導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫(xiě)好一篇設(shè)施農(nóng)用地，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

一、正確界定設(shè)施農(nóng)用地范圍

依據(jù)國(guó)家《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》，從有利于規(guī)范管理出發(fā)，將設(shè)施農(nóng)用地分為畜禽養(yǎng)殖類(lèi)、水產(chǎn)養(yǎng)殖類(lèi)、工廠化作物栽培類(lèi)三大類(lèi)，每類(lèi)設(shè)施農(nóng)用地具體分為生產(chǎn)設(shè)施用地和附屬設(shè)施用地。

（一）畜禽養(yǎng)殖類(lèi)設(shè)施農(nóng)用地。生產(chǎn)設(shè)施用地包括畜禽舍（含場(chǎng)區(qū)內(nèi)通道）、畜禽糞污等無(wú)害化處理場(chǎng)所、飼料配制場(chǎng)所、活動(dòng)訓(xùn)練場(chǎng)所、產(chǎn)品集運(yùn)場(chǎng)地及必要的綠化隔離帶用地；附屬設(shè)施用地包括檢驗(yàn)檢疫管理、飼料存貯倉(cāng)庫(kù)、鍋爐加溫、辦公看護(hù)房用地等。

（二）水產(chǎn)養(yǎng)殖類(lèi)設(shè)施農(nóng)用地。生產(chǎn)設(shè)施用地包括養(yǎng)殖池塘、工廠化養(yǎng)殖大棚、種苗育訓(xùn)室、飼料配制場(chǎng)所、產(chǎn)品集運(yùn)場(chǎng)地、進(jìn)排水渠道等；附屬設(shè)施用地指檢驗(yàn)檢疫管理、飼料存貯倉(cāng)庫(kù)、鍋爐加溫、辦公看護(hù)用地等。

（三）工廠化作物栽培類(lèi)設(shè)施農(nóng)用地。涉及工廠化種植栽培的，其生產(chǎn)設(shè)施用地包括鋼架結(jié)構(gòu)的玻璃或PC板連棟溫室、育種育苗室、產(chǎn)品采收?qǐng)鏊玫氐龋桓綄僭O(shè)施用地包括檢驗(yàn)檢疫管理、鍋爐加溫、辦公看護(hù)房用地等。

各級(jí)各有關(guān)部門(mén)必須嚴(yán)格依法把握設(shè)施農(nóng)用地范圍，集多類(lèi)養(yǎng)殖、種植為一體的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目可參照本通知辦理；以設(shè)施農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、會(huì)

議、大型停車(chē)場(chǎng)、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷(xiāo)等的用地，不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，按非農(nóng)建設(shè)用地管理，確需建設(shè)的，必須符合土地利用總體規(guī)劃，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

二、嚴(yán)格實(shí)施設(shè)施農(nóng)用地分類(lèi)管理

（一）從實(shí)際出發(fā)確定設(shè)施農(nóng)用地管理方式。設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施直接用于或者服務(wù)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，其用地性質(zhì)不同于非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目用地。依據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類(lèi)》（GB/T21010-2007），按農(nóng)用地管理，但屬于工廠化、企業(yè)化經(jīng)營(yíng)，項(xiàng)目在土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)的，經(jīng)申請(qǐng)按建設(shè)用地使用土地的，可按建設(shè)用地管理，并依法辦理建設(shè)審批手續(xù)。

（二）設(shè)施農(nóng)用地必須符合土地利用總體規(guī)劃。要根據(jù)農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，在保護(hù)耕地、合理利用土地的前提下，積極引導(dǎo)設(shè)施農(nóng)業(yè)發(fā)展。設(shè)施建設(shè)應(yīng)盡量利用荒山荒坡、灘涂等未利用地和

低效閑置的土地，嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田，禁止占用耕地占補(bǔ)平衡項(xiàng)目、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤及工礦廢棄地復(fù)墾項(xiàng)目區(qū)。不占或少占耕地，確需占用耕地的，也應(yīng)盡量占用劣質(zhì)耕地，避免濫占優(yōu)質(zhì)耕地，同時(shí)

通過(guò)工程、技術(shù)等措施，盡量減少對(duì)耕作層的破壞。

（三）合理控制設(shè)施農(nóng)業(yè)附屬設(shè)施用地規(guī)模。原則上按以下標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行：畜禽養(yǎng)殖類(lèi)：附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以?xún)?nèi)（其中，規(guī)?；B(yǎng)牛、養(yǎng)羊的附屬設(shè)施用地規(guī)模比例控制在10%以?xún)?nèi)），但最多不超過(guò)15畝。

水產(chǎn)養(yǎng)殖類(lèi)：附屬設(shè)施用地原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模7%以?xún)?nèi)，但最多不超過(guò)10畝。

工廠化作物栽培類(lèi)：附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模5%以?xún)?nèi)，但最多不超過(guò)10畝。

一體化養(yǎng)殖種植類(lèi)：附屬設(shè)施用地規(guī)模原則上控制在項(xiàng)目用地規(guī)模3%以?xún)?nèi)，但最多不超過(guò)20畝。

（四）設(shè)施農(nóng)用地的復(fù)耕和耕地占補(bǔ)平衡義務(wù)的履行。經(jīng)營(yíng)者要與村民委員會(huì)簽訂復(fù)墾保證書(shū)，并在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)結(jié)束后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）及國(guó)土資源部門(mén)監(jiān)督土地復(fù)耕義務(wù)的落實(shí)。生產(chǎn)設(shè)施用

地占用耕地的，生產(chǎn)結(jié)束后由經(jīng)營(yíng)者負(fù)責(zé)復(fù)耕或恢復(fù)原狀，不計(jì)入耕地減少考核；附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營(yíng)者按照“占一補(bǔ)一”要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地。

三、規(guī)范設(shè)施農(nóng)用地審批程序

農(nóng)業(yè)設(shè)施的建設(shè)與用地由經(jīng)營(yíng)者提出申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）審查同意，報(bào)區(qū)農(nóng)業(yè)、畜牧、水務(wù)等業(yè)務(wù)主管部門(mén)審查批準(zhǔn)立項(xiàng)，各主管部門(mén)在15個(gè)工作日內(nèi)給予正式意見(jiàn)。區(qū)國(guó)土資源部門(mén)在20個(gè)工作日內(nèi)進(jìn)行審查，符合規(guī)定要求的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目，由區(qū)國(guó)土資源部門(mén)報(bào)區(qū)政府批復(fù)。區(qū)政府批復(fù)同意的，由區(qū)國(guó)土資源部門(mén)為其辦理設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)，頒發(fā)設(shè)施農(nóng)用地備案證明。設(shè)施農(nóng)用地審批按以下程序和要求辦理：

（一）經(jīng)營(yíng)者申請(qǐng)。設(shè)施農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)擬定設(shè)施建設(shè)方案，方案內(nèi)容包括項(xiàng)目名稱(chēng)、建設(shè)地點(diǎn)、用地面積、擬建設(shè)施類(lèi)型、數(shù)量、標(biāo)準(zhǔn)和用地面積、資金來(lái)源等，并與有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織協(xié)商土地使用年限、土地用途、土地復(fù)墾、交還和違約責(zé)任等有關(guān)土地使用條件;按照《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有的土地由集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意。協(xié)商一致后，雙方簽訂用地協(xié)議。經(jīng)營(yíng)者持設(shè)施建設(shè)方案、用地協(xié)議向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）提出用地申請(qǐng)。

涉及土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，經(jīng)營(yíng)者應(yīng)依法先行與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和承包農(nóng)戶(hù)簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）審查。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）依據(jù)設(shè)施農(nóng)用地管理的有關(guān)規(guī)定，對(duì)經(jīng)營(yíng)者提交的設(shè)施建設(shè)方案、用地協(xié)議、流轉(zhuǎn)合同等進(jìn)行審查。

（三）區(qū)農(nóng)業(yè)、畜牧、水務(wù)部門(mén)審核。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦事處)審查通過(guò)后，用地經(jīng)營(yíng)者持有關(guān)材料到農(nóng)業(yè)、畜牧、水務(wù)部門(mén)辦理審查手續(xù)。農(nóng)業(yè)、畜牧、水務(wù)部門(mén)重點(diǎn)就設(shè)施建設(shè)的必要性與可行性，承包土地用途調(diào)整的必要性與合理性，以及經(jīng)營(yíng)者農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力進(jìn)行審核，并出具審核意見(jiàn)。

（四）區(qū)國(guó)土資源部門(mén)審查。農(nóng)業(yè)、畜牧、水務(wù)部門(mén)審查通過(guò)后，用地經(jīng)營(yíng)者持有關(guān)材料到區(qū)國(guó)土資源部門(mén)辦理審查手續(xù)。區(qū)國(guó)土資源部門(mén)依據(jù)農(nóng)業(yè)、畜牧、水務(wù)部門(mén)審核意見(jiàn)，重點(diǎn)審核設(shè)施用地的合理性、合規(guī)性和用地協(xié)議，以及審核經(jīng)營(yíng)者附屬設(shè)施用地占用耕地情況，落實(shí)占補(bǔ)平衡義務(wù)。

（五）區(qū)政府批復(fù)。符合規(guī)定要求的設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目，由區(qū)國(guó)土資源部門(mén)報(bào)區(qū)政府批復(fù)。

區(qū)國(guó)土資源部門(mén)負(fù)責(zé)做好土地變更調(diào)查、登記和臺(tái)帳管理等相關(guān)工作，并為其辦理設(shè)施農(nóng)用地備案手續(xù)，頒發(fā)設(shè)施用地備案證明，設(shè)施農(nóng)用地備案期限一般為5年，備案期滿(mǎn)后，經(jīng)營(yíng)者可根據(jù)經(jīng)營(yíng)情況申請(qǐng)續(xù)期。區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)負(fù)責(zé)做好土地承包合同變更和流轉(zhuǎn)合同備案。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）具體監(jiān)督設(shè)施建設(shè)和用地協(xié)議的實(shí)施。

四、加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地監(jiān)督管理登記等工作

篇2

近年來(lái)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度很快，這與我國(guó)的各項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步分不開(kāi)，同時(shí)也是城鄉(xiāng)發(fā)展，相互促進(jìn)的結(jié)果體現(xiàn)。因此，要求城市建設(shè)發(fā)展的同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)和發(fā)展也需要提高到一個(gè)新的層面，而從農(nóng)村的發(fā)展程度和發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，土地利用的是否合理、是否科學(xué)是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)工作中最為引人注目的焦點(diǎn)。此文以吉林省的新農(nóng)村建設(shè)為例，對(duì)土地利用問(wèn)題進(jìn)行剖析。

1 新農(nóng)村建設(shè)中土地利用的問(wèn)題

1.1 政策引用方面的失誤

吉林省作為我國(guó)糧食主產(chǎn)區(qū)，在農(nóng)產(chǎn)品、糧食的生產(chǎn)方面擔(dān)當(dāng)著重要角色，然而吉林省的一些農(nóng)村土地并沒(méi)有做到以人為本、科學(xué)協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌規(guī)劃的發(fā)展理念，使得農(nóng)村土地的利用出現(xiàn)了浪費(fèi)現(xiàn)象。僅僅追求GDP增長(zhǎng)，對(duì)于土地本身的利用缺乏科學(xué)性和全面性。

1.2 土地投入減少

部分農(nóng)民因過(guò)度使用化肥使得土地養(yǎng)分降低，為追求高產(chǎn)重度利用而輕于養(yǎng)護(hù)，導(dǎo)致土壤的質(zhì)量逐年下降，耕地中的氮、磷、鉀等元素含量非常不平衡。

1.3 耕地非農(nóng)化嚴(yán)重

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和進(jìn)步，農(nóng)村興建各類(lèi)產(chǎn)業(yè)。雖然國(guó)家會(huì)征用耕地占用稅，但是并不指對(duì)非農(nóng)化產(chǎn)業(yè)對(duì)農(nóng)用耕地起到相應(yīng)的利益負(fù)擔(dān)，進(jìn)而造成了不少耕地轉(zhuǎn)型成非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，再加上農(nóng)村干部不具備長(zhǎng)遠(yuǎn)的思維，造成農(nóng)村耕地減少。

1.4 土地利用的違法現(xiàn)象

在部分農(nóng)村出現(xiàn)未批先用，少批多用及農(nóng)村宅基地?cái)U(kuò)建等現(xiàn)象，雖然國(guó)家各部門(mén)共同配合，齊心整治，但是效果并不明顯，而且諸多用地是在出現(xiàn)問(wèn)題后進(jìn)行補(bǔ)辦手續(xù)來(lái)逃避問(wèn)題的，這也反映出土地管理部門(mén)中存在一些工作疏漏問(wèn)題。

2 針對(duì)農(nóng)村土地利用問(wèn)題的對(duì)策

2.1 加強(qiáng)耕地的保護(hù)工作

一方面要求在農(nóng)村耕地方面實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，從而確保耕地總量不會(huì)減少，耕地質(zhì)量不下降，進(jìn)而保護(hù)農(nóng)民對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)。對(duì)于耕地的水利設(shè)施進(jìn)行改造，由大改小，保證田地的水供應(yīng)同時(shí)提高耕地的防災(zāi)減災(zāi)能力。實(shí)施科學(xué)積極的農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，使得在節(jié)約土地、節(jié)約水源、節(jié)約肥料、節(jié)約藥物、節(jié)約種子方面做到最優(yōu)，實(shí)現(xiàn)節(jié)約型農(nóng)業(yè);對(duì)于化肥的使用能夠做到科學(xué)合理，一方面推廣測(cè)土配方施肥，對(duì)于土壤的養(yǎng)分進(jìn)行科學(xué)調(diào)動(dòng);另一方面從生物學(xué)角度進(jìn)行病蟲(chóng)害的防治。從節(jié)約土地資源的角度對(duì)農(nóng)村的建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃和管理，從節(jié)約、經(jīng)濟(jì)的角度為農(nóng)戶(hù)提供科學(xué)合理的住宅設(shè)計(jì)圖樣，引導(dǎo)農(nóng)民合理建設(shè)家園。另外，從現(xiàn)有住房的基礎(chǔ)上進(jìn)行設(shè)施和房屋的改造，從而在節(jié)約成本的基礎(chǔ)上保證農(nóng)村建設(shè)的需要及農(nóng)民生活提高的需求。對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)用地盡量設(shè)在荒地、山坡地帶，盡量減少此類(lèi)用地對(duì)于耕地的占用。

2.2 推動(dòng)土地制度改革在農(nóng)村的進(jìn)度

農(nóng)村土地市場(chǎng)化是通過(guò)市場(chǎng)作用達(dá)成土地資源合理配置的手段，推動(dòng)土地制度改革能夠使農(nóng)村閑置土地及其他類(lèi)型土地更好的得到利用，結(jié)合土地承包制度及土地承包永久化以推動(dòng)土地使用權(quán)的自由轉(zhuǎn)移買(mǎi)賣(mài)，對(duì)于新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中的土地問(wèn)題能夠起到積極的效應(yīng)。同時(shí)也能夠穩(wěn)固和完善家庭承包經(jīng)營(yíng)的各個(gè)方面，對(duì)于吉林省的發(fā)展現(xiàn)狀而言，這樣的方式對(duì)于諸多出外務(wù)工而家中閑置的土地來(lái)講就有了更多提供他人利用和改變的機(jī)會(huì)，進(jìn)而對(duì)于推動(dòng)新農(nóng)村建設(shè)帶來(lái)利好效果。

2.3 加強(qiáng)農(nóng)村土地整理

新農(nóng)村建設(shè)的土地利用需要對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行規(guī)劃和整理，對(duì)于一些零星的散地、道路、田地、溝塘等進(jìn)行重新整理和布局，以使得農(nóng)村的整體布局和規(guī)劃更加分明，農(nóng)村的土地利用率也就更高，吉林省農(nóng)村大多在冬季有大量的閑置未用土地，也存在多種土地浪費(fèi)的現(xiàn)象，再如鐵路柵欄圈掉原為耕種土地的現(xiàn)象，從這個(gè)層面能夠發(fā)現(xiàn)，土地整理問(wèn)題勢(shì)在必行，而且也需要各個(gè)部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，從而有效解決新農(nóng)村建設(shè)的土地利用問(wèn)題。

2.4 建立農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)估體系

新農(nóng)村建設(shè)的土地利用存在多重問(wèn)題，其中重要的原因就在于沒(méi)有一個(gè)合理科學(xué)的土地質(zhì)量評(píng)估體系，農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)估體系不單純的只是土地的養(yǎng)分及礦物質(zhì)含量評(píng)估，同時(shí)也包括土地的使用質(zhì)量，利用一套科學(xué)合理的農(nóng)用地質(zhì)量評(píng)估方案制約農(nóng)村用地的弊病和缺陷，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村用地在未來(lái)的發(fā)展過(guò)程中的可用性和科學(xué)性，為完善我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提前做好規(guī)范化準(zhǔn)備。同時(shí)結(jié)合質(zhì)量評(píng)估體系對(duì)于農(nóng)用地的各類(lèi)補(bǔ)償和處罰也有了明確的章程，才能真正的落實(shí)政策，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略布局。

2.5 優(yōu)化農(nóng)用地結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)土地綜合效益

在完善土地劃分和布局的情況下，結(jié)合農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展的不同情況對(duì)地塊地勢(shì)能夠有效利用，結(jié)合土地投入的大小順序?qū)臻g進(jìn)行合理的布局，從專(zhuān)業(yè)化的角度和方向帶動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)土地利用的最優(yōu)。

篇3

（貴州大學(xué)資源與環(huán)境工程學(xué)院，貴陽(yáng) 550025）

摘要：通過(guò)構(gòu)建農(nóng)用地利用效益評(píng)價(jià)體系，利用熵權(quán)法和耦合度模型，對(duì)遵義市農(nóng)用地利用效益耦合關(guān)系從時(shí)間和空間上進(jìn)行了研究。結(jié)果表明，2004－2012年遵義市農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益在波動(dòng)中總體呈上升趨勢(shì)；生態(tài)環(huán)境效益也發(fā)生了變化，但總體呈穩(wěn)定態(tài)勢(shì)，農(nóng)用地利用效益耦合度總體水平較高，呈上升趨勢(shì)；2012年遵義市農(nóng)用地利用效益耦合度分布大致呈同心圓形，隨著與區(qū)域中心距離不斷增大，耦合度不斷下降；農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益差異越小，說(shuō)明農(nóng)用地利用越協(xié)調(diào)，耦合度越高。結(jié)合遵義市經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和區(qū)域功能定位，提出了提高農(nóng)用地利用耦合度、促進(jìn)農(nóng)用地協(xié)調(diào)利用的建議。

關(guān)鍵詞 ：農(nóng)用地；利用效益；熵權(quán)法；耦合度；遵義市

中圖分類(lèi)號(hào)：F293．2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：0439－8114（2015）07－1788-06

DOI:10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2015.07.064

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，對(duì)土地的需求不斷增加，如何使土地利用的綜合效益達(dá)到最大化，一直是政府和學(xué)界關(guān)注的焦點(diǎn)。土地利用效益包括社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益，經(jīng)濟(jì)效益是人類(lèi)利用土地的最根本的原因，社會(huì)效益則是整體和全局的經(jīng)濟(jì)效益，生態(tài)效益可以說(shuō)是久遠(yuǎn)的經(jīng)濟(jì)效益［1］。提高土地利用的綜合效益就是要協(xié)調(diào)好土地利用的三效益，相關(guān)學(xué)者也對(duì)土地利用效益的耦合關(guān)系進(jìn)行了研究。許媛等［2］通過(guò)構(gòu)建耦合度模型，探討了西安市土地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益之間的關(guān)系；梁紅梅等［3］通過(guò)建立動(dòng)態(tài)耦合模型，對(duì)寧波市和深圳市的土地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益協(xié)調(diào)發(fā)展進(jìn)行了研究。

近年來(lái)，隨著國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題的重視，農(nóng)業(yè)逐漸成為研究的重點(diǎn)，相關(guān)學(xué)者對(duì)農(nóng)用地的生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展的耦合性進(jìn)行了研究。杜娜等［4］采用耦合度關(guān)聯(lián)度和系統(tǒng)耦合度模型分析了紙坊溝流域農(nóng)用地生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)耦合關(guān)系及耦合態(tài)勢(shì)；王繼軍等［5］通過(guò)構(gòu)建結(jié)構(gòu)方程模型，對(duì)陜北黃土丘陵區(qū)農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耦合關(guān)系進(jìn)行了研究；劉新平等［6］采用主成分分析方法及生態(tài)和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的耦合系統(tǒng)評(píng)判指標(biāo)體系，研究了新疆干旱區(qū)生態(tài)與經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耦合度?？梢钥闯?，相關(guān)研究主要是針對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的耦合關(guān)系進(jìn)行研究，但是對(duì)農(nóng)業(yè)用地利用效益的耦合關(guān)系研究較少，對(duì)喀斯特地區(qū)的農(nóng)業(yè)用地利用效益的耦合關(guān)系研究也較少?？λ固氐貐^(qū)由于受其地形地貌的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與其他地區(qū)相比較差，農(nóng)用地的利用效益也會(huì)受到自然條件的限制，其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的耦合關(guān)系如何，是本研究的重點(diǎn)。本研究以遵義市為例，通過(guò)構(gòu)建效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，對(duì)其農(nóng)用地利用的效益進(jìn)行了評(píng)價(jià)，然后運(yùn)用耦合度模型，從時(shí)間和空間上對(duì)其農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益的耦合關(guān)系進(jìn)行了研究，以期為促進(jìn)遵義市農(nóng)用地利用協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，提高農(nóng)用地利用綜合效益提供理論依據(jù)與借鑒。

1 資料與方法

1．1 資料來(lái)源

2004－2012年遵義市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)均來(lái)源于歷年《貴州省統(tǒng)計(jì)年鑒》、《遵義市統(tǒng)計(jì)年鑒》，土地利用數(shù)據(jù)來(lái)源于遵義市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)用地包括耕地、林地、園地、牧草地及其他農(nóng)用地。

1．2 研究區(qū)概況

遵義市位于貴州省北部，是貴州省第二大城市、新興工業(yè)城市和重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，黔北政治經(jīng)濟(jì)文化中心。地理位置在北緯27°80′—29°13′、東經(jīng)105°36′—108°13′之間。市域東西綿延254．00 km，南北相距230．50 km，海拔高度在1 000～1 500 m。遵義市屬于中亞熱帶高原濕潤(rùn)季風(fēng)區(qū)，四季分明，雨熱同季，無(wú)霜期長(zhǎng)。全市國(guó)土面積307．67萬(wàn)hm2，其中山間平壩面積占7．40％，丘陵占30．70％，山地占61．90％，農(nóng)用地面積2 73．11萬(wàn)hm2，占土地總面積的88．77％。遵義市下轄2區(qū)、8縣、2個(gè)民族自治縣和新蒲新區(qū)管委會(huì)以及2個(gè)代管市。2012年末，全市共有164個(gè)鎮(zhèn)、55個(gè)鄉(xiāng)、8個(gè)民族鄉(xiāng)、17個(gè)街道辦事處，年末常住人口611．70萬(wàn)人。2012年全市生產(chǎn)總值1 361．93億元，其中第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值181．24億元，占全市總產(chǎn)值的13．31％。

1．3 研究方法

1．3．1 熵權(quán)法 本研究采用熵權(quán)法計(jì)算評(píng)價(jià)指標(biāo)的權(quán)重，熵權(quán)法是在綜合考慮各因素提供信息量的基礎(chǔ)上計(jì)算一個(gè)綜合指標(biāo)的數(shù)學(xué)方法［7］。熵權(quán)法是一種客觀賦權(quán)法，是根據(jù)各因素提供給決策者的信息量的大小來(lái)確定指標(biāo)權(quán)重的，其思路是強(qiáng)化數(shù)值差別較大和弱化數(shù)值差別不大的指標(biāo)對(duì)綜合評(píng)價(jià)值的貢獻(xiàn)，從而能夠全面反映指標(biāo)值所包含的信息。具體分析方法和步驟如下：

步驟一：將原始數(shù)據(jù)采用極值法進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理，計(jì)算公式如下：

正向指標(biāo)：rij＝■， （1）

負(fù)向指標(biāo)：rij＝■， （2）

步驟二：計(jì)算熵值，計(jì)算公式如下：

Hi＝－k■fijlnfij （3）

式（3）中，fij＝■，k＝■，Hi為第i項(xiàng)指標(biāo)的熵值，k為玻爾茲曼常量，n為評(píng)價(jià)年份數(shù)或區(qū)域個(gè)數(shù)。

步驟三：計(jì)算熵權(quán)，計(jì)算公式如下：

wi＝■ （4）

式（4）中，wi是第i項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重值，且0≤wi≤1，■wi＝1，m為評(píng)價(jià)指標(biāo)個(gè)數(shù)。

1．3．2 耦合度模型 農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益具有耦合關(guān)系，耦合關(guān)系越協(xié)調(diào)，耦合度越高。農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境效益的評(píng)價(jià)函數(shù)分別為：

F（x）＝■xiai （5）

G（y）＝■yibi （6）

式（5）、式（6）中，xi、yi分別為社會(huì)生態(tài)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)、生態(tài)環(huán)境效益評(píng)價(jià)指標(biāo)，ai、bi為各指標(biāo)的權(quán)重。

農(nóng)業(yè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境效益耦合度模型是基于二者之間的離差大小而構(gòu)建［8］，其計(jì)算公式如下：

C＝■■ （7）

式（7）中，k為調(diào)節(jié)系數(shù)，一般2≤k≤5，取k＝2。

1．3．3 效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系建立 依據(jù)農(nóng)用地效益的內(nèi)涵，按照科學(xué)性、典型性、全面性、可比性等原則，并考慮到數(shù)據(jù)的可獲取性和可靠性，結(jié)合遵義市區(qū)域綜合實(shí)際情況，借鑒相關(guān)學(xué)者的研究成果［9－12］，從農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境兩大方面共選取24個(gè)指標(biāo)構(gòu)建農(nóng)用地利用效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系（表1）。

指標(biāo)體系中，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率是指單位農(nóng)業(yè)從業(yè)人員帶來(lái)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值；糧食安全系數(shù)X6是指人均糧食與聯(lián)合國(guó)規(guī)定的溫飽型年人均基本糧食的比值，其中，聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織規(guī)定的溫飽型年人均基本糧食為400．00 kg；農(nóng)業(yè)供養(yǎng)能力X11是指單位人口種植業(yè)產(chǎn)值；農(nóng)業(yè)技術(shù)效率X14是指單位農(nóng)業(yè)機(jī)械總動(dòng)力所能產(chǎn)生的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值；土地農(nóng)業(yè)利用率X23是指農(nóng)用地占土地總面積的比重；農(nóng)用地利用多樣化指數(shù)X24是參考王鵬等［13］的研究成果，其計(jì)算公式為：G＝1－■xi2/［■xi2］2，式中，G為農(nóng)用地多樣化指數(shù)，n為農(nóng)用地利用類(lèi)型數(shù)，xi為第i類(lèi)土地利用類(lèi)型面積。

2 結(jié)果與分析

2．1 遵義市農(nóng)用地利用效益分析

2．1．1 農(nóng)用地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益分析 從時(shí)間變化來(lái)看，2004－2012年，遵義市農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益在波動(dòng)中總體呈上升趨勢(shì)（表2、圖1）。2006年農(nóng)用地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為0．13，在歷年中最低，主要是因?yàn)檗r(nóng)作物產(chǎn)量減產(chǎn)以及耕地面積減少。2006年遵義市遭遇多年不遇的干旱天氣，造成秋季主要農(nóng)作物產(chǎn)量減產(chǎn)，全年糧食產(chǎn)量272．98萬(wàn)t，比2005年減產(chǎn)48．67萬(wàn)t，下降15．10％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加值與2005年相比下降3．50％。2006年全年耕地面積減少7 626．00 hm2，其中國(guó)家基建占地657．00 hm2，其他基建占地400．00 hm2，退耕還林還草占地2 579．00 hm2，耕地改為園地3 990．00 hm2。2012年農(nóng)用地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最高，達(dá)到0．78，主要是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加和農(nóng)民人均純收入提高。2012年遵義市全年糧食產(chǎn)量276．22萬(wàn)t，比2011年增長(zhǎng)21．60％，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值增加值181．24億元，比2011年增長(zhǎng)8．90％。同時(shí)，農(nóng)民人均純收入達(dá)到6 061．00元，為歷年最高。從空間變化來(lái)看，2012年習(xí)水縣和仁懷市農(nóng)用地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最低，均為0．31（表3、圖2），主要是因?yàn)閮煽h（市）各項(xiàng)指標(biāo)值都較低，直接影響其社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。2012年紅花崗區(qū)農(nóng)用地社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益最高，達(dá)0．59，主要是因?yàn)槠滢r(nóng)業(yè)產(chǎn)出效率較高。2012年，紅花崗區(qū)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率、單位面積糧食產(chǎn)量、單位面積農(nóng)用地產(chǎn)值及地均農(nóng)業(yè)增加值在各個(gè)地區(qū)中都是最高的。

2．1．2 農(nóng)用地利用生態(tài)環(huán)境效益分析 從時(shí)間變化上看，2004－2012年，遵義市生態(tài)環(huán)境效益在波動(dòng)中總體呈穩(wěn)定狀態(tài)（表2、圖1）。2008年農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境效益為0．24，為歷年中最低，主要是因?yàn)檗r(nóng)用地面積較低，尤其是林地面積較低。2008年遵義市農(nóng)用地面積272．00萬(wàn)hm2，林地面積140．86萬(wàn)hm2，在歷年中均為最低。2010年和2011年，農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境達(dá)到最高值0．60，主要是因?yàn)榱值孛娣e較高。2011年和2012年遵義市林地面積分別為163．74萬(wàn)hm2和163．56萬(wàn)hm2，在歷年中最高。從空間變化上看，2012年紅花崗區(qū)農(nóng)用地生態(tài)環(huán)境效益為0．19，為所有地區(qū)中的最低值（表3、圖2），主要是因?yàn)榱值馗采w率、人均林地面積和土地農(nóng)業(yè)利用率較低，單位面積能耗、單位面積農(nóng)藥使用量較高。赤水市生態(tài)經(jīng)濟(jì)效益為0．87，為各地區(qū)最高值，主要是因?yàn)槌嗨辛值馗采w率、人均林地面積和土地農(nóng)業(yè)利用率較高，以及單位農(nóng)用地的化肥、農(nóng)藥和塑料薄膜使用量較少。

2．2 遵義市農(nóng)用地利用效益耦合關(guān)系分析

2．2．1 農(nóng)用地利用效益耦合關(guān)系時(shí)間差異分析 2004－2012年，遵義市農(nóng)用地利用效益的耦合度差異比較大，耦合度最高的達(dá)到1．00，最低的僅為0．46，整個(gè)變化過(guò)程可以分為兩個(gè)階段（圖1）。第一個(gè)階段是2004－2006年，期間農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益均不斷下降，分別從2004年的0．38、0．54下降到2006年的0．13、0．36。農(nóng)用地利用效益耦合度不斷下降，從2004年的0．92下降到2006年的0．46。由表2可以看出，2004年農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益均為這一階段最高，并且二者相差較少，所以耦合度較高，說(shuō)明了2004年二者之間的關(guān)系協(xié)調(diào)。而2006年農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益均為本階段最低，且二者相差0．23，所以耦合度較低，說(shuō)明了2006年二者之間的關(guān)系不相協(xié)調(diào)。

第二個(gè)階段是2007－2012年，期間農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)環(huán)境效益在波動(dòng)中總體呈上升趨勢(shì)。在這一階段中，農(nóng)用地利用效益的耦合度均較高，且在不斷變化，但變化幅度較小。2009年和2011年的農(nóng)用地利用效益耦合度均為1，達(dá)到最高，主要是因?yàn)檗r(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益均達(dá)到較高值，且二者差異較小，僅相差0．01，說(shuō)明二者之間達(dá)到了協(xié)調(diào)發(fā)展。2012年的耦合度為此階段最低，雖然農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益值均較高，并且社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益為所有年份中最高，但是二者差異較大，相差0．24，說(shuō)明了農(nóng)用地利用注重社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益，而忽視了生態(tài)環(huán)境效益。

2．2．2 農(nóng)用地利用效益耦合關(guān)系空間差異分析 由圖2、圖3可以看出，2012年遵義市各縣（市、區(qū)）的農(nóng)用地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益耦合度差異比較大，耦合度最高的達(dá)到1．00，而最低的只有0．56，耦合度空間大致分布呈同心圓形，隨著與區(qū)域中心城市距離增大，耦合度逐漸減低。紅花崗區(qū)雖然位于區(qū)域中心，其農(nóng)用地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益在各個(gè)縣（區(qū)、市）是最高的，但生態(tài)環(huán)境效益卻是最低的，所以其農(nóng)用地利用效益耦合度最低，僅為0．56，說(shuō)明其農(nóng)用地利用不夠協(xié)調(diào)，今后需要注重農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境效益的提高。耦合度較高的有匯川區(qū)、綏陽(yáng)縣、正安縣、湄潭縣、遵義縣、余慶縣、仁懷市、鳳岡縣、桐梓縣，耦合度均在0．90以上。匯川區(qū)是遵義市市政府所在地，具有地理位置優(yōu)勢(shì)，農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益協(xié)調(diào)發(fā)展，耦合度較高。綏陽(yáng)縣、正安縣、湄潭縣、遵義縣、余慶縣、仁懷市、鳳岡縣、桐梓縣等縣農(nóng)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)比較好，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)較為發(fā)達(dá)，主要糧油作物、特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)?；?、商品化程度較高。道真仡佬族苗族自治縣（以下簡(jiǎn)稱(chēng)道真縣）、務(wù)川仡佬族苗族自治縣（以下簡(jiǎn)稱(chēng)務(wù)川縣）、習(xí)水縣、赤水市的農(nóng)用地利用效益耦合度處于中等水平，介于0．70～0．90之間，這些地區(qū)共同的特點(diǎn)就是農(nóng)用地利用的生態(tài)環(huán)境效益較高，均超過(guò)其農(nóng)用地利用的社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益。這4個(gè)縣（市）農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)較好，但是特色農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展不突出，農(nóng)業(yè)產(chǎn)出不高，社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益較低，導(dǎo)致農(nóng)用地利用效益耦合度不高。

3 結(jié)論與建議

通過(guò)構(gòu)建農(nóng)用地利用效益評(píng)價(jià)體系，運(yùn)用熵權(quán)法計(jì)算各指標(biāo)權(quán)重，然后建立耦合度模型，分析了2004－2012年遵義市農(nóng)用地利用效益的耦合關(guān)系變化，并對(duì)遵義市各縣（市、區(qū)）2012年農(nóng)用地利用效益耦合度的空間分布進(jìn)行了探析。研究發(fā)現(xiàn)，2004－2012年遵義市農(nóng)用地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益在波動(dòng)中總體呈上升趨勢(shì)，生態(tài)環(huán)境效益也發(fā)生了變化，但總體呈穩(wěn)定態(tài)勢(shì)；農(nóng)用地利用效益耦合度總體呈上升趨勢(shì)，變化分為兩個(gè)階段，前一階段（2004－2006）耦合度不斷減小，變化幅度較大，后一階段（2007－2012）耦合度變化幅度較小，總體呈下降趨勢(shì)。通過(guò)觀察2012年遵義市各縣（市、區(qū)）農(nóng)用地利用效益的耦合度分布情況，可以看出遵義市農(nóng)用地利用效益耦合度總體水平較高，耦合度分布大致呈同心圓形，隨著與區(qū)域中心距離不斷增大，耦合度不斷下降；農(nóng)用地利用社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)環(huán)境效益差異越小，說(shuō)明農(nóng)用地利用越協(xié)調(diào)，耦合度越高?；谏鲜鲅芯?，為遵義市農(nóng)用地利用提出幾點(diǎn)建議。

1）嚴(yán)格保護(hù)耕地，不斷提高耕地的數(shù)量與質(zhì)量。建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，在保護(hù)耕地?cái)?shù)量的前提下，重視耕地質(zhì)量建設(shè)，不斷加大農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入力度，積極改善耕地生產(chǎn)條件，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。加強(qiáng)土地整治，統(tǒng)籌安排，加快中低產(chǎn)田特別是低產(chǎn)田改造，實(shí)施沃土工程，完善渠、路、橋、涵、閘等相關(guān)配套措施，推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、連片標(biāo)準(zhǔn)良田建設(shè)。充分利用農(nóng)地分等定級(jí)和產(chǎn)能核算等方法，形成以保護(hù)耕地生產(chǎn)能力為主的耕地保護(hù)測(cè)評(píng)體系，進(jìn)一步發(fā)揮耕地保護(hù)在保障糧食安全方面的作用。同時(shí)還要嚴(yán)格控制農(nóng)地非農(nóng)化的進(jìn)程，對(duì)建設(shè)占用耕地要進(jìn)行嚴(yán)格審查。

2）加強(qiáng)農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)抗災(zāi)減災(zāi)能力。結(jié)合遵義市農(nóng)業(yè)區(qū)劃布局，積極推進(jìn)大型灌區(qū)續(xù)建配套建設(shè)，排灌泵站配套建設(shè)及水源工程建設(shè)，分期分批治理病險(xiǎn)水庫(kù)，有計(jì)劃地完善水利灌溉配套設(shè)施。遵義市屬于喀斯特巖溶山區(qū)，降雨大部分以徑流方式流失，通過(guò)新建小山塘、小水池、小水窖，開(kāi)展小型農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)，提高輸水調(diào)配能力。

3）大力發(fā)展農(nóng)業(yè)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)特色農(nóng)產(chǎn)品規(guī)模化、商品化。搞好農(nóng)業(yè)空間布局規(guī)劃，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局和品種結(jié)構(gòu)，確定不同區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展的重點(diǎn)。對(duì)于優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)要加強(qiáng)引導(dǎo)，注重農(nóng)產(chǎn)品的深加工，提高農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出效益。加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的扶持力度，加快培植一批輻射面廣、對(duì)農(nóng)業(yè)推動(dòng)力強(qiáng)的龍頭企業(yè)。積極研究市場(chǎng)，不斷開(kāi)拓市場(chǎng)，狠抓標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)，通過(guò)提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、增加農(nóng)產(chǎn)品科技含量來(lái)培育品牌、打響品牌，發(fā)揮品牌效應(yīng)。

4）不斷加強(qiáng)支農(nóng)惠農(nóng)力度，提高農(nóng)民收入。一要不斷優(yōu)化完善各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，加強(qiáng)對(duì)糧食生產(chǎn)的支持力度，鼓勵(lì)農(nóng)民擴(kuò)大糧食生產(chǎn)規(guī)模，不斷增加農(nóng)業(yè)投入，完善財(cái)政支農(nóng)資金管理制度，保證支農(nóng)資金做到專(zhuān)款專(zhuān)用，用到實(shí)處；二要大力推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)，增加農(nóng)業(yè)科技投入，建立農(nóng)業(yè)科技網(wǎng)絡(luò)，穩(wěn)定縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)農(nóng)業(yè)科技推廣隊(duì)伍，不斷派遣農(nóng)業(yè)技術(shù)員駐村指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，加強(qiáng)農(nóng)機(jī)化建設(shè)，推廣實(shí)用新型農(nóng)機(jī)具。

5）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。一要實(shí)施天然林保護(hù)、退耕還林、石漠化綜合治理等生態(tài)修復(fù)工程，鞏固和發(fā)展林業(yè)項(xiàng)目和造林補(bǔ)貼項(xiàng)目，不斷提高林地覆蓋率；二要加強(qiáng)對(duì)有機(jī)、無(wú)公害綠色農(nóng)產(chǎn)品和無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品及其農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)基地的建設(shè)，提高畜禽養(yǎng)殖糞便的資源化利用率，調(diào)整肥料施用結(jié)構(gòu)，大幅減少化肥用量，有效控制農(nóng)業(yè)面源污染；三要控制開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，優(yōu)化開(kāi)發(fā)方式，發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)，循環(huán)利用秸稈和畜禽糞便等生物資源，促進(jìn)農(nóng)業(yè)資源永續(xù)利用。

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篇4

關(guān)鍵詞 非農(nóng)建設(shè)用地；表土剝離；再利用；經(jīng)驗(yàn)做法；啟示；貴州省

中圖分類(lèi)號(hào) F301 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1007-5739（2016）22-0236-01

1 基本定義

表土剝離利用全稱(chēng)為建設(shè)用地耕作層表土剝離再利用，它對(duì)增加耕地?cái)?shù)量、提高補(bǔ)充耕地質(zhì)量、提高耕地的地力肥力、保護(hù)有限的耕地資源起著積極的作用。在征收、征用耕地時(shí)，對(duì)耕層表土進(jìn)行臨時(shí)性或永久性剝離，是征地管理和土壤保護(hù)相結(jié)合的新型土地利用方式。積極而有序地推進(jìn)表土剝離利用，能顯著增強(qiáng)地球生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力，是生態(tài)文明建設(shè)的內(nèi)在要求[1-2]。

2 產(chǎn)生背景

2.1 貴州省的石漠化非常嚴(yán)重，耕作層表土剝離再利用在貴州山區(qū)是一個(gè)很好的創(chuàng)新

貴州省開(kāi)展的非農(nóng)業(yè)建設(shè)耕地耕作層剝離再利用工作很有前瞻性。按照《貴州省非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層再利用實(shí)施辦法（試行）》的工作要求，督促用地企業(yè)履行表土剝離協(xié)議，率先在石漠化嚴(yán)重的畢節(jié)市織金縣官寨、三甲兩鄉(xiāng)實(shí)施全縣第一期表土剝離再利用項(xiàng)目，項(xiàng)目總面積79.345 7 hm2，客土源點(diǎn)面積54.816 3 hm2，土地整治項(xiàng)目點(diǎn) 24.529 4 hm2，建成后新增耕地20 hm2。

2.2 工業(yè)化和城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)和突破口

貴州省緊扣“兩加一推”主基調(diào)，充分考慮自身地理?xiàng)l件，圍繞“山”字做文章，按照“一區(qū)兩城多園”的模式，實(shí)施產(chǎn)業(yè)園區(qū)和城區(qū)建設(shè)組團(tuán)式發(fā)展，在園區(qū)建設(shè)、新城區(qū)建設(shè)、道路建設(shè)等方面主動(dòng)向山“靠攏”，劈山開(kāi)路，開(kāi)山建城，挖山建園，同時(shí)掘出石頭用于修橋、筑路、砌墻等工程領(lǐng)域，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程，有效促進(jìn)耕地保護(hù)[3-4]。

2.3 開(kāi)創(chuàng)多元耕地保護(hù)新格局

全省開(kāi)展了非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用試點(diǎn)工作，拓展耕地保護(hù)思路，開(kāi)創(chuàng)了多元耕地保護(hù)新格局。從試點(diǎn)開(kāi)展到現(xiàn)在，全省已完成耕作層剝離面積410.67 hm2，產(chǎn)生土方123.19萬(wàn)m3，利用區(qū)已利用量97.69萬(wàn)m3，新增耕地205.33 hm2，改良中低產(chǎn)耕地92.00 hm2，臨時(shí)存儲(chǔ)25.5萬(wàn)m3耕作層土壤用于城市綠化等用途。

2.4 開(kāi)展耕地耕作層表土剝離保護(hù)生態(tài)工作

貴州省對(duì)開(kāi)展非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離利用試點(diǎn)工作進(jìn)行了部署。目前，全省有16個(gè)縣（市、區(qū)）開(kāi)展耕作層剝離利用試點(diǎn)，其中僅有5個(gè)縣（市、區(qū)）實(shí)質(zhì)性開(kāi)展了剝離利用工作，完成剝離面積111.50 hm2，產(chǎn)生土方32.29萬(wàn)m3，改良耕地36.57 hm2。

2.4.1 堅(jiān)持整體規(guī)劃、試點(diǎn)先行。耕作層剝離利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地整治規(guī)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展用地和土地整治區(qū)域布局，進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌安排、分期實(shí)施?？h級(jí)國(guó)土資源部門(mén)按照指導(dǎo)意見(jiàn)和試點(diǎn)工作實(shí)施方案，編制縣級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)行科學(xué)論證審查。

2.4.2 實(shí)行計(jì)劃管控、分批實(shí)施。耕作層剝離利用試點(diǎn)實(shí)行年度計(jì)劃管理，各地結(jié)合下達(dá)的年度計(jì)劃，組織申報(bào)試點(diǎn)項(xiàng)目，經(jīng)審查通過(guò)后，即可開(kāi)展耕作層剝離利用工作。利用區(qū)工程完成后，按照土地整治項(xiàng)目管理規(guī)定組織驗(yàn)收，確保工程質(zhì)量。堅(jiān)持科學(xué)選址利用區(qū)，盡可能選在農(nóng)村空心村、閑置地、工礦廢棄地、低丘緩坡等未利用地。

2.4.3 注重統(tǒng)籌謀劃，搞好結(jié)合。一方面，與低丘緩坡等未利用地開(kāi)發(fā)利用試點(diǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)結(jié)合起來(lái)，整合資源，通過(guò)這2個(gè)專(zhuān)項(xiàng)工作形成耕作層剝離利用工作倒逼機(jī)制。另一方面，與年度土地利用變更調(diào)查結(jié)合起來(lái)，做到及時(shí)更新耕作層剝離利用調(diào)查，按時(shí)變更入庫(kù)，確保符合國(guó)家土地變更調(diào)查要求。

3 主要經(jīng)驗(yàn)及做法

3.1 全力推進(jìn)土地開(kāi)發(fā)整理，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田

開(kāi)展非農(nóng)業(yè)建設(shè)使用耕地耕作層表土剝離，用于新開(kāi)墾耕地、中低產(chǎn)田或者其他耕地的土壤改良的試點(diǎn)工作。利用剝離出的表土，一是對(duì)中低產(chǎn)田進(jìn)行改造，實(shí)行土層增厚和土壤改良；二是規(guī)劃選擇高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田土地整治項(xiàng)目，配套利用區(qū)域剝離的耕作層，提高土地整治的效果和效益。

3.2 實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度

認(rèn)真落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任制，層層簽訂目標(biāo)責(zé)任書(shū)，認(rèn)真貫徹落實(shí)了國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)和基本農(nóng)田保護(hù)的精神，從嚴(yán)控制用地計(jì)劃和嚴(yán)把審批程序，確保耕地占補(bǔ)平衡。

通過(guò)對(duì)耕作層的利用，將大大改善和提高中低產(chǎn)田改造力度；配套開(kāi)展煤礦片區(qū)礦山地質(zhì)環(huán)境治理示范工程項(xiàng)目，大量的剝離層將使用在該項(xiàng)目的土地復(fù)墾區(qū)，作為復(fù)墾項(xiàng)目的復(fù)耕用土及種植業(yè)的土壤補(bǔ)充，提高新增耕地的質(zhì)量。

3.3 落實(shí)土地“招拍掛”出讓制度，切實(shí)加強(qiáng)國(guó)土資源市場(chǎng)建設(shè)

按照經(jīng)營(yíng)性土地招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌出讓和工業(yè)用地出讓的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行工業(yè)用地招拍掛制度，凡屬于農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批后由政府供應(yīng)的工業(yè)用地，政府收回、收購(gòu)國(guó)有土地使用權(quán)后重新供應(yīng)的工業(yè)用地，必須采取“招拍掛”方式公開(kāi)確定土地價(jià)格和土地使用權(quán)人。

3.4 扎實(shí)做好建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審報(bào)批和項(xiàng)目選址工作

完成重大基礎(chǔ)設(shè)施、重大招商項(xiàng)目用地預(yù)審，切實(shí)發(fā)揮用地預(yù)審的前置把關(guān)作用，嚴(yán)格規(guī)范經(jīng)營(yíng)性和工業(yè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理，認(rèn)真做好用地預(yù)審與項(xiàng)目審批（核準(zhǔn)、備案）的銜接，加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審的在線備案和跟蹤監(jiān)管，扎實(shí)開(kāi)展用地報(bào)批工作，切實(shí)保障發(fā)展需求。

4 啟示

4.1 I導(dǎo)重視是關(guān)鍵

國(guó)家土地督察武漢局局長(zhǎng)王廣華、貴州副省長(zhǎng)慕德貴、省國(guó)土資源廳廳長(zhǎng)朱立軍多次到貴州省就非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用進(jìn)行調(diào)研強(qiáng)調(diào)指出，貴州省要認(rèn)真抓好非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用試點(diǎn)工作，不斷創(chuàng)新工作思路，總結(jié)提煉工作方法，創(chuàng)造貴州表土剝離經(jīng)驗(yàn)。

4.2 積極爭(zhēng)取國(guó)家資金，開(kāi)展環(huán)境影響評(píng)價(jià)

編制貴州烏蒙山區(qū)域畢節(jié)七星關(guān)區(qū)“興地惠民”土地整治工程規(guī)劃。根據(jù)土地變更調(diào)查，七星關(guān)區(qū)現(xiàn)有耕地138 332.13 hm2，土地墾殖率高達(dá)40.55%，是全國(guó)平均水平的3.19倍。坡耕地109 013.72 hm2，占耕地總面積的78.81%，>25°的坡耕地29 318.41 hm2，占坡耕地面積的26.89%。

由于土地貧瘠，地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)，可供開(kāi)發(fā)的土地后備資源嚴(yán)重不足，加之城鎮(zhèn)化和工業(yè)水平低，貧困程度深，扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)艱巨，是烏蒙山區(qū)域整體扶貧攻堅(jiān)的重點(diǎn)區(qū)域。因此，實(shí)施興地惠民土地整治重大工程對(duì)緩解七星關(guān)區(qū)人地矛盾，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

4.3 效益評(píng)估是前提

貴州省抓實(shí)非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用試點(diǎn)工作，總結(jié)提煉了工作經(jīng)驗(yàn)，完善工作機(jī)制，并向全省乃至西南片區(qū)進(jìn)行推廣；算好經(jīng)濟(jì)賬、效益賬、社會(huì)賬，對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地耕作層剝離再利用的投入和產(chǎn)出要進(jìn)行細(xì)算，把投入與產(chǎn)出聯(lián)系起來(lái)比較，保證長(zhǎng)足發(fā)展；進(jìn)一步完善向山要地制度，探索出一條保土地資源、保發(fā)展的重要路子。

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篇5

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；土地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)

關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的討論由來(lái)已久，盡管就是否放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的問(wèn)題理論界一直是各抒己見(jiàn)，爭(zhēng)論不休，但實(shí)踐中農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)已經(jīng)大量存在，其數(shù)量和規(guī)模也呈現(xiàn)明顯上升趨勢(shì)。資料顯示，上海市截至1999年末，2萬(wàn)多個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村工業(yè)企業(yè)在完成改制和改組過(guò)程中，大部分已經(jīng)實(shí)現(xiàn)非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，涉及到集體建設(shè)用地面積25萬(wàn)畝左右；珠三角地區(qū)通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地實(shí)際超過(guò)集體建設(shè)用地的50%，而在粵東、粵西及粵北等地，這一比例也超過(guò)20%；河南城郊結(jié)合部家電市場(chǎng)、建材市場(chǎng)和集貿(mào)市場(chǎng)等使用的土地全部是集體土地；湖北典型調(diào)研區(qū)域農(nóng)村集體建設(shè)用地中參與流轉(zhuǎn)的比例均在50%以上，部分地區(qū)甚至高達(dá)80%。面對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地大量流轉(zhuǎn)的事實(shí)，繼續(xù)討論是否放開(kāi)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)顯然是不合時(shí)宜的，既然流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已經(jīng)存在，問(wèn)題的焦點(diǎn)就應(yīng)該是弄清導(dǎo)致流轉(zhuǎn)的深層原因，流轉(zhuǎn)中存在著什么問(wèn)題，以及如何規(guī)范流轉(zhuǎn)行為，促進(jìn)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

一、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的深層原因

（一）城市建設(shè)的步伐加快形成巨大的用地需求拉力

自1996年城市化率首次超過(guò)30%，近10年全國(guó)城市化速度明顯加快，2006年全國(guó)城市化率達(dá)到43.9%，比1996年增長(zhǎng)13.42個(gè)百分點(diǎn)，而1986-1996年的全國(guó)城市化率僅增長(zhǎng)5.96個(gè)百分點(diǎn)。同時(shí)，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值保持高速增長(zhǎng)，2006年全國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為209407億元，與1996年相比，年均增長(zhǎng)8.76%，且近4年增長(zhǎng)率一直維持在10%以上。土地要素作為城市經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要支撐，必然水漲船高。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2004年全國(guó)建成區(qū)面積30406平方公里，是1995年的1.6倍，1995-2004年間城市建設(shè)累計(jì)征用土地11563平方公里，《全國(guó)土地利用規(guī)劃綱要1997-2010年》實(shí)施以來(lái)，不到規(guī)劃期末，很多城市的規(guī)劃指標(biāo)已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，一些地區(qū)甚至5年就用完10年指標(biāo)。面對(duì)巨大的用地需求，依靠征地的傳統(tǒng)供地方式必然陷入窘境，近些年征地矛盾激化和征地糾紛增多一定程度反映出土地供求的緊張狀態(tài)。農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)作為土地供給的新途徑，無(wú)疑是緩解土地市場(chǎng)緊張局面的福音，尤其在城郊結(jié)合地帶和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于能夠較好的避免征地糾紛，同時(shí)讓土地流轉(zhuǎn)主體得到更多的實(shí)惠，因而受到各方青睞。

（二）土地利用方式的轉(zhuǎn)變迫切需要流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的調(diào)節(jié)

眾所周知，由于長(zhǎng)期的無(wú)償使用政策，農(nóng)村集體建設(shè)用地的低效利用和閑置浪費(fèi)問(wèn)題嚴(yán)重。1999年有關(guān)統(tǒng)計(jì)表明，全國(guó)2000多萬(wàn)家鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)分布在縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不足10%，超過(guò)90%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)散落在行政村和自然村，用地布局分散，起點(diǎn)低，很多是重復(fù)建設(shè)。2004年全國(guó)土地利用變更調(diào)查資料顯示，全國(guó)村莊建設(shè)用地2.48億畝，城鎮(zhèn)建設(shè)用地0.51億畝，按照農(nóng)村人口75705萬(wàn)和城鎮(zhèn)人口54283萬(wàn)計(jì)算，人均村莊用地面積為218平方米，人均城鎮(zhèn)用地面積63平方米，前者是后者的3.5倍，即使與建設(shè)部人均城市用地最高標(biāo)準(zhǔn)的下限120平方米比較，人均村莊用地也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出。作為人均土地資源極其匱乏的國(guó)家，不可能坐視這種資源的浪費(fèi)，如何實(shí)現(xiàn)土地利用方式由粗放型向集約型的轉(zhuǎn)變，流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑是最好的選擇。通過(guò)市場(chǎng)供求機(jī)制、價(jià)格機(jī)制和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用，可以實(shí)現(xiàn)土地要素的充分流動(dòng)，從而保障資本、技術(shù)、勞力和土地更優(yōu)的結(jié)合。事實(shí)證明，活躍的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)無(wú)疑對(duì)盤(pán)活存量農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)生重要促進(jìn)作用，尤其在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，土地資產(chǎn)價(jià)值凸顯，通過(guò)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)土地的集約利用更具現(xiàn)實(shí)性和迫切性。

（三）農(nóng)民增收和農(nóng)村穩(wěn)定要求開(kāi)辟土地流轉(zhuǎn)新途徑

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2006年全國(guó)鄉(xiāng)村人口8.64億，是城市人口的2.40倍，而農(nóng)民人均純收入是3587元，不到城市居民人均可支配收入的1/3，且城鄉(xiāng)收入差距還呈現(xiàn)明顯拉大趨勢(shì)。同時(shí)，受各種因素影響，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在很多矛盾和隱憂(yōu)。如何促進(jìn)農(nóng)民的增收，如何維持農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安，是黨和國(guó)家長(zhǎng)期關(guān)注的重點(diǎn)。其中，解決好土地問(wèn)題首當(dāng)其沖，而土地流轉(zhuǎn)更是重中之重。過(guò)去，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)必須通過(guò)征地途徑，“低進(jìn)高出”的特點(diǎn)突出，征地前后土地價(jià)格相差甚遠(yuǎn)，不可避免的造成農(nóng)民心理失衡，因此產(chǎn)生諸多征地糾紛，部分甚至演變成暴力沖突，帶來(lái)農(nóng)村發(fā)展的不和諧音符。允許農(nóng)民集體在保留土地所有權(quán)基礎(chǔ)上的自主流轉(zhuǎn)，不僅能夠充分尊重農(nóng)民的土地權(quán)益，而且有助于繞開(kāi)征地環(huán)節(jié)中補(bǔ)償偏低和安置不到位等問(wèn)題。據(jù)有關(guān)專(zhuān)家在部分流轉(zhuǎn)試點(diǎn)區(qū)域的調(diào)查，農(nóng)村集體建設(shè)用地以轉(zhuǎn)讓形式流轉(zhuǎn)的，農(nóng)民能夠獲得的流轉(zhuǎn)收益最低為20%，最高的達(dá)到85%。雖然因產(chǎn)權(quán)制度缺陷還存在侵害農(nóng)民利益的問(wèn)題，但總體上讓利于民的政策能夠得到較好的貫徹落實(shí)，農(nóng)民從中獲得的好處是很明顯的。

（四）集體土地產(chǎn)權(quán)安排為土地流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間

盡管?chē)?guó)家法律對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)做出很多限制性條款，但土地既然為集體所有，農(nóng)民集體就掌握著土地的實(shí)際處置權(quán)。同時(shí)，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、村民宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地長(zhǎng)期無(wú)償使用，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)民等土地的實(shí)際使用者也享有很大程度的土地處分權(quán)，作為利益相關(guān)者，他們?cè)谕恋亓鬓D(zhuǎn)中自然具有重要的發(fā)言權(quán)。相反，受到國(guó)家政策和法律等硬性約束，土地行政管理部門(mén)作為土地管理者，在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中常常處于被動(dòng)地位。一方面被流轉(zhuǎn)主體排斥在外，不能有效的掌握市場(chǎng)相關(guān)信息，另一方面又必須對(duì)流轉(zhuǎn)行為負(fù)責(zé)，被動(dòng)的進(jìn)行事后管理，因而土地管理者在農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)管理上的權(quán)力被無(wú)形中縮小，這無(wú)疑給土地所有者、土地使用者和土地管理者的流轉(zhuǎn)博弈創(chuàng)造了空間。通過(guò)構(gòu)建博弈模型和求解表明，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以顯著提高各方預(yù)期收益，轉(zhuǎn)出者能夠獲得豐厚的土地經(jīng)營(yíng)收益，轉(zhuǎn)入者能夠有效降低用地成本，管理者則能夠變被動(dòng)為主動(dòng)，更充分的分享流轉(zhuǎn)帶來(lái)的土地增值收益。因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)是集體土地產(chǎn)權(quán)制度下流轉(zhuǎn)各方利益博弈的必然結(jié)果和大勢(shì)所趨。二、農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題

（一）法律法規(guī)安排上存在一定缺陷

1．含糊的法律規(guī)定對(duì)流轉(zhuǎn)形成較大的限制。例如，土地管理法第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外?！钡诹l規(guī)定：“農(nóng)村村民只能擁有一處宅基地……農(nóng)村村民出賣(mài)、出租住房后，再申請(qǐng)宅基地的，不予批準(zhǔn)?！钡诹龡l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！鄙鲜鲆?guī)定一方面對(duì)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)采取嚴(yán)格限制和禁止的態(tài)度，另一方面也給集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)開(kāi)了一道小口，使破產(chǎn)或兼并等原因造成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地被動(dòng)流轉(zhuǎn)合法化。其實(shí)質(zhì)是既承認(rèn)二級(jí)市場(chǎng)的存在，又否定一級(jí)市場(chǎng)的合法性，而二級(jí)市場(chǎng)必須以一級(jí)市場(chǎng)為基礎(chǔ)，法律對(duì)流轉(zhuǎn)采取的含糊態(tài)度很大程度上限制了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的正常發(fā)展。

2．對(duì)集體產(chǎn)權(quán)的歧視成為合理流轉(zhuǎn)的阻礙。土地管理法明確規(guī)定我國(guó)實(shí)行土地的全民所有制和集體所有制兩種形式，土地所有權(quán)可分為國(guó)有土地和集體土地，但二者享受的待遇卻不相同，依法取得的國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)基本不受限制，而集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)卻要受到諸多阻撓。同時(shí)，根據(jù)公共利益需要，通過(guò)征地的方式，國(guó)家可以將集體土地強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國(guó)有。然而，在征地制度尚不完善的情況下，經(jīng)常發(fā)生政府低價(jià)征地高價(jià)轉(zhuǎn)出的現(xiàn)象，集體土地所有者不能或很少的參與土地增值收益分成，產(chǎn)權(quán)主體利益和感情都受到較大傷害。在集體產(chǎn)權(quán)得不到公平對(duì)待的情形下，集體產(chǎn)權(quán)主體往往會(huì)繞開(kāi)法律法規(guī)限制，自發(fā)的流轉(zhuǎn)土地以獲取土地收益。例如，一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地使用權(quán)通過(guò)破產(chǎn)或兼并等形式發(fā)生流轉(zhuǎn)，另一方面，更多的則是集體建設(shè)用地所有者或使用者通過(guò)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租等多種形式流轉(zhuǎn)土地使用權(quán)，使得土地隱易大量存在。

（二）土地流轉(zhuǎn)的管理工作較為混亂

1．流轉(zhuǎn)前的用地審批管理跟不上。按照法律規(guī)定，集體建設(shè)用地的獲取必須持有關(guān)批準(zhǔn)文件，向縣級(jí)以上地方人民政府土地行政主管部門(mén)提出申請(qǐng)，并按省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限，由縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)。但實(shí)際上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支柱，受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，地方政府往往在集體建設(shè)用地安排上“開(kāi)綠燈”，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)隨意圈地，未批先用和少批多用的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；農(nóng)民作為土地的實(shí)際占有者，未經(jīng)批準(zhǔn)在宅基地上亂搭亂建，甚至在承包地上興建住宅的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。集體建設(shè)用地審批管理的不規(guī)范給土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)帶來(lái)諸多隱患，形成管理上的漏洞和產(chǎn)權(quán)上的糾紛等問(wèn)題。事實(shí)上，由于禁止集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，政府部門(mén)往往處于被動(dòng)地位，形成審批管理的漏洞。2．流轉(zhuǎn)中的市場(chǎng)調(diào)控管理不到位。由于對(duì)集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的限制，大量集體建設(shè)用地使用權(quán)處于自發(fā)無(wú)序的流轉(zhuǎn)狀態(tài)，管理部門(mén)對(duì)于流轉(zhuǎn)情況不明，缺乏有效的調(diào)控工具，使得流轉(zhuǎn)市場(chǎng)呈現(xiàn)混亂局面。例如，農(nóng)村集體或集體建設(shè)用地者未經(jīng)批準(zhǔn)直接轉(zhuǎn)出土地使用權(quán)，流轉(zhuǎn)過(guò)程中的隨意定價(jià)，嚴(yán)重?cái)_亂了土地市場(chǎng)的正常秩序；再如，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)流轉(zhuǎn)涉及主體眾多，多頭供地和各自為陣的問(wèn)題明顯，使政府調(diào)控土地市場(chǎng)供給規(guī)模的能力大打折扣，市場(chǎng)土地供應(yīng)計(jì)劃落實(shí)困難。

3．流轉(zhuǎn)后的土地利用管理有困難。土地利用布局分散和效率低下是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)土地利用的重要特點(diǎn)，促進(jìn)集體建設(shè)用地向園區(qū)集中，發(fā)揮企業(yè)規(guī)模積聚效應(yīng)，提高企業(yè)集約用地水平是集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要目標(biāo)。但實(shí)際上，由于法律的硬性約束，隱性流轉(zhuǎn)大量存在，土地利用仍然呈現(xiàn)混亂狀態(tài)，土地利用規(guī)劃和城市規(guī)劃的目標(biāo)難以落實(shí)。另外，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)隱含收益的存在還可能刺激集體建設(shè)用地的無(wú)序擴(kuò)張，引起土地粗放經(jīng)營(yíng)和大量占耕的問(wèn)題，增加流轉(zhuǎn)后的土地利用管理困難。

（三）土地流轉(zhuǎn)收益分配關(guān)系不合理

按照馬克思的地租理論，可以將地租劃分為絕對(duì)地租和級(jí)差地租，前者是指由于土地所有權(quán)的壟斷，土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離，即使使用最劣等的土地也必須交納的地租；后者是指由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的壟斷，使用那些質(zhì)量較優(yōu)的土地所必須交納的超額利潤(rùn)。其中：級(jí)差地租又可分為級(jí)差地租Ⅰ和級(jí)差地租Ⅱ，前者主要是由土地之間肥沃程度、區(qū)位條件和寧適度的差異形成的地租差額，后者主要是由在同一塊土地上追加投資產(chǎn)生的生產(chǎn)率差別引起的地租差額。集體建設(shè)用地屬于農(nóng)村集體所有，按照地租理論，土地所有者應(yīng)該完全享有絕對(duì)地租，而級(jí)差地租則應(yīng)該在所有者、使用者和各級(jí)政府之間按照各自對(duì)土地的開(kāi)發(fā)投資比例進(jìn)行分配。但實(shí)際調(diào)查表明，除部分試點(diǎn)區(qū)域外，很多集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級(jí)政府之間的利益分配關(guān)系不清。要么各級(jí)政府對(duì)流轉(zhuǎn)管理太死，政府收益分配比例過(guò)高；要么集體土地所有者繞開(kāi)政府進(jìn)行私下交易，侵占由國(guó)家投資帶來(lái)的土地增值收益；還有些甚至是土地使用者私下流轉(zhuǎn)土地，造成集體和國(guó)家土地收益的雙重流失。即使是農(nóng)村集體所有者，由于三級(jí)所有權(quán)主體鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村和村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)組織之間的利益分配關(guān)系也較含混，上級(jí)所有者利用行政權(quán)力侵占下級(jí)所有者流轉(zhuǎn)收益的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

（四）對(duì)國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定沖擊

一直以來(lái)，政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)實(shí)行嚴(yán)格的市場(chǎng)壟斷，任何集體以外的單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，必須通過(guò)一級(jí)市場(chǎng)或者由此衍生的二級(jí)市場(chǎng)取得土地使用權(quán)。然而，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)無(wú)疑打破了政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的壟斷狀態(tài)，用地單位或個(gè)人不再完全受限于政府對(duì)一級(jí)市場(chǎng)的管控，通過(guò)直接與集體或集體建設(shè)用地者協(xié)商等方式同樣可以獲得土地使用權(quán)。由于集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)主體眾多，從而形成多頭供地的局面。供地者的隨意定價(jià)和競(jìng)相壓價(jià)等不良的市場(chǎng)行為給國(guó)有土地市場(chǎng)形成一定的價(jià)格沖擊，事實(shí)上，許多用地需求者已經(jīng)將眼光轉(zhuǎn)向價(jià)格便宜的集體建設(shè)用地。另外，國(guó)有土地一級(jí)市場(chǎng)是以征地制度為基礎(chǔ)，增量土地來(lái)源于對(duì)集體土地的征用，集體建設(shè)用地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)無(wú)疑給土地征用帶來(lái)更大的壓力，一方面集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)可能引發(fā)更多集體土地的自發(fā)流轉(zhuǎn)；另一方面流轉(zhuǎn)隱含的巨大收益也會(huì)使政府與集體土地所有者和使用者的征地談判變得更為困難，這在城鄉(xiāng)結(jié)合地帶表現(xiàn)的尤為明顯。隨著集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的不斷發(fā)展，如何協(xié)調(diào)兩個(gè)市場(chǎng)的相互關(guān)系，盡量減少矛盾和沖擊，是未來(lái)迫切需要解決的一個(gè)問(wèn)題。

三、規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

（一）加快法制建設(shè)，提供制度保障

一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定，進(jìn)一步理清三級(jí)主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)力職能重疊；二是要消除對(duì)集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對(duì)國(guó)家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無(wú)序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點(diǎn)基礎(chǔ)上，盡快頒布全國(guó)性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強(qiáng)化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。

（二）做好產(chǎn)權(quán)登記，完善流轉(zhuǎn)平臺(tái)

首先是明確產(chǎn)權(quán)主體與內(nèi)容，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。具體操作時(shí)，以實(shí)際中是否有明確的土地范圍為依據(jù)，村民小組之間土地邊界范圍明確，且在各自范圍內(nèi)占有和使用土地的，應(yīng)確認(rèn)相應(yīng)范圍的土地為相應(yīng)的村民小組所有；其他屬于村農(nóng)民集體所有的，應(yīng)承認(rèn)現(xiàn)狀，由村農(nóng)民共同所有，村農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會(huì)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理；而屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，應(yīng)依法確認(rèn)為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民共同所有，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)和管理。其次，在權(quán)屬確認(rèn)清楚的基礎(chǔ)上，要做好流轉(zhuǎn)前后的權(quán)屬登記工作，保障流轉(zhuǎn)程序的規(guī)范有序。例如，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)前，轉(zhuǎn)出方必須持有相關(guān)部門(mén)核發(fā)的集體土地所有權(quán)證或集體建設(shè)用地使用權(quán)證，否則，必須補(bǔ)辦相應(yīng)權(quán)屬證書(shū)；發(fā)生流轉(zhuǎn)的，必須持有關(guān)證明到相關(guān)部門(mén)進(jìn)行變更登記，換發(fā)土地使用權(quán)證書(shū)等。

（三）實(shí)行有償使用，合理分配收益

集體建設(shè)用地有償使用制度應(yīng)該循序漸進(jìn)，分用途、分區(qū)域和分時(shí)段逐步推進(jìn)。對(duì)于宅基地的有償使用，首先要合理制定宅基地有償使用的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格根據(jù)宅基地的面積和區(qū)位條件等因素征收有償使用費(fèi)；其次，不同區(qū)域應(yīng)采取不同的有償使用政策，在經(jīng)濟(jì)條件較好和流轉(zhuǎn)較為活躍的地區(qū)，可以全面實(shí)施宅基地的有償使用，促進(jìn)土地的合理流轉(zhuǎn)，在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和廣大農(nóng)村腹地，流轉(zhuǎn)相對(duì)不足，可以考慮采取先流轉(zhuǎn)后收費(fèi)的辦法，并適當(dāng)減免收費(fèi)額度。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等競(jìng)爭(zhēng)性較強(qiáng)的集體建設(shè)用地，要抓住鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改組、改制的契機(jī)，嚴(yán)格按照市場(chǎng)準(zhǔn)則收取土地有償使用費(fèi)，對(duì)于企業(yè)發(fā)展存在短期經(jīng)濟(jì)困難的，可以借鑒國(guó)有土地有償使用制度改革經(jīng)驗(yàn)，采取招標(biāo)、拍賣(mài)和協(xié)商結(jié)合，出讓、出租與入股結(jié)合，一次性付款與分期付款結(jié)合等形式，確保完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地初次流轉(zhuǎn)的有償配置。集體建設(shè)用地的有償使用收益扣除成本外，主要?dú)w農(nóng)民集體所有，用于集體公共和公益事業(yè)以及農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老保障等。有償使用后再次流轉(zhuǎn)的，符合規(guī)劃條件下，扣除上繳的土地增值收益的余額歸原土地使用者支配。

（四）劃定入市條件，明確流轉(zhuǎn)程序

首先，進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體建設(shè)用地必須權(quán)屬合法，符合規(guī)劃，并滿(mǎn)足土地用途管制要求，不能夠以土地置換為名，行農(nóng)地轉(zhuǎn)用之實(shí)，非法侵占農(nóng)地進(jìn)行集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。其次，要嚴(yán)格供地政策，認(rèn)真執(zhí)行國(guó)家限制和禁止類(lèi)供地目錄，不符合國(guó)家宏觀調(diào)控政策和供地目錄的不允許供地。再次，要明確流轉(zhuǎn)范圍，除鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村獨(dú)自自辦的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)用地，以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共和公益事業(yè)建設(shè)用地仍可按規(guī)定通過(guò)辦理集體非農(nóng)建設(shè)用地使用手續(xù)獲得土地使用權(quán)外，其余項(xiàng)目用地，必須通過(guò)集體土地流轉(zhuǎn)方式在土地市場(chǎng)運(yùn)行中取得土地使用權(quán)。當(dāng)然，不排除有的項(xiàng)目仍可采用集體土地轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后以出讓的方式取得土地使用權(quán)。最后，要按照程序流轉(zhuǎn)，集體土地流轉(zhuǎn)時(shí)，要區(qū)別首次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)，一般要經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)備案審核或經(jīng)所有者同意，地價(jià)評(píng)估，達(dá)成流轉(zhuǎn)協(xié)議，辦理土地權(quán)屬登記等步驟。

篇6

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地；直接入市；土地市場(chǎng)

1 現(xiàn)行土地管理制度下的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地是指歸集體所有的農(nóng)民建設(shè)用地。根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第八條的規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。按照《土地管理法》的規(guī)定，我國(guó)城鎮(zhèn)建設(shè)用地只有國(guó)有性質(zhì)的土地才能進(jìn)入市場(chǎng)，而集體土地只有通過(guò)征用征收之后轉(zhuǎn)化成為國(guó)有性質(zhì)，才能進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場(chǎng)。目前我國(guó)的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地入市制度是先由政府征用、然后批租給市場(chǎng)的“間接”制度。農(nóng)地要轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用途的惟一的合法通道就是國(guó)家征用。這意味著農(nóng)民并沒(méi)有對(duì)集體土地的處分權(quán)，實(shí)質(zhì)就是沒(méi)有土地財(cái)產(chǎn)權(quán)。

2 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益分配

由于我國(guó)對(duì)農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地入市實(shí)行的是國(guó)家征收，先轉(zhuǎn)為國(guó)有土地再進(jìn)行交易的，所以農(nóng)民被排除在利益分配者之外。現(xiàn)行征地制度最嚴(yán)重的毛病，是農(nóng)地轉(zhuǎn)用脫離了價(jià)格機(jī)制的指引。農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用，一般有增值之效。但是土地資源的區(qū)位性很強(qiáng)，究竟哪里的地塊升值快，要受一系列經(jīng)濟(jì)因素的復(fù)雜影響。脫離價(jià)格機(jī)制，土地的相對(duì)價(jià)格不反映供求，工業(yè)化、城市化過(guò)程中的農(nóng)地利用就不可能有效率。所以大家，濫占農(nóng)地、占而不能經(jīng)濟(jì)利用，是我國(guó)近年工業(yè)化、城市化的一個(gè)伴生現(xiàn)象。

3 現(xiàn)行土地管理制度下的農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市現(xiàn)象

“農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市”就是由擁有農(nóng)地的農(nóng)民直接參與農(nóng)轉(zhuǎn)非土地的市場(chǎng)交易。在中國(guó)，我們有世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，農(nóng)村的集體土地是不允許未經(jīng)國(guó)家征用就直接進(jìn)入市場(chǎng)交易的。但法律上的禁止并不表示現(xiàn)實(shí)中就不存在農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的情況。根據(jù)廣東省國(guó)土資源部門(mén)估計(jì)，珠江三角洲地區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地占全部建設(shè)用地總量的50%以上。顯然，“農(nóng)地非經(jīng)征用不能轉(zhuǎn)為建設(shè)用地”的法律規(guī)定在這里已被現(xiàn)實(shí)突破，何況，私下自發(fā)的土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范，而一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)借此“倒賣(mài)”集體土地使用權(quán)，也釀成諸多問(wèn)題。所以，與其無(wú)效防堵，不如有效疏導(dǎo)，通過(guò)規(guī)范流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值。所以農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，實(shí)行農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市是勢(shì)在必行的。

4 農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市的影響

集體土地直接入市有利于建立統(tǒng)一、平等、有序的土地市場(chǎng)。當(dāng)前，我國(guó)在法律層次上存在著國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)和集體土地產(chǎn)權(quán)，國(guó)有土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)是法律允許并予以保護(hù)的，而集體土地產(chǎn)權(quán)入市則受到法律的嚴(yán)格限制。因此，十多年來(lái)我們所培育和發(fā)展的土地市場(chǎng)主要是指國(guó)有土地市場(chǎng)，集體土地市場(chǎng)基本上未包括進(jìn)去。農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地直接入市將能使得土地市場(chǎng)的“城鄉(xiāng)分割”態(tài)勢(shì)被打破。它將有利于變分割的土地市場(chǎng)為統(tǒng)一、平等的土地市場(chǎng)。

篇7

依蘭縣縣委、縣政府為了更有力的加強(qiáng)水利設(shè)施建設(shè)和管理，借著國(guó)家擴(kuò)大內(nèi)需發(fā)展基礎(chǔ)建設(shè)的機(jī)遇，結(jié)合本地的實(shí)際情況，多方面爭(zhēng)取建設(shè)資金?？h政府還出臺(tái)了很多獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，來(lái)表彰和獎(jiǎng)勵(lì)水利建設(shè)中作出突出貢獻(xiàn)的工作人員。具體的措施如下:

1.以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，出臺(tái)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制縣政府每年出資一筆專(zhuān)用資金用來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)年度工作中有突出貢獻(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體和個(gè)人，農(nóng)田水利建設(shè)的實(shí)施情況被納入重要的評(píng)審內(nèi)容，評(píng)審分為兩個(gè)等級(jí)，先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和達(dá)標(biāo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的評(píng)比列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)，用來(lái)作為考核和任用干部的一項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)。

2.表彰個(gè)人，提高工作效率縣水務(wù)局每年都對(duì)在水利工作中做出貢獻(xiàn)的水利工作者和先進(jìn)集體進(jìn)行表彰和獎(jiǎng)勵(lì)。2012年表彰了6個(gè)先進(jìn)集體;突出貢獻(xiàn)獎(jiǎng)1名;省廳水務(wù)系統(tǒng)先進(jìn)個(gè)人1名，市水務(wù)系統(tǒng)先進(jìn)個(gè)人4名;三等功1名;嘉獎(jiǎng)1名;先進(jìn)工作者10名;記功39名;優(yōu)秀人員31名。在年終大會(huì)上給予表?yè)P(yáng)和表彰。

3.加強(qiáng)公辦民助，鼓勵(lì)農(nóng)民參與水利建設(shè)積極探索新形勢(shì)下開(kāi)展農(nóng)田水利建設(shè)的新路子?？h政府根據(jù)春旱形勢(shì)嚴(yán)峻，水資源匱乏的情況，通過(guò)發(fā)揮國(guó)家和省級(jí)財(cái)政資金的引導(dǎo)和“民辦公助”機(jī)制的作用，吸引農(nóng)民抗旱打井。縣政府下文件對(duì)打機(jī)電井的農(nóng)戶(hù)，保證面積20hm2的補(bǔ)助3萬(wàn)元，機(jī)井35m深的補(bǔ)助4000元，小補(bǔ)水井15m以下的補(bǔ)助1500元。

通過(guò)抗旱打井補(bǔ)充了水源的不足，在大旱之年喜獲豐收。這是政府對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)的一種獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，有力地促進(jìn)了小型農(nóng)田水利工程建設(shè)。國(guó)家對(duì)農(nóng)田建設(shè)先進(jìn)縣不光給予投資傾斜，為表彰先進(jìn)，樹(shù)立典型，鼓勵(lì)各地采取適當(dāng)方式對(duì)先進(jìn)單位予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。國(guó)家還對(duì)依蘭縣(水利重點(diǎn)縣)的小型農(nóng)田水利建設(shè)3a內(nèi)投資4800萬(wàn)元用于旱田節(jié)水建設(shè)。

二、依蘭縣農(nóng)田水利建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施效果

通過(guò)各項(xiàng)水利建設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的實(shí)施，使全縣的水利工作者滿(mǎn)腔熱情地為水利建設(shè)忘我工作，農(nóng)田水利設(shè)施得到明顯的改善。水利設(shè)施的責(zé)權(quán)的轉(zhuǎn)變使農(nóng)民積極參與了水利建設(shè)，成了主體，管理和養(yǎng)護(hù)的問(wèn)題得到了解決，以前的“重建輕管”的現(xiàn)象得到根本的解決。

由于各項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)措施的實(shí)行，水源工程得到了恢復(fù)和建設(shè)。我縣年新增供水能力400萬(wàn)m3;近3年新增水田面積5700hm2;改善灌溉面積4300hm2;增加補(bǔ)灌面積7100hm2;年新增節(jié)水能力400萬(wàn)m3;年新增糧食產(chǎn)量1500萬(wàn)kg;年增經(jīng)濟(jì)作物產(chǎn)值600萬(wàn)元;農(nóng)民人均收入年增加400元。通過(guò)農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)工作，我們體會(huì)到，開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)是樹(shù)立水利部門(mén)績(jī)效評(píng)價(jià)意識(shí)，加強(qiáng)農(nóng)田水利的建設(shè)和管護(hù)能力，逐步建立部門(mén)績(jī)效制度，提高工作效率。同時(shí)，可在一定程度上緩解水資源可持續(xù)利用與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，適當(dāng)兼顧了經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。只有建立有效績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，才能更好地建設(shè)、管理好水利工程，充分其應(yīng)有的效益，造福于人民。

篇8

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作；失地農(nóng)民；城市融入；任務(wù)

中圖分類(lèi)號(hào)：C916 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）07-0095-02

隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化的整體推進(jìn)，城市郊區(qū)的土地不斷被征用，在國(guó)家政策的幫扶、帶動(dòng)下這些農(nóng)民走向城市，在我國(guó)二元戶(hù)籍制度的背景下，這些失地農(nóng)民的戶(hù)籍變更為“城鎮(zhèn)居民”而成為一個(gè)特殊群體――城市中的失地農(nóng)民。失地農(nóng)民的居住空間轉(zhuǎn)移到城市，但其思想觀念、社會(huì)關(guān)系、生存技能等社會(huì)化要素仍舊處于失地前的狀態(tài)?！笆У剞r(nóng)民”的身份界定屬于一種現(xiàn)實(shí)描述范疇，但就其社會(huì)角色發(fā)展角度下的“城鎮(zhèn)居民”身份而言，很多社會(huì)化要素缺失，這就引發(fā)了失地農(nóng)民本身的城市融入現(xiàn)狀的諸多問(wèn)題：就業(yè)、社會(huì)保障、文化適應(yīng)、人際關(guān)系重構(gòu)等。學(xué)界就此類(lèi)問(wèn)題的解答做了多角度的探析和實(shí)踐，其中以社會(huì)工作介入的角度較為常見(jiàn)，“無(wú)論是出發(fā)點(diǎn)、過(guò)程，還是從結(jié)果的角度看，社會(huì)工作都是在幫助人，所以，助人是社會(huì)工作的本質(zhì)”[1]，社會(huì)工作以“助人”為本質(zhì)內(nèi)容，受失地農(nóng)民城市融入堪憂(yōu)狀態(tài)和受助需要的引發(fā)，是失地農(nóng)民的生存狀態(tài)與社會(huì)工作本身的性質(zhì)相契的顯像。

一、社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入任務(wù)概述

失地農(nóng)民的城市生活由于經(jīng)濟(jì)、政治和文化等生活要素的缺失而成了似是而非的“城鎮(zhèn)居民”，僅在戶(hù)籍管理和居住空間分布上是“城鎮(zhèn)居民”，而實(shí)質(zhì)上就業(yè)、政治主動(dòng)性、文娛生活性質(zhì)等生活要素不足甚至是缺位的。對(duì)被征地農(nóng)民的安置、保障工作的錯(cuò)漏，造成了“失地農(nóng)民”的情感波動(dòng)、身份認(rèn)知等城市融入障礙的次生問(wèn)題。失地農(nóng)民最顯著的特征是土地使用權(quán)的被動(dòng)喪失和生活環(huán)境的巨大改變，城鎮(zhèn)居民身份與其作為農(nóng)民的基本職業(yè)技能的脫離是失地農(nóng)民城市融入的主要障礙。失地農(nóng)民具備農(nóng)民生產(chǎn)和生活技能卻喪失了土地生產(chǎn)資料，作為城鎮(zhèn)居民卻沒(méi)有適應(yīng)的職業(yè)，思想觀念和生活方式處于傳統(tǒng)與現(xiàn)代、農(nóng)村與城市的混合狀態(tài)。解答失地農(nóng)民城市融入的相關(guān)研究從失地農(nóng)民所面臨的困難著手，以失地農(nóng)民生活中的問(wèn)題作為社會(huì)工作介入任務(wù)的研究和實(shí)踐方式獲得了一定收效，同時(shí)也面臨著可持續(xù)發(fā)展、中遠(yuǎn)期生活任務(wù)的解答等問(wèn)題。

探析社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入的影響是該行動(dòng)的總結(jié)和優(yōu)化的必要準(zhǔn)備，是評(píng)估社會(huì)工作實(shí)踐效用的依據(jù)，也是解答失地農(nóng)民城市融入問(wèn)題的理性自勉。鑒于以社會(huì)工作的任務(wù)為介入?yún)⒖甲兞康呢S富理論成果、實(shí)踐應(yīng)用也最為廣泛，更重要的是，社會(huì)工作任務(wù)是社會(huì)工作實(shí)踐的綱領(lǐng)，對(duì)社會(huì)工作任務(wù)的評(píng)析成為優(yōu)化社會(huì)工作實(shí)踐的必要準(zhǔn)備，為進(jìn)一步促進(jìn)失地農(nóng)民城市融入的努力奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入影響的發(fā)生受多類(lèi)因素的制約，對(duì)這些影響因素進(jìn)行梳理和評(píng)析是優(yōu)化社會(huì)工作介入影響的必要準(zhǔn)備，也是失地農(nóng)民城市融入問(wèn)題解答的效率保障?！罢鞯匮a(bǔ)償”、“就業(yè)”、“社會(huì)保障”和“精神文化生活”四項(xiàng)問(wèn)題是失地農(nóng)民城市融入的重要指標(biāo)，“不理性的觀念和想法”是失地農(nóng)民城市融入的內(nèi)在因素，這五項(xiàng)內(nèi)容的應(yīng)對(duì)是社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入任務(wù)的主要表現(xiàn)。

二、社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入任務(wù)的影響效用評(píng)析

（一）調(diào)節(jié)征地補(bǔ)償?shù)男в迷u(píng)析

失地農(nóng)民所獲得的征地補(bǔ)償成為其開(kāi)始城市生活的啟動(dòng)資金，失地農(nóng)民普遍關(guān)心征地補(bǔ)償?shù)墓叫院屯该鞫?。“某些地區(qū)由于不規(guī)范的操作，拖欠、擠占、截留、挪用等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，導(dǎo)致失地農(nóng)民得不到應(yīng)有的補(bǔ)償”[2]，這些事件的不當(dāng)處理成為誘發(fā)失地農(nóng)民社會(huì)問(wèn)題的主要因素，社會(huì)工作以調(diào)節(jié)征地補(bǔ)償作為任務(wù)既是社會(huì)穩(wěn)定的需要，也是失地農(nóng)民能夠調(diào)整情緒、理性地安排城市新生活的關(guān)鍵。就當(dāng)前社會(huì)工作的開(kāi)展現(xiàn)狀來(lái)看，以征地補(bǔ)償作為社會(huì)工作介入任務(wù)的效果欠佳。該任務(wù)的起始點(diǎn)應(yīng)該在征地補(bǔ)償?shù)膮f(xié)商階段而非在補(bǔ)償發(fā)生后的時(shí)間段，以征地補(bǔ)償作為社會(huì)工作的任務(wù)的恰適介入時(shí)間應(yīng)界定在征地補(bǔ)償開(kāi)展過(guò)程的倡議和行動(dòng)鮮見(jiàn)。征地補(bǔ)償問(wèn)題的介入在時(shí)效上的落后導(dǎo)致社會(huì)工作介入只能就失地農(nóng)民情緒安撫做出彌補(bǔ)性工作，而無(wú)法幫助在征地補(bǔ)償過(guò)程中處于權(quán)益、政策、法律弱勢(shì)地位的農(nóng)民得到相應(yīng)的支持；再者，社會(huì)工作者的“增權(quán)”能力的限制使得社會(huì)工作者表現(xiàn)出權(quán)益立場(chǎng)的模糊性，社會(huì)工作者介入時(shí)的立場(chǎng)受到農(nóng)民的懷疑而導(dǎo)致以征地補(bǔ)償為工作任務(wù)的影響效用進(jìn)一步受到弱化；第三，由于失地農(nóng)民獲得了現(xiàn)金補(bǔ)償，補(bǔ)償金常常大于其多年的勞作積蓄，在缺乏中遠(yuǎn)期生活任務(wù)的控制下所發(fā)生的補(bǔ)償金被揮霍現(xiàn)象屢見(jiàn)，社會(huì)工作很少把揮霍補(bǔ)償金問(wèn)題作為介入任務(wù)。

（二）促進(jìn)就業(yè)的效用評(píng)析

“就業(yè)問(wèn)題成為了一個(gè)最難解決的問(wèn)題，如果社區(qū)不能為他們?cè)诰蜆I(yè)上提供必要的幫助，那么對(duì)社區(qū)的認(rèn)同感是無(wú)法建立起來(lái)的”[3]，就業(yè)問(wèn)題是失地農(nóng)民城市融入度的主要影響因素。失地后的就業(yè)問(wèn)題是失地農(nóng)民普遍關(guān)心的生存事件，“文化程度不高，缺乏非農(nóng)就業(yè)技能，在就業(yè)方面明顯處于劣勢(shì)地位的失地農(nóng)民，相當(dāng)一部分處于失業(yè)和半失業(yè)狀態(tài)”[4]，就業(yè)狀態(tài)直接關(guān)系到失地農(nóng)民城市融入的中遠(yuǎn)期效果，社會(huì)工作應(yīng)以失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題作為工作的主要任務(wù)。國(guó)家在輿論導(dǎo)向、政策幫扶、組織領(lǐng)導(dǎo)等多方面以社會(huì)工作行政的途徑就失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題做出了多種努力，很多失地農(nóng)民對(duì)這種努力未知悉的狀態(tài)暴露出社會(huì)工作行政宣傳和落實(shí)的低水平效果。社會(huì)工作者也針對(duì)失地農(nóng)民自身在就業(yè)心態(tài)、能力培訓(xùn)、宣傳、中介服務(wù)等方面做了多類(lèi)具體工作，但因社會(huì)工作者只是中間人而限制了影響效果，就業(yè)的落實(shí)還需要用人單位與失地農(nóng)民的共同努力。失地農(nóng)民就業(yè)的性質(zhì)、質(zhì)量、穩(wěn)定性等內(nèi)容應(yīng)該在就業(yè)評(píng)價(jià)體系中占主導(dǎo)地位，但不少理論成果和媒體宣傳僅僅把就業(yè)率作為噱頭粉飾就業(yè)狀況。就業(yè)狀況主要取決于失地農(nóng)民自身的因素，包括社會(huì)工作的介入在內(nèi)的社會(huì)環(huán)境僅僅是影響失地農(nóng)民就業(yè)問(wèn)題的外因，除了著力提升失地農(nóng)民就業(yè)能力的途徑外，失地農(nóng)民就業(yè)難題還需要準(zhǔn)備好退路，犧牲精神和集體主義精神成為就業(yè)問(wèn)題退路的倫理支撐。

（三）完善社會(huì)保障的效用評(píng)析

失地農(nóng)民充分參與社會(huì)保障的狀況是城鄉(xiāng)居民生活狀態(tài)的重要區(qū)別，充分參與并享有社會(huì)保障權(quán)益是失地農(nóng)民城市融入的重要指標(biāo)。相對(duì)其他工作任務(wù)而言，社會(huì)工作促進(jìn)失地農(nóng)民參與社會(huì)保障任務(wù)的效果具體、翔實(shí)，這既得益于社會(huì)保障制度的完善化，也得益于社會(huì)工作者在社會(huì)保障政策的支持下全面、深入地開(kāi)展工作。醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)獲得了失地農(nóng)民的廣泛支持，多數(shù)失地農(nóng)民受可見(jiàn)的、近期的受益影響而充分地參與到此類(lèi)社會(huì)保障工作中。對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)該優(yōu)先完善社會(huì)保障體系并給予適當(dāng)?shù)闹贫葍A斜，促進(jìn)失地農(nóng)民主動(dòng)參與社會(huì)保障的積極性，有的研究者建議“完善就業(yè)保障機(jī)制，妥善安排失地農(nóng)民就業(yè)，保證被征地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)”[5]，這是當(dāng)代失地農(nóng)民社會(huì)保障政策的制定應(yīng)該優(yōu)先考量的問(wèn)題。社會(huì)工作介入失地農(nóng)民的城市融入工作還需要在社會(huì)保障內(nèi)容上進(jìn)一步豐富，還應(yīng)該針對(duì)失地農(nóng)民對(duì)社會(huì)保障的人文精神和遠(yuǎn)期功用做出相應(yīng)的宣傳和引導(dǎo)。

（四）豐富精神文化生活的效用評(píng)析

精神文化生活的差異是城鄉(xiāng)居民生活狀態(tài)差別的表現(xiàn)，也影響著城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量，失地農(nóng)民的精神文化生活狀態(tài)是其城市融入的重要監(jiān)測(cè)點(diǎn)，也是失地農(nóng)民城市融入的促進(jìn)因素。促進(jìn)失地農(nóng)民社區(qū)精神文化生活的豐富多彩是社會(huì)工作介入任務(wù)的常見(jiàn)內(nèi)容，但因?yàn)橐陨鐓^(qū)為背景、以社會(huì)居民為主體的特征反而使得失地農(nóng)民產(chǎn)生了市民身份的隔閡感?！坝捎谑У剞r(nóng)民整體上適應(yīng)城市的能力和資源有限，從而限制了其向居住地之外去拓展社會(huì)聯(lián)系和獲得更廣泛的社會(huì)支持的能力。這導(dǎo)致他們更多的是在其居住的地域空間內(nèi)基于仍然保留的鄉(xiāng)村社區(qū)傳統(tǒng)(意識(shí)、習(xí)慣等)和部分血緣關(guān)系來(lái)建立新的社會(huì)聯(lián)系”[6]，特定社區(qū)背景強(qiáng)化了失地農(nóng)民的身份特征，該任務(wù)特征的邏輯背景已經(jīng)設(shè)定了農(nóng)民與城市的生存領(lǐng)域差異，這是“好心做壞事”的典型表現(xiàn)，以失地農(nóng)民為主體的社區(qū)文化建設(shè)應(yīng)該揚(yáng)棄社區(qū)成員的身份限定而走向更為廣闊的文化空間。繁榮精神文化生活作為社會(huì)工作的任務(wù)應(yīng)該向家庭和社會(huì)這兩極發(fā)力，家庭永遠(yuǎn)是個(gè)體生活的主要微環(huán)境，社會(huì)是個(gè)體成長(zhǎng)的外環(huán)境。以促進(jìn)家庭和諧作為社會(huì)工作任務(wù)能夠滿(mǎn)足失地農(nóng)民精神需求的多樣性和特殊性，以促進(jìn)社會(huì)和諧作為社會(huì)工作任務(wù)能夠保證精神需求的時(shí)代特征和公眾屬性，社區(qū)作為家庭和社會(huì)的中間體應(yīng)該調(diào)整好角色意識(shí)以避免覆蓋家庭文化、鈍化社會(huì)文化的后果。社會(huì)工作需要做的是保證社區(qū)精神文化生活的有序性即可，促進(jìn)家庭精神文化建設(shè)、促進(jìn)社會(huì)精神文化生活對(duì)家庭精神文化生活的積極影響才是此項(xiàng)任務(wù)的根本。

（五）應(yīng)對(duì)不理性的觀念和想法的效用評(píng)析

失地農(nóng)民的各類(lèi)城市生活問(wèn)題及其應(yīng)對(duì)行為均受到思想、觀念的影響，在特定問(wèn)題中表現(xiàn)為不同的內(nèi)容，以失地農(nóng)民的不理性的觀念和想法作為社會(huì)工作的任務(wù)尚無(wú)系統(tǒng)的研究和實(shí)踐?！吧鐣?huì)工作者及其相關(guān)人員(包括民政部門(mén)和街道等)對(duì)弱勢(shì)群體的介入，主要是抽象的、理性的宏觀層面及制度的設(shè)計(jì)和建設(shè)方面，而被征地農(nóng)民，特別是有勞動(dòng)能力的被征地農(nóng)民的需求卻是具體的，不一定都是理性的”[7]，失地農(nóng)民城市融入進(jìn)程中產(chǎn)生了普遍不理性的觀念和想法，表現(xiàn)得比較突出的有：征地補(bǔ)償偏見(jiàn)、個(gè)體視角下忽視集體利益、社會(huì)保障功用不清、城市生活的利弊不明等，社會(huì)工作者應(yīng)該對(duì)這些問(wèn)題的發(fā)生和應(yīng)答有著正確、客觀的認(rèn)識(shí)，才能引導(dǎo)失地農(nóng)民做出合理的評(píng)價(jià)并引發(fā)恰當(dāng)?shù)膽?yīng)對(duì)行為。宏觀性的征地補(bǔ)償政策對(duì)實(shí)地農(nóng)民微觀、具體的問(wèn)題難以面面俱到，也“由于當(dāng)?shù)卣趫?zhí)行過(guò)程中的偏差，可能會(huì)在征地過(guò)程中損害到農(nóng)民的利益”[8]，征地補(bǔ)償工作雖然出現(xiàn)了執(zhí)行錯(cuò)漏，但征地補(bǔ)償矛盾的主要成因在于失地農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)和所有權(quán)及其補(bǔ)償法規(guī)的不理性觀念；當(dāng)個(gè)人利益與集體（國(guó)家）利益發(fā)生沖突時(shí)常常從自身的感受出發(fā)難以顧及后者，失地農(nóng)民的利益訴求應(yīng)該放在國(guó)家背景中理解和應(yīng)答；失地農(nóng)民沒(méi)有對(duì)社會(huì)保障獲得全面和長(zhǎng)期效應(yīng)的科學(xué)認(rèn)識(shí)而對(duì)其產(chǎn)生了質(zhì)疑，社會(huì)保障對(duì)失地農(nóng)民城市融入的長(zhǎng)期效應(yīng)應(yīng)該被充分理解和認(rèn)同；“事實(shí)上農(nóng)民的素質(zhì)層面跟不上物質(zhì)層面的轉(zhuǎn)換速度，與現(xiàn)代城市不相適應(yīng)的思想和習(xí)慣并沒(méi)有隨著身份的改變而改變”[9]，失地農(nóng)民素質(zhì)層面落后使得在評(píng)價(jià)城市生活時(shí)只注意了城市環(huán)境的不便和缺失，沒(méi)有關(guān)注也沒(méi)有充分利用城市生活的優(yōu)勢(shì)成為失地農(nóng)民不理性認(rèn)知的主要表現(xiàn)。對(duì)不理性的觀念和想法的認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)直接關(guān)系到社會(huì)工作者在失地農(nóng)民面前的政治形象和道德地位，社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入的具體工作已經(jīng)處理過(guò)上述常見(jiàn)的一些不理性觀念和想法，只是未能視其為工作方法的策略和工作內(nèi)容的深度而缺少應(yīng)有的重視。介入失地農(nóng)民城市融入的工作效用受到了不利影響，必須強(qiáng)化社會(huì)工作者的政治立場(chǎng)和道德水平以避免“助人自助”意愿的原則缺失。

三、余論

除了本文所述之社會(huì)工作任務(wù)的五項(xiàng)內(nèi)容，社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入的影響因素也可以從其他角度加以評(píng)析，孟傳慧在《被征地農(nóng)民的群體分化與社區(qū)融合》的相關(guān)研究中將失地農(nóng)民群體分為“發(fā)展型”、“穩(wěn)定型”和“貧困型”三種類(lèi)型的參照系成為研究社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入影響的有益創(chuàng)新，失地農(nóng)民的年齡因素、教育背景也是影響社會(huì)工作介入的重要變量，社會(huì)工作組織與機(jī)構(gòu)的主體構(gòu)成對(duì)失地農(nóng)民城市融入影響的分析有著積極作用，此類(lèi)因素的影響分析也是反思社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入效用的重要憑據(jù)。鑒于社會(huì)工作任務(wù)作為介入行動(dòng)的直觀性和針對(duì)性，對(duì)這種視角的論述成為優(yōu)先開(kāi)展的工作。對(duì)社會(huì)工作任務(wù)介入失地農(nóng)民城市融入影響效用進(jìn)行評(píng)析有利于促進(jìn)該工作的精細(xì)化，也為其他介入的視角提供了評(píng)價(jià)參考。需要注意的是，各種社會(huì)工作任務(wù)的界定和完成常常以交叉形式出現(xiàn)，這個(gè)問(wèn)題成為研究社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入的影響的長(zhǎng)期任務(wù)。社會(huì)工作介入失地農(nóng)民城市融入任務(wù)的影響評(píng)析是社會(huì)工作實(shí)踐的有益反思，在反思中我們認(rèn)識(shí)到了社會(huì)工作在應(yīng)答失地農(nóng)民城市融入問(wèn)題中所獲得的成就，更重要的是，我們總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)和不足，為進(jìn)一步開(kāi)展失地農(nóng)民城市融入的實(shí)踐獲取了有益的思想營(yíng)養(yǎng)。

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篇9

論文摘要 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)機(jī)制，完善集體土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)，是新形勢(shì)下土地管理事業(yè)的重要課題之一。農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)是土地制度的核心問(wèn)題。對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)的現(xiàn)狀分析和綜合國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界的研究情況，能發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)在不同的產(chǎn)權(quán)安排下會(huì)帶來(lái)不同影響。指出了各種產(chǎn)權(quán)安排模式的利弊，并為我國(guó)農(nóng)村建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)提供建議。

1農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的界定

要研究農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)帶來(lái)的影響，首先要明確農(nóng)村集體建設(shè)用地的概念和土地流轉(zhuǎn)的概念。

1.1農(nóng)村集體建設(shè)用的概念

到目前為止，我國(guó)對(duì)“農(nóng)村集體建設(shè)用地”還沒(méi)有一個(gè)法定的明確定義，但我們還是可以從《中華人民共和國(guó)土地管理法》的有關(guān)條文中看出農(nóng)村集體建設(shè)用地的具體含義。農(nóng)村集體建設(shè)用地指農(nóng)民集體所有的，一般是地處農(nóng)村的、經(jīng)過(guò)依法批準(zhǔn)的農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)建設(shè)用地及鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村公共設(shè)施、公益事業(yè)建設(shè)用地。它的主要特征有以下幾個(gè)方面：①它不是國(guó)有土地；②它不是指農(nóng)用土地；③它是指依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地，是合法的；④該建設(shè)用地的所有權(quán)屬于農(nóng)民集體的，而不是屬于國(guó)家的?！稗r(nóng)村集體建設(shè)用地”又被稱(chēng)為“非農(nóng)建設(shè)用地”，或者簡(jiǎn)稱(chēng)“農(nóng)村建設(shè)用地”。

農(nóng)村建設(shè)用地的具體形式主要有以下三種：農(nóng)村居民住宅建設(shè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村企業(yè)建設(shè)用地和鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地。

1.2土地流轉(zhuǎn)的概念

土地流轉(zhuǎn)是指土地的轉(zhuǎn)讓和流通。從法律的角度來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)是指土地產(chǎn)權(quán)在不同主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓。科斯在《社會(huì)成本的注釋》中總結(jié)說(shuō)“權(quán)力的界定是市場(chǎng)交易的基本前提”，也就是說(shuō)土地的流轉(zhuǎn)的基本前提是土地的所有權(quán)和各項(xiàng)權(quán)能要明確，否則就無(wú)法進(jìn)行交易（流轉(zhuǎn)）。土地所有權(quán)是最重要的權(quán)利也是最充分的權(quán)利，它包括了對(duì)土地占有、使用、收益和處分的權(quán)利。而我國(guó)農(nóng)村集體土地所有權(quán)卻不是完整的所有權(quán)，而是有限制的所有權(quán)。我國(guó)土地管理法第二條規(guī)定：“國(guó)家所有土地的所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代表國(guó)家行使”。這一條突現(xiàn)了我國(guó)國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體土地的管理權(quán)。

農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)，既包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，又包括土地使用權(quán)的變動(dòng)，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，僅限于國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收，是一種不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)。因此，一般意義上的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指土地使用權(quán)在不同經(jīng)營(yíng)主體之間的流動(dòng)和轉(zhuǎn)讓?zhuān)鋵?shí)質(zhì)是農(nóng)村土地使用權(quán)的市場(chǎng)化，即在農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有的前提下，農(nóng)民在市場(chǎng)條件下，根據(jù)自己的意愿轉(zhuǎn)讓其所承包的土地使用權(quán)，從而實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置。

2農(nóng)村集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)

國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)不清晰達(dá)成了一致意見(jiàn)，認(rèn)為中國(guó)的農(nóng)村集體土地制度存在諸多問(wèn)題，不利于當(dāng)前農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但對(duì)于中國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)村集體土地制度改革，學(xué)者們的意見(jiàn)不一致，主要有以下3種觀點(diǎn)：

第1種觀點(diǎn)主張實(shí)行單一的土地國(guó)有制。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：我國(guó)集體土地的所有權(quán)本身就不是完整的所有權(quán)，集體土地所有權(quán)應(yīng)該受到國(guó)家管理權(quán)的約束。提出以“轉(zhuǎn)權(quán)讓利，統(tǒng)一出讓”的模式對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)行管理。將目前農(nóng)村集體土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的土地產(chǎn)權(quán)形式變?yōu)閱我坏膰?guó)家所有制，實(shí)行國(guó)有化，明確農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)歸國(guó)家?！稗D(zhuǎn)權(quán)讓利，統(tǒng)一出讓”具體做法是：將集體建設(shè)用地，全部征為國(guó)有后統(tǒng)一出讓給土地使用者，在轉(zhuǎn)權(quán)的過(guò)程中給與土地所有者、使用者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施投資者以合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

第2種觀點(diǎn)主張是實(shí)行土地私有制。這種觀點(diǎn)認(rèn)為：所有權(quán)和使用權(quán)分離的土地制度，產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊，不利于土地的潛力發(fā)揮。因此，應(yīng)該進(jìn)行土地制度創(chuàng)新，廢棄當(dāng)前的土地集體所有權(quán)，實(shí)行私有化，建立土地信用制度。國(guó)家按“耕者有其田”的原則，按農(nóng)民的經(jīng)營(yíng)能力重新分配土地。私人獲得土地后，可以在政策法律規(guī)章允許的范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、買(mǎi)賣(mài)、租賃和抵押。

第3種觀點(diǎn)是對(duì)現(xiàn)有集體所有制的完善。主要是指在現(xiàn)有的集體所有制基礎(chǔ)上，通過(guò)重新確立農(nóng)民集體土地所有權(quán)主體的地位、把更多的產(chǎn)權(quán)交給農(nóng)民以及在維持土地最終所有權(quán)的前提下，以土地使用權(quán)的市場(chǎng)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)土地的優(yōu)化配置等來(lái)對(duì)土地所有權(quán)與土地使用經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離機(jī)制進(jìn)一步構(gòu)建。持這種觀點(diǎn)的專(zhuān)家、學(xué)者提出“產(chǎn)權(quán)不等于所有權(quán)”，因而不一定非要變更所有權(quán)，只要有清晰完備的產(chǎn)權(quán)就可以了。堅(jiān)持土地的集體所有制，并在此基礎(chǔ)上適當(dāng)延長(zhǎng)土地承包期，或采取土地使用權(quán)入股、抵押、租賃、拍賣(mài)等措施來(lái)穩(wěn)定和完善現(xiàn)行的農(nóng)地制度等是目前居于主流的思路。

3不同產(chǎn)權(quán)制度下農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的影響

農(nóng)村集體建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題是土地制度的核心問(wèn)題，土地產(chǎn)權(quán)的安排與土地的流轉(zhuǎn)各方有密切的關(guān)系。農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)，不同的土地產(chǎn)權(quán)制度會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果，他們各有利弊。因此，如果要討論農(nóng)村集體建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)的影響，就必須在不同的土地產(chǎn)權(quán)制度下進(jìn)行討論。

3.1單一國(guó)有制下的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

單一國(guó)有制下的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的有利影響主要表現(xiàn)為：農(nóng)村土地國(guó)有制是成本較低、動(dòng)蕩較小、效果較好的一種農(nóng)村土地制度改革思路。不可否認(rèn)這種主張的好處是解決了農(nóng)村土地所有權(quán)主題虛化的缺陷，使農(nóng)村土地公有制更為徹底地實(shí)現(xiàn)。國(guó)有化有利于克服土地管理期的無(wú)政府狀態(tài)，維護(hù)了國(guó)有土地市場(chǎng)的穩(wěn)定，從根本上解決了土地資源浪費(fèi)和破壞的問(wèn)題。

國(guó)有制下的農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的缺點(diǎn)主要表現(xiàn)在：非農(nóng)建設(shè)用地存在嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益的傾向。目前，非農(nóng)建設(shè)用地絕大多數(shù)實(shí)行國(guó)家征用，沒(méi)有區(qū)分公益性、經(jīng)營(yíng)性的不同性質(zhì)。征地與供地采用雙軌制，征地沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的強(qiáng)制辦法，但供地卻采取市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的有償出讓?zhuān)耙缘厣?cái)”。伴隨著房地產(chǎn)熱、大學(xué)城、開(kāi)發(fā)區(qū)、小城鎮(zhèn)建設(shè)的逐步升溫，征地失控，“圈地運(yùn)動(dòng)”不斷升級(jí)。對(duì)農(nóng)民的征地補(bǔ)償方法不合理，采取“一次性買(mǎi)斷”，且補(bǔ)償費(fèi)不能全部到位，層層截留，農(nóng)民只能得到一點(diǎn)安置補(bǔ)助，這對(duì)農(nóng)民是一種剝奪。大批農(nóng)民失去土地，不能從土地上得到賴(lài)以生活的經(jīng)常性收入，成為無(wú)業(yè)游民，威脅社會(huì)穩(wěn)定；土地由政府來(lái)管理未必就比現(xiàn)在的由村社管理更好，現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論對(duì)公共財(cái)產(chǎn)會(huì)導(dǎo)致的很大的外部性進(jìn)行了深入探討，公共產(chǎn)權(quán)有非排他性的契約安排，存在著過(guò)度使用資源的激勵(lì)，國(guó)家管理的交易成本太高，而且易導(dǎo)致公共資源租值的消散；而在實(shí)施土地國(guó)有化過(guò)程中，由于土地所有權(quán)由集體過(guò)渡到國(guó)家，再由國(guó)家租賃給農(nóng)戶(hù)，以及對(duì)土地實(shí)行管理等操作費(fèi)用及所需人力非常大而使得土地國(guó)有化無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)。而且即使在付出巨大代價(jià)實(shí)施之后，也可能導(dǎo)致土地實(shí)質(zhì)上被農(nóng)戶(hù)占為己有，而使國(guó)有租賃制變?yōu)椤皣?guó)有個(gè)人占有制”。

3.2土地私有制下的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

從產(chǎn)權(quán)明晰的角度來(lái)講，該種方案可能是最優(yōu)的。持該種觀點(diǎn)者認(rèn)為，只有明晰了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶(hù)私有使農(nóng)戶(hù)成為實(shí)際意義的產(chǎn)權(quán)主體，與土地真正結(jié)合，才能真正提高土地利用效率，從而解決土地經(jīng)營(yíng)的短期行為，并按市場(chǎng)準(zhǔn)則來(lái)充分合理配置，從根本上解決農(nóng)村的土地權(quán)屬問(wèn)題，恢復(fù)民有土地權(quán)利的完整性、確定性和穩(wěn)定性，以此構(gòu)建健全的農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制和有效的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制，從而可以從源頭上遏制城市化進(jìn)程中農(nóng)地征用、流轉(zhuǎn)過(guò)程中農(nóng)民權(quán)益受損的現(xiàn)象。

但是，從我國(guó)實(shí)際情況看，土地資源稀缺，人地關(guān)系異常緊張，在今后經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中，地價(jià)必然會(huì)不斷上漲。實(shí)行土地私有，土地作為一種不動(dòng)產(chǎn)在農(nóng)戶(hù)資產(chǎn)中的地位會(huì)越來(lái)越重要，農(nóng)戶(hù)會(huì)把保有小塊土地作為財(cái)產(chǎn)增值的手段而不輕易放棄。從這個(gè)意義上講，土地私有不僅不利于土地流轉(zhuǎn)，還可能成為其障礙。生活在底層的農(nóng)民，出于生計(jì)問(wèn)題，在允許土地自由買(mǎi)賣(mài)的情況下，他們是最有可能失去土地的。土地一旦實(shí)行私有化，農(nóng)民擁有土地所有權(quán)，從而全面放開(kāi)土地資源流動(dòng)后，有些農(nóng)民因出賣(mài)土地喪失土地資源之后，會(huì)成為一無(wú)所有的流民，甚至連最基本的生活條件都保證不了。盲目的私有化將動(dòng)搖農(nóng)村的社會(huì)基礎(chǔ)，剝奪農(nóng)民僅有的生存資源，產(chǎn)生歷史上曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)的土地兼并行為。

3.3集體土地所有制下的農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)

維持農(nóng)村集體建設(shè)用地的集體所有制可以避免制度創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，而且集體土地所有制在我國(guó)實(shí)行了許多年，但是由于集體所有制的內(nèi)在缺陷，其改良的空間非常有限。

土地流轉(zhuǎn)中政府角色錯(cuò)位。一些鄉(xiāng)村組織直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體，不尊重農(nóng)民的意愿，隨意改變土地承包關(guān)系，搞強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn)。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績(jī)的形象工程，損害農(nóng)民利益。這些扭曲的做法導(dǎo)致了當(dāng)?shù)劐e(cuò)綜復(fù)雜的土地利益關(guān)系，農(nóng)戶(hù)合法土地權(quán)益時(shí)時(shí)受到侵害，土地糾紛案件不斷增加，引發(fā)了農(nóng)民與基層政府和村級(jí)組織的摩擦和大量農(nóng)村社會(huì)問(wèn)題，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的重要障礙。由于流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。土地租金的收益分配缺乏透明度，據(jù)某縣級(jí)市調(diào)查，1999~2000年度，該市收取的土地有償使用費(fèi)總計(jì)2 189萬(wàn)元，其中，鄉(xiāng)村兩級(jí)所得高達(dá)1 816萬(wàn)元，占總額的85%；而補(bǔ)償給流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶(hù)的僅為38萬(wàn)元，只占總額的15%。土地產(chǎn)權(quán)模糊、產(chǎn)權(quán)邊界不清。明確土地的所有權(quán)，界定土地使用主體的權(quán)利范圍，使土地流轉(zhuǎn)在法律上得到保障，這是解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的關(guān)鍵。在現(xiàn)實(shí)生活中，因產(chǎn)權(quán)主體不明、權(quán)利不全，造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的土地收益流失；或因承包權(quán)不穩(wěn)定、使用權(quán)不完全，致使土地流轉(zhuǎn)困難等問(wèn)題，都與產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰關(guān)聯(lián)很大。

4規(guī)范農(nóng)村集體用地流轉(zhuǎn)的政策建議

當(dāng)前淡化土地所有權(quán)比強(qiáng)化土地所有權(quán)對(duì)農(nóng)民更有利。我國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制，因此，農(nóng)村集體建設(shè)用地所有權(quán)歸國(guó)家所有是合理的，而要實(shí)現(xiàn)土地資源的分散利用，達(dá)到合理配置的目的，只能將土地使用權(quán)從所有權(quán)中分離出來(lái)，讓單位和個(gè)人使用，將土地產(chǎn)權(quán)在不同主體之間進(jìn)行合理、清晰的界定。不同的利益相關(guān)者（農(nóng)戶(hù)、集體與國(guó)家）享有哪些土地權(quán)利，這些權(quán)利能否得到法律的有效保障，這才是農(nóng)村集體所有制度改革最需要解決的問(wèn)題。

錢(qián)忠好在研究我國(guó)農(nóng)地所有制時(shí)，提出了復(fù)合所有制的土地所有制形式，即“國(guó)家擁有土地的最終處置權(quán)和宏觀配置權(quán)，農(nóng)戶(hù)擁有土地的微觀使用權(quán)、收益權(quán)以及一般轉(zhuǎn)讓權(quán)，取消土地集體所有權(quán)”。復(fù)合所有制形式既考慮了土地的使用效率問(wèn)題，又考慮了我國(guó)土地的社會(huì)主義公有制的特殊性和農(nóng)村土地的保障功能，維持了社會(huì)的穩(wěn)定。筆者認(rèn)為，這種復(fù)合土地所有制形式也適合運(yùn)用在農(nóng)村建設(shè)用地制度改革上。

可以把農(nóng)村集體建設(shè)用地分為兩大類(lèi)：一是宅基地，也就是農(nóng)民的住宅建設(shè)用地；二是企事業(yè)單位和公共設(shè)施建設(shè)用地。

（1）宅基地。宅基地使用權(quán)具有鮮明的特征：①身份性。宅基地使用權(quán)與集體經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利和利益是聯(lián)系在一起的。農(nóng)民能申請(qǐng)宅基地很大程度上是因?yàn)檗r(nóng)民是農(nóng)民集體的成員。②無(wú)償性及無(wú)期限性。農(nóng)村宅基地具有明顯的社會(huì)福利性質(zhì)。農(nóng)民只要向集體組織申請(qǐng)，經(jīng)過(guò)審批后就能取得宅基地，而不需要支付任何對(duì)價(jià)。③有限性。村民或集體組織的成員每戶(hù)只能擁有1處宅基地。基于宅基地鮮明的特征，復(fù)合產(chǎn)權(quán)在宅基地的實(shí)行中就比較順利和容易。

（2）企事業(yè)單位和公共設(shè)施建設(shè)用地。由于這一類(lèi)建設(shè)用地不能夠進(jìn)行鮮明的劃分，所以區(qū)別于農(nóng)民的住宅建設(shè)用地。企事業(yè)單位和公共設(shè)施建設(shè)用地的所有權(quán)仍然是國(guó)家和農(nóng)民復(fù)合所有權(quán)形式，只是在土地的具體的管理上區(qū)別于農(nóng)民的宅基地。企事業(yè)單位和公共設(shè)施建設(shè)用地的管理和處分的權(quán)利交給農(nóng)民集體（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織）。

這其中的關(guān)鍵問(wèn)題是收益分配問(wèn)題。土地收益是土地所有權(quán)的經(jīng)濟(jì)體現(xiàn)，所以，土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓收益首先應(yīng)歸屬土地所有權(quán)人，地方政府和土地管理部門(mén)作為管理者，無(wú)權(quán)直接分享產(chǎn)權(quán)人的流轉(zhuǎn)收益，筆者基本認(rèn)同上述觀點(diǎn)。地方政府和土地管理部門(mén)不直接參與流轉(zhuǎn)收益的分配還有利于防止腐敗行為。

在農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中，政府不是資產(chǎn)者代表，不應(yīng)該參與、干涉當(dāng)事人之間的交易行為，但是國(guó)家也是集體建設(shè)用地的所有者，主要通過(guò)對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程進(jìn)行監(jiān)管來(lái)體現(xiàn)。因此，政府部門(mén)應(yīng)完善相應(yīng)的配套制度，如產(chǎn)權(quán)登記制度、價(jià)值評(píng)估制度等。同時(shí)，為防止農(nóng)民集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程中的腐敗，可以參照國(guó)有土地的交易制度，建立集中、有形的土地交易市場(chǎng)，當(dāng)同一宗集體建設(shè)用地使用權(quán)有2個(gè)或2個(gè)以上受讓人的情況下，應(yīng)采用“招標(biāo)、拍賣(mài)、掛牌”的形式確定受讓人。

政府可以通過(guò)征收基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)以及對(duì)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)的稅收調(diào)節(jié)來(lái)實(shí)現(xiàn)收益，對(duì)財(cái)富進(jìn)行“二次分配”。對(duì)于集體組織內(nèi)部的分配，國(guó)家也應(yīng)制定相應(yīng)的配套法律法規(guī)加以規(guī)范，以切實(shí)維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，保障集體組織的持久發(fā)展。

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篇10

近年來(lái)，隨著高效農(nóng)業(yè)蓬勃興起、畜牧業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)不斷深入，全國(guó)各地掀起了依托高效規(guī)模農(nóng)業(yè)促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的熱潮。江蘇省阜寧縣作為一個(gè)農(nóng)業(yè)大縣，僅2011年就通過(guò)土地流轉(zhuǎn)、政策激勵(lì)等有效措施，新增高效農(nóng)業(yè)用地6.5萬(wàn)畝。但與此同時(shí)，出現(xiàn)了一些借設(shè)施農(nóng)業(yè)為名，濫占耕地、擅自改變土地用途等現(xiàn)象。為了防止此類(lèi)現(xiàn)象的發(fā)生，阜寧縣在加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地的審批、監(jiān)管等方面進(jìn)行了有益探索和實(shí)踐。出臺(tái)政策，加強(qiáng)規(guī)范管理為切實(shí)加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地管理，根據(jù)《國(guó)土資源部農(nóng)業(yè)部關(guān)于完善設(shè)施農(nóng)用地管理有關(guān)問(wèn)題的通知》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》)等文件精神，結(jié)合本區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，充分征求縣農(nóng)業(yè)、環(huán)保、林牧漁業(yè)、規(guī)劃、水利等有關(guān)部門(mén)意見(jiàn)，阜寧縣國(guó)土資源局草擬了《阜寧縣設(shè)施農(nóng)用地管理實(shí)施細(xì)則》和操作規(guī)范，并由縣政府正式出臺(tái)。明確設(shè)施農(nóng)用地劃分范圍。設(shè)施農(nóng)用地主要指直接用于畜禽養(yǎng)殖、工廠化作物栽培或水產(chǎn)養(yǎng)殖的農(nóng)村宅基地以外的晾曬場(chǎng)等農(nóng)業(yè)設(shè)施用地。具體又可分為生產(chǎn)設(shè)施用地(如畜禽舍、養(yǎng)殖池等)和附屬設(shè)施用地(如生活管理用房、農(nóng)村道路等)。同時(shí)，嚴(yán)格規(guī)定以農(nóng)業(yè)為依托的休閑觀光項(xiàng)目以及各類(lèi)農(nóng)業(yè)園區(qū)，涉及建設(shè)永久性餐飲、住宿、工廠化農(nóng)產(chǎn)品加工、中高檔展銷(xiāo)等用地，均不屬于設(shè)施農(nóng)用地范圍，應(yīng)按非農(nóng)建設(shè)用地管理。科學(xué)編制設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃。

阜寧縣各鎮(zhèn)(區(qū))都在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的統(tǒng)一組織指導(dǎo)下編制好本轄區(qū)的設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃。設(shè)施農(nóng)用地規(guī)劃應(yīng)符合土地利用總體規(guī)劃、農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃等有關(guān)要求，合理確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模、布局，嚴(yán)禁設(shè)施農(nóng)用地占用基本農(nóng)田。強(qiáng)化節(jié)約集約用地意識(shí)。對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的附屬設(shè)施用地按項(xiàng)目類(lèi)型實(shí)行規(guī)模控制，如規(guī)?；a(chǎn)養(yǎng)殖附屬設(shè)施用地規(guī)模控制在總用地規(guī)模的7%以?xún)?nèi)。興建農(nóng)業(yè)設(shè)施還應(yīng)盡量利用未利用地和低效閑置的土地，不占或少占耕地，且嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田。附屬設(shè)施占用耕地的，由經(jīng)營(yíng)者按照“占一補(bǔ)一”的要求負(fù)責(zé)補(bǔ)充占用的耕地，并做到先補(bǔ)后占。沒(méi)有條件補(bǔ)充耕地的，可以根據(jù)附屬設(shè)施占用耕地面積，按規(guī)定繳納耕地開(kāi)墾費(fèi)。明確職責(zé)，提高審批效率根據(jù)《通知》精神，興建農(nóng)業(yè)設(shè)施占用農(nóng)用地的，不需辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，但需要制定一套既合法合規(guī)、又便于操作的審批流程，明確部門(mén)職責(zé)，在申請(qǐng)、申報(bào)、審核、批準(zhǔn)四個(gè)環(huán)節(jié)各司其職，相互協(xié)調(diào)。由于設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目大多時(shí)效性、季節(jié)性較強(qiáng)，阜寧縣要求各部門(mén)對(duì)報(bào)送材料的審查、審核都控制在2個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)報(bào)送材料不符合要求的，當(dāng)面告知并說(shuō)明理由。

對(duì)于一些可能造成生態(tài)環(huán)境影響的設(shè)施農(nóng)業(yè)和畜牧業(yè)項(xiàng)目，還要求取得林牧漁業(yè)和環(huán)保部門(mén)出具的審查意見(jiàn)。同時(shí)，經(jīng)審批同意實(shí)施的設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，縣政府委托縣國(guó)土部門(mén)發(fā)放用地批準(zhǔn)通知書(shū)，以減少中間環(huán)節(jié)，使設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目盡早實(shí)施。自《實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)以來(lái)，全縣共審批設(shè)施農(nóng)用地80多宗。加強(qiáng)監(jiān)管，建立共管機(jī)制由于《通知》只對(duì)設(shè)施農(nóng)用地的范圍界定、管理方式、審核要求等提出了較為明確的意見(jiàn)，但對(duì)具體的操作模式、實(shí)施步驟、格式文本等都沒(méi)有形成統(tǒng)一的規(guī)范，也缺乏相應(yīng)配套文件的有效支持，阜寧縣國(guó)土資源局結(jié)合近年來(lái)的項(xiàng)目用地辦理經(jīng)驗(yàn)和國(guó)土部門(mén)工作特點(diǎn)，本著規(guī)范管理、資料完備、便于操作的原則，著重從以下三個(gè)方面加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地全程監(jiān)管。強(qiáng)化基層管理職能，為設(shè)施農(nóng)用地管理把好前沿關(guān)。作為國(guó)土資源管理第一線，國(guó)土所在設(shè)施農(nóng)用地審批過(guò)程中負(fù)有實(shí)地踏勘、材料收集、初審、驗(yàn)收、巡查等重要職責(zé)，在實(shí)地踏勘過(guò)程中，國(guó)土所應(yīng)做好土地利用現(xiàn)狀記錄，并邀請(qǐng)鎮(zhèn)區(qū)農(nóng)經(jīng)部門(mén)、村建部門(mén)、村組代表等一起參加實(shí)地踏勘并在《實(shí)地踏勘表》上簽字蓋章確認(rèn)，以減少設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目報(bào)批和建設(shè)過(guò)程中的矛盾。同時(shí)，國(guó)土所還需要全程參與設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的施工放點(diǎn)、綜合驗(yàn)收、執(zhí)法巡查等相關(guān)工作，確保項(xiàng)目的順利實(shí)施和嚴(yán)格按批準(zhǔn)條件使用土地，發(fā)現(xiàn)違法用地的須及時(shí)制止和報(bào)告。

加強(qiáng)內(nèi)部溝通協(xié)調(diào)，不斷完善設(shè)施農(nóng)用地報(bào)批材料。國(guó)土系統(tǒng)內(nèi)部明確各自職能，不斷完善各項(xiàng)報(bào)批材料，提高工作效率，地籍、規(guī)劃、利用、監(jiān)察等相關(guān)科室都應(yīng)在各自職能范圍內(nèi)為設(shè)施農(nóng)用地的報(bào)批提供材料和技術(shù)支持。規(guī)劃保護(hù)科出具設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目1:10000的土地利用總體規(guī)劃示意圖和審查意見(jiàn)，合理確定設(shè)施農(nóng)用地的規(guī)模、布局，不占或少占耕地，且嚴(yán)禁占用基本農(nóng)田;地政地籍科出具設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目權(quán)屬地類(lèi)表和1:5000的土地利用現(xiàn)狀示意圖和審查意見(jiàn)，確認(rèn)附屬設(shè)施等各類(lèi)用地的地類(lèi)和面積，設(shè)施農(nóng)用地經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，做好土地利用變更調(diào)查和臺(tái)賬登記;土地利用科對(duì)設(shè)施農(nóng)用地項(xiàng)目類(lèi)型進(jìn)行審核把關(guān)，對(duì)附屬設(shè)施占用耕地的按規(guī)定實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡，并對(duì)申報(bào)材料進(jìn)行審查和報(bào)批;監(jiān)察科對(duì)設(shè)施農(nóng)用地定期執(zhí)法巡查，做好后期的全程跟蹤管理。建立共同責(zé)任機(jī)制，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地全程監(jiān)督管理。設(shè)施農(nóng)用地申請(qǐng)經(jīng)縣政府批準(zhǔn)后，鎮(zhèn)區(qū)和相關(guān)部門(mén)應(yīng)各司其職，加強(qiáng)設(shè)施農(nóng)用地全程管理，確保設(shè)施農(nóng)業(yè)規(guī)范用地。一是履行施工放樣(即把設(shè)計(jì)圖紙上工程建筑物的平面位置和高程，用一定的測(cè)量?jī)x器和方法測(cè)設(shè)到實(shí)地)和綜合驗(yàn)收程序。

項(xiàng)目建設(shè)前，由國(guó)土部門(mén)牽頭，會(huì)同項(xiàng)目所在地政府、農(nóng)業(yè)、村建等部門(mén)進(jìn)行施工放樣標(biāo)定界址點(diǎn)后，正式動(dòng)工建設(shè)。整體工程竣工后，由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者向農(nóng)業(yè)和國(guó)土部門(mén)申請(qǐng)驗(yàn)收，項(xiàng)目所在地政府、農(nóng)業(yè)、國(guó)土等部門(mén)對(duì)用地面積、建筑層次、用途進(jìn)行綜合驗(yàn)收，不符合設(shè)施農(nóng)用地批準(zhǔn)條件的，按違法用地查處。二是確保設(shè)施農(nóng)業(yè)項(xiàng)目到期復(fù)墾。設(shè)施農(nóng)用地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者必須認(rèn)真履行復(fù)墾義務(wù)。使用期滿(mǎn)后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者需要續(xù)辦用地的，在到期前一個(gè)月內(nèi)提出續(xù)辦申請(qǐng)，符合條件的按程序辦理相關(guān)手續(xù)。不符合條件的，自行組織復(fù)耕，在1個(gè)月內(nèi)達(dá)到原有土地等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)和耕作條件，并由縣國(guó)土部門(mén)組織驗(yàn)收，恢復(fù)農(nóng)業(yè)耕種。項(xiàng)目所在地政府應(yīng)督促用地單位或個(gè)人認(rèn)真履行復(fù)墾協(xié)議。三是建立設(shè)施農(nóng)用地管理共同責(zé)任機(jī)制。隨著設(shè)施農(nóng)用地審批的常態(tài)化，國(guó)土部門(mén)應(yīng)進(jìn)一步加大土地執(zhí)法監(jiān)察巡查力度，發(fā)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)者未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用土地、擅自改變?cè)O(shè)施農(nóng)用地用途及設(shè)施農(nóng)用地到期不復(fù)耕等不按規(guī)定使用土地行為的，應(yīng)協(xié)調(diào)相關(guān)部門(mén)采取停電、停水、停辦營(yíng)業(yè)執(zhí)照等有效措施，及時(shí)制止破壞耕地行為，并明確由鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)拆除、復(fù)耕，向經(jīng)營(yíng)者收取復(fù)耕相關(guān)費(fèi)用，建立起設(shè)施農(nóng)用地齊抓共管的良好局面。