導(dǎo)語：如何才能寫好一篇關(guān)于行政處罰的一般程序，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

    聽證一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前,給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì),對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證,辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度,《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法(試行)》結(jié)合稅務(wù)實(shí)際對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細(xì)規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎(chǔ)上結(jié)合稅務(wù)實(shí)踐對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請(qǐng)人等幾個(gè)問題進(jìn)行了簡(jiǎn)要思考并提出了有關(guān)建議。

    關(guān)鍵詞:稅務(wù)行政處罰 聽證 簡(jiǎn)要 思考

    聽證一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前,給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì),對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證,辯駁的程序。聽證的內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見,“聽取當(dāng)事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn),自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護(hù)權(quán)。聽證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個(gè)基本要件[1]?？梢院敛豢鋸埖卣f,聽證制度是法治國家遵循正當(dāng)程序,力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯(lián)邦行政程序法。這個(gè)法律的制定,改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則,而代之以保障公民基本權(quán)利和對(duì)行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后,很多國家在制定行政程序法的同時(shí),都規(guī)定了聽證制度。

    為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢(shì),完備我國的行政法體系,《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種,聽證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實(shí),有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件,強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督,有利于稅法宣傳和稅收法制教育,有利于促進(jìn)依法行政、依法治稅。當(dāng)然,稅務(wù)行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題,下面,筆者對(duì)其中的幾個(gè)問題進(jìn)行簡(jiǎn)要思考。

    一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序的適用范圍

    行政處罰聽證范圍的大小,實(shí)際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽證范圍廣,說明《行政處罰法》對(duì)公民權(quán)利的保障較充分和對(duì)行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定,需要遵循一定的原則,即:個(gè)人利益原則與公共利益均衡原則,成本不大于效益原則。[2]

    在上述原則的指導(dǎo)下,“各國界定聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類,一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類適用聽證程序的范圍,我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn);二是根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍,我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)?！?[3]我國《行政處罰法》規(guī)定,責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽證程序。可見,我國將聽證范圍僅限于個(gè)別嚴(yán)厲的行政處罰行為,采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是,《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”,目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門爭(zhēng)論很大,有人認(rèn)為,既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍,則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種,“等”是一個(gè)毫無意義的虛詞,有些地方在制定聽證程序?qū)嵤┺k法時(shí)已經(jīng)把“等”字去掉了。[4]也有人認(rèn)為,適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的,為防止掛一漏萬,這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

    為了探討稅務(wù)行政處罰聽證范圍,首先要明晰稅務(wù)行政處罰的種類,根據(jù)國家稅務(wù)總局于2004年1月17日新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則(暫行)》(以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議規(guī)則》)第八條第(五)項(xiàng),稅務(wù)行政處罰有罰款、沒收財(cái)物和違法所得、停止出口退稅權(quán)三種。但筆者認(rèn)為,除了上述三種稅務(wù)行政處罰種類外,就目前稅務(wù)實(shí)踐而論,還應(yīng)包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種(參見拙文《淺論稅務(wù)行政處罰構(gòu)成要素》)。為了明確稅務(wù)行政處罰的聽證范圍,《稅務(wù)行政處罰聽證程序實(shí)施辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》)第3條規(guī)定:“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出2000元以上(含本數(shù))罰款或者對(duì)法人或者對(duì)其他組織作出1萬元以上(含本數(shù))罰款的行政處罰之前,……并告知有要求舉行聽證的權(quán)利?！庇纱丝梢?稅務(wù)行政處罰聽證范圍僅限于較大數(shù)額的罰款。筆者認(rèn)為,就稅務(wù)實(shí)踐來說,稅務(wù)行政處罰聽證范圍存在以下問題:

    (一)聽證范圍太窄,不符合設(shè)立聽證程序的立法初衷

    筆者所在單位南充市國稅系統(tǒng)共轄十個(gè)縣級(jí)稅務(wù)局,按《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》規(guī)定的聽證標(biāo)準(zhǔn)和范圍,自1996年《行政處罰法》實(shí)施近8年以來,共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽證,平均1年還不到1次,可見稅務(wù)行政處罰聽證案件是很少的。所以,進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽證范圍,并不會(huì)降低稅務(wù)行政效率。此外,聽證是保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益的一項(xiàng)重要制度,根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴(yán)厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內(nèi),否則就會(huì)失去聽證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來說,“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴(yán)厲得多,對(duì)大中型出口企業(yè)來說,停止其幾個(gè)月的出口退稅權(quán),可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會(huì)嚴(yán)重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營,甚至?xí)辜{稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致關(guān)門歇業(yè)。由此可見,進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰的聽證范圍存在理論與實(shí)踐上的依據(jù),將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

    (二)對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

    《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認(rèn)為,取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個(gè)證書是稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)的,是允許稅務(wù)行政管理相對(duì)人享有某種活動(dòng)資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書,就意味著享有了領(lǐng)購、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格,可以憑增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金,反之,如果沒有增值稅一般納稅人資格證書,就不能抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金,將導(dǎo)致納稅人多繳稅款,最終影響到納稅人經(jīng)濟(jì)效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)聽證呢?筆者認(rèn)為,這需要具體問題具體分析。如果對(duì)全部取消增值稅一般納稅人資格證都進(jìn)行稅務(wù)聽證,又會(huì)影響到稅務(wù)行政效率。如果是對(duì)納稅人利益無影響的納稅人自身行為,例如,納稅人分立、合并、終止、注銷而主動(dòng)提出取消增值稅一般納稅人資格證申請(qǐng)的(實(shí)際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰,而是一種稅務(wù)管理行為),就不必舉行稅務(wù)聽證,如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章,稅務(wù)機(jī)關(guān)憑職權(quán)單方面主動(dòng)作出的行政處罰,就應(yīng)當(dāng)舉行聽證

    (三)停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍,也應(yīng)將其納入聽證范圍

    綜上所述,根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實(shí)踐,本著兼顧行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則,稅務(wù)行政處罰聽證范圍除較大數(shù)額罰款外,還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)四種處罰種類。

    二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序中的主持人

    聽證程序的實(shí)施質(zhì)量如何,在相當(dāng)程度上取決于聽證主持人,他與程序公正緊密相關(guān)。如果聽證主持人人選不當(dāng),勢(shì)必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以,聽證主持人人選問題是一個(gè)十分重要的問題。正如美國學(xué)者伯納德.施瓦茨所說,“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣,行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律的偏見和影響,那么行政裁決則是無效的”。[5]根據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定,聽證主持人由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持,當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的,有權(quán)申請(qǐng)回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項(xiàng)原則:職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定,《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》規(guī)定,稅務(wù)行政處罰的聽證,由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是,稅務(wù)行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄,《行政處罰法》強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”,與調(diào)查人員同一機(jī)構(gòu)的其他人員可以作聽證主持人;而稅務(wù)聽證主持人強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)人員”。稅務(wù)實(shí)踐中,稅務(wù)行政處罰聽證往往由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé),而當(dāng)調(diào)查人員是法制機(jī)構(gòu)工作人員時(shí),這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別,《行政處罰法》和《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》都確定了這樣的制度,即聽證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任,換言之,《行政處罰法》與《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》在主持人人選上實(shí)行的均不是徹底的完全職能分離,而僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實(shí)行局部職能分離,稅務(wù)聽證主持人與所屬行政機(jī)關(guān)具有從屬關(guān)系,他們的任命、提升和工作業(yè)績(jī)完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定,沒有獨(dú)立地位,完全在稅務(wù)機(jī)關(guān)長官指揮下行動(dòng),因此,稅務(wù)聽證主持人在實(shí)踐上很難真正地獨(dú)立自主,更不能達(dá)到國家稅務(wù)總局所說的“超脫”地步。這樣,稅務(wù)聽證主持人在其向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的《聽證報(bào)告》完全可能是稅務(wù)機(jī)關(guān)長官意圖,從而使稅務(wù)聽證程序流于形式,其結(jié)果是聽證的公正性完全取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)長官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識(shí)的高低。此外,稅務(wù)聽證主持人一般為法制機(jī)構(gòu)工作人員,他們與案件調(diào)查人員同屬于一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān),勢(shì)必會(huì)造成在聽證會(huì)舉行前,與調(diào)查人員單方面接觸,就案件進(jìn)行反復(fù)磋商,形成先入為主,影響后來聽證會(huì)的公正性。為了解決聽證主持人有關(guān)問題,很多人認(rèn)為,我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度,即行政機(jī)關(guān)無權(quán)自由任命聽證審理官(我國稱為聽證主持人),只能根據(jù)需要,從文官事務(wù)委員會(huì)所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務(wù)委員會(huì)只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗(yàn)的人選中,通過競(jìng)爭(zhēng)考試認(rèn)為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認(rèn)為,采取行政法官制度固然很好,但其成本太高,加之我國行政管理體制尚待改革,故不適應(yīng)我國國情。為保障聽證結(jié)果的公正性。筆者大膽認(rèn)為,我國的仲裁制度已十分成熟,且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高,建議聽證主持人可從仲裁員中選用,為此可以修改我國仲裁法,擴(kuò)大仲裁的受案范圍。需要說明的是,由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性,仲裁員在對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證案件主持后,不能形成最終裁決,只能向行政機(jī)關(guān)提交《聽證報(bào)告》,并提出處罰建議。

篇2

一、證明標(biāo)準(zhǔn)的確立

(一)客觀真實(shí)和法律真實(shí)之爭(zhēng)

目前，學(xué)者對(duì)證明標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)論在宏觀上體現(xiàn)在是堅(jiān)持“以事實(shí)為根據(jù)”還是“以法律為根據(jù)”，即以“客觀真實(shí)”為證明標(biāo)準(zhǔn)還是以“法律真實(shí)”為證明標(biāo)準(zhǔn)。我國三大訴訟法中都規(guī)定“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，在行政處罰法中也規(guī)定行政機(jī)關(guān)給予行政處罰時(shí)，必須做到事實(shí)清楚。因此，無論在訴訟領(lǐng)域，還是在行政處罰領(lǐng)域，我國傳統(tǒng)的證據(jù)制度采用的都是客觀真實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)，這在行政處罰方面，要求實(shí)施處罰的行政機(jī)關(guān)確定的事實(shí)，必須與客觀上實(shí)際發(fā)生的事實(shí)完全符合，確定無疑?？陀^真實(shí)證明標(biāo)準(zhǔn)的哲學(xué)淵源在于辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論，然而在證據(jù)證明制度中，這一理論實(shí)質(zhì)是片面化了的辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論，適用這一證明標(biāo)準(zhǔn)的弊端在于：一是案件事實(shí)是已發(fā)生的事實(shí)，即使辦案人員親身感知了案件的全部事實(shí)，在辦案中仍然是需要以證據(jù)予以證明，而證據(jù)證明的事實(shí)不可能等于或者全面反映事實(shí)本身，只能是通過證據(jù)體現(xiàn)的法律事實(shí)：二是客觀真實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)只是理想標(biāo)準(zhǔn)，按照辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論，主觀是能夠反映客觀的，但這是從無限時(shí)間的角度去論證，在一個(gè)具體的案件中要認(rèn)識(shí)所有的客觀事實(shí)是不可能完成的：三是在行政處罰程序中，行政機(jī)關(guān)由于收集證據(jù)的困難性，不可能也不必要收集反映全部案件事實(shí)的證據(jù)，而依證據(jù)反映的事實(shí)與客觀真實(shí)之間總是有一定的距離的，如果堅(jiān)持客觀真實(shí)標(biāo)準(zhǔn)，行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的案件事實(shí)總是不會(huì)得到法院的支持，這就成了一個(gè)阻礙正常的行政執(zhí)法的謬論。

法律真實(shí)在訴訟證明中，指的是運(yùn)用證據(jù)對(duì)案件真實(shí)的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)符合實(shí)體法和程序法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)達(dá)到從法律角度認(rèn)為是真實(shí)的程度，它之所以應(yīng)當(dāng)成為訴訟證明的標(biāo)準(zhǔn)，是因?yàn)閷?duì)案件事實(shí)的最終確定是法官源自于證據(jù)而形成的“法律真實(shí)”。在行政處罰案件中，它指的是實(shí)施處罰的行政機(jī)關(guān)通過證據(jù)對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)定，這一認(rèn)定從法律角度已達(dá)到了真實(shí)的程度。然而，適用法律真實(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)的論據(jù)主要是從操作性的層面提出的，它沒有明確通過證據(jù)體現(xiàn)的法律真實(shí)是怎樣的一種真實(shí)這個(gè)問題，并且有忽視案件客觀真實(shí)的傾向?？傊?，法律真實(shí)證明標(biāo)準(zhǔn)的主要缺陷在于：他們雖然指出了客觀真實(shí)的認(rèn)識(shí)論問題，卻沒有解決這一問題，而是簡(jiǎn)單地回避了它。

鑒于以上客觀真實(shí)和法律真實(shí)證明標(biāo)準(zhǔn)的缺陷，筆者主張?jiān)诤暧^上，工商行政管理機(jī)關(guān)可以采用客觀真實(shí)改進(jìn)說關(guān)于證明標(biāo)準(zhǔn)的理論，這一理論應(yīng)用到行政處罰上主要包含：首先，認(rèn)定案件事實(shí)必須以客觀事實(shí)為依據(jù)，不可主觀臆斷；其次。在終極意義上，承認(rèn)案件事實(shí)是可以認(rèn)識(shí)的，并以發(fā)現(xiàn)案件事實(shí)為目標(biāo)；最后，在行政處罰案件辦理過程中，遵循法定程序得出的符合法定證明標(biāo)準(zhǔn)的事實(shí)。應(yīng)該得到支持。

(二)對(duì)現(xiàn)有證明標(biāo)準(zhǔn)的解析

1　排除合理懷疑

排除合理懷疑一般被認(rèn)為是刑事訴訟程序中的證明標(biāo)準(zhǔn)，也稱為最大程度的蓋然性證明標(biāo)準(zhǔn)，在刑事訴訟領(lǐng)域適用排除合理懷疑證明標(biāo)準(zhǔn)，正是由于刑事訴訟的最高證明度的要求，這一證明標(biāo)準(zhǔn)是在客觀真實(shí)下最高合理性的證明度。所謂合理懷疑應(yīng)該是基于道德上的、有事實(shí)根據(jù)的懷疑，在排除合理的懷疑后所得的結(jié)論也能夠達(dá)到事實(shí)清楚、證據(jù)確實(shí)充分的要求。

2　優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)

優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)是英美法系國家在民事訴訟中采用的證明標(biāo)準(zhǔn)，國內(nèi)學(xué)者一般認(rèn)為我國民事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)也是采用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。適用這一標(biāo)準(zhǔn)要求的蓋然性較低，只要求本證的證明力超過反證，法官或者陪審團(tuán)就可認(rèn)定一方所主張的事實(shí)成立。

3　高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)

高度蓋然性是在蓋然性程度上不同于排除合理懷疑和優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)，如果以百分比來計(jì)算的話，它的證明度大概在80％～90％之間。

4　排除標(biāo)準(zhǔn)

排除標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)當(dāng)場(chǎng)行政處罰的特點(diǎn)提出的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即行政機(jī)關(guān)證明當(dāng)事人違法事實(shí)存在的標(biāo)準(zhǔn)：能夠證明自己在對(duì)案件事實(shí)認(rèn)定過程中未。一般而言，行政執(zhí)法人員在違法行為的現(xiàn)場(chǎng)發(fā)現(xiàn)違法行為時(shí)。親歷了案件的過程，容易形成內(nèi)心的確信，在這時(shí)，只要能夠證明執(zhí)法人員在處罰時(shí)沒有、公正執(zhí)法，一般就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該違法事實(shí)成立，當(dāng)然必要的執(zhí)法程序也是保證當(dāng)場(chǎng)處罰正確的關(guān)鍵因素。

(三)工商行政處罰案件應(yīng)確立的證明標(biāo)準(zhǔn)

上述四種具體的證明標(biāo)準(zhǔn)都是在訴訟領(lǐng)域確立的，普遍得到了認(rèn)同，要確立工商行政處罰案件的證明標(biāo)準(zhǔn)，既要借鑒上述證明標(biāo)準(zhǔn)的成果，又應(yīng)該體現(xiàn)自身的特點(diǎn)，筆者認(rèn)為主要應(yīng)該考慮以下因素：第一。工商行政處罰程序自身的特性。工商行政處罰程序既不同于訴訟程序，也不同于行政許可等其他行政程序，因此，在確定工商行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)。首要考慮的因素就是處罰程序的特點(diǎn)。工商行政處罰是損益性行政行為，雖然大多數(shù)處罰是財(cái)產(chǎn)罰、資格罰等。但無疑會(huì)對(duì)行政相對(duì)人的利益造成比較大的影響，甚至?xí)g接地影響其生存狀態(tài)，因此，在設(shè)定案件的證明標(biāo)準(zhǔn)時(shí)不能過低，否則有恣意枉法之嫌。第二、工商行政處罰案件證明的困難程度。目前。由于工商法律、法規(guī)賦予工商行政管理機(jī)關(guān)查案的行政措施不到位，特別是行政強(qiáng)制措施適用的面不寬，實(shí)踐中造成了工商行政管理機(jī)關(guān)取證困難。但筆者認(rèn)為，這一困難須通過修改相關(guān)法律、法規(guī)的途徑去解決，不宜因此降低證明標(biāo)準(zhǔn)。第三、當(dāng)前依法行政狀況。雖然通過各種途徑。工商部門在努力提高自身依法行政的水平，但不可否認(rèn)的是，現(xiàn)階段依法行政的狀況離目標(biāo)尚有比較大的差距，出于對(duì)行政相對(duì)人合法利益的保護(hù)和促進(jìn)自身依法行政的需要，筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段應(yīng)設(shè)定較高的證明標(biāo)準(zhǔn)為宜。結(jié)合上面的考慮，筆者認(rèn)為工商部門應(yīng)當(dāng)在行政處罰案件中設(shè)定如下證明標(biāo)準(zhǔn)：

1　簡(jiǎn)易程序的行政處罰案件應(yīng)該適用排除和優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)。在此類案件中適用排除

證明標(biāo)準(zhǔn)的理由已在前面談到，此處不再贅述：適用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)的理由在于，即使是簡(jiǎn)易處罰程序，行政執(zhí)法人員也要遵循法定程序，收集案件的主要證據(jù)，使案件的證明度處于優(yōu)勢(shì)的程度，筆者認(rèn)為，這已可以滿足此類案件的證明度。

2　一般程序的行政處罰案件(包括適用聽證程序的行政處罰案件，下同)應(yīng)適用排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)。有的學(xué)者主張這類案件應(yīng)適用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)或者是高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為只要行政機(jī)關(guān)提供的證明度高過行政相對(duì)人提供證據(jù)的證明度，這一事實(shí)就成立。但筆者認(rèn)為，無論是適用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)或者是高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)，都存在以下兩點(diǎn)不妥之處：一是優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)或者高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)主要是適用雙方當(dāng)事人法律地位平等時(shí)，行政處罰案件是行政主體和行政相對(duì)人之間的法律關(guān)系，不具備適用這兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的主體條件：二是適用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)或者高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)主要涉及當(dāng)事人之間利益的平衡，當(dāng)事人可以放棄或者主張權(quán)利，而實(shí)施處罰的工商機(jī)關(guān)是代表國家施罰，嚴(yán)格意義上說，它不具有處分權(quán)；另外，行政處罰的制裁性質(zhì)，如若不適用較高的證明標(biāo)準(zhǔn)，則容易導(dǎo)致對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的侵犯，

在工商行政處罰中適用排除合理懷疑的證明標(biāo)準(zhǔn)，指的是工商行政管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在超出合理懷疑的程度上證明所處罰違法行為的所有實(shí)質(zhì)要件，它和在刑事案件使用此標(biāo)準(zhǔn)時(shí)是存在不同之處的：刑事案件應(yīng)當(dāng)極其真實(shí)(包括犯罪情節(jié)事實(shí))，而行政處罰案件只要求在法律要件上排除合理懷疑(違法情節(jié)是處罰幅度的參考因素，不能決定案件成立與否)。筆者之所以認(rèn)為在這類案件中應(yīng)適用排除合理懷疑標(biāo)準(zhǔn)，也是因?yàn)楣ど绦姓芾頇C(jī)關(guān)通過調(diào)查取證，行政處罰案件能夠證明到此程度。

(四)適當(dāng)降低工商行政處罰案件證明標(biāo)準(zhǔn)的兩種情形

1　證明妨礙。在行政處罰法中雖然沒有規(guī)定案件當(dāng)事人自證其違法行為，但是當(dāng)事人是否配合對(duì)工商機(jī)關(guān)調(diào)查取證來說無疑是非常重要的，因此，對(duì)于當(dāng)事人拒絕配合調(diào)查取證的案件，可以適當(dāng)降低證明標(biāo)準(zhǔn)，具體是使用優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)還是高度蓋然性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)視案件重要性來決定。

2　自認(rèn)。在行政處罰案件中，當(dāng)事人自認(rèn)其違法行為能否作為處罰依據(jù)，關(guān)于這一點(diǎn)，《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第67條規(guī)定：在不受外力影響的情況下，一方當(dāng)事人提供的證據(jù)，對(duì)方當(dāng)事人明確表示認(rèn)可的，可以認(rèn)定該證據(jù)的證明效力。但值得注意的是，在行政處罰中，處于保護(hù)公共利益的需要，僅有行政相對(duì)人的自認(rèn)不足以使工商行政管理機(jī)關(guān)的舉證完成，而應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是提升被認(rèn)可證據(jù)的證明力，實(shí)際起到降低證明標(biāo)準(zhǔn)的效果。

二、證明標(biāo)準(zhǔn)在工商行政處罰案件中的具體應(yīng)用

(一)在案件各個(gè)辦理程序中的應(yīng)用

1　在立案階段

由于案件此時(shí)并未進(jìn)入調(diào)查取證階段，案件當(dāng)事人只是涉嫌從事某一違法行為，因此，在立案階段，只要有初步的證據(jù)證明當(dāng)事人存在違法行為即可立案，此時(shí)的證明標(biāo)準(zhǔn)不可以前面討論的證明標(biāo)準(zhǔn)來衡量，即使是優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)對(duì)此也是過高的要求，只要求達(dá)到大致可能的證明標(biāo)準(zhǔn)就可以立案，用百分比來計(jì)算，大致是在50％左右。

2　在調(diào)查取證階段

當(dāng)場(chǎng)處罰的案件中，調(diào)查取證應(yīng)當(dāng)根據(jù)排除和優(yōu)勢(shì)證明標(biāo)準(zhǔn)來收集證據(jù)。排除的證據(jù)主要是按照法定程序，并將這些程序事實(shí)記錄在現(xiàn)場(chǎng)筆錄中，比如出示執(zhí)法證的證據(jù)、執(zhí)法人員數(shù)量的證據(jù)等等：另外，排除的證據(jù)更多地體現(xiàn)在消極方面，即當(dāng)對(duì)方在行政救濟(jì)程序中以此為據(jù)進(jìn)行行政復(fù)議或者訴訟時(shí)，工商行政管理機(jī)關(guān)必須有適當(dāng)?shù)淖C據(jù)或者事實(shí)予以證明或者釋明。關(guān)于優(yōu)勢(shì)證據(jù)，主要是指實(shí)質(zhì)證據(jù)，這些證據(jù)主要是案件要件事實(shí)的證據(jù)，這些要件事實(shí)不要求達(dá)到排除合理懷疑的程度，只要具有超過對(duì)方反證的證明力即告成立。

一般程序的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)注重違法行為要件事實(shí)的充分證明，收集和審查證據(jù)時(shí)，必須確信根據(jù)證據(jù)所得出的結(jié)論能經(jīng)得住對(duì)方或者其他第三方合乎理性的懷疑。

3　在結(jié)案和案件核審階段

在結(jié)案階段，由于受案卷排除規(guī)則的影響，在處罰決定書下達(dá)以后，工商行政管理機(jī)關(guān)便不能補(bǔ)充取證，因此，在結(jié)案時(shí)應(yīng)當(dāng)注意案件證據(jù)是否確實(shí)、充分，關(guān)鍵是證據(jù)鏈與處罰依據(jù)、處罰決定之間是否符合三段論的要求。

在案件核審階段，關(guān)鍵是要做到統(tǒng)一證明標(biāo)準(zhǔn)。由于證明標(biāo)準(zhǔn)的主觀性和抽象性，它不具有某一固定刻度的客觀表現(xiàn)，因此，為了達(dá)到統(tǒng)一證明標(biāo)準(zhǔn)的要求，就必須從加強(qiáng)案件核審人員自身的法律素養(yǎng)和完善案件核審規(guī)則等間接手段人手，這樣，相對(duì)統(tǒng)一的證明標(biāo)準(zhǔn)對(duì)案件最終的質(zhì)量是決定性的保障。

(二)在行政救濟(jì)程序中的應(yīng)用

篇3

聽證一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證，辯駁的程序。我國《行政處罰法》第一次以法律形式確立了聽證制度，《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》結(jié)合稅務(wù)實(shí)際對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的聽證制度作了詳細(xì)規(guī)定。本文在闡述行政聽證程序的一般原理的基礎(chǔ)上結(jié)合稅務(wù)實(shí)踐對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證程序適用范圍、主持人人選、聽證筆錄和申請(qǐng)人等幾個(gè)問題進(jìn)行了簡(jiǎn)要思考并提出了有關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：稅務(wù)行政處罰聽證簡(jiǎn)要思考

聽證一般是指在國家機(jī)關(guān)作出決定之前，給利害關(guān)系人提供發(fā)表意見的機(jī)會(huì)，對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行質(zhì)證，辯駁的程序。聽證的內(nèi)涵是聽取當(dāng)事人的意見，“聽取當(dāng)事人的意見”是英美普通法律追求自然公正原則的重要體現(xiàn)，自然公正原則要求給當(dāng)事人充分的辯護(hù)權(quán)。聽證制度和回避制度是構(gòu)成自然公正原則的兩個(gè)基本要件[1].可以毫不夸張地說，聽證制度是法治國家遵循正當(dāng)程序，力行程序法治的產(chǎn)物。較早確立行政聽證制度的是1946年的美國聯(lián)邦行政程序法。這個(gè)法律的制定，改變了傳統(tǒng)行政法上確立的“行政效率優(yōu)先”原則，而代之以保障公民基本權(quán)利和對(duì)行政權(quán)的行使加以控制的行政法原則。以后，很多國家在制定行政程序法的同時(shí)，都規(guī)定了聽證制度。

為了適應(yīng)世界的發(fā)展趨勢(shì)，完備我國的行政法體系，《行政處罰法》第一次以法律的形式確立了我國行政處罰的聽證制度。聽證制度的確立是我國行政法制建設(shè)的一個(gè)新的里程碑。稅務(wù)行政處罰作為行政處罰的一種，聽證程序在重大稅務(wù)行政處罰案件中有利于稅務(wù)機(jī)關(guān)客觀、公正、全面地弄清案件事實(shí)，有利于減少行政復(fù)議和行政訴訟案件，強(qiáng)化稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部的自我約束和自我監(jiān)督，有利于稅法宣傳和稅收法制教育，有利于促進(jìn)依法行政、依法治稅。當(dāng)然，稅務(wù)行政處罰聽證程序還存在很多不可忽視的問題，下面，筆者對(duì)其中的幾個(gè)問題進(jìn)行簡(jiǎn)要思考。

一、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序的適用范圍

行政處罰聽證范圍的大小，實(shí)際是公民權(quán)利在行政處罰上受保障程度和行政權(quán)力受限制程度的反映。聽證范圍廣，說明《行政處罰法》對(duì)公民權(quán)利的保障較充分和對(duì)行政權(quán)力的限制較充分。反之亦然。聽證范圍的確定，需要遵循一定的原則，即：個(gè)人利益原則與公共利益均衡原則，成本不大于效益原則。[2]

在上述原則的指導(dǎo)下，“各國界定聽證范圍的標(biāo)準(zhǔn)有兩大類，一是根據(jù)行政行為的性質(zhì)和種類適用聽證程序的范圍，我們稱之為行為標(biāo)準(zhǔn)；二是根據(jù)相對(duì)人在行政程序中的利益范圍確定適用聽證程序的范圍，我們稱之為利益標(biāo)準(zhǔn)。”[3]我國《行政處罰法》規(guī)定，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定適用聽證程序?？梢?，我國將聽證范圍僅限于個(gè)別嚴(yán)厲的行政處罰行為，采用的是行為標(biāo)準(zhǔn)。值得一提的是，《行政處罰法》聽證范圍的“等”是“等外等”還是“等內(nèi)等”，目前學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)部門爭(zhēng)論很大，有人認(rèn)為，既然《行政處罰法》以列舉的方式規(guī)定聽證范圍，則行政處罰法適用聽證范圍僅限于列舉的三種，“等”是一個(gè)毫無意義的虛詞，有些地方在制定聽證程序?qū)嵤┺k法時(shí)已經(jīng)把“等”字去掉了。[4]也有人認(rèn)為，適用聽證程序的范圍是難以一一列舉的，為防止掛一漏萬，這里的“等”字表明還有其他行政處罰可納入聽證范圍。筆者贊同第二種意見。

為了探討稅務(wù)行政處罰聽證范圍，首先要明晰稅務(wù)行政處罰的種類，根據(jù)國家稅務(wù)總局于2004年1月17日新修訂的《稅務(wù)行政復(fù)議規(guī)則（暫行）》（以下簡(jiǎn)稱《復(fù)議規(guī)則》）第八條第（五）項(xiàng)，稅務(wù)行政處罰有罰款、沒收財(cái)物和違法所得、停止出口退稅權(quán)三種。但筆者認(rèn)為，除了上述三種稅務(wù)行政處罰種類外，就目前稅務(wù)實(shí)踐而論，還應(yīng)包括取消增值稅一般納稅人資格證、停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票三種（參見拙文《淺論稅務(wù)行政處罰構(gòu)成要素》）。為了明確稅務(wù)行政處罰的聽證范圍，《稅務(wù)行政處罰聽證程序?qū)嵤┺k法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》）第3條規(guī)定：“稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)公民作出2000元以上（含本數(shù)）罰款或者對(duì)法人或者對(duì)其他組織作出1萬元以上（含本數(shù)）罰款的行政處罰之前，……并告知有要求舉行聽證的權(quán)利?！庇纱丝梢姡悇?wù)行政處罰聽證范圍僅限于較大數(shù)額的罰款。筆者認(rèn)為，就稅務(wù)實(shí)踐來說，稅務(wù)行政處罰聽證范圍存在以下問題：

（一）聽證范圍太窄，不符合設(shè)立聽證程序的立法初衷

筆者所在單位南充市國稅系統(tǒng)共轄十個(gè)縣級(jí)稅務(wù)局，按《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》規(guī)定的聽證標(biāo)準(zhǔn)和范圍，自1996年《行政處罰法》實(shí)施近8年以來，共舉行了6次稅務(wù)行政處罰聽證，平均1年還不到1次，可見稅務(wù)行政處罰聽證案件是很少的。所以，進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰聽證范圍，并不會(huì)降低稅務(wù)行政效率。此外，聽證是保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益的一項(xiàng)重要制度，根據(jù)“行為標(biāo)準(zhǔn)”按理應(yīng)當(dāng)將最嚴(yán)厲的處罰行為全部納入聽證范圍之內(nèi)，否則就會(huì)失去聽證制度設(shè)立的意義。具體到稅務(wù)行政處罰來說，“停止出口退稅權(quán)”、“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”的行政處罰要比單純3萬元以上罰款的處罰要嚴(yán)厲得多，對(duì)大中型出口企業(yè)來說，停止其幾個(gè)月的出口退稅權(quán)，可能意味著上百萬、千萬元的巨額損失。而收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票將會(huì)嚴(yán)重影響納稅人的生產(chǎn)經(jīng)營，甚至?xí)辜{稅人因不能開具發(fā)票而失去商品銷路導(dǎo)致關(guān)門歇業(yè)。由此可見，進(jìn)一步擴(kuò)大稅務(wù)行政處罰的聽證范圍存在理論與實(shí)踐上的依據(jù)，將“停止出口退稅權(quán)”和“收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票”納入聽證范圍是完全行得通的。

（二）對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的“許可證或者執(zhí)照”的外延存在誤解

《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》并未將取消增值稅一般納稅人資格證納入聽證范圍值得商榷。筆者認(rèn)為，取消增值稅一般納稅人資格證屬于《行政處罰法》規(guī)定的“吊銷許可證或者執(zhí)照”的范圍。理由是這個(gè)證書是稅務(wù)機(jī)關(guān)依申請(qǐng)核發(fā)的，是允許稅務(wù)行政管理相對(duì)人享有某種活動(dòng)資格和能力的證明文件。納稅人取得了增值稅一般納稅人資格證書，就意味著享有了領(lǐng)購、開具、取得增值稅專用發(fā)票的資格，可以憑增值稅進(jìn)項(xiàng)發(fā)票抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金，反之，如果沒有增值稅一般納稅人資格證書，就不能抵扣增值稅銷項(xiàng)稅金，將導(dǎo)致納稅人多繳稅款，最終影響到納稅人經(jīng)濟(jì)效益。但是否所有取消增值稅一般納稅人資格證都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行稅務(wù)聽證呢？筆者認(rèn)為，這需要具體問題具體分析。如果對(duì)全部取消增值稅一般納稅人資格證都進(jìn)行稅務(wù)聽證，又會(huì)影響到稅務(wù)行政效率。如果是對(duì)納稅人利益無影響的納稅人自身行為，例如，納稅人分立、合并、終止、注銷而主動(dòng)提出取消增值稅一般納稅人資格證申請(qǐng)的（實(shí)際上這已不是一種稅務(wù)行政處罰，而是一種稅務(wù)管理行為），就不必舉行稅務(wù)聽證，如果是納稅人違反了有關(guān)涉稅法律、法規(guī)和規(guī)章，稅務(wù)機(jī)關(guān)憑職權(quán)單方面主動(dòng)作出的行政處罰，就應(yīng)當(dāng)舉行聽證。

（三）停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)與取消增值稅一般納稅人資格、停止出口退稅權(quán)如出一轍，也應(yīng)將其納入聽證范圍

綜上所述，根據(jù)目前稅務(wù)行政處罰實(shí)踐，本著兼顧

行政效率和保障當(dāng)事人利益的原則，稅務(wù)行政處罰聽證范圍除較大數(shù)額罰款外，還應(yīng)當(dāng)包括停止出口退稅權(quán)、收繳發(fā)票或者停止發(fā)售發(fā)票、取消增值稅一般納稅人資格證和停止抵扣進(jìn)項(xiàng)稅額權(quán)四種處罰種類。

二、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證程序中的主持人

聽證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。如果聽證主持人人選不當(dāng)，勢(shì)必影響到行政處罰結(jié)果的客觀公正性。所以，聽證主持人人選問題是一個(gè)十分重要的問題。正如美國學(xué)者伯納德。施瓦茨所說，“由公正、超黨派的審訊官員主持公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所作出的裁決一樣，行政官員在聽證中所作出的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官作出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律的偏見和影響，那么行政裁決則是無效的”。[5]根據(jù)我國《行政處罰法》規(guī)定，聽證主持人由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持，當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避。這表明我國《行政處罰法》在聽證主持人人選上確定了二項(xiàng)原則：職能分離原則和回避原則?；凇缎姓幜P法》的上述規(guī)定，《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》規(guī)定，稅務(wù)行政處罰的聽證，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)的人員主持。這里值得注意的是，稅務(wù)行政處罰聽證主持人范圍較《行政處罰法》規(guī)定的窄，《行政處罰法》強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查人員”，與調(diào)查人員同一機(jī)構(gòu)的其他人員可以作聽證主持人；而稅務(wù)聽證主持人強(qiáng)調(diào)的是“非本案調(diào)查機(jī)構(gòu)人員”。稅務(wù)實(shí)踐中，稅務(wù)行政處罰聽證往往由法制機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，而當(dāng)調(diào)查人員是法制機(jī)構(gòu)工作人員時(shí)，這就有違法之嫌。姑且不管上述區(qū)別，《行政處罰法》和《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》都確定了這樣的制度，即聽證主持人由行政違法案件調(diào)查所在行政機(jī)關(guān)有關(guān)工作人員擔(dān)任，換言之，《行政處罰法》與《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》在主持人人選上實(shí)行的均不是徹底的完全職能分離，而僅僅是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部不同人員和不同工作部門的局部職能分離。由于實(shí)行局部職能分離，稅務(wù)聽證主持人與所屬行政機(jī)關(guān)具有從屬關(guān)系，他們的任命、提升和工作業(yè)績(jī)完全由稅務(wù)機(jī)關(guān)決定，沒有獨(dú)立地位，完全在稅務(wù)機(jī)關(guān)長官指揮下行動(dòng)，因此，稅務(wù)聽證主持人在實(shí)踐上很難真正地獨(dú)立自主，更不能達(dá)到國家稅務(wù)總局所說的“超脫”地步。這樣，稅務(wù)聽證主持人在其向稅務(wù)機(jī)關(guān)提出的《聽證報(bào)告》完全可能是稅務(wù)機(jī)關(guān)長官意圖，從而使稅務(wù)聽證程序流于形式，其結(jié)果是聽證的公正性完全取決于稅務(wù)機(jī)關(guān)長官的法學(xué)修養(yǎng)和法治意識(shí)的高低。此外，稅務(wù)聽證主持人一般為法制機(jī)構(gòu)工作人員，他們與案件調(diào)查人員同屬于一個(gè)稅務(wù)機(jī)關(guān)，勢(shì)必會(huì)造成在聽證會(huì)舉行前，與調(diào)查人員單方面接觸，就案件進(jìn)行反復(fù)磋商，形成先入為主，影響后來聽證會(huì)的公正性。為了解決聽證主持人有關(guān)問題，很多人認(rèn)為，我國的聽證制度可以借鑒美國的行政法官制度，即行政機(jī)關(guān)無權(quán)自由任命聽證審理官（我國稱為聽證主持人），只能根據(jù)需要，從文官事務(wù)委員會(huì)所確立合格人員名單中選擇任命若干聽證審查官。文官事務(wù)委員會(huì)只從具有律師資格和某種行政工作經(jīng)驗(yàn)的人選中，通過競(jìng)爭(zhēng)考試認(rèn)為合格后才錄用為聽證審理官。筆者認(rèn)為，采取行政法官制度固然很好，但其成本太高，加之我國行政管理體制尚待改革，故不適應(yīng)我國國情。為保障聽證結(jié)果的公正性。筆者大膽認(rèn)為，我國的仲裁制度已十分成熟，且仲裁員的法律素養(yǎng)普遍比較高，建議聽證主持人可從仲裁員中選用，為此可以修改我國仲裁法，擴(kuò)大仲裁的受案范圍。需要說明的是，由于稅務(wù)行政權(quán)的特殊性，仲裁員在對(duì)稅務(wù)行政處罰聽證案件主持后，不能形成最終裁決，只能向行政機(jī)關(guān)提交《聽證報(bào)告》，并提出處罰建議。

三、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證筆錄

聽證筆錄是行政機(jī)關(guān)對(duì)聽證過程所作的書面記錄。該記錄對(duì)行政決定的作出具有十分重要的作用。美國、奧地利、德國、日本等國《行政程序法》規(guī)定，聽證筆錄是行政決定的唯一依據(jù)。例如，奧地利《普通程序法》第15第規(guī)定，聽證筆錄對(duì)聽證過程與標(biāo)的有充分的證據(jù)力，除非有相反的證明。《美國聯(lián)邦程序法》第556條規(guī)定，聽證筆錄，證物以及在該程序中提出的全部文書和申請(qǐng)書是作出裁決的唯一案卷。這就是所謂的“案卷排他性原則”?！鞍妇砼潘栽瓌t”是美國正式聽證制度的核心。由于美國在世界上的廣泛影響，“案卷排他性原則”已成為聽證筆錄是行政處罰決定唯一依據(jù)的代名詞。

根據(jù)我國《行政處罰法》有關(guān)規(guī)定，聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依據(jù)本法第38條規(guī)定作出決定?？梢姟缎姓幜P法》對(duì)聽證筆錄的地位和作用并無明確規(guī)定?！抖悇?wù)聽證實(shí)施辦法》第18條規(guī)定，聽證的全部活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)由記錄員寫成筆錄，經(jīng)聽證主持人審閱并由聽證主持人和記錄員簽名后，封卷上交稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審閱。但對(duì)于聽證筆錄在稅務(wù)行政處罰決定中應(yīng)起何作用，也沒有明確，這就產(chǎn)生了以下兩個(gè)問題：聽證筆錄是稅務(wù)行政處罰決定的唯一依據(jù)還是主要依據(jù)或者僅作參考？稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽證之外又獲得了新的有利證據(jù)該怎么辦？如果說，聽證筆錄不是稅務(wù)機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的唯一的依據(jù)，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以依據(jù)未在聽證中出示的材料作出裁決的話，那么，聽證程序也就成為稅務(wù)機(jī)關(guān)實(shí)行法治的裝飾品罷了，當(dāng)事人的合法權(quán)益也就談不上得到充分尊重和保障。此外，聽證程序一般是在稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)已掌握的證據(jù)和相關(guān)規(guī)定，將擬予以處罰的通知告知納稅人后，由納稅人提出書面聽證申請(qǐng)才正式啟動(dòng)的，如果稅務(wù)機(jī)關(guān)在聽證后根據(jù)新證據(jù)作出裁決，那么由于該新證據(jù)未經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，當(dāng)事人的意見可能未得到充分聽取，將會(huì)根本上有悖于聽證是“聽取當(dāng)事人意見”的內(nèi)涵，行政處罰決定的作出就可能失去公正、公平。同時(shí)也會(huì)變相剝奪當(dāng)事人的陳述申辯權(quán)，導(dǎo)致行政處罰行為不能成立。欣喜的是，于今年7月1日實(shí)施的《行政許可法》也基本上確立了聽證筆錄排他性規(guī)則。該法第48條第2款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。綜上所述，筆者認(rèn)為，完全應(yīng)在現(xiàn)行的稅務(wù)聽證程序中加入“聽證筆錄排他性規(guī)則”。即在《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》中增加這樣的規(guī)定，“所有與認(rèn)定案件主要事實(shí)有關(guān)的證據(jù)必須在聽證中出示，并通過質(zhì)證和辯論進(jìn)行認(rèn)定。稅務(wù)機(jī)關(guān)不得以未經(jīng)聽證的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”。[6]只有強(qiáng)調(diào)聽證筆錄的排他性規(guī)則，才能充分發(fā)揮聽證制度在保障稅務(wù)行政管理相對(duì)人權(quán)益方面的積極作用，防止稅務(wù)機(jī)關(guān)“暗箱操作”，從而做到稅務(wù)行政處罰決定公正、公平和公開。

四、關(guān)于稅務(wù)行政處罰聽證申請(qǐng)人范圍

對(duì)于聽證申請(qǐng)人范圍的界定，《行政處罰法》沒有明文規(guī)定。但根據(jù)《行政處罰法》第23條、24條、27條、30條和31條規(guī)定進(jìn)行推論，聽證申請(qǐng)人僅指當(dāng)事人，而當(dāng)事人是被事先告知將受到行政機(jī)關(guān)作出聽證適用程序的行政處罰，并依法有權(quán)向該行政機(jī)關(guān)提出聽證要求的公民、法人或者其他組織。在立法中已有規(guī)章采取了這種推論觀點(diǎn)，例如，《四川行政處罰聽證程序暫行規(guī)定》第13條就對(duì)當(dāng)事人按上述推論進(jìn)行了明確界定。伴著現(xiàn)代行政進(jìn)程，行政關(guān)系中利害關(guān)系人的角色呈現(xiàn)多元化的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)事人與案件存在利害關(guān)系的第三人的角色是不固定、一成不變的，而是呈現(xiàn)出相互轉(zhuǎn)換的趨勢(shì)。[7]聽證申請(qǐng)人僅限于行政處罰當(dāng)事人是否過于狹窄？在聽證制度出現(xiàn)最早

的美國，個(gè)人或者組織只要實(shí)質(zhì)利益受到不利的影響，而且這種不利的影響的發(fā)生和行政決定的關(guān)系不是過分間接，就應(yīng)允許受害人參加聽證程序。所謂影響不以經(jīng)濟(jì)利益為限，包括非經(jīng)濟(jì)利益在內(nèi)，有權(quán)參加行政裁決正式聽證程序的人，不限于對(duì)行政決定具有直接利害關(guān)系的明顯的當(dāng)事人，也包括間接利害關(guān)系人，例如競(jìng)爭(zhēng)者和消費(fèi)者在內(nèi)。日本行政程序法第10條也有類似規(guī)定。在我國臺(tái)灣地區(qū)，因程序之進(jìn)行將影響第三人的權(quán)利或法律上利益者，行政機(jī)關(guān)得依職權(quán)或者依申請(qǐng)，通知其參加聽證為第三人。[8]具體到稅務(wù)行政處罰，利害關(guān)系人同樣是廣泛存在的。根據(jù)筆者稅務(wù)實(shí)踐，稅務(wù)行政處罰上的利害關(guān)系人基于以下幾種情形而存在：

（一）基于聽證申請(qǐng)權(quán)的移轉(zhuǎn)

例如，自然人甲是納稅人，因違法被稅務(wù)機(jī)關(guān)處以罰款2000元，依法可以申請(qǐng)聽證，但甲在聽證申請(qǐng)期內(nèi)死亡，甲的兒子乙是否有權(quán)利申請(qǐng)聽證？對(duì)此，《稅務(wù)聽證實(shí)施辦法》沒有明確規(guī)定，由于甲乙二人具有利害關(guān)系（繼承關(guān)系），根據(jù)聽證的精神意蘊(yùn)，甲的聽證申請(qǐng)權(quán)可以移轉(zhuǎn)至乙，乙完全可以成為聽證申請(qǐng)人。

（二）基于民法上的利益關(guān)聯(lián)

例如，丙和丁簽定了一份購銷合同，丙將付貨款給丁，但由于丙稅務(wù)違法，被行政機(jī)關(guān)處以較大數(shù)額罰款，這時(shí)，丙如果繳納罰款將會(huì)不能支付貨款從而影響到丁的合法權(quán)益，再設(shè)丙放棄聽證申請(qǐng)權(quán)，是否丁可以代位丙行使聽證申請(qǐng)權(quán)呢？筆者認(rèn)為，雖然丁和稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有直接構(gòu)成稅務(wù)行政法律關(guān)系，但由于稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)丙的處罰結(jié)果將會(huì)使丁的民事利益受到實(shí)際損失，換言之，丁與行政處罰案件的處理結(jié)果具有法律上的利害關(guān)系，是稅務(wù)行政處罰中的利害關(guān)系人，為了保護(hù)丁的正當(dāng)利益，丁應(yīng)當(dāng)有權(quán)代位丙申請(qǐng)稅務(wù)行政處罰聽證。

（三）基于受害人的原因

例如，某納稅人將偽造增值稅專用發(fā)票開具給另一納稅人，另一納稅人不知道發(fā)票的真?zhèn)?，屬于善意取得該增值稅專用發(fā)票，當(dāng)某納稅人被稅務(wù)機(jī)關(guān)查處后不申請(qǐng)聽證，則另一納稅人則基于愛害人成為稅務(wù)行政處罰的利害關(guān)系人。

針對(duì)以上幾種情形，也許有人說利害關(guān)系人可以通過其他途徑來維護(hù)自己的權(quán)益，例如提起民事訴訟，但我們知道，利害關(guān)系人的利益受損的原因是稅務(wù)行政處罰行為，而非民事行為，為此，為利害關(guān)系人尋求行政法上的保護(hù)更能體現(xiàn)行政法治精神，符合聽證程序“廣泛聽取意見”的精神意蘊(yùn)。由于聽證程序是“舶來品”，所以，筆者建議，我國立法部門在立法時(shí)，對(duì)西方的法治文明成果應(yīng)充分吸收，不要只吸收其法治的形式，而失去法治的精神。

注釋：

[1]宋世杰主編：《中國行政法律制度》，湖南人民出版社，2003年1月第1版，第18頁。

[2][3]馬懷德：《論聽證程序的適用范圍》，載中國人民大學(xué)書報(bào)資料中心《憲法學(xué)、行政法學(xué)》，1998年第2期，第88頁和第89頁。

[4]參見交通部《交通行政處罰規(guī)定》第25條，該條規(guī)定，交通管理部門在做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷證照、較大數(shù)額罰款的行政處罰決定之前，當(dāng)事人要求聽證的，案件調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)記錄在案。交通管理部門應(yīng)當(dāng)組織聽證。該條在列舉聽證范圍時(shí)，沒有“等”字。

[5]楊惠基：《試論聽證主持人》，載《行政法學(xué)研究》，1998年第2期，第54頁。

[6]實(shí)際上，《勞動(dòng)行政處罰聽證程序的規(guī)定》第16條已有這樣的規(guī)定。

篇4

按照省政府法制辦《關(guān)于組織開展城市管理行政處罰案卷評(píng)查活動(dòng)的通知》（皖府法〔〕23號(hào)）的要求，我局制定了自查工作方案，嚴(yán)格對(duì)照《安徽省行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)1月1日至6月30日期間，按照一般程序?qū)嵤┬姓幜P并已辦結(jié)的案卷逐卷逐項(xiàng)地進(jìn)行了自查。

現(xiàn)將自查情況匯報(bào)如下：

一、基本情況

1月至6月，我局已辦結(jié)的行政執(zhí)法案件共162件（未含拆除違法建設(shè)案件），其中拆除違法建設(shè)案件40件，一般程序行政處罰案件9件，簡(jiǎn)易程序行政處罰案件122件。按照皖府法〔〕23號(hào)文件要求，我局專門組織人員對(duì)所有執(zhí)法案卷進(jìn)行了自查自評(píng)，行政執(zhí)法案卷工作有較大提高。

（一）職責(zé)明確、主體合法。嚴(yán)格按照《關(guān)于設(shè)立六安市城市管理行政執(zhí)法局的批復(fù)》（皖編辦〔〕51號(hào)）文件精神和《六安市城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)實(shí)施辦法》規(guī)定的職權(quán)進(jìn)行管理和執(zhí)法，所辦理的案件均屬城市管理行政執(zhí)法的職權(quán)范圍，無越權(quán)管理、越權(quán)處罰、的行為；所有辦案執(zhí)法人員均取得行政執(zhí)法資格，都做到持證上崗。

（二）程序到位、手續(xù)完備。執(zhí)法辦案均嚴(yán)格按照立案、調(diào)查取證、事先告知、審查決定、送達(dá)和執(zhí)行等法定程序依次進(jìn)行，依法告知當(dāng)事人的陳述、申辯和聽證的權(quán)利，充分保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；執(zhí)法辦案的每個(gè)步驟都嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范，每個(gè)環(huán)節(jié)、每道手續(xù)都有相應(yīng)責(zé)任人員簽字認(rèn)可，每個(gè)案件都由機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽批。

（三）事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿。行政處罰案件所認(rèn)定的違法事實(shí)既有合法有效的當(dāng)事人詢問筆錄、書證材料、視聽資料，還有相關(guān)職能部門的協(xié)查報(bào)告，較多種類證據(jù)的關(guān)聯(lián)性、證明力較強(qiáng)，對(duì)當(dāng)事人違法事實(shí)認(rèn)定比較清楚。

（四）裁量合理、處罰適當(dāng)。按照法定程序，充分聽取當(dāng)事人的陳述和申辯，客觀分析當(dāng)事人違法行為的具體情節(jié)、性質(zhì)、主客觀原因、社會(huì)危害程度等，重大案件集體討論決定，適用法律依據(jù)正確，適用法律條款準(zhǔn)確，作出的處罰決定合法合理。

（五）制作規(guī)范、歸檔及時(shí)。按照《六安市行政處罰案卷評(píng)查標(biāo)準(zhǔn)》的要求，行政處罰案卷文書制作比較規(guī)范，案件卷宗整理做到一案一卷，且格式統(tǒng)一、目錄清晰、排序一致、材料齊全、裝訂整齊，案卷比較整潔，并及時(shí)進(jìn)行歸檔保存。

（六）辦案嚴(yán)謹(jǐn)、責(zé)任明確。制訂了《行政執(zhí)法過錯(cuò)責(zé)任追究規(guī)定》、《行政執(zhí)法人員及工作人員紀(jì)律處分規(guī)定》等規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行執(zhí)法責(zé)任制，按照“誰主管、誰負(fù)責(zé)”的原則，將工作職責(zé)明確到崗、落實(shí)到人。截止目前，還未出現(xiàn)因執(zhí)法過錯(cuò)而被提起行政訴訟的情況。

二、存在不足

1、調(diào)查取證方面。調(diào)查取證能力需進(jìn)一步加強(qiáng)，行政處罰所收集的證據(jù)材料基本是證明違法行為發(fā)生的證據(jù)，對(duì)反映當(dāng)事人違法行為的具體情節(jié)、主客觀原因、社會(huì)危害程度等證據(jù)材料收集較少。

2、筆錄制作方面。部分案卷的詢問筆錄中，執(zhí)法人員的詢問不夠全面、具體，內(nèi)容表述不夠規(guī)范、準(zhǔn)確，邏輯關(guān)系不強(qiáng)。

3、案卷整理方面。行政執(zhí)法案卷制作、歸檔需進(jìn)一步規(guī)范，部分案卷存在材料大小不一、新舊文書混用等問題。

篇5

今天召開的全縣規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作會(huì)議，是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，從源頭上預(yù)防濫用行政處罰自由裁量權(quán)，推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，進(jìn)一步改善經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展軟環(huán)境的一次非常重要的會(huì)議。這次會(huì)議主要是對(duì)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作進(jìn)行動(dòng)員和部署，明確任務(wù)，落實(shí)責(zé)任，確保取得實(shí)效。下面，我就全縣開展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作再強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)意見。

一、充分認(rèn)識(shí)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要性，增強(qiáng)工作責(zé)任感

大家知道，行政處罰自由裁量權(quán)是國家賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法定的權(quán)限和范圍內(nèi)，針對(duì)具體案件而有選擇性地作出或者不作出行政處罰的權(quán)力。行政處罰自由裁量權(quán)的行使必須符合立法的目的和精神，應(yīng)當(dāng)合法合理、客觀適度，不能挾以任何惡意和偏見。從目前情況看，由于一些法律、法規(guī)、規(guī)章處罰規(guī)定的自由裁量幅度很大，致使一些行政執(zhí)法部門或個(gè)人在實(shí)施處罰時(shí)，出現(xiàn)過罰不相當(dāng)、畸輕畸重、顯失公平公正等問題。自由裁量權(quán)的濫用，導(dǎo)致行政執(zhí)法不規(guī)范，滋生腐敗現(xiàn)象，影響了法制環(huán)境，影響了黨和政府在人民群眾中的形象。我們必須看到在實(shí)施自由裁量權(quán)過程中存在的問題，從建設(shè)法治政府、反腐敗和優(yōu)化法制環(huán)境的高度，充分認(rèn)識(shí)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的重要性，增強(qiáng)做好規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的責(zé)任感。

首先，規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，推進(jìn)依法行政，建設(shè)法治政府的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

20*年的《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，確定了十年建設(shè)法治政府的目標(biāo)，明確提出了“合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一”的依法行政基本要求。其中，合理行政就是要求行政機(jī)關(guān)在實(shí)施行政管理中，遵循公平、公正原則，平等對(duì)待行政管理相對(duì)人，不偏私、不歧視。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是深入貫徹《國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是進(jìn)一步規(guī)范行政執(zhí)法的重要手段，是今年政府法制建設(shè)的一項(xiàng)十分重要的任務(wù)。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，可以極大程度地避免行政執(zhí)法過程中可能出現(xiàn)的行政處罰不當(dāng)或畸輕畸重等顯失公平的情況發(fā)生，維護(hù)行政管理相對(duì)人合法權(quán)益，減少行政爭(zhēng)議，從制度上保證依法行政。

其次、規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)是改善行政執(zhí)法，為建設(shè)和諧新*創(chuàng)造優(yōu)良法制環(huán)境的需要。

法制環(huán)境是軟環(huán)境的重要組成部分，建設(shè)和諧新*必須不斷優(yōu)化法制環(huán)境。各執(zhí)法部門要站在全局角度，從規(guī)范本部門行政行為做起，加強(qiáng)我縣法制環(huán)境建設(shè)。要進(jìn)一步落實(shí)執(zhí)法責(zé)任制，在行政執(zhí)法中切實(shí)貫徹合法、合理、公平和教育先行原則，切不可把處罰作為行政執(zhí)法的唯一手段。要把服務(wù)寓于執(zhí)法之中，把為企業(yè)、為人民群眾服務(wù)放在第一位。確實(shí)應(yīng)當(dāng)處罰的，要做到過罰相當(dāng)，切不可濫施處罰。通過規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，明確處罰的具體條件和裁量標(biāo)準(zhǔn)，使行政執(zhí)法部門和執(zhí)法人員在行使行政處罰裁量權(quán)時(shí)，有具體的依據(jù)，從而保證行政處罰的合法性、合理性，有效地提高執(zhí)法水平，最大程度地限制和減少行政執(zhí)法人員的自由裁量空間，有效地防止行政處罰權(quán)力濫用，從而達(dá)到從源頭上預(yù)防腐敗，為建設(shè)和諧新*創(chuàng)造更加優(yōu)良的法制環(huán)境。

二、依法規(guī)范、科學(xué)界定，高標(biāo)準(zhǔn)完成規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)任務(wù)

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作是一項(xiàng)專業(yè)性強(qiáng)、內(nèi)容復(fù)雜、要求標(biāo)準(zhǔn)高的業(yè)務(wù)工作。必須堅(jiān)持法制原則，在充分調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，依法操作，科學(xué)界定，做深入細(xì)致的具體工作。

(一)貫徹四項(xiàng)原則

一是合法原則。量化行政處罰自由裁量權(quán)必須在現(xiàn)行有效的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰種類、范圍、幅度內(nèi)進(jìn)行，不得違法另行設(shè)定行政處罰事項(xiàng)，不得超越處罰范圍、處罰幅度設(shè)定處罰。

二是合理原則。行政處罰結(jié)果要與行政管理相對(duì)人的違法行為(包括事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和行政管理相對(duì)人主觀過錯(cuò))相一致，不得過罰失當(dāng)；在同一案件中，不同行政管理相對(duì)人的違法行為相同或相似的，應(yīng)給予同等或基本同等的行政處罰，不得別對(duì)待；在不同案件中，當(dāng)事人的違法行為相同或相似的，行政處罰應(yīng)當(dāng)前后一致或基本一致，不得畸輕畸重。

三是公開原則。行政執(zhí)法依據(jù)和程序應(yīng)當(dāng)公示，行政處罰自由裁量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布，行政處罰的結(jié)果應(yīng)當(dāng)公開。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰時(shí)，除告知當(dāng)事人行政處罰的事實(shí)、理由、依據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)就從輕、減輕、從重等自由裁量的理由和依據(jù)作出說明。

四是教育先行原則。行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，應(yīng)當(dāng)立足于教育引導(dǎo)公民、法人或其他組織自覺守法，不應(yīng)簡(jiǎn)單給予行政處罰。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)必須實(shí)行罰繳分離、收支兩條線制度，不得把加大罰沒額度、增加罰沒收入作為行政執(zhí)法目的。

(二)建立三項(xiàng)制度

一是建立行政處罰自由裁量的一般基準(zhǔn)制度。基準(zhǔn)制度是在嚴(yán)格依照相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的情形下，詳細(xì)歸納本部門執(zhí)法領(lǐng)域發(fā)生違法行為的種類，按照不同違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和當(dāng)事人主觀過錯(cuò)等因素劃分若干行為階次，并將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政處罰自由裁量空間劃分為若干裁量階次，將不同的違法行為階次與裁量階次對(duì)應(yīng)，形成行政處罰自由裁量指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)，作為行政處罰自由裁量的基準(zhǔn)，從而縮小行政處罰的裁量范圍，減少行政處罰的隨意性。

二是建立行政處罰“先例”制度。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)違法行為作出的行政處罰決定，應(yīng)當(dāng)作為該行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以后對(duì)同類違法行為進(jìn)行行政處罰的先例。適用先例制度的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和行政管理相對(duì)人主觀過錯(cuò)相當(dāng)?shù)倪`法行為。適用先例制度的結(jié)果，應(yīng)當(dāng)使相當(dāng)?shù)倪`法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。參照先例，并不妨礙行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在說明特殊理由的前提下做出例外的裁量。

三是建立行政處罰說明制度。行政處罰決定應(yīng)當(dāng)就違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度和當(dāng)事人主觀過錯(cuò)等因素及最終選擇的處罰種類、幅度等情況作出詳細(xì)說明，說明應(yīng)當(dāng)充分，理由應(yīng)當(dāng)與行政處罰結(jié)果相關(guān)聯(lián)。其中當(dāng)場(chǎng)作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向行政管理相對(duì)人當(dāng)面作出口頭說明，并據(jù)實(shí)記錄在案，由行政管理相對(duì)人簽字或者蓋章；一般程序作出行政處罰決定的，應(yīng)當(dāng)向行政管理相對(duì)人作出書面說明，并收入行政處罰案卷。

(三)精心做好自由裁量權(quán)的量化

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的核心就在于量化行政處罰條款，確定一般基準(zhǔn)，界定各階次適用條件、事實(shí)要件和裁量標(biāo)準(zhǔn)，確保科學(xué)性和公正性。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員應(yīng)該在符合教育先行的前提下，合法、合理、公開地行使行政處罰自由裁量權(quán)，確保各項(xiàng)法律、法規(guī)和規(guī)章在我縣能夠正確貫徹實(shí)施。

首先，要認(rèn)真梳理行政處罰依據(jù)。各部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)自己的法定職責(zé)，對(duì)所執(zhí)行的法律、法規(guī)和規(guī)章中規(guī)定的行政處罰依據(jù)逐條進(jìn)行梳理和審查，要確保全面準(zhǔn)確，無遺漏、無錯(cuò)誤。特別要注意審查法律、法規(guī)、規(guī)章的時(shí)效，對(duì)新頒布的和修改的要及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

其次，要?dú)w納行為種類，界定不同階次的適用條件、事實(shí)要件，量化處罰標(biāo)準(zhǔn)。各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)要認(rèn)真總結(jié)行政處罰工作經(jīng)驗(yàn)，通過召開論證會(huì)、座談會(huì)，充分征求各行政主管部門及其他執(zhí)法單位的意見，對(duì)法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的處罰事項(xiàng)，應(yīng)予處罰的違法行為進(jìn)行分類，對(duì)每項(xiàng)違法行為根據(jù)實(shí)際情況劃分為不同的階次。在此基礎(chǔ)上，相應(yīng)制定出既符合法律原則、法律目的，又符合*實(shí)際的處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。違法行為應(yīng)當(dāng)具體，階次應(yīng)當(dāng)明顯，處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)確定，排序應(yīng)當(dāng)科學(xué)。

第三，要嚴(yán)格審查。各部門要將規(guī)范后的行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)和建立的三項(xiàng)制度，提交領(lǐng)導(dǎo)班子集體討論審核，報(bào)縣政府法制局審查通過。

第四，要以文件形式，并向社會(huì)公布。各部門規(guī)范后的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)縣政府法制局審查通過后，要以局(委、辦)文件形式正式，并通過網(wǎng)站、報(bào)刊等形式及時(shí)向社會(huì)公布。

三、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，落實(shí)工作責(zé)任，確保按期完成任務(wù)

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作，任務(wù)繁重、責(zé)任重大。因此，各部門要切實(shí)加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。要按《*縣人民政府辦公室轉(zhuǎn)發(fā)縣政府法制局關(guān)于規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作實(shí)施意見的通知》要求，制定具體工作計(jì)劃，明確工作目標(biāo)，落實(shí)工作責(zé)任。各執(zhí)法部門主管法制工作的領(lǐng)導(dǎo)要親自抓，明確法制機(jī)構(gòu)或兼管科室，集中力量抓好這項(xiàng)工作，并抽調(diào)相關(guān)專業(yè)人員參與，以保證按期完成工作任務(wù)。各行政執(zhí)法單位要與上級(jí)有關(guān)部門溝通、匯報(bào)。參照外地的做法，合理確定處罰量的階次，力求全面、準(zhǔn)確、有效、公正、合理?？h法制局負(fù)責(zé)將參照文本發(fā)送各有關(guān)單位做為參照。

縣政府法制局要切實(shí)加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)、督促檢查與業(yè)務(wù)指導(dǎo)，及時(shí)解決規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作中的具體業(yè)務(wù)問題，各執(zhí)法部門要將行政執(zhí)法中的典型案例、特殊案例進(jìn)行認(rèn)真總結(jié)，培養(yǎng)和推廣典型。

篇6

一、指導(dǎo)思想

規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的指導(dǎo)思想是，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，堅(jiān)持以人為本，全面貫徹落實(shí)《行政處罰法》、國務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》，以法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，按照合法、合理、公平、公正和程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的要求，通過科學(xué)規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權(quán)，從源頭上防止濫用行政處罰權(quán)，促進(jìn)煤炭行政執(zhí)法機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法，為我省煤炭科學(xué)發(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。

二、工作原則

（一）合法性原則。規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權(quán)，要以煤炭法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，符合立法原意，不得違反法律、法規(guī)、規(guī)章另行設(shè)定行政處罰種類；行政處罰檔次的劃分，不得超出或降低法定幅度。

（二）合理性原則。建立健全煤炭行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，行使煤炭行政處罰自由裁量權(quán)，要以事實(shí)為依據(jù)，與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、社會(huì)危害程度相當(dāng)。

（三）公平公正原則。煤炭行政處罰行為要做到同等情況同等對(duì)待，防止和避免發(fā)生不同情況相同對(duì)待，或者相同情況不同對(duì)待等隨意處罰的現(xiàn)象。

（四）教育與處罰相結(jié)合原則。在煤炭行政處罰過程中，要堅(jiān)持處罰與教育相結(jié)合，不斷增強(qiáng)管理相對(duì)人法制觀念，引導(dǎo)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)自覺遵守法律，維護(hù)法律尊嚴(yán)，從而實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。

三、主要工作任務(wù)

（一）分解工作任務(wù)。在2013年梳理全省煤炭行政處罰依據(jù)、編撰印發(fā)《省煤炭行政執(zhí)法工作手冊(cè)》的基礎(chǔ)上，按照工作類別，分解起草細(xì)化煤炭規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作任務(wù)。局機(jī)關(guān)具有執(zhí)法職能的4個(gè)執(zhí)法處室和法律法規(guī)授權(quán)委托的直屬單位（人事教育處、安全監(jiān)管處、規(guī)劃發(fā)展處、經(jīng)濟(jì)運(yùn)行處和煤礦質(zhì)監(jiān)站）按照職責(zé)范圍（見附表）負(fù)責(zé)牽頭起草煤炭行政處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)草案。局政策法規(guī)處負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)匯總工作。

（二）細(xì)化行政處罰標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)當(dāng)遵循的具體原則。對(duì)行政處罰的種類、幅度按照下列要求，起草擬定科學(xué)、具體的行政處罰自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，作為全省煤炭行業(yè)管理部門行使行政處罰自由裁量權(quán)的依據(jù)：

1.煤炭、安全法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰種類的，要明確適用不同種類行政處罰的具體條件。

2.煤炭、安全法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定可以選擇行政處罰幅度的，要根據(jù)違法事實(shí)、性質(zhì)、主觀動(dòng)機(jī)、社會(huì)危害程度及后果等因素、情節(jié)對(duì)涉及有處罰幅度選擇的行政處罰條款逐一進(jìn)行細(xì)化，制定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)（一般不少于較輕、一般、較重三個(gè)等級(jí)）。

3.多部法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的相同的違法行為和多個(gè)處罰標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)分別細(xì)化制定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)；多部法律、法規(guī)、規(guī)章設(shè)定的相同的違法行為和一個(gè)處罰標(biāo)準(zhǔn)的，可以合并使用一個(gè)處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)。

4.對(duì)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)等單位及其有關(guān)人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)規(guī)定不予行政處罰：（1）違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰；（2）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定不予行政處罰的。

5.對(duì)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)等單位及其有關(guān)人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰：（1）主動(dòng)消除或者減輕違法行為危害后果的；（2）受他人脅迫誘騙、教唆實(shí)施煤炭違法行為的；（3）配合煤炭管理部門及有關(guān)部門查處煤炭違法行為有立功表現(xiàn)的；（4）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰的。法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定從輕或者減輕處罰的，可以按最低限處罰。

6.對(duì)煤炭生產(chǎn)經(jīng)營建設(shè)等單位及其有關(guān)人員有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)從重處罰，即可按較高的數(shù)額直至法定最高限處罰：（1）危及人身健康、生命安全、公共安全、社會(huì)穩(wěn)定及煤炭生產(chǎn)經(jīng)營秩序造成危害后果的或造成較大社會(huì)影響的；（2）一年內(nèi)因同一違法行為受到兩次以上行政處罰的；（3）拒不整改或者整改不力，其違法行為呈持續(xù)狀態(tài)的；（4）妨礙煤炭執(zhí)法人員查處違法行為、暴力抗法等尚未構(gòu)成犯罪的；（5）違背客觀事實(shí)作虛假陳述的；（6）生產(chǎn)、銷售的違法產(chǎn)品數(shù)量或金額較大的；（7）偽造證據(jù)，轉(zhuǎn)移、隱匿、銷毀違法證據(jù)的；（8）實(shí)施違法行為主觀故意明顯的；（9）指使、脅迫他人實(shí)施違法行為的；（10）對(duì)舉報(bào)人、證人打擊報(bào)復(fù)，經(jīng)查證屬實(shí)的；（11）法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定應(yīng)當(dāng)從重處罰的其他情形。

四、工作步驟

（一）部署工作任務(wù)。負(fù)責(zé)牽頭起草任務(wù)的5個(gè)執(zhí)法處室、單位要抽調(diào)業(yè)務(wù)精、工作責(zé)任心強(qiáng)、執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)豐富的有關(guān)人員組成起草工作組（指定一名同志為聯(lián)系人）,按時(shí)高質(zhì)量地完成全省煤炭行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)的起草工作。

（二）起草處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)草案和適用規(guī)則。承擔(dān)起草任務(wù)的有關(guān)處室、單位要按照任務(wù)范圍，結(jié)合違法行為的適用主體、違法情節(jié)、違法次數(shù)和數(shù)額、社會(huì)危害性等因素，在規(guī)定的處罰種類和幅度內(nèi)，按照統(tǒng)一格式要求和違法行為分類，制定細(xì)化處罰裁量標(biāo)準(zhǔn)草案，草案初稿完成后，各牽頭處室、單位分別組織有關(guān)人員進(jìn)行審查修改，定稿后由局政策法規(guī)處進(jìn)行匯總?！妒∶禾啃姓幜P自由裁量權(quán)適用規(guī)則》由政策法規(guī)處負(fù)責(zé)擬訂。

（三）征求意見，審查論證。經(jīng)政策法規(guī)處匯總，形成《省煤炭行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》（征求意見稿），分送有關(guān)部門、單位征求意見。根據(jù)所征求的意見進(jìn)一步修改后，適時(shí)召開審查論證會(huì)，邀請(qǐng)省人大、省法制辦等有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和法制、煤炭專家對(duì)《省煤炭行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》進(jìn)行審查論證。在審查論證的基礎(chǔ)上，形成修改稿，提交局長辦公會(huì)討論通過。

（四）審定公布。將局長辦公會(huì)討論通過的《省煤炭行政處罰自由裁量實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)》和《省煤炭行政處罰自由裁量權(quán)適用規(guī)則》，經(jīng)規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”程序，通過省政府網(wǎng)、省煤炭網(wǎng)向社會(huì)公布，接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)報(bào)送省政府備案。

五、工作要求

（一）提高認(rèn)識(shí)，明確責(zé)任。各處室、單位要充分認(rèn)識(shí)規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權(quán)工作的重要意義，切實(shí)把規(guī)范煤炭行政處罰自由裁量權(quán)作為一項(xiàng)重要工作任務(wù)來抓，將工作任務(wù)分解到人，責(zé)任到人。起草過程中要學(xué)習(xí)借鑒中央有關(guān)部委、其他省市及我省試點(diǎn)單位的好經(jīng)驗(yàn)，好做法，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確工作要求，確保規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作順利進(jìn)行。

篇7

本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結(jié)合國內(nèi)外一些聽證理論和實(shí)踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要的問題及解決方法。

序言部分概括了當(dāng)前聽證的發(fā)展以及我國行政處罰聽證存在的不足，表明寫作目的，引出全文。

第一部分以《行政處罰法》的規(guī)定為脈絡(luò)，結(jié)合處罰實(shí)踐，論述我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及存在的主要問題：聽證適用范圍過于狹窄、啟動(dòng)聽證的規(guī)定存在缺陷、有權(quán)請(qǐng)求和參加聽證的主體單一、通知的規(guī)定過于簡(jiǎn)單、主持人制度不完善、聽證結(jié)論的有效影響小、聽證形式單一。

第二部分主要參考國內(nèi)聽證研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，借鑒國外先進(jìn)聽證立法，提出完善我國行政處罰聽證制度的幾點(diǎn)措施，即：擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍、修改啟動(dòng)聽證的程序規(guī)定、規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請(qǐng)求權(quán)和參加聽證的權(quán)利、完善通知規(guī)定、建立規(guī)范的聽證主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式。

最后，在總結(jié)全文的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出修改《行政處罰法》的建議，并呼吁制定統(tǒng)一的行政程序法典。

目錄：

引言

一. 我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及主要問題

（一）聽證適用范圍過于狹窄

1. 不包括限制人身自由的行政處罰

2. 不包括沒收違法所得、沒收非法財(cái)物

（二）啟動(dòng)聽證的規(guī)定存在缺陷

1. 啟動(dòng)聽證的程序單一

2. 啟動(dòng)聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷

（三）有權(quán)請(qǐng)求和參加聽證的主體單一

（四）通知的規(guī)定過于簡(jiǎn)單

（五）主持人制度不完善

1. 主持人的選任欠缺中立性

2. 主持人缺乏專業(yè)性

3. 主持人的職權(quán)規(guī)定不明確

（六）聽證結(jié)論的有效影響小

1. 沒有確立案件排他原則的原因

2. 聽證結(jié)論的有效影響小

（七）聽證形式單一

二. 完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍

2. 將沒收違法所得、沒收非法財(cái)物納入聽證的范圍

（二）修改啟動(dòng)聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽證的規(guī)定

2. 修改處罰機(jī)關(guān)依申請(qǐng)舉行聽證的規(guī)定

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請(qǐng)求權(quán)和參加聽證的權(quán)利

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容

2. 規(guī)定通知的方式

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性

2. 明確主持人的職權(quán)

（六）強(qiáng)化聽證記錄對(duì)最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性

3. 案卷排它原則的實(shí)際運(yùn)用情況

4. 應(yīng)在行政處罰聽證中確立案卷排它原則

（七）聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況的不同而多樣化

1. 可以規(guī)定非正式聽證

2. 可以實(shí)行繁簡(jiǎn)分立原則

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定

結(jié)束語

論完善我國行政處罰的聽證制度

引言

聽證制度是行政程序法基本制度的核心，[1]為各國所廣泛采用。美國依其憲法中正當(dāng)程序條款發(fā)展了較為完善的聽證程序。英國的自然公正原則要求行政機(jī)關(guān)在作出對(duì)他人不利決定前必須聽取對(duì)方的意見，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)的權(quán)利。法國的聽證被稱為對(duì)質(zhì)程序。重要的行政處罰涉及當(dāng)事人的大額財(cái)產(chǎn)及其他重要權(quán)益，需要特別慎重對(duì)待?；谶@種考慮，我國1996年《行政處罰法》率先在行政處罰領(lǐng)域規(guī)定了聽證程序，這是我國行政程序立法的一個(gè)重要突破，具有里程碑的意義。[2]但是，由于《行政處罰法》已經(jīng)施行了十年，又缺乏較為詳細(xì)的配套性規(guī)定，尤其是一些重要的制度性建設(shè)欠明確與具體，因此，在實(shí)際操作中其不足之處已逐漸顯現(xiàn)。隨著《立法法》、《價(jià)格法》、《行政許可法》等的相繼出臺(tái)，聽證的范圍已從原來的行政處罰領(lǐng)域逐漸向其他行政決定領(lǐng)域、行政決策領(lǐng)域乃至制定抽象行政行為的立法領(lǐng)域延伸。實(shí)踐中，聽證程序的應(yīng)運(yùn)已然超越了上述法律規(guī)定的范圍。[3]聽證這一體現(xiàn)程序公正的核心制度，已越來越廣泛地引起世人的矚目。因此，及時(shí)總結(jié)以往聽證工作的經(jīng)驗(yàn)，完善行政處罰的聽證程序已是一項(xiàng)緊迫任務(wù)。本文主要圍繞《行政處罰法》聽證程序的規(guī)定，結(jié)合國內(nèi)外一些聽證理論和實(shí)踐，談一談目前行政處罰聽證存在的主要問題及解決方法。

一、我國行政處罰聽證的現(xiàn)狀及主要問題

根據(jù)我國法律規(guī)定，在行政處罰程序中，行政機(jī)關(guān)為了查明案件事實(shí)，公正合理地實(shí)施行政處罰，在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)事人要求，須公開舉行聽證會(huì)，在質(zhì)證和辯論的基礎(chǔ)上作出處罰決定。[4]《行政處罰法》是我國行政處罰聽證制度賴以建立的基礎(chǔ)，它對(duì)聽證程序的規(guī)定如下：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機(jī)關(guān)組織聽證的費(fèi)用。聽證依照以下程序組織：(一)當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出；(二)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)；(三)除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個(gè)人隱私外，聽證公開舉行；(四)聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避；(五)當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托1～2人；(六)舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)和行政處罰建議；當(dāng)事人進(jìn)行申辯和質(zhì)證；(七)聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄；筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照《行政處罰法》第三十八條的規(guī)定，作出決定。從以上規(guī)定可以看出，目前我國《行政處罰法》對(duì)聽證程序的規(guī)定較為簡(jiǎn)單，因此造成理論和實(shí)踐中存在著一些問題，主要有以下幾個(gè)方面：

（一）聽證適用范圍過于狹窄

《行政處罰法》第四十二條關(guān)于聽證的適用范圍是這樣規(guī)定的：行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人對(duì)限制人身自由的行政處罰有異議的，依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。也就是說《行政處罰法》用正面列舉和反面排除的方法將聽證的適用范圍限定在責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰上。雖然用了個(gè)“等”字，但在有權(quán)機(jī)關(guān)對(duì)該“等”字作出法律解釋之前，該“等”字并不具有任何實(shí)際意義。[5]所以行政處罰的聽證適用范圍實(shí)際上就僅限于三類處罰事項(xiàng)。行政處罰的種類有：警告；罰款；沒收違法所得、沒收非法財(cái)物；責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)；暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照；行政拘留；法律、行政法規(guī)規(guī)定的其它行政處罰（如：勞動(dòng)教養(yǎng)、驅(qū)逐出境、禁止進(jìn)境或出境、限期出境、通報(bào)批評(píng)等）。[6]而只規(guī)定三類處罰事項(xiàng)可以聽證，范圍確實(shí)過小。

1. 聽證適用范圍不包括限制人身自由的行政處罰。

從以上規(guī)定的字面意義和其所處位置可以推測(cè)出立法者的意圖：限制人身自由的行政處罰不適用該法的聽證程序而適用治安管理處罰條例的有關(guān)規(guī)定。而且，關(guān)于聽證程序適用范圍的規(guī)定中確實(shí)沒有包括限制人身自由的處罰在內(nèi)。所以有必要看看《治安管理處罰條例》中規(guī)定的程序，包括：傳喚、訊問、取證、裁決四個(gè)環(huán)節(jié)?！吨伟补芾硖幜P條例》目前已經(jīng)被2006年3月1日起施行的《治安管理處罰法》所取代，那再來看《治安管理處罰法》中有關(guān)處罰程序的規(guī)定，包括：調(diào)查、決定、執(zhí)行?？梢娺@兩部法規(guī)定的程序，其公正性、合理性根本無法和以抗辯、質(zhì)證為核心的聽證程序相比。限制人身自由的行政處罰是最嚴(yán)厲的、對(duì)當(dāng)事人影響最為直接和重大的一種，本應(yīng)該更審慎、更嚴(yán)肅地對(duì)待。從限制人身自由的行政處罰的設(shè)定權(quán)上就可以看出，立法者一直很重視這類行政處罰。[7]可是，在行政處罰聽證程序的規(guī)定中不僅看不到這種謹(jǐn)慎和嚴(yán)肅，而且還仍然適用已經(jīng)被廢止的、相對(duì)粗糙的，不符合現(xiàn)代程序精神要求的治安管理處罰條例中的程序規(guī)定，這實(shí)在讓人難以理解的。行政處罰法中的這種規(guī)定顯然和立法者在處罰權(quán)設(shè)定中體現(xiàn)出來的重視態(tài)度不相符，有違“保護(hù)公民、法人或者其他組織合法權(quán)益”的宗旨和公正原則。

2. 聽證適用范圍不包括沒收違法所得、沒收非法財(cái)物。

現(xiàn)實(shí)案例中，有些沒收非法所得、非法財(cái)物的數(shù)額達(dá)數(shù)十萬元，大大超過罰款的聽證金額。如:2005年6月2日，江蘇某市環(huán)保局對(duì)該市一物資回收公司作出了責(zé)令限期改正，沒收違法所得13.2萬元的行政處罰決定。13.2萬元的數(shù)字遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了《江蘇省行政處罰聽證程序規(guī)則》中規(guī)定的較大罰款數(shù)額，[8]但由于缺乏聽證的依據(jù)沒有舉行聽證，不但該公司對(duì)處理結(jié)果不服，而且在社會(huì)上也引起了對(duì)該案是否應(yīng)當(dāng)聽證的廣泛爭(zhēng)議。[9]這類案件，不管將其以何種理由排除在聽證范圍以外，都難以服人。這也是人們?cè)趯?shí)踐中普遍感到必須解決的問題。從某種角度講，這是客觀實(shí)際的需要。

（二）啟動(dòng)聽證的規(guī)定存在缺陷

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證”。“當(dāng)事人要求聽證的，應(yīng)當(dāng)在行政機(jī)關(guān)告知后3日內(nèi)提出”。這些規(guī)定從啟動(dòng)聽證的角度分析存在以下兩個(gè)問題：

1. 啟動(dòng)聽證的程序單一。

啟動(dòng)聽證的程序只有一種，即依申請(qǐng)舉行，不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。因?yàn)樵谛姓幜P案件中有些對(duì)于當(dāng)事人的處罰金額、沒收違法所得與非法財(cái)物的數(shù)額特別巨大；還有一些對(duì)特殊企業(yè)的處罰，特別是對(duì)其進(jìn)行責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰涉及到廣泛的社會(huì)公眾利益。大名電信一案就是很好的例子。該企業(yè)的降價(jià)措施使任何一家電信企業(yè)都難以經(jīng)營，對(duì)該企業(yè)的處罰金額也相當(dāng)大而且對(duì)其的處罰涉及廣大電信用戶的利益。[10]這種涉及面廣、處罰力度大的案件如果按現(xiàn)有的聽證規(guī)則，很可能因?yàn)楸惶幜P人一人放棄聽證權(quán)利，造成眾多利害關(guān)系人和社會(huì)公眾無法參與聽證。對(duì)于類似這種行政處罰案件如果不規(guī)定處罰機(jī)關(guān)有義務(wù)依照職權(quán)直接舉行聽證，是不利于保護(hù)當(dāng)事人及其他利害關(guān)系人權(quán)益，也不利于保護(hù)社會(huì)公眾利益的。

2. 啟動(dòng)聽證的規(guī)定語言表述上存在缺陷。

就是這一種啟動(dòng)聽證的規(guī)定本身也存在語言表述上的缺陷。按照《行政處罰法》法條的規(guī)定，當(dāng)事人要求聽證的，“應(yīng)當(dāng)”在行政機(jī)關(guān)告知“后”3日內(nèi)提出。立法原意是要求行政機(jī)關(guān)履行提醒義務(wù)，同時(shí)要求當(dāng)事人及時(shí)行使聽證權(quán)。但按照我們的語言習(xí)慣這樣表述就把“告知”作為了“提出”的前提條件，換句話說當(dāng)事人只能在“告知”后“提出”，如果行政機(jī)關(guān)由于主客觀原因不“告知”，那當(dāng)事人即使知道有權(quán)聽證也無法“提出”聽證要求。顯然該條在語言表述上還是可以再完善的。

（三）有權(quán)請(qǐng)求和參加聽證的主體單一

理論上，可以把聽證參與人定義為，除主持人之外參加聽證程序，享有一定權(quán)利并承擔(dān)一定義務(wù)的人，包括“參加人”和“其他參與人”。前者包括參加聽證程序并與行政決定有利害關(guān)系的當(dāng)事人及其人和其他利害關(guān)系人；后者包括與行政決定沒有利害關(guān)系的證人、鑒定人和翻譯人員等。[11]《行政處罰法》多次使用“當(dāng)事人”這一概念，雖未指明其確系何人，但從整個(gè)法律規(guī)定來看，應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)調(diào)查人員認(rèn)為有違法行為，將要給予處罰的公民、法人或其他組織。可是對(duì)于其他利害關(guān)系人的地位卻沒有規(guī)定，這顯然是不合理的。例如：1998年11月12日，馬某在漢口開往上海的客輪上被于某猥褻一案。當(dāng)時(shí)港口公安分局以《行政處罰法》沒有相關(guān)規(guī)定為由，駁回了馬某的聽證請(qǐng)求，造成馬某無法參與聽證維護(hù)其權(quán)益。[12]這種涉及“其他利害關(guān)系人”的案件還有很多，除了侵害型治安處罰案件中權(quán)益受被處罰人侵害的受害人，還有環(huán)境污染處罰案件中的受污染一方、多個(gè)被處罰人中未申請(qǐng)或未按規(guī)定申請(qǐng)聽證的擬被“共同處罰人”，他們都是“其他利害關(guān)系人”。在這些案件適用聽證程序時(shí)，賦予他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽證的權(quán)利是理論和實(shí)踐不可回避的問題。[13]

（四）通知的規(guī)定過于簡(jiǎn)單

在合理的時(shí)間前得到通知是當(dāng)事人的權(quán)利，也是程序公平的最低要求。聽證往往涉及當(dāng)事人的重要權(quán)利，當(dāng)事人有必要了解聽證所涉及的事項(xiàng)、聽證如何進(jìn)行，只有這樣，當(dāng)事人才能進(jìn)行充分的準(zhǔn)備，與行政機(jī)關(guān)形成有效的對(duì)抗。[14]因此，通知的內(nèi)容不能過于簡(jiǎn)單。我國《行政處罰法》第四十二條第一款第二項(xiàng)規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在聽證的7日前，通知當(dāng)事人舉行聽證的時(shí)間、地點(diǎn)”，僅列時(shí)間、地點(diǎn)為通知內(nèi)容，就過于簡(jiǎn)單。這種沒有關(guān)于聽證的事實(shí)問題和法律問題要點(diǎn)的通知并無實(shí)質(zhì)性的作用，當(dāng)事人往往明知可以要求聽證和聽證即將舉行卻不知或無法有針對(duì)性地作充分的準(zhǔn)備，以致聽證對(duì)當(dāng)事人權(quán)利的保護(hù)作用大打折扣。[15]另外對(duì)于通知的方式《行政處罰法》也只字未提。

（五）主持人制度不完善

聽證會(huì)的實(shí)質(zhì)在某種程度上與司法庭審相似，如同法官的聽證主持人在聽證會(huì)上的作用可想而知，其自身素質(zhì)水平、獨(dú)立性以及職權(quán)如何將直接影響到聽證會(huì)的效果，這一點(diǎn)也為實(shí)踐所證明?！缎姓幜P法》第四十二條第一款第四項(xiàng)規(guī)定“聽證由行政機(jī)關(guān)指定的非本案調(diào)查人員主持；當(dāng)事人認(rèn)為主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請(qǐng)回避”。這樣簡(jiǎn)單的規(guī)定顯然不能符合建立規(guī)范的主持人制度的要求，主要有以下三個(gè)問題：

1. 主持人的選任欠缺中立性。

從以上規(guī)定可以看出，在行政處罰聽證程序中，聽證主持人與案件調(diào)查人員是內(nèi)部的職能分離關(guān)系，并且與案件有厲害關(guān)系者，可以被申請(qǐng)回避，因此，此環(huán)節(jié)可以保證某種程度的公平。[16]但是，分析我國現(xiàn)行規(guī)定與實(shí)際做法，主持人基本由行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員擔(dān)任：或者由行政機(jī)關(guān)有關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，或者由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)的工作人員擔(dān)任，或者籠統(tǒng)規(guī)定由行政機(jī)關(guān)的非調(diào)查人員擔(dān)任，或者簡(jiǎn)單規(guī)定由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人指定。不管采用何種具體方式選任主持人，由于主持人就是擬作決定的行政機(jī)關(guān)的工作人員，總是難免讓當(dāng)事人感覺到主持人與調(diào)查人員在共同對(duì)付自己。

2. 主持人缺乏專業(yè)性。

主持聽證，需要主持人熟悉相關(guān)行政管理領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)和涉及的法律規(guī)范，同時(shí)還需要主持人具備控制聽證進(jìn)程的能力，對(duì)主持人提出了較高的專業(yè)要求。但行政處罰法目前對(duì)主持人的專業(yè)性規(guī)定不多，也缺乏培訓(xùn)制度，導(dǎo)致實(shí)踐中不少地方出現(xiàn)了怕當(dāng)主持人、不愿當(dāng)主持人的現(xiàn)象。

3. 主持人的職權(quán)規(guī)定不明確。

聽證主持人在聽證程序中的地位類似司法程序中的法官。為了保證聽證的順利進(jìn)行，各國都規(guī)定了聽證主持人在聽證中享有的權(quán)力。如韓國、日本規(guī)定了主持人主持聽證的權(quán)利；美國、葡萄牙和我國澳門地區(qū)不僅規(guī)定主持人有組織聽證的權(quán)力，還有作出初步?jīng)Q定或者對(duì)決定作出建議的權(quán)力。[17]遺憾的是《行政處罰法》沒有明確規(guī)定聽證主持人的職權(quán)。以上問題現(xiàn)在尚未突顯出來，但隨著行政程序制度建設(shè)和改革的深化，已經(jīng)適用聽證程序范圍的逐步擴(kuò)大，這些問題遲早會(huì)被提出來深入討論的。[18]

（六）聽證結(jié)論的有效影響小

我國《行政處罰法》第四十二條第一款第七項(xiàng)規(guī)定：“聽證應(yīng)當(dāng)制作筆錄，筆錄應(yīng)當(dāng)交當(dāng)事人審核無誤后簽字或者蓋章”。第四十三條規(guī)定“聽證結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。”第三十八條規(guī)定調(diào)查終結(jié)，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。

1. 《行政處罰法》沒有確立案件排他原則的原因。

從以上規(guī)定可見，處罰決定的作出應(yīng)當(dāng)充分考慮和重視當(dāng)事人在聽證程序提出的意見及證據(jù)材料，但聽證筆錄及相關(guān)材料并不構(gòu)成決定的唯一依據(jù)。暗含的意思似乎是，行政機(jī)關(guān)要以事實(shí)為根據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩作出決定，而這僅僅依賴聽證程序未必能做到。這種考慮有其道理。(1).聽證程序查清事實(shí)的功能確有其局限性，不能過于依賴；(2).從行政效率、經(jīng)濟(jì)成本以及法律秩序穩(wěn)定性考慮，不宜也不可能多次舉行聽證會(huì)。處罰決定的作出，必須建立在可靠的事實(shí)證據(jù)和合理的分析基礎(chǔ)之上，僅僅依賴一兩次聽證會(huì)，是不夠的。[19]所以，《行政處罰法》當(dāng)初沒有確立案件排他原則。

2. 聽證結(jié)論的有效影響小。

《行政處罰法》的這種規(guī)定，沒有對(duì)聽證筆錄的效力作出規(guī)定，未在制度層面上確立案卷排它原則。這樣實(shí)際上就難免使得聽證活動(dòng)的作用大打折扣，造成聽證結(jié)論的有效影響小。也就是說，在現(xiàn)有規(guī)定的情況下，行政處罰的決定人仍可憑在聽證案卷記錄之外的當(dāng)事人所未知悉和未申辯的事實(shí)作為依據(jù)去作出處罰決定，這實(shí)際上是與聽證程序所要求的對(duì)當(dāng)事人所舉證、陳述和辯論所認(rèn)定的事實(shí)予以充分考慮，和行政機(jī)關(guān)不得以當(dāng)事人不知曉和未經(jīng)辯論的事實(shí)為依據(jù)作出裁決的本質(zhì)特征相背離的，其后果將使聽證結(jié)論的有效影響小，難免成為某種形式的走過場(chǎng)而已。在目前實(shí)踐中，很多聽證會(huì)結(jié)束后，行政機(jī)關(guān)并沒有根據(jù)聽證會(huì)上當(dāng)事人提交的證據(jù)作決定，出現(xiàn)了“聽而不證”現(xiàn)象。[20]1996年11月，北京市某區(qū)環(huán)保局對(duì)一美食娛樂中心因噪音污染以及未經(jīng)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)審批、驗(yàn)收而擅自運(yùn)行等問題進(jìn)行處罰的過程中，就把聽證程序誤解成一種只是聽取當(dāng)事人意見的程序，沒能充分發(fā)揮聽證會(huì)的作用。[21]

（七）聽證形式單一

行政必須兼顧民主和效率。在追求效率的同時(shí)，要保證最低限度的公正，而在講究民主的同時(shí)，必須保持適度的效率，以避免民主成為過分的奢侈品。一般而言，舉行聽證會(huì)要求行政機(jī)關(guān)有足夠的人員、時(shí)間和財(cái)力。同時(shí)，它對(duì)參加人也有一定的要求，例如按時(shí)到場(chǎng)，舉證質(zhì)證、辯論等。所以不是所有處罰案件都必須適用聽證程序。同樣地，適用聽證程序的處罰案件有輕重緩急之分，所以不一定所有能適用聽證程序的處罰案件都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格適用同樣的聽證程序?！缎姓幜P法》只規(guī)定了一種聽證形式。這既不適應(yīng)行政聽證制度的自我發(fā)展， 也不能滿足現(xiàn)代行政管理的需要。聽證要遵循保證工作效率的原則，也就是說行政處罰的聽證不但要求民主、公正，而且也要求效率。如果不同情況的處罰案件都只適用一個(gè)聽證程序，就會(huì)造成工作效率低下，其結(jié)果也不利于公眾的利益和社會(huì)的發(fā)展。特別是在行政處罰案件的聽證范圍逐漸趨于擴(kuò)大的今天，面對(duì)不同的案件，要處理好公正與效率的矛盾，成本與收益的關(guān)系，只有一種聽證程序是不夠的。

二、完善我國行政處罰聽證制度的措施

（一）擴(kuò)大行政處罰聽證適用范圍

1. 將限制人身自由的行政處罰納入聽證的范圍。

應(yīng)把限制人身自由的行政處罰，如行政拘留、勞教等納入聽證的范圍。無論何種原因，都不應(yīng)該將限制人身自由的行政處罰排除于聽證程序之外。[22]。因?yàn)?，就剝奪相對(duì)人的權(quán)利性質(zhì)而言，限制、剝奪人身自由的行為罰其嚴(yán)厲程度超過財(cái)產(chǎn)罰。在公民的基本權(quán)利序列中，人身自由權(quán)是優(yōu)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的，而對(duì)公民最重要的人身自由權(quán)利的保護(hù)程度卻不及其他權(quán)利，不能不說是現(xiàn)有聽證制度的一個(gè)缺陷。所以，我的建議是：要么先修改《行政處罰法》第四十二條第二款，將“依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”改為“依照治安管理處罰法有關(guān)規(guī)定執(zhí)行”，然后再在《治安管理處罰法》中建立聽證制度。要么就直接修改《行政處罰法》聽證的適用范圍，把限制人身自由的行為罰，如：行政拘留、勞教等納入行政處罰聽證程序。建立人身罰相應(yīng)的聽證制度，既是健全聽證制度的重大措施，也是完善我國基本人權(quán)法律保護(hù)制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

2. 將沒收違法所得、沒收非法財(cái)物納入聽證的范圍。

應(yīng)把與罰款聽證金額等值的沒收違法所得與非法財(cái)物的行政處罰和罰款一并都納入聽證范圍，以體現(xiàn)財(cái)產(chǎn)罰的公平性。[23]

（二）修改啟動(dòng)聽證的程序規(guī)定

1. 增加處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)舉行聽證的規(guī)定。

首先，可以參考《行政許可法》第四十六條將《行政處罰法》第四十二條有關(guān)規(guī)定修改為：法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政處罰事項(xiàng)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告，并舉行聽證。

其次，應(yīng)當(dāng)完善“法律、法規(guī)、規(guī)章”中對(duì)于“應(yīng)當(dāng)聽證的事項(xiàng)”的規(guī)定。因?yàn)槿绻麤]有在法律、法規(guī)、規(guī)章中規(guī)定配套的應(yīng)當(dāng)聽證事項(xiàng)的規(guī)定，那么《行政處罰法》的這條規(guī)定也就等于一紙空文。

2. 修改處罰機(jī)關(guān)依申請(qǐng)舉行聽證的規(guī)定。

修改后的規(guī)定在語言表述上不應(yīng)將處罰機(jī)關(guān)的“告之”作為當(dāng)事人“提出”聽證的先決條件，也就是說當(dāng)遇到法律規(guī)定當(dāng)事人可以提出聽證請(qǐng)求的處罰案件時(shí)，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)告知當(dāng)事人有權(quán)要求聽證，但是如果由于主客觀原因處罰機(jī)關(guān)沒有履行告之義務(wù)，當(dāng)事人也可以直接向處罰機(jī)關(guān)提出聽證要求，處罰機(jī)關(guān)在接到當(dāng)事人申請(qǐng)后應(yīng)按照規(guī)定啟動(dòng)聽證程序。

（三）規(guī)定行政處罰其他利害關(guān)系人的聽證請(qǐng)求權(quán)和參加聽證的權(quán)利

由于行政機(jī)關(guān)的處罰決定往往影響到第三者的合法權(quán)益，那么就有必要允許他們申請(qǐng)或經(jīng)行政機(jī)關(guān)通知而參加聽證。很多國家的聽證參加人的范圍都有擴(kuò)大趨勢(shì)。比如：在美國，聽證參與人包括“當(dāng)事人”和“參加人”，近年來，法院對(duì)于當(dāng)事人、參加人范圍的擴(kuò)大一般持支持態(tài)度；德國將權(quán)利或利益直接或見解受行政決定影響之人都以當(dāng)事人對(duì)待；[24]日本《行政程序法》中規(guī)定：聽證主持人認(rèn)為必要時(shí)，即對(duì)非案件當(dāng)事人的第三人，依照作出該不利益處分所依據(jù)的法令，認(rèn)為其與該不利益處分有利害關(guān)系時(shí)，聽證主持人可要求該利害關(guān)系人參加聽證程序，或者許可其參加該聽證程序的申請(qǐng)。依此規(guī)定，不利益處分中，所有利害關(guān)系人的參加聽證或參加聽證的申請(qǐng)權(quán)均受到法律保護(hù)。[25]我國《行政許可法》第四十七條也規(guī)定“行政許可直接涉及申請(qǐng)人與他人之間重大利益關(guān)系的，行政機(jī)關(guān)在作出行政許可決定前，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人、利害關(guān)系人享有要求聽證的權(quán)利”。因此，我認(rèn)為《行政處罰法》應(yīng)當(dāng)明確其他利害關(guān)系人的權(quán)利?？梢栽黾右豢钜?guī)定“與擬作出的行政決定有法律上利害關(guān)系的公民、法人和其他組織，可以作為利害關(guān)系人申請(qǐng)參加聽證，或者由主持人通知參加聽證”。[26]

（四）完善通知規(guī)定

1. 完善通知的內(nèi)容。

處罰機(jī)關(guān)舉行聽證，作出處罰決定前，應(yīng)當(dāng)告知相對(duì)人聽證所涉及的主要事項(xiàng)和聽證時(shí)間、地點(diǎn)，以確保相對(duì)人有效行使抗辯權(quán)，從而保證行政處罰決定的適當(dāng)性與合法性。只是籠統(tǒng)地規(guī)定應(yīng)當(dāng)告知及聽證舉行的時(shí)間、地點(diǎn)，而不涉及聽證的主要問題，相對(duì)人就無法做必要的聽證準(zhǔn)備，難以行使自衛(wèi)抗辯的權(quán)利。美國聯(lián)邦行政程序法第554節(jié)乙款規(guī)定，通知必須包含下列事項(xiàng)：

(1).聽證的時(shí)間、地點(diǎn)和性質(zhì)；

(2).舉行聽證的法律根據(jù)和管轄權(quán)限；

(3).聽證所要涉及的主要事實(shí)和法律問題。

“如果行政機(jī)關(guān)僅僅通知當(dāng)事人出席聽證，沒有通知聽證的問題，因而當(dāng)事人無法準(zhǔn)備防衛(wèi)，根據(jù)這種聽證所作出的裁決，違反法律的規(guī)定和正當(dāng)法律程序要求，因此無效”。[27]這些規(guī)定對(duì)完善行政處罰法有一定的借鑒意義。

結(jié)合我國實(shí)際，行政處罰聽證的通知內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括：

(1).當(dāng)事人或者利害關(guān)系人基本情況；

(2).聽證時(shí)間、地點(diǎn)；

(3).主持人基本情況；

(4).擬作出的處罰決定，事實(shí)、依據(jù)和理由；

(5).聽證的主要程序；

(6).當(dāng)事人、利害關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)；

(7).缺席的法律后果等。

并且應(yīng)當(dāng)規(guī)定，通知沒有行政處罰決定的內(nèi)容、聽證涉及的事實(shí)問題與法律問題的，行政處罰無效。[28]

2. 規(guī)定通知的方式。

通知的方式一般應(yīng)采用書面的方式進(jìn)行，必要時(shí)，可以進(jìn)行公告。實(shí)踐中聽證前的告知通常采用三種方式：一是書面直接送達(dá)，二郵寄告知，三是公告送達(dá)。各地及各部門實(shí)施行政處罰法的具體辦法除規(guī)定上述三種送達(dá)方式外，還包括委托送達(dá)，口頭告知（但要記入筆錄）等。[29]可以作為修改《行政處罰法》的參考。

（五）建立規(guī)范的聽證主持人制度

1. 確保主持人的中立性、專業(yè)性。

正如法官必須在訴訟中保持中立，必須熟悉法律，并掌握如何控制庭審進(jìn)程的技巧一樣，主持人也應(yīng)當(dāng)在聽證中保持中立性、專業(yè)性。惟有中立，才能確保主持人不偏不倚地對(duì)待所有參與聽證的主體；惟有專業(yè)，才能確保行政聽證高質(zhì)量地順利進(jìn)行。美國這方面規(guī)定比較完善：美國的聽證主持人稱為行政法官，他們由文官事務(wù)委員會(huì)從具有律師資格和工作經(jīng)驗(yàn)的人中，通過考試錄用；行政法官具有獨(dú)立性質(zhì)，不受行政機(jī)關(guān)首長直接控制，除非有文官事務(wù)委員會(huì)所規(guī)定和確認(rèn)的正當(dāng)理由，否則行政法官不能被罷免。行政機(jī)關(guān)無權(quán)自己任命行政法官，只能從文官事務(wù)委員會(huì)所確認(rèn)合格的人員名單中選擇任命人員。他們?cè)诰幹粕鲜撬跈C(jī)關(guān)職員，在任免、工資等方面，不受所在機(jī)關(guān)控制，1981年修正的州示范行政程序法，規(guī)定行政法官集中使用制，即在州行政部門設(shè)立行政聽證局，行政法官根據(jù)聽證局的指派可以在不同機(jī)關(guān)服務(wù)。不難看出，美國的行政法官從有律師資格和行政經(jīng)驗(yàn)的人員中選任，專門從事聽證工作，富有經(jīng)驗(yàn)，有獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的一系列保障，更有利于公正決定的作出。[30]因此，在我國，完善主持人制度的上策無疑為借鑒美國的做法，建立行政聽證官制度。而中策則是發(fā)揮行政機(jī)關(guān)法制工作機(jī)構(gòu)在聽證中的積極作用。我國大多數(shù)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部設(shè)有法制機(jī)構(gòu)或?qū)ｉT工作人員，負(fù)責(zé)本機(jī)關(guān)的法律事物。經(jīng)過多年建設(shè)，這些法制機(jī)構(gòu)及工作人員已有相當(dāng)規(guī)模，他們?cè)谔幚矸墒聞?wù)過程中，積累了豐富的行政管理和法律方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，他們相對(duì)獨(dú)立于執(zhí)法調(diào)查人員，也比較客觀公正，先由他們集中承擔(dān)本機(jī)關(guān)的聽證主持人工作是適宜的。[31]總之，應(yīng)當(dāng)盡可能確保主持人的中立性、專業(yè)性。考慮到在中國建立此項(xiàng)制度的較大困難，目前以采用中策為宜。[32]

2. 明確主持人的職權(quán)。

建立規(guī)范的聽證主持人制度還應(yīng)當(dāng)明確主持人的職權(quán)。從主持人的性質(zhì)來看，他應(yīng)當(dāng)享有指揮聽證程序進(jìn)行的權(quán)力，具體包括：決定聽證會(huì)的進(jìn)程；決定是否中止、延期舉行聽證會(huì)；接納雙方證據(jù)，對(duì)過分重復(fù)、不重要的證據(jù)予以排除；進(jìn)一步收集證據(jù)，弄清案件事實(shí)；采取必要措施，維護(hù)聽證會(huì)秩序；以及最后擬定聽證報(bào)告等等。還有一點(diǎn)很重要，就是應(yīng)當(dāng)考慮賦予主持人就案件作出建議性決定的權(quán)力。一方面是因?yàn)樗鞒致犠C，對(duì)案情清楚，能夠提出合理建議。另一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)作決定的人員可能沒有參與整個(gè)聽證，而聽證材料又往往篇幅浩大，很難在短時(shí)間內(nèi)根據(jù)或充分考慮這些材料作出公正合理的決定，因此，作決定時(shí)事實(shí)上少不了主持人的幫助。但最后的決定往往會(huì)涉及一些需要作通盤考慮的事項(xiàng)，而主持人對(duì)此可能會(huì)缺乏了解和掌握，因此，決定又不能由主持人最終作出。美國的行政法官在法律規(guī)定的情形下可作初步?jīng)Q定和建議性決定。對(duì)于初步?jīng)Q定，行政機(jī)關(guān)可以進(jìn)行主動(dòng)復(fù)議，以糾正偏向；建議性決定也主要是提供行政機(jī)關(guān)作最后決定時(shí)參考。這就較好地界定了機(jī)關(guān)首長與聽證主持人之間的職責(zé)范圍。[33]

（六）強(qiáng)化聽證記錄對(duì)最終決定的約束力：確立案卷排它原則

1. 案卷排它性制度的概念。

案卷排它性制度是指行政機(jī)關(guān)按照正式聽證程序作出的決定只能以案卷為根據(jù)，不能在案卷以外，以當(dāng)事人未知悉和未論證的事實(shí)為根據(jù)。目的是保障當(dāng)事人有效行使陳述意見的權(quán)利和反駁不利于自已證據(jù)的權(quán)利。法院也只能以案卷中的記錄為根據(jù)，審查行政決定合法與否，行政機(jī)關(guān)也可以以此為由排除干擾，獨(dú)立作出決定。[34]

2. 發(fā)揮聽證筆錄約束力的重要性。

聽證筆錄的約束力是行政決定聽證制度的核心問題，因?yàn)槁犠C制度的設(shè)計(jì)是將對(duì)實(shí)體公正的追求置于行政效率之上，如果聽證的記錄對(duì)行政機(jī)關(guān)作出決定沒有任何約束力，當(dāng)事人主張未能反映在決定中，則聽證會(huì)的進(jìn)行就沒有了任何意義，流于形式，反而徒費(fèi)人力、物力，降低行政效率，對(duì)當(dāng)事人的心理也造成嚴(yán)重傷害，增加了當(dāng)事人對(duì)行政決定的抵觸情緒。作為一項(xiàng)高成本的制度，確保聽證會(huì)能對(duì)最終作出正確決定真正發(fā)揮作用，是這項(xiàng)制度的生命力所在。

3. 案卷排它原則的實(shí)際運(yùn)用情況。

目前在一些法律、法規(guī)中已經(jīng)確立了聽證程序的案卷排它原則。如：《行政許可法》第四十八條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄，作出行政許可決定。”《勞動(dòng)行政處罰聽證程序規(guī)定》第十六條規(guī)定：“勞動(dòng)行政部門不得以未經(jīng)聽證認(rèn)定的證據(jù)作為行政處罰的依據(jù)”?！豆矙C(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》第一百二十二條規(guī)定“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證情況，按照本規(guī)定第九章的規(guī)定作出處理決定”，雖然沒有將“聽證筆錄”作為公安機(jī)關(guān)作出處理決定的根據(jù)，而是將“聽證情況”作為根據(jù)，但聽證筆錄就是聽證情況的完整記錄。因此，意思也是一樣的，對(duì)于舉行了聽證會(huì)的行政處罰案件，應(yīng)當(dāng)根據(jù)聽證筆錄作出行政處罰決定?！渡虾Ｊ行姓幜P聽證程序試行規(guī)定》第二十六條規(guī)定：“聽證筆錄應(yīng)當(dāng)作為行政機(jī)關(guān)作出行政處罰決定的依據(jù)”。

4. 應(yīng)在行政處罰聽證中確立案卷排它原則。

我認(rèn)為，為了充分發(fā)揮行政處罰聽證程序的效能，應(yīng)當(dāng)在行政處罰聽證中確立案卷排它性制度。即：處罰機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過處罰聽證作出的處罰決定只能以案卷為根據(jù)，其中的證據(jù)以及有關(guān)文書必須是經(jīng)過處罰聽證所查證屬實(shí)的；不能在案卷以外，以當(dāng)事人所未知悉和未辯論的事實(shí)作為依據(jù)。如果處罰機(jī)關(guān)要采用聽證案卷記錄以外的事實(shí)和證據(jù)，必須告知當(dāng)事人，并對(duì)其提供辯論的機(jī)會(huì)或重開聽證會(huì)。建立處罰聽證程序的案卷排它性制度對(duì)強(qiáng)化聽證程序意識(shí)，保障當(dāng)事人聽證的合法權(quán)益，防止處罰機(jī)關(guān)濫用職權(quán)意義重大。同時(shí)，這一制度的建立，也有助于凸現(xiàn)聽證主持人所作的聽證報(bào)告書的作用。這對(duì)于強(qiáng)化聽證主持人的權(quán)利義務(wù)觀念，促進(jìn)聽證主持人的規(guī)范化建設(shè)將起到積極的作用。[35]

（七）聽證形式應(yīng)根據(jù)具體情況的不同而多樣化

我國應(yīng)在完善和規(guī)范行政處罰基本聽證程序的同時(shí)，視不同案件的具體情況，采用更為多樣的聽證形式，規(guī)定多種形式的聽證也可避免因行政處罰聽證范圍的擴(kuò)大而導(dǎo)致效率低下。

1. 可以規(guī)定非正式聽證。[36]

聽證可以分為調(diào)查性和裁定性兩種，又稱為非正式聽證和正式聽證。正式聽證又稱審判性聽證，是指當(dāng)事人一方有權(quán)對(duì)另一方所提的證據(jù)發(fā)表意見，進(jìn)行口頭辯論和質(zhì)證，而行政機(jī)關(guān)必須根據(jù)聽證的記錄作出決定的程序。非正式聽證是指行政機(jī)關(guān)在制定法規(guī)或作出行政裁決時(shí)，只需給予當(dāng)事人口頭或書面陳述意見的機(jī)會(huì)，以提供行政機(jī)關(guān)參考，行政機(jī)關(guān)不須基于記錄作出決定。[37]非正式聽證是處罰公開的體現(xiàn)，一方面可以增進(jìn)處罰機(jī)關(guān)吸收各種不同的意見，使處罰決定更加科學(xué)、適當(dāng)；另一方面可以彌補(bǔ)正式聽證犧牲工作效率的缺陷。規(guī)定非正式聽證也是對(duì)《行政處罰法》規(guī)定的當(dāng)事人陳述權(quán)、申辯權(quán)的具體落實(shí)和保障。相比正式聽證，非正式聽證具有成本低、靈活性強(qiáng)、效率高的特點(diǎn)。聽證本質(zhì)上是行政機(jī)關(guān)提供給相對(duì)人對(duì)將作出的行政決定陳述、申辯的機(jī)會(huì)和權(quán)利，非正式聽證和正式聽證都能保障相對(duì)人這種權(quán)利的行使，區(qū)別在于正式聽證對(duì)于相對(duì)人權(quán)利的保障在形式上更為嚴(yán)格，更有利于相對(duì)人權(quán)利的行使，更能增加許可機(jī)關(guān)保障相對(duì)人權(quán)利和依法行政的責(zé)任感，但是相比非正式聽證，成本較高。因此，我認(rèn)為對(duì)于那些關(guān)系公眾切身利益的處罰事項(xiàng)以及處罰機(jī)關(guān)必須采取正式聽證程序的，處罰機(jī)關(guān)應(yīng)遵守規(guī)定采用正式聽證形式。除此之外，在法律沒有規(guī)定排除聽證的例外情況和非緊急情況下，處罰機(jī)關(guān)可以適用非正式聽證。

2. 可以實(shí)行繁簡(jiǎn)分立原則。

行政處罰程序分為一般程序和簡(jiǎn)易程序。聽證程序也可以根據(jù)具體情況適用繁簡(jiǎn)不同的一般程序和簡(jiǎn)易程序。一般說來，涉及社會(huì)或相對(duì)一方權(quán)益越大，適用的程序就應(yīng)越嚴(yán)密；反之，可以考慮采用簡(jiǎn)單、便捷一些的聽證程序。這里面實(shí)際上有個(gè)利益權(quán)衡問題，即在被保護(hù)的利益和因此產(chǎn)生的各種消耗之間進(jìn)行權(quán)衡，以期不導(dǎo)致得不償失的后果。當(dāng)然，在適用非正式、簡(jiǎn)易聽證程序?qū)崿F(xiàn)行政效率目標(biāo)的同時(shí)，要通過具體制度保證最低限度的公正。聽證程序的核心是參加人的了解權(quán)和陳述、申辯權(quán)。這兩項(xiàng)權(quán)利是公證不公證程序的分水嶺。即使適用非正式聽證或最簡(jiǎn)單的聽證形式，也必須確保當(dāng)事人這兩項(xiàng)權(quán)利，確保效率不脫離公正。[38]

3. 可以增加事后聽證的規(guī)定。

行政處罰聽證程序缺乏事后聽證的規(guī)定。事后聽證程序的缺乏同樣導(dǎo)致了聽證程序適用范圍的狹窄。借鑒世界上聽證較為發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)，聽證并不一概采取事先聽證的形式，而是區(qū)分不同的情況，分別采取事先和事后兩種聽證形式。甚至存在事后聽證的比例高于事前聽證的情形。[39]聽證在行政處罰決定作出之前事先進(jìn)行，以避免當(dāng)事人陷入不可彌補(bǔ)的損失之中。但是有些聽證也可以在行政處罰決定作出之后舉行。例如，在緊急情況下，行政機(jī)關(guān)必須立即作出決定，否則將使公共利益遭受不可彌補(bǔ)的損害；而行政決定的作出又不能違背最起碼的公正程序，即不要任何形式的聽證程序。此時(shí)，可以在時(shí)間上予以變通，舉行事后的聽證。

結(jié)束語

我國行政處罰的聽證制度，是基于《行政處罰法》有關(guān)聽證的規(guī)定建立起來的。但是，由于《行政處罰法》關(guān)于聽證的規(guī)定僅兩條，過于原則、抽象，而且施行已有十年。因此，導(dǎo)致聽證程序缺乏可操作性，一些重要的制度，如職能分離制度、主持人制度、案件排它制度等，欠明確與具體。對(duì)于聽證的適用范圍、聽證參加人的資格和地位、聽證的形式等方面的規(guī)定，也已不能適應(yīng)聽證發(fā)展趨勢(shì)和處罰實(shí)踐的需要。這些都嚴(yán)重影響到行政處罰聽證制度功能的發(fā)揮。所以，我認(rèn)為要完善我國行政處罰聽證制度，首要任務(wù)應(yīng)盡快修改《行政處罰法》有關(guān)聽證程序的規(guī)定，重點(diǎn)放在擴(kuò)大聽證范圍和參加人范圍、修改啟動(dòng)聽證的程序、建立規(guī)范的主持人制度、確立案卷排它原則、豐富聽證形式等方面上。當(dāng)然，綜上暴露的問題，僅依靠某部法律的修補(bǔ)來解決是不夠的。我們期待能有一部統(tǒng)一的行政程序法典或者統(tǒng)一聽證制度的單行立法，將包括處罰聽證程序在內(nèi)的行政聽證程序進(jìn)行全面的規(guī)定。這對(duì)于統(tǒng)一聽證規(guī)則，發(fā)揮聽證制度在行政處罰領(lǐng)域以及其他各個(gè)行政領(lǐng)域的積極作用有著重要的意義。

參考文獻(xiàn)

1. 馬懷德主編：《行政程序立法研究》，法律出版社2005年版

2. 劉勉義著：《我國聽證程序研究》，中國法制出版社2004年版

3. 章劍生著：《行政程序法基本理論》，法律出版社2003年版

4. 應(yīng)松年主編：《行政程序法立法研究》，中國法制出版社2001年版

5. 羅豪才主編：《行政法學(xué)》，北京大學(xué)出版社2000年版

6. 馬懷德著：《行政法制度建構(gòu)與判例研究》，中國政法大學(xué)出版社2000年版

7. 胡錦光、牛凱主編：《以案說法·行政處罰篇》，中國人民大學(xué)出版社2000年版

8. 姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社1999年版

9. 蔣勇、劉勉義著：《行政聽證程序研究與適用》，警官教育出版社1997年版

10. 楊惠基主編：《聽證程序理論與實(shí)務(wù)》，上海人民出版社1997年版

篇8

一、指導(dǎo)思想

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，以建立行政執(zhí)法公眾參與機(jī)制為抓手，深入推進(jìn)我市檔案管理部門行政執(zhí)法工作民主化、制度化、規(guī)范化建設(shè)，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督，進(jìn)一步優(yōu)化依法行政工作環(huán)境，努力促進(jìn)我市檔案事業(yè)又好又快發(fā)展。

二、工作目標(biāo)

通過在市本級(jí)檔案管理部門建立行政處罰案件群眾公議制度，搭建行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與人民群眾的溝通交流平臺(tái)，為法治建設(shè)和依法治檔奠定更加堅(jiān)實(shí)的群眾基礎(chǔ)；強(qiáng)化公眾參與，從制度上保障群眾對(duì)檔案管理部門行政執(zhí)法的知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，確保檔案工作行政執(zhí)法權(quán)力運(yùn)行陽光透明、公正高效。

三、主要任務(wù)

（一）完善行政處罰自由裁量權(quán)細(xì)化、量化及相關(guān)配套制度，建立處罰自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，并向社會(huì)公布。

（二）進(jìn)一步規(guī)范行政處罰工作流程，建立行政處罰案件

群眾公議工作程序，在相關(guān)行政處罰案件群眾公議會(huì)中進(jìn)行陳述，聽取意見、建議，形成行政執(zhí)法權(quán)力陽光運(yùn)行工作機(jī)制。

（三）除按有關(guān)規(guī)定不宜公議的行政處罰案件外，市本級(jí)檔案管理部門適用一般程序的行政處罰案件，都要實(shí)行群眾公議。

（四）鑒于市本級(jí)檔案管理部門的行政處罰案件數(shù)量較少，要求將本單位納入由市法制辦牽頭組織的集中開展群眾公議工作范圍。

四、實(shí)施步驟

（一）前期準(zhǔn)備（2012年7月底前）：認(rèn)真梳理、規(guī)范、確定本部門行政處罰工作流程，確定行政處罰自由裁量基準(zhǔn)制度；制定工作方案，開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)，對(duì)群眾公議工作進(jìn)行動(dòng)員部署，統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，明確任務(wù)。

（二）全面啟動(dòng)（2012年8月）：向社會(huì)公布《行政處罰

裁量目錄》和有關(guān)配套制度，按照市法制辦工作要求，全面啟動(dòng)群眾公議工作。

（三）常態(tài)運(yùn)行（2012年10月）：接受上級(jí)有關(guān)部門對(duì)本級(jí)檔案管理部門群眾公議工作的檢查評(píng)估，建立健全公眾參與監(jiān)督行政處罰權(quán)力的長效機(jī)制。

五、保障措施

（一）加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。充分認(rèn)識(shí)群眾公議工作的重要性和必要性，將此項(xiàng)工作擺上依法行政、依法治檔的重要議事日程。成立以市檔案局局長為組長，以分管副局長為副組長，各業(yè)務(wù)處室負(fù)責(zé)人為成員的市檔案局行政處罰案件群眾公議工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)本部門群眾公議工作。制定具體實(shí)施方案，報(bào)送市監(jiān)察局和市政府法制辦。

（二）強(qiáng)化培訓(xùn)宣傳。進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)干部和執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，局領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭學(xué)習(xí)業(yè)務(wù)，熟練掌握行政執(zhí)法工作程序和群眾公議工作要求，熟練運(yùn)用自由裁量標(biāo)準(zhǔn)，充分利用各種媒體和宣傳陣地，強(qiáng)化社會(huì)宣傳，營造良好氛圍。

篇9

一、執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜、職能交叉的現(xiàn)象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。

為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對(duì)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊(duì)伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對(duì)某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭(zhēng)權(quán)，競(jìng)相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級(jí)的檢查。

《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會(huì)不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。

二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。

行政處罰是對(duì)公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計(jì)劃管理體制下逐步形成的，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。

行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭(zhēng)奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡(jiǎn)-----再膨脹-----再精簡(jiǎn)的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級(jí)財(cái)政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法，因?yàn)檫@樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢(shì)只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計(jì)的保留和爭(zhēng)取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。

三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。

現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對(duì)司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對(duì)人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對(duì)法治社會(huì)的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。

我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)?，雖然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，可以對(duì)涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚?，但并沒有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。

而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。

我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會(huì)在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實(shí)際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會(huì)要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：

一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場(chǎng)行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級(jí)人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府是國家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。

考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)人沒有異議的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)，但僅限于案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚，

不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。

二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，針對(duì)違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對(duì)違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時(shí)可以申請(qǐng)行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對(duì)涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定，既保證了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對(duì)人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對(duì)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對(duì)人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對(duì)行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、行政處罰案件的權(quán)由縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使?？h級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對(duì)行政處罰案件向行政法院提訟。

對(duì)現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會(huì)有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場(chǎng)大討論，百家爭(zhēng)鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會(huì)使政府在管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)

1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社

2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國方正出版社

3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學(xué)》雜志1998年第4期）

篇10

一、執(zhí)罰機(jī)關(guān)龐雜、職能交叉的現(xiàn)象仍沒有改變，而且還被披上一層合法的外衣。

為了表述方便，我們將具有行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)或被依法授權(quán)、委托的組織成為執(zhí)罰機(jī)關(guān)。在現(xiàn)行《行政處罰法》中，雖然單設(shè)了專門一章對(duì)行政處罰的實(shí)施機(jī)關(guān)作了規(guī)定，但對(duì)現(xiàn)行的執(zhí)罰機(jī)關(guān)混亂的現(xiàn)狀并沒有從根本上予以改變，一些原先從事執(zhí)罰職能的不合法組織通過規(guī)章委托，又變相的取得了執(zhí)罰權(quán)，從過去的不確定法律地位搖身一變又成為合法的執(zhí)罰組織。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和全部行政法規(guī)、規(guī)章都設(shè)立了行政處罰權(quán)，由此產(chǎn)生了數(shù)量龐雜的執(zhí)罰部門，具體有公安、海關(guān)、工商、稅務(wù)、衛(wèi)生、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、煙草、醫(yī)藥、鹽業(yè)、農(nóng)業(yè)、林政、交通、路政、漁政、海事、教育、民政、郵政、電信等等諸多部門，執(zhí)罰隊(duì)伍過多過濫，造成大蓋帽滿天飛，老百姓形容為“幾十頂大蓋帽，管著一頂破草帽”。由于執(zhí)罰隊(duì)伍龐雜，不可避免的造成職能交叉、重疊。對(duì)某些違法行為，由于執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)大，利益小，導(dǎo)致執(zhí)罰部門互相推諉、踢皮球；對(duì)某些含金量高的違法行為，執(zhí)罰部門又相互爭(zhēng)權(quán)，競(jìng)相處罰。同時(shí)，由于執(zhí)罰部門過多，又在某些部門形成執(zhí)法人員數(shù)量不足的形象，執(zhí)罰活動(dòng)靠搞突擊執(zhí)罰、聯(lián)合執(zhí)法來完成執(zhí)法任務(wù)，以應(yīng)付上級(jí)的檢查。

《行政處罰法》第十六條雖然規(guī)定國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個(gè)行政機(jī)關(guān)行使有關(guān)行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)，但因?yàn)樵摲蓷l款非強(qiáng)制性條款，每個(gè)執(zhí)罰部門必然片面強(qiáng)調(diào)自身職能的重要性和專業(yè)性，肯定不愿輕易得將自己的執(zhí)罰權(quán)交由其他部門行使，這樣，執(zhí)罰部門龐雜的現(xiàn)象就不可能從根本上得到改變。而且隨著法律、法規(guī)和規(guī)章的不斷增加，一些新的執(zhí)罰部門就會(huì)不斷出現(xiàn)，執(zhí)罰隊(duì)伍將更加混亂。

二、行政處罰決定權(quán)交由行政機(jī)關(guān)行使，是導(dǎo)致行政權(quán)力極度膨脹的重要根源之一。

行政處罰是對(duì)公民或組織人身、財(cái)產(chǎn)、行為的限制和剝奪，是一種懲罰權(quán)，應(yīng)屬司法權(quán)的范疇。而我國現(xiàn)行行政處罰體制是在過去計(jì)劃管理體制下逐步形成的，過分強(qiáng)調(diào)了行政權(quán)威，而忽視了國家權(quán)力分權(quán)制衡的原則，一些行政機(jī)關(guān)借助歷史機(jī)遇，獲取大量的行政處罰權(quán)，通過多年的苦心經(jīng)營，不進(jìn)行政職權(quán)遍布公法領(lǐng)域，而且還將觸角逐步伸向私法領(lǐng)域，一行政權(quán)力干預(yù)公民或組織之間的平等主體之間的私權(quán)糾紛。

行政機(jī)關(guān)千方百計(jì)爭(zhēng)奪行政處罰權(quán)，一方面是為了表明自己部門的重要性，確保自己在歷次政府機(jī)構(gòu)改革中能夠保住一席之地，這也是政府機(jī)構(gòu)改革似乎走不出膨脹-----精簡(jiǎn)-----再膨脹-----再精簡(jiǎn)的怪圈的一個(gè)重要原因。另一方面，擁有行政處罰權(quán)也能給部門自身帶來一定的經(jīng)濟(jì)利益。我國現(xiàn)有行政執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)名義上是執(zhí)行收支兩條線，但真正落實(shí)的僅是少數(shù)。大多數(shù)執(zhí)罰部門經(jīng)費(fèi)短缺，必須靠上級(jí)財(cái)政部門的罰款返還來彌補(bǔ)。更有一些執(zhí)罰部門的經(jīng)費(fèi)實(shí)行自收自支，靠直接坐支罰款收入來維持。這種財(cái)政保障體制就必然導(dǎo)致了趨利執(zhí)法和自費(fèi)執(zhí)法的現(xiàn)象，一些部門不是重在糾正違法行為，而是罰款了事。有的部門甚至希望、鼓勵(lì)當(dāng)事人違法，因?yàn)檫@樣才能有錢可罰，由此形成了“養(yǎng)違法”的現(xiàn)象。如某地公安派出所為罰款創(chuàng)收，竟然招聘女做誘餌，釣客來，創(chuàng)造了執(zhí)罰機(jī)關(guān)執(zhí)罰創(chuàng)收的奇聞。利益的趨勢(shì)只能驅(qū)使行政機(jī)關(guān)更加愿意濫用行政處罰權(quán)，總是千方百計(jì)的保留和爭(zhēng)取更多的行政處罰權(quán)，從而引發(fā)行政權(quán)力的再度膨脹。

三、現(xiàn)有行政權(quán)力不能滿足行政處罰的需要，起不到真正懲罰違法，糾正違法，保護(hù)第三人合法權(quán)益的目的。

現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)的大部分行政權(quán)力是與其行使宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職權(quán)相匹配的，勸導(dǎo)性、指導(dǎo)性較強(qiáng)，法定強(qiáng)制力相對(duì)司法權(quán)而言比較弱。目前，除公安、海關(guān)等少數(shù)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有對(duì)人、對(duì)物的行政強(qiáng)制權(quán)外，其他機(jī)關(guān)一般不具有這種行政強(qiáng)制權(quán)。而現(xiàn)行行政處罰過程中，又不能沒有上述權(quán)力的保障。諸如現(xiàn)行行政除案件的相對(duì)人作偽證；向行政機(jī)關(guān)提供假證；拒不提供有關(guān)材料、信息；拒絕行政機(jī)關(guān)檢查；拒絕接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的行政調(diào)查等諸多現(xiàn)象，在現(xiàn)有行政處罰體制中運(yùn)用現(xiàn)有行政權(quán)力都不可能合法有效的予以解決，尋求司法支持又缺乏可操作性法定程序，導(dǎo)致行政執(zhí)法人員或采取非法手段行使行政權(quán)，或?yàn)^職、失職不作為。這兩種做法都是對(duì)法治社會(huì)的一種踐踏。要改變這種狀況，必須對(duì)現(xiàn)有體制進(jìn)行徹底改革。

我國現(xiàn)有行政處罰案件有相當(dāng)多的都和第三人權(quán)益受到侵害相聯(lián)系。第三人希望國家在對(duì)違法行為進(jìn)行處罰的同時(shí)，能夠使自己受侵犯的權(quán)利得到救濟(jì)。顯然，這種救濟(jì)最終還需司法權(quán)來保障。而我國現(xiàn)有行政保護(hù)制度中，如商標(biāo)權(quán)保護(hù)、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、治安案件人身傷害賠償?shù)?，雖然賦予相應(yīng)行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政處罰的同時(shí)，可以對(duì)涉及民事賠償?shù)牟糠忠徊⒆龀鎏幚?，但并沒有法律最終強(qiáng)制力。而且，一些行政機(jī)關(guān)擔(dān)心引起行政訴訟，也不愿意履行這部分職權(quán)，使這類法律規(guī)定形同虛設(shè)。

而且，現(xiàn)行行政處罰程序所設(shè)置的一般程序，諸如立案、調(diào)查、內(nèi)部法制核審、處罰告知、聽證、決定處罰、強(qiáng)制執(zhí)行、行政復(fù)議、行政訴訟等程序繁瑣，雖然耗費(fèi)大量政府資源，反而很難達(dá)到預(yù)期目的。

我們知道，行政執(zhí)法體制必須符合國家權(quán)力分工制衡與協(xié)作的原則要求，必須體現(xiàn)國家意志的唯一性、強(qiáng)制性和有效性。我國目前的政府機(jī)構(gòu)改革雖然蘊(yùn)含著較為深刻的制度創(chuàng)新思想與舉措，但仍是一種過渡性的改革，其直接目的不過是在于解決目前較為突出的矛盾，具有頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳的性質(zhì)，而缺乏前瞻性與預(yù)防性。法律體制改革必須具有前瞻性，行政處罰體制改革也同樣如此。是體制改革遷就于行政處罰現(xiàn)狀，還是行政處罰改革適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，確實(shí)是一個(gè)值得考慮問題。我們應(yīng)該借鑒包括西方法制社會(huì)在內(nèi)的所有人類文明成果，結(jié)合我國實(shí)際，與世俱進(jìn)，建立一套新的能夠適應(yīng)現(xiàn)代法制社會(huì)要求的行政處罰體制，而不是修修補(bǔ)補(bǔ)，應(yīng)付了事。具體而言：

一、將現(xiàn)有執(zhí)罰部門適當(dāng)集中，僅賦予其當(dāng)場(chǎng)行政處罰權(quán)和一般程序調(diào)查權(quán)、行政處罰建議權(quán)。除公安、海關(guān)、稅務(wù)部門外，其他部門執(zhí)法權(quán)全部合并，統(tǒng)一交由各級(jí)人民政府行使。根據(jù)我國憲法和各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，各級(jí)人民政府是國家行政機(jī)關(guān)，享有包括行政執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的國家行政權(quán)力。但實(shí)際上各級(jí)政府的執(zhí)法權(quán)力都分散到政府的各部門手中，造成部門林立，權(quán)力分散。行政處罰體制改革就是要還完整行政權(quán)與政府。將行政處罰案件調(diào)查權(quán)與決定權(quán)分離，是按照行政權(quán)與司法權(quán)分工原則，將行政處罰決定權(quán)從現(xiàn)有行政權(quán)力中剝離出來。

考慮到目前違法行為大部分屬于性質(zhì)輕微的狀況，可以授權(quán)行政機(jī)關(guān)行使相對(duì)人沒有異議的當(dāng)場(chǎng)處罰權(quán)，但僅限于案件事實(shí)簡(jiǎn)單清楚，不需要另行調(diào)查取證，僅處以警告或一定數(shù)額以下的罰款的行政處罰。除此之外，行政機(jī)關(guān)只能依法對(duì)違法行為進(jìn)行行政調(diào)查，并提出行政處罰建議。

二、專門成立行政法院，由其行使行政處罰決定權(quán)、行政強(qiáng)制措施決定權(quán)、行政處罰強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。依托現(xiàn)有人民法院的行政庭，單獨(dú)成立行政法院，由行政法院的行政法官根據(jù)行政機(jī)關(guān)的申請(qǐng)，針對(duì)違法行為簽發(fā)行政調(diào)查令，行政執(zhí)法人員持行政調(diào)查令對(duì)違法行為人或組織進(jìn)行強(qiáng)制性的行政調(diào)查，必要時(shí)可以申請(qǐng)行政法官簽發(fā)行政強(qiáng)制措施令，對(duì)涉案物證進(jìn)行查封、扣押。由于一切活動(dòng)都是由行政法官?zèng)Q定，既保證了司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的時(shí)時(shí)監(jiān)督，又賦予了行政調(diào)查行為的權(quán)威性。違法相對(duì)人的一切拒絕、阻撓調(diào)查行為都可被視為是妨礙司法行為而受到追究，從而解決了現(xiàn)行行政處罰手段過軟的弊端。行政法院通過對(duì)行政機(jī)關(guān)收集的證據(jù)和處罰建議的審查，聽取違法相對(duì)人的陳述和申辯，獨(dú)立行使行政處罰決定權(quán)。對(duì)行政法院做出的處罰決定，只有違法行為人可以上訴。逾期不上訴的行政處罰決定即發(fā)生法律效力，違法行為人必須履行，拒不履行的，由行政法院強(qiáng)制執(zhí)行。

三、行政處罰案件的權(quán)由縣級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)行使?？h級(jí)以上人民政府法制機(jī)構(gòu)僅負(fù)責(zé)訴訟程序的操作，不參與行政調(diào)查取證，代表國家對(duì)行政處罰案件向行政法院提訟。

對(duì)現(xiàn)有行政處罰體制的改革，由于涉及到行政權(quán)、司法權(quán)的重新分配，牽扯到許多部門的利益，肯定會(huì)有很大的阻力。但這應(yīng)是我們今后改革的方向。我們應(yīng)當(dāng)先從理論上、思想上掀起一場(chǎng)大討論，百家爭(zhēng)鳴、百家齊放，使之更加完善，然后以法律的形式予以確立。只有斷然廢除一切不合理的體制，重新確立一套完善、科學(xué)的運(yùn)作制度，才會(huì)使政府在管理社會(huì)和經(jīng)濟(jì)事務(wù)中發(fā)揮更大的作用。

參考文獻(xiàn)

1、胡錦光著《行政處罰研究》法律出版社

2、應(yīng)松年主編《行政法學(xué)新論》中國方正出版社

3、鐘明霞《我國行政處罰法的缺陷分析》（《法學(xué)》雜志1998年第4期）