(xiàn)錯項、漏項以至影響到工程質(zhì)量。（8）前期財務(wù)審計。該項審計直接影響前期工程成本。（9）內(nèi)部控制制度審計。該項審計有利于促進設(shè)計、建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位通過加強內(nèi)部控制來控制成本、防止損失浪費，提高工程質(zhì)量。（10）工程量清單執(zhí)行情況審計。該項審計有助于嚴(yán)格執(zhí)行工程量清單的規(guī)定，促進控制工程成本；該項審計包括了對工程質(zhì)量的審計內(nèi)容，也有利于促進提高工程質(zhì)量。（11）工程物資采購審計。該項審計有利于直接控制物資采購成本，防止購入低質(zhì)、劣質(zhì)材料及設(shè)備以至影響到工程質(zhì)量。（12）物資核算、管理審計。該項審計有助于控制物資成本，防止物資“跑冒滴漏”。（13）待攤投資審計。該項審計有助于直接控制投資成本。（14）基建收入審計。該項審計有助于防止公共工程收益流失。（15）監(jiān)理履職情況審計。該項審計有助于通過監(jiān)督監(jiān)理職責(zé)的行使來控制工程成本，控制工程質(zhì)量。（16）公共工程（分期）投資支出審計。該項審計可以直接控制投資支出。（17）概算執(zhí)行情況審計。該項審計可以直接控制投資支出；該項審計包括了對設(shè)計變更、調(diào)整合理性的審計，也有助于防止因設(shè)計變更、調(diào)整的盲目性而影響工程質(zhì)量。（18）工程量清單決算審計。該項審計有助于控制總造價。（19）結(jié)余資金、尾工工程和交付資產(chǎn)審計。該項審計有助于控制造價，防止資產(chǎn)流失；也有助于控制交付資產(chǎn)的質(zhì)量。（20）公共工程總投資審計。該項審計有助于控制公共工程總投資。

（二）與效率性相關(guān)

上述與減少工程成本有關(guān)的審計內(nèi)容中，有許多項目也與提高效率性相關(guān)，包括：（1）公共工程審批程序?qū)徲?，有助于減少決策過程中的失誤，促進提高效率。（2）項目可行性研究報告審計，有助于促進提高項目經(jīng)濟上的合理性。（3）設(shè)計概算審計，有助于促進合理選用材料、設(shè)備，提高資金使用效率。（4）初步設(shè)計和施工圖設(shè)計審計，有助于促進在設(shè)計環(huán)節(jié)將建筑設(shè)計技術(shù)與控制投資有效結(jié)合，提高效率。（6）工程招標(biāo)投標(biāo)審計，旨在通過選擇條件優(yōu)越的競爭者承建工程，來促進提高效率。（7）工程量清單編制審計，可以防止清單出現(xiàn)錯項、漏項，避免工程爭議、減少索賠損失。（9）內(nèi)部控制制度審計，有利于促進設(shè)計、建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位通過加強內(nèi)部控制來控制成本、質(zhì)量，提高效率。（10）工程量清單執(zhí)行情況審計，有助于通過對工程量清單內(nèi)、外工程結(jié)算、措施費、索賠事項的審計，促進提高工程效率。（11）工程物資采購審計，可以促進采購到質(zhì)優(yōu)價廉的材料、設(shè)備，從而提高采購效率。（15）監(jiān)理履職情況審計，旨在通過監(jiān)理職責(zé)的行使來控制投資支出。

（三）與效果性相關(guān)

上述與減少工程成本相關(guān)的審計內(nèi)容，有些項目同樣與效果性相關(guān)，包括：（1）公共工程審批程序?qū)徲?，有利于公共工程決策、立項的科學(xué)、有效，從根本上防止項目失敗。（2）項目可行性研究報告審計，有利于促進公共工程的經(jīng)濟合理性和技術(shù)可行性，防止立項失誤。（3）設(shè)計概算審計，包括概算編制審計和概算執(zhí)行審計，涉及到公共工程效果依據(jù)的確定和考核評價。（4）初步設(shè)計和施工圖設(shè)計審計，有利于促進將工程質(zhì)量、建設(shè)周期、投資控制和經(jīng)濟效果有機結(jié)合，防止立項失誤。（6）工程招標(biāo)投標(biāo)審計，旨在通過選擇條件優(yōu)越的競爭者來承建工程，從根本上防止出現(xiàn)“豆腐渣”以及其他失敗工程的情況。（9）內(nèi)部控制制度審計，有利于促進設(shè)計、建設(shè)、施工、監(jiān)理等單位從制度上加強質(zhì)量控制，防止出現(xiàn)“豆腐渣”工程。（10）工程量清單執(zhí)行情況審計，包括對工程質(zhì)量的審計，有利于防止“豆腐渣”工程。（11）工程物資采購審計，能夠避免購入低質(zhì)、劣質(zhì)材料、設(shè)備，防止“豆腐渣”工程。（15）監(jiān)理履職情況審計，旨在通過監(jiān)理職責(zé)的行使來控制質(zhì)量，防止“豆腐渣”工程。

另外，公共工程跟蹤審計中的環(huán)境審計、宏觀事項審計，均直接關(guān)系到公共工程的效果問題。項目搞好了但破壞了環(huán)境或者項目本身不錯但影響了宏觀效益都是影響項目效果的問題。公共工程跟蹤審計中的公共工程投資效果審計，則是直接對公共工程效果進行的考核和評價，自然與效果性更加密切相關(guān)。

以上是為了行文的方便，就公共工程跟蹤審計與效益性的三個重要方面即經(jīng)濟性、效率性、效果性的關(guān)系所作的闡述。實際上公共工程跟蹤審計的各項內(nèi)容對公共工程的效益性影響大都是全方位的、綜合性的，對此應(yīng)有清晰的認(rèn)識。

[參考文獻(xiàn)]

[1]徐政旦，等。審計研究前沿[M].上海：上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2002.

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【關(guān)鍵詞】 政府審計 獨立性 缺失 措施

政府審計是指有獨立的第三者依法對公共受托責(zé)任履行情況所進行的監(jiān)督、評價和鑒證。它是政府審計機構(gòu)獨立檢查會計賬目，監(jiān)督財政，財務(wù)收支真實、合法、效益的行為。我國政府審計機構(gòu)自成立以來屬于行政模式，隨著市場經(jīng)濟體制的建立和政府審計的發(fā)展，審計機構(gòu)存在的獨立性缺失問題日漸明顯，嚴(yán)重影響并阻礙審計監(jiān)督職能的發(fā)揮和進一步發(fā)展。然而，政府審計缺乏獨立性會導(dǎo)致錯誤的審計原理，使得審計人員出具不恰當(dāng)?shù)膶徲媹蟾妫荒芟蚣{稅人負(fù)責(zé)，審計工作失去意義。因此，政府審計獨立性的研究有助于國家完善政府審計職能，使政府審計更好地執(zhí)行。

1. 對我國政府審計內(nèi)涵及其獨立性的理解

我們?nèi)粘Ｒ饬x上的政府審計與法律制度和章程中的國家審計內(nèi)涵基本一致，根據(jù)李季澤先生在《國家審計的法理》中的闡述：國家審計可以表述為由國家法律確認(rèn)的，向全體納稅人負(fù)責(zé)，審查國家成本核算和國家實現(xiàn)公共財政效能的國家監(jiān)督。政府審計的基本職能就是對政府部門實施監(jiān)督，各項審計工作從不同角度對政府部門的管理權(quán)力進行監(jiān)督制約。

審計的獨立性，是指審計機構(gòu)和人員在進行審計活動時，不存在影響審計客觀性的利益沖突狀態(tài)。所謂的獨立性包含下列幾層含義：機構(gòu)獨立、經(jīng)濟獨立和人員獨立。獨立性是審計監(jiān)督最根本的屬性，現(xiàn)行體制毫無疑問缺乏足夠的、必要的獨立性。缺乏獨立性的審計制度必然存在重大的甚至是致命缺陷的審計制度。

2. 我國政府審計獨立性缺失問題的表現(xiàn)形式

2.1審計組織機構(gòu)的獨立性不完善

我國政府審計屬于行政型，政府審計隸屬于國務(wù)院和地方各級政府，審計機關(guān)是各級政府的一個組成部門。將審計機關(guān)放在各級政府的領(lǐng)導(dǎo)下，使政府處于自己用錢，自己辦事而又自己審計這種模糊的位置，此外，雙重領(lǐng)導(dǎo)機制也制約了審計的監(jiān)督職能，與審計的獨立性相沖突。

2.2政府審計過程中經(jīng)費不完全獨立

李金華審計長曾說道：審計監(jiān)督的有效性突出地依賴于審計監(jiān)督的獨立性。當(dāng)前我國各級審計機關(guān)既要依法對本級財政部門的預(yù)算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督，又要將本機關(guān)的預(yù)算報財政部門審核。這種狀況不利于審計機關(guān)充分獲得依法履行職責(zé)必需的經(jīng)費支持。審計機關(guān)履行職責(zé)所需經(jīng)費列入財政預(yù)算，由本級政府予以保證，因此經(jīng)費不足或財務(wù)方面受制約也會影響審計的獨立性、客觀性。

2.3審計的法律體系不明確

我國的政府審計準(zhǔn)則并不像注冊會計師準(zhǔn)則那樣完善，可操作性不強，政府審計機關(guān)雖有檢查權(quán)、調(diào)查權(quán)、建議權(quán)等，但是對于相關(guān)的處理權(quán)和經(jīng)濟處罰權(quán)，我國相關(guān)的《憲法》、《審計法》并沒有對此做出說明。政府審計機構(gòu)只有擁有法定執(zhí)行權(quán)和判決力，才可不依賴于其他組織機構(gòu)，才能獨立行使監(jiān)督職能。

2.4審計人員專業(yè)素質(zhì)不夠

審計人員應(yīng)當(dāng)堅持獨立性、客觀性的職業(yè)原則，而更多的基層審計人員專業(yè)素質(zhì)不高，對審計獨立性的理解不深刻，知識結(jié)構(gòu)單一，缺乏必要的審計業(yè)務(wù)知識和技巧，現(xiàn)代審計技術(shù)手段掌握不夠。

3. 提高我國政府審計獨立性的措施

3.1改革現(xiàn)行的審計體制

縱觀審計體制比較完善的國家及審計工作的發(fā)展規(guī)律，我國的審計體制應(yīng)該逐步由行政型體制轉(zhuǎn)變?yōu)榱⒎ㄐ詫徲嬻w制。在領(lǐng)導(dǎo)體制上實施垂直領(lǐng)導(dǎo)體制，即省、市、縣國家審計機關(guān)的人事、工作及經(jīng)費均由國家審計署實行統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo)和管理。立法模式的審計機構(gòu)要求最高審計機關(guān)具有像司法部門的立法機制，但是這種改革無論在實行和接受方面都需要過程。

3.2政府審計在法律地位上的確立

在立法型國家審計的模式下，政府審計是國家政權(quán)的重要組成部分，在《憲法》和《審計法》的規(guī)定下確立了政府審計的法律地位，獨立于其他權(quán)利，不受其他權(quán)利的制約和干預(yù)，是審計權(quán)向人民負(fù)責(zé)，只服從于法律。在我國，將國家審計隸屬于最高權(quán)力機關(guān)，但在組織上獨立，在職權(quán)上向最高國家權(quán)力報告工作，接受最高權(quán)力機構(gòu)監(jiān)督，使其職權(quán)在行使時具有獨立性。

3.3合理有效地確立經(jīng)費來源

改變傳統(tǒng)模式下，由本級人民政府提供經(jīng)費逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭写怪鳖I(lǐng)導(dǎo)模式，這樣避免了在經(jīng)濟獨立方面受本級政府的制約，保證審計經(jīng)費充裕，審計人員的工作獨立性不受客觀因素干擾，全面真實地做出報告。

3.4加大審計人才建設(shè)力度

人是審計業(yè)務(wù)執(zhí)行的主體，也是審計文化建設(shè)的客體。首先，要健全審計人才工作機制。執(zhí)行“逢進必考”制度，以“公開、擇優(yōu)、公平”的原則選拔人才，挑選專業(yè)素質(zhì)強的人員；其次，要強化審計人才培養(yǎng)工作。鼓勵審計人員參加專業(yè)資格考試，采取教育培訓(xùn)體系與實踐相結(jié)合，增強審計人員的工作技能。除此之外，也可以聘請專業(yè)性較強的注冊會計師幫助指導(dǎo)審計工作，使政府審計人員深刻理解獨立性在工作中的重要性和必要性，并且使審計人員明確應(yīng)當(dāng)承當(dāng)?shù)慕?jīng)濟責(zé)任。

3.5實行政府審計的同級監(jiān)督，接受其他機構(gòu)監(jiān)察

我們可以通過各級政府審計人員之間相互檢查來督促審計工作中的獨立性。我國也可以設(shè)立一個專門監(jiān)察政府審計的審計監(jiān)察署來監(jiān)督政府審計工作的真實性和有效性，并且公開地披露政府行政事業(yè)審計工作信息。

4. 在立法論的基礎(chǔ)上，引進國外先進的政府績效審計制度

一些西方國家審計機關(guān)最初同中國一樣也是歸屬于政府，像英國和美國最初就是屬于行政型，后隨著國家政權(quán)格局的變化逐步脫離于政府而納入了立法服務(wù)體系。中國政府審計也是世界上為數(shù)不多的隸屬于政府體制的國家之一，所以審計機關(guān)獨立于政府也是經(jīng)濟發(fā)展的必然。

隨著我國經(jīng)濟的不斷發(fā)展和政府政務(wù)公開的趨勢下，對政府績效的評估越來越受重視，政府績效審計的開展是我國經(jīng)濟發(fā)展的客觀要求。我國可以通過分析發(fā)達(dá)國家英國、美國、加拿大、澳大利亞、法國等獨立的專業(yè)審計機構(gòu)不僅參與政府績效評估，而且英美審計署的績效審計也是一種主導(dǎo)型的政府績效評估。國家審計機關(guān)在參與政府績效評估中不僅發(fā)揮監(jiān)督職能，而且要進一步發(fā)揮評價和鑒證職能，提高審計獨立性和審計評估功能。

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關(guān)鍵詞：數(shù)據(jù)交換 電子政務(wù) 行政審批

中圖分類號：TP31 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1007-9416（2015）05-0000-00

1引言

數(shù)據(jù)交換即通過技術(shù)手段，使縱向、橫向部門之間的有用數(shù)據(jù)互相交換、共享。數(shù)據(jù)交換平臺，為交換雙方提供定義以及內(nèi)部數(shù)據(jù)集成與協(xié)同的方法。每一次主體發(fā)出數(shù)據(jù)交換請求，平臺都能夠根據(jù)數(shù)據(jù)報特征，計算與之相匹配的數(shù)據(jù)路由，并按數(shù)據(jù)路由的定義次序依次調(diào)用相應(yīng)的數(shù)據(jù)處理服務(wù)，從而實現(xiàn)不同數(shù)據(jù)庫間的數(shù)據(jù)與信息共享。

2某市行政審批監(jiān)察平臺現(xiàn)狀

某市目前使用的行政審批綜合平臺由行政審批系統(tǒng)、電子監(jiān)察系統(tǒng)兩大部分組成。行政審批系統(tǒng)包括業(yè)務(wù)管理子系統(tǒng)、中心管理（中心管理人員、領(lǐng)導(dǎo)、系統(tǒng)管理員）子系統(tǒng)、OA管理子系統(tǒng)、收費管理子系統(tǒng)等。電子監(jiān)察系統(tǒng)包括行政權(quán)力監(jiān)察系統(tǒng)、滿意度測評系統(tǒng)和電子監(jiān)察信息公開系統(tǒng)等。為了建立起“外網(wǎng)收件、內(nèi)網(wǎng)辦理、網(wǎng)上公示”的工作模式，同時實現(xiàn)“實時監(jiān)控、實時督察”的管理目標(biāo)，擬設(shè)計數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)，將所有行政審批辦件運行軌跡和審批時限都納入監(jiān)管范圍。

3數(shù)據(jù)交換平臺建設(shè)目標(biāo)

交換平臺的建設(shè)目標(biāo)是構(gòu)建一個安全可靠、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的信息交換平臺，為網(wǎng)上行政審批平臺、電子監(jiān)察平臺、各單位的業(yè)務(wù)系統(tǒng)提供一個標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)傳輸和數(shù)據(jù)交換的主通道，建立安全、高效的數(shù)據(jù)傳輸和交換體系，整合現(xiàn)有以及將來可能出現(xiàn)的行政業(yè)務(wù)和相關(guān)的信息資源，同時滿足行政審批、電子監(jiān)察的需要。

4數(shù)據(jù)交換和共享設(shè)計

4.1總體架構(gòu)（如圖1所示）

4.2數(shù)據(jù)采集

數(shù)據(jù)采集流程是通過制定的數(shù)據(jù)規(guī)范對業(yè)務(wù)系統(tǒng)的采集數(shù)據(jù)進行定義，包括交換采集哪些數(shù)據(jù)，采集給誰，經(jīng)過數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)從中心前置數(shù)據(jù)庫采集數(shù)據(jù)到中心業(yè)務(wù)系統(tǒng)庫，交換程序接口通過交換橋接子系統(tǒng)，與數(shù)據(jù)中心的數(shù)據(jù)交換平臺的前置交換子系統(tǒng)進行定時或者實時的數(shù)據(jù)交換。數(shù)據(jù)采集分為橫向數(shù)據(jù)采集和縱向數(shù)據(jù)采集：

（1）橫向采集。是指監(jiān)察中心數(shù)據(jù)庫從審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)、各部門獨立業(yè)務(wù)系統(tǒng)及市級其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)采集數(shù)據(jù)。通過設(shè)在各部門的前置機進行，各部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)按照監(jiān)察中心制定的統(tǒng)一數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)，把市監(jiān)察中心需要采集的數(shù)據(jù)寫入前置機，前置機會通過統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交換抽取到監(jiān)察中心前置機數(shù)據(jù)庫中。

（2）縱向采集。是指市監(jiān)察中心數(shù)據(jù)庫從縣（區(qū)）采集數(shù)據(jù)或市中心業(yè)務(wù)系統(tǒng)接收國家、省級中心下發(fā)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)。市中心業(yè)務(wù)系統(tǒng)與縣（區(qū)）以及市審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)與國家、省級中心之間的數(shù)據(jù)交換，通過設(shè)在縣（區(qū)）或市中心的前置機進行；縣（區(qū)）中心按照市監(jiān)察中心制定的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)提供數(shù)據(jù)，通過數(shù)據(jù)交換平臺把數(shù)據(jù)寫入前置機，前置機再剛通過交換機制到市監(jiān)察中心前置交換數(shù)據(jù)庫中。

（3）數(shù)據(jù)共享流程。審批系統(tǒng)數(shù)據(jù)、業(yè)務(wù)部門系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)數(shù)據(jù)從數(shù)據(jù)交換平臺交換到監(jiān)察數(shù)據(jù)中心時，首先進入數(shù)據(jù)中心的采集庫，由數(shù)據(jù)中心的系統(tǒng)管理平臺進行數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換、整理、審核，再到數(shù)據(jù)中心的共享數(shù)據(jù)庫，通過統(tǒng)一應(yīng)用平臺以服務(wù)方式提供給數(shù)據(jù)需求方。

從共享數(shù)據(jù)的采集流程可以看出，通過數(shù)據(jù)鏡像子系統(tǒng)，數(shù)據(jù)采集的過程不會影響業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運作。審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)與數(shù)據(jù)鏡像子系統(tǒng)是松耦合的關(guān)系，通過數(shù)據(jù)鏡像子系統(tǒng)，審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)可以有效地對共享數(shù)據(jù)進行管理控制。

審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)使用共享數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)流程是，從數(shù)據(jù)中心到審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)，通過統(tǒng)一應(yīng)用平臺，數(shù)據(jù)中心共享數(shù)據(jù)到共享數(shù)據(jù)庫，而共享數(shù)據(jù)通過數(shù)據(jù)交換平臺以服務(wù)的方式接受訪問。

審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)通過數(shù)據(jù)交換適配器的設(shè)置定時獲取所需的共享數(shù)據(jù)。共享數(shù)據(jù)首先進入緩存數(shù)據(jù)庫的共享庫，審批、業(yè)務(wù)部門、監(jiān)察系統(tǒng)根據(jù)實際需要，通過數(shù)據(jù)比對子系統(tǒng)把共享數(shù)據(jù)從共享庫更新到本地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫，或者直接使用緩存庫中采集數(shù)據(jù)。從審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)共享數(shù)據(jù)的流程可以看出，通過數(shù)據(jù)比對子系統(tǒng)，審批系統(tǒng)、部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)、監(jiān)察系統(tǒng)可以有效使用所需的共享數(shù)據(jù)，在保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)一致性前提下，對輸入的共享數(shù)據(jù)的使用具有決定權(quán)。

4.3數(shù)據(jù)交換

（1）數(shù)據(jù)封裝。采用XML國際標(biāo)準(zhǔn)作為數(shù)據(jù)封裝接口規(guī)范，數(shù)據(jù)在傳輸前將數(shù)據(jù)封裝成XML格式的傳輸對象。XML數(shù)據(jù)傳輸是不同系統(tǒng)之間日漸流行的標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)傳輸方式，由于與平臺和編程語言的無關(guān)性，因此，通過XML可以有效保證對各種異構(gòu)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)接口需要，以達(dá)到政府各系統(tǒng)數(shù)據(jù)資源的最優(yōu)整合。XML適于異構(gòu)應(yīng)用間的數(shù)據(jù)共享。XML的靈活性和擴展性，用于強大的數(shù)據(jù)檢索，提供多語種支持，XML規(guī)范中提供了對多語種的支持，包括UTF-7、UFT-8、UNICODE、GB2312（簡體中文）、BIG5（繁體中文）等等，這一特點使得XML非常有利于多語種的應(yīng)用開發(fā)。

（2）數(shù)據(jù)傳輸。數(shù)據(jù)的傳輸將會采用基于XML和Web Service的異構(gòu)系統(tǒng)綜合服務(wù)解決方案，從而解決系統(tǒng)的跨平臺問題。Web Service是在Internet和Intranet上進行分布式計算的基本構(gòu)造塊。開放的標(biāo)準(zhǔn)以及對用戶和應(yīng)用程序之間的通信和協(xié)作的關(guān)注產(chǎn)生了這樣一種環(huán)境，在這種環(huán)境下，Web Service成為應(yīng)用程序集成平臺。應(yīng)用程序是通過使用多個不同來源的Web Service構(gòu)造而成的，這些服務(wù)相互協(xié)同工作，而不管它們位于何處或者如何實現(xiàn)。

Web Service技術(shù)及其相關(guān)技術(shù)體系，包括XML、SOAP、WSDL、UDDI等。Web Service是一種新的web應(yīng)用程序分支，他們是自包含、自描述、模塊化的應(yīng)用，可以、定位、通過調(diào)用。一旦部署以后，其他Web Service應(yīng)用程序可以發(fā)現(xiàn)并調(diào)用它部署的服務(wù)。

（3）交換過程。市級（審批和監(jiān)察）平臺與部門獨立審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)、區(qū)縣系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換過程分為上行和下行兩種，上行過程為部門獨立審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)、區(qū)縣政務(wù)服務(wù)中心產(chǎn)生上報或者其他需要監(jiān)察的業(yè)務(wù)后，通過部署在部門或區(qū)縣的前置機適配器進行數(shù)據(jù)采集，將采集到的數(shù)據(jù)放入前置機數(shù)據(jù)庫，前置機適配器自動調(diào)用部署在市級監(jiān)察中心的前置機適配器，完成數(shù)據(jù)的上行傳遞，市監(jiān)察中心前置機適配器將數(shù)據(jù)自動分發(fā)到相關(guān)單位進行處理；下行過程為市監(jiān)察中心處理完各部門或區(qū)縣上報業(yè)務(wù)或者監(jiān)察部門進行監(jiān)察后，市監(jiān)察中心前置機適配器自動采集這些信息，根據(jù)上報的部門或區(qū)縣單位路由到相關(guān)的部門或區(qū)縣數(shù)據(jù)交換前置機適配器，并將數(shù)據(jù)推入前置機的數(shù)據(jù)庫，部門或區(qū)縣前置機適配器自動發(fā)送數(shù)據(jù)到相關(guān)的單位，完成下行數(shù)據(jù)傳遞。

上行和下行數(shù)據(jù)交換均可采用數(shù)據(jù)庫推送方式和Web Service調(diào)用方式，數(shù)據(jù)庫推送方式是指各部門接口程序定時將數(shù)據(jù)直接寫入前置庫。Web Service調(diào)用方式指各部門接口程序通過Web Service接口實時或者定時將數(shù)據(jù)寫入前置庫。具體采用的方式可以靈活選擇。

4.4數(shù)據(jù)交換的部署

（1）監(jiān)察中心部署。監(jiān)察中心平臺與行政審批系統(tǒng)、紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)、各部門獨立系統(tǒng)、區(qū)縣系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換需要在監(jiān)察中心部署前置機適配器。為部署前置機適配器需要新增服務(wù)器一臺。為各部門單位、區(qū)縣接入市中心網(wǎng)絡(luò)，需要增加核心交換機一臺。可根據(jù)需要在市監(jiān)察中心部署防火墻。

（2）各部門單位、區(qū)縣中心部署。市中心監(jiān)察平臺與各部門獨立系統(tǒng)、區(qū)縣系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換需要在各部門、區(qū)縣政務(wù)服務(wù)中心部署前置機適配器。為部署前置機適配器各部門、各區(qū)縣需要新增服務(wù)器一臺。

4.5串口信息交換功能

主要解決垂管各部門與行政審批系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)整合問題，避免已有業(yè)務(wù)系統(tǒng)的市直部門與政務(wù)服務(wù)中心數(shù)據(jù)之間的二次錄入。

此種方式主要是針對垂管部門的數(shù)據(jù)整合，往往垂管部門是采用封閉的專網(wǎng)鏈接，不允許與外部網(wǎng)絡(luò)連接且有些直管系統(tǒng)采用B/S模式在當(dāng)?shù)貨]有數(shù)據(jù)庫，使用數(shù)據(jù)交換的方式根本無法實現(xiàn)。針對這種情況需要可采取屏幕捕捉技術(shù)（無人值守），接收后，系統(tǒng)自動調(diào)用智能數(shù)據(jù)分析系統(tǒng)，對接收到的企業(yè)注冊信息進行分析并分類處理。

對直管系統(tǒng)的申請頁面數(shù)據(jù)通過屏幕捕捉工具實現(xiàn)抓取，然后通過計算機串口通訊的方式將捕捉的數(shù)據(jù)傳輸至市中心客戶機上，中心業(yè)務(wù)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)智能轉(zhuǎn)換工具在對其數(shù)據(jù)進行分析、轉(zhuǎn)換后存入審批業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫。從而徹底解決直管系統(tǒng)與網(wǎng)上協(xié)同審批系統(tǒng)二次錄入的問題。

5數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)應(yīng)用效果

數(shù)據(jù)交換平臺上線前，某市行政審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)存在多種形式，有中心大廳審批系統(tǒng)、部門獨立審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)和國家、省級下發(fā)審批業(yè)務(wù)系統(tǒng)、而且基本上都是獨立建設(shè)的，每個系統(tǒng)都只建立了自己的數(shù)據(jù)庫，各系統(tǒng)之間沒有數(shù)據(jù)共享、同步更新的機制。數(shù)據(jù)交換系統(tǒng)自運行至今，實現(xiàn)了數(shù)據(jù)的集中管理，資源共享并且解決了各個部門窗口二次輸入的問題，同時為將來的數(shù)據(jù)分析、查詢等功能奠定了良好的基礎(chǔ)。

篇6

一、科學(xué)規(guī)劃會計改革與發(fā)展，完善會計法律法規(guī)

制定《會計改革與發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》，做好宣傳貫徹工作。全面貫徹依法治國方略，加大會計秩序整飭力度，組織修訂《會計法》、《注冊會計師法》，啟動《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》修訂工作。進一步完善記賬信息化管理平臺建設(shè)。研究加強會計監(jiān)管和會計執(zhí)法檢查的相關(guān)政策措施。舉辦《會計檔案管理辦法》等規(guī)章培訓(xùn)。

二、加強政府會計準(zhǔn)則體系建設(shè)

做好《政府會計準(zhǔn)則――基本準(zhǔn)則》和政府會計改革工作的宣傳培訓(xùn)工作，為政府會計改革創(chuàng)造良好的輿論環(huán)境。研究制定存貨、投資、固定資產(chǎn)、無形資產(chǎn)等政府會計具體準(zhǔn)則，完善政府會計準(zhǔn)則體系。研究制定政府會計制度，做好模擬測試等工作。發(fā)揮政府會計準(zhǔn)則委員會作用，加強與部內(nèi)外相關(guān)單位溝通與協(xié)調(diào)，努力推進政府會計準(zhǔn)則制度建設(shè)和權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革工作。組織開展政府會計相關(guān)課題研究工作，加強政府會計國際合作與交流。

三、完善企業(yè)會計準(zhǔn)則體系，抓好宣傳培訓(xùn)和實施工作

做好金融工具確認(rèn)和計量、金融資產(chǎn)轉(zhuǎn)移、套期保值、收入確認(rèn)、分部報告、持有待售非流動資產(chǎn)與終止經(jīng)營等準(zhǔn)則的制定和修訂工作，并研究起草相關(guān)準(zhǔn)則應(yīng)用指南。對我國其他現(xiàn)行具體準(zhǔn)則進行系統(tǒng)梳理，按照準(zhǔn)則項目內(nèi)在一致性合理規(guī)劃修訂完善時間表，按照新的《企業(yè)會計準(zhǔn)則體系體例》要求進行修改完善，提升我國企業(yè)會計準(zhǔn)則質(zhì)量，進一步推進中國準(zhǔn)則與國際準(zhǔn)則的持續(xù)全面趨同。對正式的國際準(zhǔn)則項目做好相關(guān)調(diào)研和測試工作，研究并適時啟動我國相關(guān)準(zhǔn)則的修訂完善工作。

緊密配合經(jīng)濟改革和資本市場發(fā)展要求，深入研究“三去一降一補”涉及的會計問題，加強與監(jiān)管部門的溝通，研究制定企業(yè)會計準(zhǔn)則解釋文件或相關(guān)辦法，推動準(zhǔn)則有效實施。進一步推動小企業(yè)會計準(zhǔn)則的貫徹實施工作。加強會計準(zhǔn)則委員會建設(shè)，制定《企業(yè)會計準(zhǔn)則咨詢委員會工作大綱》，適時組建企業(yè)會計準(zhǔn)則咨詢委員會，組織開展國際國內(nèi)相關(guān)準(zhǔn)則研究；認(rèn)真做好會計標(biāo)準(zhǔn)戰(zhàn)略委員會日常工作。

四、加強管理會計指引體系建設(shè)

制定《管理會計基本指引》，做好相關(guān)宣傳工作。規(guī)范管理會計應(yīng)用指引體例，部分應(yīng)用指引征求意見稿，指導(dǎo)單位管理會計實踐應(yīng)用。加強管理會計經(jīng)驗總結(jié)和宣傳工作，總結(jié)提煉管理會計實踐經(jīng)驗，開展案例庫建設(shè)工作。組織2016年度管理會計專項課題研究，做好課題的日常管理和中期檢查、結(jié)項評審等工作。繼續(xù)推進企業(yè)產(chǎn)品成本核算制度體系建設(shè)，研究制定電網(wǎng)行業(yè)產(chǎn)品成本核算制度。

五、進一步推動內(nèi)部控制規(guī)范體系建設(shè)與實施工作

貫徹落實《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，組織相關(guān)宣傳報導(dǎo)和培訓(xùn)，研究制定相關(guān)實施細(xì)則。制定行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)評價指標(biāo)體系，研究行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)案例。研究制定《小企業(yè)內(nèi)部控制規(guī)范》和互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)部控制相關(guān)指引。繼續(xù)聯(lián)合證監(jiān)會總結(jié)分析2015年我國上市公司實施內(nèi)控規(guī)范體系情況，撰寫并年度分析報告。

認(rèn)真總結(jié)企業(yè)和行政事業(yè)單位內(nèi)控規(guī)范實施情況，研究提出全面加強內(nèi)部控制建設(shè)的措施。組織內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會換屆、咨詢專家改選工作，充分發(fā)揮內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)委員會的智庫作用。

六、加強會計信息化建設(shè)

加強與相關(guān)監(jiān)管部門的聯(lián)系，推動跨部門財務(wù)監(jiān)管數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化合作，推進通用分類標(biāo)準(zhǔn)在中央企業(yè)、金融機構(gòu)、證券監(jiān)管、保險監(jiān)管、社會保障等領(lǐng)域的應(yīng)用。開展XBRL應(yīng)用典型案例研究工作并形成案例庫，總結(jié)形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗，在全國范圍內(nèi)交流推廣。完成會計軟件數(shù)據(jù)接口國家標(biāo)準(zhǔn)制定工作，報送國家標(biāo)準(zhǔn)化委員會批準(zhǔn)，并開展相關(guān)的宣傳培訓(xùn)及貫徹實施工作。繼續(xù)深化XBRL國際交流與合作，積極做好會計信息化委員會和全國會計信息化標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會秘書處工作。

七、積極推進會計人才建設(shè)

印發(fā)《全國會計領(lǐng)軍人才培養(yǎng)工程發(fā)展規(guī)劃》，選拔招收新一期會計領(lǐng)軍學(xué)員和特殊支持計劃學(xué)員，組織第11次聯(lián)合集中培訓(xùn)。研究部署大中型企事業(yè)單位總會計師素質(zhì)提升工程，下達(dá)2017年度培訓(xùn)任務(wù)。穩(wěn)妥推進中級會計資格無紙化考試擴大試點，修訂完善考試大綱，組織無紙化考試題庫建設(shè)和紙筆考試試卷命題印制工作；發(fā)揮協(xié)調(diào)工作機制作用，有效防范高科技作弊問題；研究正高級會計專業(yè)技術(shù)資格評審制度。研究會計專業(yè)學(xué)位研究生教育與會計專業(yè)技術(shù)資格銜接相關(guān)工作，繼續(xù)開展全國會計碩士專業(yè)學(xué)位優(yōu)秀教學(xué)案例、優(yōu)秀學(xué)位論文評選工作；推動開展會計碩士專業(yè)學(xué)位教育質(zhì)量認(rèn)證工作，加大案例研究和教學(xué)力度。修訂《會計從業(yè)資格管理辦法》；修訂印發(fā)《會計從業(yè)資格考試大綱》，更新擴容無紙化考試題庫；做好會計從業(yè)資格調(diào)轉(zhuǎn)、會計人員繼續(xù)教育相關(guān)工作；繼續(xù)加強會計人員職業(yè)道德教育。

八、進一步加強注冊會計師行業(yè)監(jiān)管

做好《會計師事務(wù)所審批和監(jiān)督暫行辦法》（財政部令第24號）修訂后的宣傳和貫徹實施工作，及時修訂完善行業(yè)管理配套規(guī)章制度，同時繼續(xù)做好簡政放權(quán)、行政審批改革涉及的相關(guān)工作。改進完善事務(wù)所從事證券審計業(yè)務(wù)監(jiān)管體制機制，配合行政審批制度改革和股票發(fā)行注冊制改革，切實加強對會計師事務(wù)所和注冊會計師監(jiān)管，探索建立簽字合伙人（注冊會計師）登記管理制度，持續(xù)提升行業(yè)誠信度和公信力。推動建立公共部門注冊會計師審計制度和政府購買注冊會計師專業(yè)服務(wù)制度，力爭從法制體系和體制機制上破除注冊會計師實施公共部門審計的準(zhǔn)入障礙。聯(lián)合相關(guān)部門適時、適當(dāng)延長審計輪換期，研究大型企業(yè)集團和金融機構(gòu)“主審+參審”的審計師配置制度，鼓勵適當(dāng)充分競爭，構(gòu)建合理行業(yè)布局。研究制定境外機構(gòu)發(fā)行人民幣債券審計監(jiān)管規(guī)定，服務(wù)人民幣國際化同時兼顧審計監(jiān)管現(xiàn)實需要，建立完善相關(guān)工作機制，維護債權(quán)人合法權(quán)益。扎實做好行業(yè)行政管理各項日常工作，包括會計師事務(wù)所及其注冊會計師備案管理、H股資格事務(wù)所和“四大”會計師事務(wù)所日常管理、財政會計行業(yè)管理信息系統(tǒng)優(yōu)化升級等工作，不斷提高行業(yè)監(jiān)管和服務(wù)水平。

九、深化會計對外交流與合作

繼續(xù)密切跟蹤研究國際財務(wù)報告準(zhǔn)則最新進展，積極參與國際準(zhǔn)則的修訂與制定工作，加強與國際會計準(zhǔn)則理事會在準(zhǔn)則項目層面的技術(shù)交流。切實履行亞洲―大亞洲會計準(zhǔn)則制定機構(gòu)組副主席國職責(zé)，繼續(xù)做好新興經(jīng)濟體工作組聯(lián)絡(luò)辦公室工作，深度參與國際財務(wù)報告準(zhǔn)則的改進，使國際準(zhǔn)則制定更多地聽取并吸納我國的意見和建議，切實維護我國利益。繼續(xù)全方位開展會計對外交流與合作，充分利用國際平臺與機制，為我國會計準(zhǔn)則持續(xù)國際趨同營造良好的國際環(huán)境。因循我國人民幣國際化、資本市場開放進程和法律法規(guī)以及監(jiān)管條件許可，研究境外企業(yè)到中國發(fā)行債券使用的會計準(zhǔn)則政策問題。繼續(xù)廣泛深入開展管理會計、內(nèi)部控制、會計信息化、注冊會計師行業(yè)等領(lǐng)域的國際交流與合作。

十、扎實做好會計理論研究工作

服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局和財會改革中心工作，重點選擇政府會計、管理會計、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制、財務(wù)會計概念框架、環(huán)境會計等領(lǐng)域，積極引導(dǎo)學(xué)者們開展課題研究，建立健全課題管理制度。繼續(xù)組織各專業(yè)委員會開展內(nèi)容豐富、形式多樣的學(xué)術(shù)交流和研討活動，增強會計學(xué)術(shù)研究的活力。加強會計學(xué)術(shù)對外交流，擴大中國會計學(xué)術(shù)界在國際上的影響力。

篇7

論文關(guān)鍵詞 注冊資本 登記制度 債權(quán)人利益

一、注冊資本登記改革的背景

公司的注冊資本登記制度是工商登記制度的重要內(nèi)容之一，也是公司促進自身發(fā)展和履行社會責(zé)任的重要保障。由于計劃經(jīng)濟的后遺癥和體制等原因，我國之前實行的注冊資本登記制度總體上比較保守和滯后，隨著市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展，注冊資本登記制度中的行政審批過多、準(zhǔn)入條件過高的弊端也日益顯現(xiàn)，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟變化發(fā)展的需要。

為了深化經(jīng)濟改革和發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，調(diào)動全社會投資創(chuàng)業(yè)的積極性，更好的發(fā)揮生產(chǎn)這架馬車在拉動經(jīng)濟發(fā)展中的作用。黨的十八屆三中全會決定積極推進工商注冊制度便利化。在國務(wù)院的全面部署下，公司注冊資本登記制度改革這項工作被擺上了重要位置。與此同時，公司法的修改工作也有條不紊的展開，對原有公司法中的注冊資本登記的相關(guān)條文進行了修改，進一步降低了公司設(shè)立門檻，減輕了投資者負(fù)擔(dān)，便利了公司準(zhǔn)入，為推進公司注冊資本登記制度改革提供了法制保障。

此次修訂的公司法圍繞著公司設(shè)立制度進行了重大調(diào)整，放寬了對公司設(shè)立的限制條件，減少了行政審批和干預(yù)，更加尊重市場的地位和作用，進一步還權(quán)于市場主體。

二、注冊資本登記改革在公司法修改中的體現(xiàn)

我國《公司法》的修改，為注冊資本登記制度改革提供了法制保障。這次修改共涉及《公司法》的12個條款，內(nèi)容可以大致歸納為三個方面。

第一，取消了注冊資本實繳登記制，而改為認(rèn)繳登記制，即除了法律、行政法規(guī)和國務(wù)院對公司注冊資本實繳有特別的規(guī)定外，取消了之前關(guān)于公司股東（發(fā)起人）自公司成立之日起兩年之內(nèi)須繳清出資（投資公司應(yīng)當(dāng)在五年內(nèi)繳清出資）的規(guī)定；同時取消了一人有限責(zé)任公司的股東應(yīng)當(dāng)一次性足額繳納出資的規(guī)定。而是改為由公司股東（發(fā)起人）自由自主約定認(rèn)繳的出資額、出資的方式、出資的期限等，并應(yīng)記載于公司章程。

第二，放松了注冊資本的登記條件，即除了法律、行政法規(guī)以及國務(wù)院決定對公司注冊資本最低限額另有規(guī)定的以外，取消了之前要求有限責(zé)任公司最低的注冊資本為3萬元、一人有限責(zé)任公司最低的注冊資本為10萬元、股份有限公司最低注冊資本為500萬元的限制；不再約束公司設(shè)立時股東（發(fā)起人）首次出資的比例；同時也不再限制股東（發(fā)起人）的貨幣出資比例，意味著在公司的注冊資金上給了股東（發(fā)起人）松綁。

第三，對登記事項和登記文件進行了簡化。新的《公司法》規(guī)定有限責(zé)任公司股東認(rèn)繳出資額以及公司實收資本至此不再作為公司的登記事項；公司登記時，也不再需要提交驗資報告。

三、注冊資本登記改革對債權(quán)人利益保護的評析

（一）公司資本制度的價值

公司的資本，被認(rèn)為是公司的血液，是公司的生存之本，公司的設(shè)立和運營都離不開資本的保障。傳統(tǒng)的公司法理論不僅將公司資本視為公司成立和進行經(jīng)營活動的基本條件，而且是公司承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任的基本保障。一般認(rèn)為公司資本金額越大，也就意味著其履約能力和承擔(dān)財產(chǎn)責(zé)任的能力越強，其信用程度也就越高?；谶@種認(rèn)識，以德國、法國為代表的大陸法系國家公司法確立了公司資本三原則，即資本確定原則、資本資持原則和資本不變原則，我國公司法的立法也貫徹了這三個原則。

我國公司法在早期實行是是嚴(yán)格的法定資本制，但是由于公司設(shè)立的門檻較高，限制了市場的準(zhǔn)入和公司在經(jīng)濟社會中的發(fā)展。后來的公司法修改雖然降低了公司市場準(zhǔn)入條件，但是還是保留和設(shè)置了一些限制條件。如今將注冊資本實繳登記制改為認(rèn)繳登記制，是我國公司立法改革的實質(zhì)性突破，順應(yīng)了公司資本制度改革發(fā)展的趨勢。同時也表明了我國對于公司的資本制度進行了反思，從而對此有了新的認(rèn)識。設(shè)立公司注冊資本制度究竟是為了有利于公司更廣泛地籌集資本，從而使得設(shè)立公司更加便利，提高商事交易的效率，還是出于保護債權(quán)人利益的考量，為了保障市場交易的安全？應(yīng)該來說，這兩者都兼而有之，但是之前的法定注冊資本制度的實踐已經(jīng)充分證明，企圖通過設(shè)置法定最低資本限額，希望可以實現(xiàn)債權(quán)擔(dān)保的功能，最終會導(dǎo)致預(yù)期價值和現(xiàn)實功效之間出現(xiàn)背離，實踐當(dāng)中這一制度的實施效果也十分微弱，形式意義大于實質(zhì)意義？所以針對于這一現(xiàn)狀，我國有學(xué)者提出不妨轉(zhuǎn)換一下傳統(tǒng)的思維，也就是說進一步擴大公司股東的自治范圍，在公司設(shè)立之初視公司的股東是具有誠信能力的主體，簡化公司設(shè)立的復(fù)雜條件，使其籌資的方式更加簡便。這同時也有利于公司在瞬息萬變的市場經(jīng)濟下更高效的運行，從而打造公司資本價值的復(fù)合性——籌集資本和高效運營，這符合公司發(fā)展的實際需要，也有利于促進商業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展。新公司法的修改也是出于這方面的考慮，對以往的公司資本制度進行了大幅度的改革。

（二）公司法中債權(quán)人利益保護問題的思考

毋庸置疑，公司法是商法的重要組成部分，其中也體現(xiàn)了民法的精神，公司法在規(guī)范公司治理和行為的同時，也兼顧著對公司債權(quán)人的利益保護。但是公司法在債權(quán)人利益保護制度中，所處的地位以及扮演的角色究竟是怎樣的？這是一個一直爭議不斷的問題。有一種觀點是公司的設(shè)立和運營存在風(fēng)險，因此必須要保護處于弱勢的債權(quán)人的利益。但是這種觀點其實有些片面，公司的債權(quán)人可以分為主動債權(quán)人和被動債權(quán)人，對于主動債權(quán)人而言，透過契約而與公司發(fā)生債之關(guān)系，可謂是基于其意思自主的結(jié)果，一般來說其自身具有一定的防范風(fēng)險的意識和自我保護機制。考慮到這一點，核心公司法對于債權(quán)人利益保護問題應(yīng)該是中性調(diào)整，而不是過度的規(guī)制。對于債權(quán)人利益的保護，民商法中有相應(yīng)的制度體系設(shè)計，在債法、擔(dān)保法以及破產(chǎn)法中有具體的規(guī)范維護，例如合同法中的債的保全制度以及債權(quán)人代位權(quán)與撤銷權(quán)制度等，從而對債權(quán)人的利益進行了救濟。而對于那些非自愿債權(quán)人，這方面的制度保護不足甚至還是空白，因此需要公司法重點進行制度設(shè)計和保護。核心公司法沒有必要對于債權(quán)人的保護事無巨細(xì)，過細(xì)的話反而削弱了公司法的主要功能，而且公司法也很難做到這一點。事前固化的債權(quán)人保護思想，在實踐中的預(yù)期效果并不是很好。因此，鑒于資本制度對于債權(quán)人的利益保護有所弱化，我們應(yīng)該通過建立和完善其他的制度來進行補充和強化，例如建立統(tǒng)一的公司注冊資本信息公示制度供債權(quán)人在交易時進行參考和選擇。

四、改革背景下對債權(quán)人利益保護的建議

應(yīng)該承認(rèn)的是，此次新一輪的改革在一定程度上使得注冊資本制的債權(quán)保障功能有所弱化，面對這一問題，應(yīng)該采取怎樣的措施來維護債權(quán)人的合法利益，防止公司的有限責(zé)任制度被濫用，在股東權(quán)利和債權(quán)人利益之間實現(xiàn)最優(yōu)平衡呢？筆者認(rèn)為這就需要加強配套制度的建設(shè)，具體來說，主要有：

第一，建立起統(tǒng)一全面的信息披露機制。信息不暢通是信息不對稱的重要原因，也是影響商事交易公平的重要因素。信息公開制度，即將公司設(shè)立時的相關(guān)信息進行公開，例如工商行政部門建立統(tǒng)一的公司信息查詢平臺，讓市場債權(quán)人對于公司的整體經(jīng)濟風(fēng)險有更深入的了解，在商事交易中，交易的債權(quán)人最關(guān)心的就是對方商事主體的履債能力，而通過了解公司的相關(guān)財務(wù)信息和管理信息則是判斷和知曉公司履債能力的有效途徑。交易相對人通過掌握這些信息，從而綜合考慮做出自己的行為選擇，這就有效彌補了由于信息不對稱給債權(quán)人在交易過程中所造成的不利，有助于債權(quán)人根據(jù)所知曉的信息權(quán)衡利弊得失，更好的維護其自身的權(quán)益。

第二，建立和完善有效預(yù)防和控制公司資本不當(dāng)流失的機制，公司資本的不當(dāng)流失，會影響到公司的責(zé)任能力，從而影響著債權(quán)人的合法利益。要建立有效的機制來控制公司資本不當(dāng)流失，故此，公司在其合法成立后，為保障公司資金的安全，可以設(shè)立專門的公司賬戶，并且對于公司的資金流向要嚴(yán)格監(jiān)督，避免股東抽逃資金。同時加強公司資本的審計工作，建立嚴(yán)格的公司內(nèi)部管理制度，強化公司監(jiān)事會監(jiān)督失職所承擔(dān)的責(zé)任。

第三，進一步健全公司法中的相關(guān)責(zé)任的追究機制。相關(guān)股東在濫用公司人格損害債權(quán)人的合法權(quán)益時，債權(quán)人可以獲得更加有效的救濟來保護自身的權(quán)利。盡管我國公司法已經(jīng)確立了公司人格否認(rèn)制度，但其中的第20條第3款關(guān)于公司人格否認(rèn)制度的規(guī)定僅僅是原則性的規(guī)定，相關(guān)適用標(biāo)準(zhǔn)并沒有具體化規(guī)定。因此，應(yīng)當(dāng)明確公司及股東的責(zé)任追究機制，增強救濟途徑的可行性。例如在舉證責(zé)任上考慮到債權(quán)人證明股東有濫用公司法人格的故意比較困難，因此，實踐當(dāng)中應(yīng)該合理界定公司債權(quán)人的舉證責(zé)任，而且應(yīng)該有所減輕。對于公司債權(quán)人來說，若能夠證明股東存在出資不足或虛假出資，公司資本出現(xiàn)嚴(yán)重不足的情況，財產(chǎn)、業(yè)務(wù)和人事混同，以及股東和公司之間存在大量有損公司利益的交易行為即可，而進一步的證明責(zé)任應(yīng)該轉(zhuǎn)至公司股東這邊。

公司注冊資本制度的改革，更加突出公司注冊資本設(shè)立的原始功能，便利公司的設(shè)立以促進社會的投資熱情，而非漠視公司債權(quán)人的合法權(quán)益。在資本制度改革的同時，實行對相關(guān)制度的配套改革措施來保障公司債權(quán)人的利益。在這一點我們可以借鑒國外的一些成功有效的經(jīng)驗，例如美國采取了這樣一種制度配套設(shè)計，即配套改革是從核心公司的規(guī)則制度向傳統(tǒng)公司法之外的規(guī)則制度。該配套改革是對公司資本制度設(shè)計目的進行了明確清晰的界定，美國的公司法不再是擔(dān)負(fù)保護債權(quán)人的全部功能，對于債權(quán)人利益的保護，它建立起了其他的一些制度體系，通過這些配套制度來發(fā)揮保護債權(quán)人利益的功能，從而構(gòu)成了美國現(xiàn)代的債權(quán)人利益防范與保障機制。

篇8

【關(guān)鍵詞】 政府； 公辦高校； 化債

我國公辦高校（以下所述高校均指公辦高等學(xué)校）教育資金的來源渠道可歸納為“財、稅、費、產(chǎn)、捐、基、科、貸、息、聯(lián)”十種，但在擴招發(fā)展的同時，巨大的債務(wù)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重阻礙了高校的可持續(xù)健康發(fā)展。從高校的性質(zhì)、辦學(xué)主體、債務(wù)形成原因、形成過程來看，政府都在其中起到了主導(dǎo)性的作用。因此，政府需要開展一切行之有效的措施，促進我國高等教育持續(xù)、健康、穩(wěn)定的發(fā)展。

一、研究背景

2009年9月，《財政部和教育部關(guān)于加強地方高校化債管理工作的緊急通知》（財教〔2011〕309號）表明國家對高校負(fù)債問題的熱切關(guān)注，并將通過獎補方式支持高校化解債務(wù)。2011年3月，國務(wù)院以“明電〔2011〕6號文”部署，由審計署統(tǒng)一組織全國各級審計機關(guān)對全國地方政府性債務(wù)情況進行一次全面審計，單獨設(shè)計報表對高校債務(wù)予以風(fēng)險測度。青年教育學(xué)者、21世紀(jì)教育研究院副院長熊丙奇表示，要獲得更廣泛的資金支持，就必須動用財政資金，幫助高校化解部分債務(wù)風(fēng)險，靠學(xué)校提升的競爭力和開拓辦學(xué)資源的意識和能力，努力減輕中央高校財務(wù)負(fù)擔(dān)。各方高層已經(jīng)開始廣泛關(guān)注高校的債務(wù)問題，為高校財務(wù)風(fēng)險的化解起到積極推動作用。

二、高校債務(wù)風(fēng)險化解的具體做法

（一）政府加大經(jīng)濟投入

1.完善財政撥款方式

隨著市場經(jīng)濟的逐步深入，各高校正在探索建立一個適應(yīng)公共財政、利于內(nèi)涵發(fā)展的新預(yù)算模式——“基本支出預(yù)算+項目支出預(yù)算+績效支出預(yù)算”，進而為政府提供準(zhǔn)確的預(yù)算數(shù)字，以便于財政撥款的及時性、準(zhǔn)確性、連續(xù)性。健全以政府投入為主、多渠道籌集教育經(jīng)費的體制，大幅度增加教育投入。在債務(wù)綜合評估的基礎(chǔ)上，進一步完善專項財政預(yù)算，把高校的教學(xué)、科研、服務(wù)績效因素作為專項撥款的重要參考依據(jù)，經(jīng)過財政專家來構(gòu)建一個涵蓋多方政策參數(shù)的撥款公式，利于撥款額度的計算和精確，強化財政投入的激勵效應(yīng)，積極引導(dǎo)高校逐步化解債務(wù)。

2.加大財政資金扶持

我國中央財政收入增長速度非常明顯，而財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例不升反降。高等教育作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府投入責(zé)無旁貸，國家必須保證對高等教育投入的主渠道作用，我國政府應(yīng)從以下方面進行資金扶持：

（1）政府適當(dāng)資助。在擴招背景下，不斷提高每個學(xué)生的平均撥款標(biāo)準(zhǔn)，并提高評比的透明度。加大專項資金監(jiān)督力度，促進各高校內(nèi)涵的深層次、縱向發(fā)展，是教育事業(yè)的物質(zhì)基礎(chǔ)，是支撐國家長遠(yuǎn)發(fā)展的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性投資，也是公共財政的重要職能。還可以適度實行財政貼息、補息政策。加大政策支持力度，開展一系列的優(yōu)惠條件，進而有助于高校專心致力于提高教學(xué)質(zhì)量，促進教育事業(yè)的積極發(fā)展。

（2）政府外匯儲備注資。我國國家外匯儲備急劇增長，儲備規(guī)模總量超過萬億，位居世界首位。隨著人民幣的不斷升值，政府可以動用國家外匯儲備對高校進行注資來加大教育投入力度，用知識和技能改變民族的命運，不失為一個戰(zhàn)略舉措，也是完全應(yīng)當(dāng)?shù)?。購買國外先進教學(xué)、實習(xí)、科研儀器設(shè)備生產(chǎn)線，引進國外優(yōu)秀人才和技術(shù)，把我國高校的教學(xué)設(shè)施匹配以國際化的水平，從硬件和軟件上完善教學(xué)環(huán)境，為我國的教育事業(yè)騰飛起到強有力的推動作用。

（3）其他財政手段。開征地方教育費附加是政府籌措教育資金的一種長效機制，以使高校債務(wù)風(fēng)險處于合理水平。具有規(guī)模大、周期長、收益穩(wěn)定特點的高等教育產(chǎn)品適合發(fā)行中長期債券，雖然法律規(guī)定地方政府不能自主發(fā)行地方債券，但可以建立中央轉(zhuǎn)貸國債資金制度，由中央發(fā)行教育國債，然后再轉(zhuǎn)貸給地方，進而起到支持高等教育發(fā)展，利于解決高校的長期發(fā)展。

（二）政府推行制度創(chuàng)新

在高校負(fù)債風(fēng)險規(guī)避中，政府應(yīng)該起到應(yīng)有的監(jiān)管作用，出臺相應(yīng)政策，積極推進高校轉(zhuǎn)制、完善產(chǎn)權(quán)及治理結(jié)構(gòu)、加強監(jiān)督和預(yù)警體系建設(shè)、提高對化解債務(wù)的獎勵力度，嚴(yán)格遏制高校資不抵債的勢頭。

1.積極推進部分高校轉(zhuǎn)制

高?！稗D(zhuǎn)制”主要是指為了豐富公辦高校辦學(xué)形式，采用民營化的理念，對部分公辦高校著重于管理體制和經(jīng)營體制，乃至學(xué)校所有制進行轉(zhuǎn)變，以提高辦學(xué)效率和質(zhì)量，形成多種體制共同發(fā)展的良性競爭的基本格局。政府集中力量辦好一批優(yōu)秀高校，在“國有民營”“全額轉(zhuǎn)制”和“股份制”等方式中，選擇最適合的一種方式，讓一部分高校轉(zhuǎn)制，從根本上解決高校債務(wù)問題，促進我國高等教育可持續(xù)發(fā)展。

2.完善產(chǎn)權(quán)治理結(jié)構(gòu)

根據(jù)《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》要求，要形成以政府辦學(xué)為主體、公辦教育和民辦教育共同發(fā)展的格局。按照政事分開、權(quán)責(zé)明確、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范有序的原則，減少政府對高校的直接干預(yù)和行政審批，增強高校對各項事務(wù)處理的靈活自主性，讓高校在競爭中研究自己的新路子，不斷創(chuàng)新、探索，從而得到深層次的發(fā)展。政府應(yīng)該更多地運用統(tǒng)一的法規(guī)、政策等手段，為高校塑造良好的經(jīng)濟、政治、文化發(fā)展環(huán)境，強化高校在債務(wù)化解等方面的責(zé)任約束。

3.加強監(jiān)督和預(yù)警體系建設(shè)

教育部門審定高校發(fā)展規(guī)劃和校園建設(shè)規(guī)劃，控制貸款規(guī)模的最大限度。建立貸款風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系和高校綜合評價方法，在現(xiàn)有財務(wù)管理和會計核算的基礎(chǔ)上，科學(xué)設(shè)計負(fù)債上限，確定貸款的合理規(guī)模和安全系數(shù)，積極防范貸款風(fēng)險，及時揭示隱性問題，對高校財務(wù)風(fēng)險進行預(yù)警預(yù)報。

（三）法律、政策保障

依法治國是我國的基本國策，也是國家法制化的基石。只有堅持走依法治國的道路，才能保證中國真正的強盛。同樣，依法治校也是高等教育發(fā)展的基本理念之一。鑒于目前高校負(fù)債有蔓延的趨勢，財政部門應(yīng)會同教育行政主管部門制定《高等學(xué)校貸款管理辦法》，完善債務(wù)的各項管理辦法，勢必將債務(wù)危機從源頭上遏制。

1.建立高校債務(wù)風(fēng)險控制的立法

通過制定《學(xué)校法》，適時修改《教育法》、《高等教育法》，完善高校法人治理結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)高校自我發(fā)展、自我約束、民主治校，規(guī)避高校貸款的風(fēng)險。還應(yīng)該建立嚴(yán)格的高校貸款問責(zé)制度，政府要加大對高校貸款數(shù)額、使用等方面的監(jiān)控，金融機構(gòu)要加大對高校資產(chǎn)狀況的風(fēng)險評估，堅決抵制不良的投機貸款。政府應(yīng)通過完善的法律機制和規(guī)章制度，建立高校債務(wù)風(fēng)險控制體系，并通過建立高校債務(wù)償還長效機制化解現(xiàn)有債務(wù)，限制和規(guī)范高校的貸款行為，防止新的債務(wù)出現(xiàn)。

2.規(guī)范高校財務(wù)核算制度的立法

政府應(yīng)通過嚴(yán)格執(zhí)行《預(yù)算法》，適時制定《教育投資法》，加大對高等教育的投入，從源頭上規(guī)范高校借貸行為。事業(yè)單位的會計核算與企業(yè)單位普遍應(yīng)用的權(quán)責(zé)發(fā)生制不同，一般采用收付實現(xiàn)制來確認(rèn)本期的收入和費用，但是存在不可避免的缺陷。容易導(dǎo)致會計信息失真，在成本管理上具有籠統(tǒng)性，它也是高校財務(wù)風(fēng)險形成的制度根源。加強政府審計力度，完善對經(jīng)費執(zhí)行情況的監(jiān)控，從制度建設(shè)方面強化債務(wù)風(fēng)險的管理與控制。

3.鼓勵全社會資助和捐贈的立法

越是經(jīng)濟發(fā)達(dá)國家，全社會越重視高等教育，捐贈也越多。嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《高等教育捐贈法》，去吸引更多愛心人士的教育捐贈資金，去規(guī)范和鼓勵對高等教育的捐贈，讓捐贈者得到更多的稅收優(yōu)惠，進而鼓勵將捐贈范圍逐步擴大，讓捐贈人士從捐贈的行為中得到名譽與經(jīng)濟上的回報。進而保障教育的經(jīng)費來源，拓寬高等教育的來源渠道，幫助高校走出債務(wù)危機。

（四）加強與外界的合作

1.創(chuàng)新型大學(xué)的構(gòu)建

高校擁有很強的科學(xué)研究能力，而高校中的科學(xué)研究可以與工商產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，創(chuàng)造出價值，從而進一步支持大學(xué)的研究和發(fā)展，擴充大學(xué)的科研經(jīng)費，為高校負(fù)債危機的化解起到減緩作用。高校應(yīng)充分利用自身的資源優(yōu)勢，推進學(xué)校創(chuàng)業(yè)風(fēng)氣的形成，大力發(fā)現(xiàn)學(xué)生中的精英人才，加大支持力度，正確引導(dǎo)他們走向?qū)儆谧约旱某晒?。堅持“產(chǎn)學(xué)研”創(chuàng)新的教育模式，作為企業(yè)需要在技術(shù)支持的教學(xué)發(fā)展，教學(xué)為科研的發(fā)展奠定基礎(chǔ)，研究成果在企業(yè)的實際應(yīng)用中得到驗證，促進教育理論與具體的生產(chǎn)勞動相結(jié)合的一種高校聯(lián)合辦學(xué)模式，有利于我國教育事業(yè)的發(fā)展，也加快了高校科研成果轉(zhuǎn)化到實際生活的使用速度，促進經(jīng)濟的發(fā)展。

2.國際合作辦學(xué)

通過吸引國外發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家的學(xué)生來高校的醫(yī)學(xué)、會計、漢語等專業(yè)深造學(xué)習(xí)，有利于樹立我國良好的國際形象，還可以增加高校的資金收入。國際合作辦學(xué)不僅提高教學(xué)質(zhì)量，進而有利于減少高校財政的開支，并從某種程度上增加收入，達(dá)到雙贏的效果。高效開展國際合作辦學(xué)，有助于培養(yǎng)國際型、外向型、創(chuàng)新型的高級專門人才，如南京大學(xué)與美國約翰霍普金斯大學(xué)共建的中美文化研究中心，就是可以效仿的一個模式，雙方在平等的基礎(chǔ)上共同投資、共同經(jīng)營、共同管理，利于學(xué)生知識文化的拓展，利于綜合素質(zhì)的提高，開拓了學(xué)生的眼界，有助于提高看問題、辦事情的能力。

【參考文獻(xiàn)】

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篇9

一、替代長期建設(shè)國債的必要性

1 長期建設(shè)國債持續(xù)實施的弊端

從1998年開始，我國實行以發(fā)行長期建設(shè)國債，增加政府投資為核心內(nèi)容的積極財政政策。7年累計發(fā)行長期建設(shè)國債9100億元，取得了顯著成效。有效擴大了國內(nèi)投資需求，遏制了通貨緊縮趨勢，保證了國民經(jīng)濟持續(xù)快速增長，建成一大批重大基礎(chǔ)設(shè)施項目，辦成了一些多年想辦而未辦的大事。但是，發(fā)行長期建設(shè)國債，作為在需求不足的情況下所采取的階段性政策，連續(xù)7年之久的實施，不可避免地產(chǎn)生了下弊端：

(1)加大了我國財政風(fēng)險。1998年后，由于連年發(fā)行長期國債等原因，我國主要的財政風(fēng)險指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到或超過了國際警戒線。

1997—2003年，我國國債依存度和償債率兩項指標(biāo)連年超過國際警戒線，特別是中央財政的國債依存度超過國際警戒線一倍還多;2002年我國赤字率也超過了國際警戒線。同時，表面上我國國債負(fù)擔(dān)率離國際警戒線很遠(yuǎn)，但是我國存在著巨額的“準(zhǔn)國債”，如政策銀行金融債券、國有商業(yè)銀行的呆賬壞賬、養(yǎng)老保險欠賬、地方政府或有債務(wù)等，因此，我國實際的國債負(fù)擔(dān)率也已接近國際警戒線。說明連年發(fā)行長期建設(shè)國債，加大了我國的財政風(fēng)險。

(2)國債投資效率較低。首先，長期建設(shè)國債投資在選擇、監(jiān)督、約束項目及其經(jīng)營者方面， 存在計劃體制及國有企業(yè)委托制度的內(nèi)生性障礙。其次，債權(quán)人對國債投資的使用主體不構(gòu)成硬約束，不利于提高資金使用效率。第三，由于長期建設(shè)國債投融資是以國家財政為中介的投融資行為，國債的受益者不直接承擔(dān)債務(wù)的償還責(zé)任，使地方政府或企業(yè)在獲得國債投資資金時，往往產(chǎn)生“免費午餐”的感覺，客觀上造成長期建設(shè)國債投資的低效率。

(3)不符合我國投資體制改革方向。我國現(xiàn)階段的長期建設(shè)國債投融資是經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期的產(chǎn)物，其本質(zhì)上仍然是計劃、行政配置投資的方式。長期實施，在一定程度上造成了舊投資體制的復(fù)歸。既不利于市場投資機制的完善和社會信用制度、信用體系的建設(shè)，也不符合黨的十六屆三中全會《決定》明確的：“進一步確立企業(yè)的投資主體地位，實現(xiàn)誰投資、誰收益、誰承擔(dān)風(fēng)險。國家只審批關(guān)系經(jīng)濟安全、影響環(huán)境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資及限制類項目，其他項目的審批改為備案制，由投資主體自行決策。國家主要通過規(guī)劃和政策指導(dǎo)、信息以及規(guī)范市場準(zhǔn)入，引導(dǎo)社會投資方向，抑制無序競爭和盲目重復(fù)建設(shè)。”一系列投資體制改革精神。

(4)宏觀調(diào)控效應(yīng)逐年遞減。首先，由于長期建設(shè)國債投資是計劃安排而不是市場選擇，投資的機制是行政審批而非市場機制，因而，每年年初各地區(qū)各部門都來爭奪國債投資，使得原本數(shù)量可觀的國債投資，因過度分散而成為杯水車薪。其次，由于長期建設(shè)國債投資實行的是行政性投資選擇機制，造成了層層的行政依附和企業(yè)對政府投資的依賴，強化了政府與行政機制對市場投資和市場投資機制的遏制作用，影響了我國宏觀調(diào)控的效果。第三，由于國債投資的方向大都為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條短，對各地經(jīng)濟的拉動作用既分散又有限。

(5)增加了今后宏觀調(diào)控的難度。連續(xù)7年發(fā)行長期建設(shè)國債，使經(jīng)濟增長對積極財政政策產(chǎn)生了比較明顯的依賴性，似乎要保持7%以上的經(jīng)濟增長，就必須實施積極的財政政策，增加了今后宏觀政策調(diào)整的難度。

2 長期建設(shè)國債投資不宜簡單退出，而應(yīng)該尋找替代方式

盡管當(dāng)前我國社會投資和國民經(jīng)濟自主增長能力有所加強，但是，經(jīng)濟持續(xù)快速增長的基礎(chǔ)并不牢靠，制約我國經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的深層次矛盾尚未得到根本解決。要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的偉大目標(biāo)，在本世紀(jì)頭20年，我國必須保持一定的經(jīng)濟增長速度。所以，不應(yīng)該簡單地讓長期建設(shè)國債投資退出，而應(yīng)該積極尋找既能保證促進經(jīng)濟增長，又能避免國債投資弊端的新型投資替代它。

二、替代長期建設(shè)國債投資的方案與措施

總體方案是：用國家預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資和開發(fā)性金融，逐步替代長期建設(shè)國債。建議2005年發(fā)行長期建設(shè)國債500億元，比今年減少600億元。2005年的長期建設(shè)國債投資，只用于以前年度開工的長期建設(shè)國債項目的收尾工作。2005年減少的600億元長期國債投資，分別由財政預(yù)算內(nèi)建設(shè)投資額替代100億元，開發(fā)性金額投資替代500億元。

1 逐步增加預(yù)算內(nèi)經(jīng)常性建設(shè)投資

2 主要用開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債

為了保持國民經(jīng)濟正常的發(fā)展速度和良好的發(fā)展勢頭，在減少長期建設(shè)國債發(fā)行規(guī)模的同時，要選擇既符合社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)要求、又能實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控意圖的合適的金融工具，替代大部分長期建設(shè)國債投資。這樣，既能滿足國民經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展的需要，又能消除長期建設(shè)國債投資的弊端。借鑒國內(nèi)外經(jīng)驗，開發(fā)性金融可能是最佳的替代工具。

(1)開發(fā)性金融及其運行機制。開發(fā)性金融是以政策銀行的國家信用為依托，以發(fā)行開發(fā)性金融債券的形式籌集資金，并按照國家產(chǎn)業(yè)政策和中央政府宏觀調(diào)控的要求，與地方政府合作，運用市場機制進行投資。它把政策銀行的融資優(yōu)勢和政府的組織優(yōu)勢相結(jié)合，通過推動項目建設(shè)和制度建設(shè)，實現(xiàn)政府宏觀調(diào)控意圖。開發(fā)性金融具有政府財政“無償撥付”和商業(yè)性金融“有償貸放”雙重性質(zhì)的特殊運行機制，是政府財政和商業(yè)性金融二者的巧妙結(jié)合。

(2)開發(fā)性金融具備替代長期建設(shè)國債的優(yōu)勢。一是政策銀行發(fā)行的開發(fā)性金融債券不是國債，不會直接增加國家的財政風(fēng)險。二是開發(fā)性金融投資運用的是市場金融機制，能夠提高投資效率，實現(xiàn)投資循環(huán)利用。開發(fā)性金融獨特的專業(yè)金融資產(chǎn)管理體制和運行機制，使其投資能夠順利回收、循環(huán)使用。三是開發(fā)性金融通過體制建設(shè)彌補市場失靈，帶動信用升級，以制度建設(shè)整合體制資源取得盈利，能夠在自身健康發(fā)展的同時拉動經(jīng)濟增長，實現(xiàn)投資的高效率、增長的高質(zhì)量。四是開發(fā)性金融能有效整合社會資源，推進社會信用體制建設(shè)和金融市場的完善，對整個社會資金有較好的示范作用。并通過對商業(yè)性資金的引導(dǎo)，調(diào)動社會資源，放大政府對經(jīng)濟的調(diào)控能力，促進宏觀調(diào)控目標(biāo)的實現(xiàn)。五是用開發(fā)性金融進行宏觀調(diào)控方便靈活，便于操作。由于開發(fā)性金融債券是政策性銀行發(fā)行的特殊金融債券，不是國債，因而其發(fā)行規(guī)模的增減無需通過嚴(yán)格、耗時、繁瑣的立法程序;政策銀行又是國務(wù)院直屬的金融機構(gòu)，政府容易調(diào)控其政策方向和力度。

(3)開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債的范圍。近年來，我國的長期建設(shè)國債資金主要投向了四大領(lǐng)域：公共產(chǎn)品領(lǐng)域(一類)、準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域(二類)、部分競爭性領(lǐng)域(三類)、完全競爭性領(lǐng)域(四類)。一類項目屬于政府公共財政投資范圍，理應(yīng)由政府預(yù)算投資。四類項目有較好的經(jīng)濟效益，運用市場金融機制能夠解決。二類、三類項目既不屬于政府公共財政投資范圍，本身又沒有很好的經(jīng)濟效益，市場力量不愿介入。這些項目又是國民經(jīng)濟長遠(yuǎn)發(fā)展必不可少的，由開發(fā)性金融替代比較合適。對于正在建設(shè)的存量國債項目，為保持存量建設(shè)國債預(yù)算安排的連續(xù)性和保證已開工國債項目的順利完工，建設(shè)仍由國債資金安排。開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債投資應(yīng)從增量國債項目入手。

(4)開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債的管理。建設(shè)采取國家指導(dǎo)、財政支持、政策性銀行經(jīng)營的模式進行管理。政府與開發(fā)性金融機構(gòu)共同制定資金使用監(jiān)督管理辦法，確保資金的安全。政府對開發(fā)性金融借款主體及其投資項目的資產(chǎn)管理承擔(dān)主要監(jiān)管責(zé)任，對協(xié)議內(nèi)的項目加強審計監(jiān)督，促進項目規(guī)范管理，提高投資效益。開發(fā)性金融機構(gòu)建立開發(fā)性金融借款資金賬戶，對借款資金的收支實行統(tǒng)一管理。雙方共同對開發(fā)性金融借款主體及其投資項目的現(xiàn)金流建設(shè)進行定性分類和定量管理。

(5)開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債的政策保障。國家應(yīng)對政策銀行經(jīng)營開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債投資的職能給予確認(rèn)，以保障這項工作的正常進行。對于從事開發(fā)性金融的政策銀行應(yīng)在利潤計劃和稅收政策方面有別于商業(yè)銀行，繼續(xù)執(zhí)行“所得稅返還轉(zhuǎn)增資本金”政策。財政部、人民銀行以及銀行監(jiān)管部門、發(fā)改委、政策銀行應(yīng)針對開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債項目，制定相配套的政策和操作辦法。具體政策應(yīng)該包括：

———貼息政策。財政部門應(yīng)該根據(jù)項目的盈利能力確定不同的貼息政策。①對于微利項目，開發(fā)性金融機構(gòu)貸款享受財政的全額貼息。②對于遠(yuǎn)期效益項目，開發(fā)性金融機構(gòu)貸款后，在項目建設(shè)期享受財政貼息;項目投產(chǎn)或?qū)崿F(xiàn)效益后停止貼息。③對于近期即可見到效益的項目的貸款，給予借款人適當(dāng)?shù)钠谙藓屠氏赂?yōu)惠。

———融資和信貸規(guī)模政策。發(fā)改委、人民銀行對開發(fā)性金融替代長期建設(shè)國債，需要發(fā)行的開發(fā)性金融債券，在債券發(fā)行指標(biāo)和貸款指標(biāo)控制方面，要給予一定的傾斜政策。債券發(fā)行和貸款指標(biāo)要獨立于開發(fā)性金融機構(gòu)自身的計劃指標(biāo)，單獨考慮。

篇10

一、城建檔案納入綜合檔案館管理后，要適應(yīng)組織機構(gòu)的形式變化

1.要適應(yīng)機構(gòu)的變化。城建檔案納入綜合檔案館管理后，機構(gòu)從國家級專業(yè)檔案館向以文書、聲像、財會檔案與城建檔案一體化的綜合檔案館發(fā)展模式轉(zhuǎn)變。在管理方式方法制度上，要設(shè)立單獨的科室與上級城建檔案管理部門對接，便于業(yè)務(wù)指導(dǎo)。按照國家現(xiàn)行的檔案法律法規(guī)來檢查、督促企業(yè)、事業(yè)的檔案行為，實行宏觀的間接指導(dǎo)。在微觀上來講城建檔案的管理，主要還是依據(jù)現(xiàn)有的城建檔案系統(tǒng)內(nèi)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、法規(guī)體系進行工作。

2.要更新服務(wù)觀念。注重城建檔案管理的可操作性。未來的城建檔案發(fā)展，作為檔案管理者要有“大檔案”的意識，要用發(fā)展的眼光看待城建檔案事業(yè)，要有更加開闊的視野，現(xiàn)有的工作模式和機構(gòu)定位還停留在本部門、本系統(tǒng)內(nèi)，為適應(yīng)改革開放的深入發(fā)展要有開拓精神、開放的思想、緊迫意識和法律意識，努力分析解決城建檔案納入綜合檔案館管理后出現(xiàn)的問題，總結(jié)規(guī)律，用科學(xué)的理論、科學(xué)的方法和先進的檔案信息化管理理論和手段進行現(xiàn)代化管理。

二、城建檔案工作人員納入綜合檔案館管理后，要實現(xiàn)人員身份和業(yè)務(wù)建設(shè)的雙重轉(zhuǎn)變

1.理順城建檔案工作人員身份，提高工作積極性。在全國各級檔案局（館）的工作人員大部分都已經(jīng)參照公務(wù)員法管理，為提高工作人員的積極性，城建檔案管理人員納入綜合檔案館管理后人員身份也應(yīng)與檔案局（館）人員身份一致，參照公務(wù)員管理[2]。

2.加強“參公”管理后城建檔案人才隊伍建設(shè)?！皡⒐惫芾砗?城建檔案人才隊伍的主體已具有公務(wù)員身份。公務(wù)員與專業(yè)技術(shù)人員在其管理和要求上也有諸多不同。公務(wù)員的義務(wù)、權(quán)利、考核、職務(wù)任免、職務(wù)升降、獎勵、懲戒、工資福利、退休等都由《公務(wù)員法》進行規(guī)范。如《公務(wù)員法》對公務(wù)員應(yīng)當(dāng)履行義務(wù)的規(guī)定是:模范遵守憲法和法律;按照規(guī)定的權(quán)限和程序認(rèn)真履行職責(zé),努力提高工作效率。

3.加強“參公”管理后城建檔案人員的業(yè)務(wù)建設(shè)。提高城建檔案質(zhì)量的當(dāng)務(wù)之急就是要建立一支具有開拓和獻(xiàn)身精神，較高理論水平和業(yè)務(wù)素養(yǎng)的城建檔案管理隊伍。參公管理后，由于與原有的職稱評聘制度分開管理后，有些專業(yè)人員弱化了城建檔案業(yè)務(wù)的研究，綜合檔案館領(lǐng)導(dǎo)要適當(dāng)引導(dǎo)，加大對城建檔案干部的真正培訓(xùn)，對培訓(xùn)過程中需要了解的有關(guān)知識都要有較深入的掌握和了解，把握城建檔案的工作規(guī)律，提高城建檔案干部工作的能力和水平。加強城建檔案工作的規(guī)章制度建設(shè)，促進納入城建檔案管理的綜合檔案館工作平衡發(fā)展。運用獎勵機制，對在業(yè)務(wù)研究領(lǐng)域有重大貢獻(xiàn)和業(yè)績的同志給予獎勵。例如我局的做法是鼓勵進行科研項目、發(fā)表專業(yè)論文、在各類型媒體發(fā)表文章、結(jié)合年終考評與評優(yōu)相結(jié)合的方法加強業(yè)務(wù)建設(shè)。

三、城建檔案納入綜合檔案館管理后，要加強協(xié)作意識和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的靈活運用

1. 積極主動爭取各級領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門的支持。加強與各部門的溝通協(xié)作，依法加大對城建檔案工作的監(jiān)管力度，促使建設(shè)項目檔案工作整體水平有較明顯提高，使其逐步走上依法管理的軌道。要加強與規(guī)劃局、質(zhì)檢站等與城市建設(shè)相關(guān)部門的聯(lián)系與溝通，準(zhǔn)確把握地方相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的信息暢通、靈活運用。共享某一時間段內(nèi)本地區(qū)的建設(shè)項目的開竣工情況。為加強城建檔案的統(tǒng)一管理，提高管理水平，做好城建檔案編制歸檔工作，統(tǒng)一城建檔案的驗收標(biāo)準(zhǔn)，建立完整、準(zhǔn)確、規(guī)范的城建檔案。

2.加強城建檔案前期業(yè)務(wù)指導(dǎo)。由于受行政事項審批制度的改革，各地區(qū)都在簡化辦事程序。以我區(qū)為例，為方便投資者辦事，提高行政效率，我區(qū)取消了《遼寧省城建檔案責(zé)任書》簽訂工作，這樣就對城建檔案的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作提出了較高的要求。我們采取提前介入，跟蹤指導(dǎo)，對建設(shè)項目檔案工作實施全程管理。在項目開工建設(shè)前，深入現(xiàn)場發(fā)放城建檔案歸檔標(biāo)準(zhǔn)、采取在項目開工密集時間段統(tǒng)一輔導(dǎo)城建檔案編制標(biāo)準(zhǔn)、來館現(xiàn)場手把手傳授城建檔案編制標(biāo)準(zhǔn)及網(wǎng)絡(luò)、電話指導(dǎo)等方法確保業(yè)務(wù)合并后工作正常高效開展[3]。

3. 制定適合于本地區(qū)的城建檔案標(biāo)準(zhǔn)體系。從研究國家、遼寧省建設(shè)項目檔案標(biāo)準(zhǔn)入手，以完善城建檔案信息資源為工作重心，制定適合于本地區(qū)城建檔案事業(yè)發(fā)展要求及符合國家、省、市的規(guī)范性標(biāo)準(zhǔn)體系，為城建檔案在綜合檔案館中的發(fā)展奠定基礎(chǔ)。以《中華人民共和國檔案法》為宏觀指引，根據(jù)《中華人民共和國建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《建筑工程施工質(zhì)量驗收統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)》（GB50300）、《建設(shè)工程文件歸檔整理規(guī)范》（GB/T50328）、《建筑工程文件編制歸檔規(guī)程》（DB21/T1342-2004）及國家、省、市相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，結(jié)合實際制定本地區(qū)具有可操作性的城建檔案各專業(yè)的歸檔規(guī)范。例如在 《建 設(shè) 工 程 文 件 歸 檔 整 理 規(guī) 范 》（GB/T50328） 市政工程文件歸檔標(biāo)準(zhǔn)中可以將工程準(zhǔn)備階段文件拆遷安置意見、協(xié)議、方案等作為選擇性歸檔內(nèi)容，不作為強制性歸檔內(nèi)容，適當(dāng)增加城建檔案影像、照片檔案的歸檔比例。

四、城建檔案納入綜合檔案館管理后，要創(chuàng)新管理制度實現(xiàn)檔案信息化建設(shè)多元化管理

1. 信息化建設(shè)要實現(xiàn)由單一管理向集成管理轉(zhuǎn)變。大連金普新區(qū)數(shù)字檔案綜合管理平臺從資源建設(shè)上來講，也與浦東新區(qū)檔案館大致相同，提供了文書檔案、城建檔案、聲像檔案、計劃生育檔案、財務(wù)檔案和資料等各類檔案的綜合管理功能包括數(shù)據(jù)著錄、修改、查詢、統(tǒng)計、編研以及相應(yīng)的自定義檔案數(shù)據(jù)等[4]。該平臺能集成管理各門類數(shù)字檔案資源，具備收集、元數(shù)據(jù)捕獲、登記、分類、著錄、存儲、檢索、利用、鑒定、統(tǒng)計、命名、移交、審計、備份、災(zāi)難恢復(fù)、用戶管理、權(quán)限管理等基本功能，靈活擴展、簡單易用。根據(jù)遼寧省檔案局對分布式檔案異構(gòu)數(shù)據(jù)庫的研究，立足于當(dāng)前檔案部門分布式檔案異構(gòu)數(shù)據(jù)庫的發(fā)展現(xiàn)狀，通過分析不同層次與不同類型的檔案異構(gòu)數(shù)據(jù)庫[5]，建設(shè)我區(qū)檔案數(shù)據(jù)內(nèi)網(wǎng)與辦公網(wǎng)、政務(wù)網(wǎng)的數(shù)據(jù)交換實現(xiàn)物理隔離，分層授權(quán)，專人負(fù)責(zé)，保證數(shù)據(jù)的安全。搭建安全、穩(wěn)定、高性能、跨平臺、跨系統(tǒng)、跨應(yīng)用的信息交換平臺，從而實現(xiàn)異構(gòu)數(shù)據(jù)交換的快捷、方便、安全，并且具有良好的穩(wěn)定性、安全性及可擴展性，提高了檔案社會服務(wù)的現(xiàn)代化服務(wù)質(zhì)量與水平。

2. 引 進 ISO9001 質(zhì) 量 管 理 體 系 和ISO14001 環(huán)境管理體系管理城建檔案。城建檔案管理工作是對全區(qū)基本建設(shè)檔案驗收、整理、借閱及保管工作，對檔案資料提供利用、查詢、復(fù)印等服務(wù)。兩個體系的引進，使城建檔案管理工作邁向更高臺階，推進城建檔案的規(guī)范發(fā)展。我區(qū)建立 ISO 體系文件18 項，適用法律、法規(guī) 11 條，保持質(zhì)量和環(huán)境工作目標(biāo)體系的同時，在職能、崗位上分解較為細(xì)致，對每個人的職責(zé)、權(quán)限及分工較為明確，有效實施體系與本部門相結(jié)合，對受控文件及相關(guān)規(guī)定予以程序化管理模式。其中在建設(shè)項目接收工作中，對工程檔案認(rèn)真檢查、逐件、逐條目錄進行核對，發(fā)現(xiàn)問題及時調(diào)整，從接收、整理、分類、編號、入庫，這些一項項必不可少的環(huán)節(jié)，以體系控制文件程序、步驟形成的紙張、數(shù)據(jù)為重要管理手段，確保進館檔案的連續(xù)性、完整性和規(guī)范性的標(biāo)準(zhǔn)體系。對建設(shè)單位工程檔案現(xiàn)存的問題進行整體評價，運行過程中堅持監(jiān)督檢查、分析，保證無遺留問題和不符合項目產(chǎn)生，順利通過每年的管理評審及內(nèi)部審核，加強體系指導(dǎo)工作提高工作效率，為區(qū)建設(shè)單位做好服務(wù)，切實加快城建檔案工作的創(chuàng)新步伐。

3.探索城建檔案合同管理制度的應(yīng)用。在國內(nèi)一些發(fā)達(dá)地區(qū)和城建檔案管理成熟地區(qū)，已經(jīng)將城建檔案納入項目檔案合同管理制度。即在與中標(biāo)單位簽訂合同時，做出專門的檔案文件內(nèi)容，規(guī)定出相關(guān)的項目文件收集整理條款，條款中給出了具體的標(biāo)準(zhǔn)或提出對歸檔文件的質(zhì)量要求。合同可以以建設(shè)項目合同中的檔案管理條款形式表現(xiàn)，也可以單獨簽訂建設(shè)項目檔案管理合同、建設(shè)項目竣工檔案合同、建設(shè)項目設(shè)備儀器文件歸檔合同、建設(shè)項目監(jiān)理檔案管理合同等。比如在與施工方簽訂施工（安裝）合同時，可以在合同中列出專門條款規(guī)定施工（安裝） 方所承擔(dān)的工程項目應(yīng)形成的施工檔案歸檔內(nèi)容。

參考文獻(xiàn)

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[3]趙煥林.抓住機遇乘勢而為做好建設(shè)項目檔案工作[J].蘭臺世界,2010（9）.

[4]張向東.浦東新區(qū)檔案新館建筑特點與主要功能[J].中國檔案，2010（3）.