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篇1

關(guān)鍵詞：土地管理法修改；土地資源；市場(chǎng)配置；機(jī)制完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A doi：10.3969/j.issn.1672-3309（x）.2013.04.52 文章編號(hào)：1672-3309（2013）04-130-02

2012年11月28日，國(guó)務(wù)院總理主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議中討論通過(guò)的《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《土地管理法》）對(duì)農(nóng)民集體所有土地征收補(bǔ)償制度作了修改。作為土地管理的基本法律，《土地管理法》在保護(hù)耕地、促進(jìn)城市化等方面一直發(fā)揮著重要作用。但是該法在立法之初所堅(jiān)持的國(guó)家主義立法思維及重管理效率、輕權(quán)利保障的立法理念使這部法律嚴(yán)重滯后。

一、土地資源配置與《土地管理法》

土地資源是一種不可再生資源，作為人類(lèi)賴以生存和繁衍的基礎(chǔ)性資源，關(guān)系著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展乃至國(guó)家社會(huì)安全。提高土地資源的配置效率關(guān)鍵是要依靠有效的土地資源配置方式。目前，我國(guó)土地資源配置方式主要有行政配置和市場(chǎng)配置兩種。所謂行政配置是指土地資源由政府根據(jù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要安排各種用地類(lèi)型的比例以及以何種代價(jià)提供給用地者。市場(chǎng)配置則是各類(lèi)用地主體（政府、企業(yè)和個(gè)人）通過(guò)市場(chǎng)方式獲得相關(guān)土地資源，以市場(chǎng)價(jià)格為指針，供求關(guān)系相調(diào)節(jié)，各類(lèi)用地主體根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的變化以及相應(yīng)的成本和收益狀況確定用地區(qū)位和面積。

確立完善市場(chǎng)配置方式，必須通過(guò)健全相關(guān)的法律來(lái)保障。作為我國(guó)重要的土地資源保護(hù)和開(kāi)發(fā)的法律，《土地管理法》的重要內(nèi)容就是進(jìn)行土地資源的配置。要通過(guò)市場(chǎng)的基礎(chǔ)作用來(lái)合理配置土地資源就要修改《土地管理法》中的相關(guān)內(nèi)容，建立健全相關(guān)制度。

二、現(xiàn)行《土地管理法》中土地資源市場(chǎng)配置存在的問(wèn)題

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地作為特殊商品，必然趨向市場(chǎng)化。目前，我國(guó)土地市場(chǎng)不健全、國(guó)家干預(yù)不適當(dāng)以及由此帶來(lái)的土地利用不高效等諸多問(wèn)題，都與相關(guān)政策法規(guī)的不完善有關(guān)。

（一）不健全的土地市場(chǎng)

首先，中國(guó)現(xiàn)行的土地市場(chǎng)為城市與農(nóng)村的“二元土地市場(chǎng)”。城市土地市場(chǎng)包括一級(jí)土地市場(chǎng)和二級(jí)土地市場(chǎng)，國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)，而集體所有土地進(jìn)入城市市場(chǎng)必須首先由城市政府進(jìn)行強(qiáng)制征用。二元土地市場(chǎng)的存在根源于國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)嚴(yán)重的不平等，這種不平等是集體土地使用權(quán)的殘缺和不平等對(duì)待造成的。這種城鄉(xiāng)分裂的二元市場(chǎng)，使政府成為土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者，一方面造成了地方政府對(duì)土地轉(zhuǎn)讓收入及土地融資的過(guò)度依賴，另一方面政府對(duì)土地儲(chǔ)備制度鮮有關(guān)注。

其次，土地市場(chǎng)不健全的交易制度?！?a href="http://www.eimio.cn/haowen/292101.html" target="_blank">土地管理法》第43條確立了國(guó)家對(duì)建設(shè)用地的壟斷制度。排除極少個(gè)例，在我國(guó)建設(shè)用地必須屬于國(guó)有土地。實(shí)踐中的弊端體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是各級(jí)政府的用地審批制度，容易產(chǎn)生腐敗現(xiàn)象，影響社會(huì)穩(wěn)定；二是國(guó)家壟斷建設(shè)用地供給，集體土地?zé)o法進(jìn)入土地市場(chǎng)，就產(chǎn)權(quán)而言，形成了國(guó)家所有制與集體所有制不平等。

（二）不完善土地收益分配制度

同樣作為市場(chǎng)主體，政府和被征地的農(nóng)民本應(yīng)該平等地享有利益分配的權(quán)利。但集體所有土地不能直接入市，這使得土地增值收益被開(kāi)發(fā)企業(yè)、中央政府和地方政府獲得，被征地的農(nóng)民只能獲得征地補(bǔ)償，土地出讓金純收益則分配較少。《土地管理法》第47條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)”，但是實(shí)踐當(dāng)中補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)卻與實(shí)際市場(chǎng)交易可獲得的利益相距甚遠(yuǎn)。而且土地補(bǔ)償無(wú)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，“同地不同價(jià)”也屢見(jiàn)不鮮?，F(xiàn)實(shí)中這種不平等的主體、不合理的利益分配以及不統(tǒng)一的賠償標(biāo)準(zhǔn)造成了嚴(yán)重的社會(huì)矛盾。

（三）國(guó)家干預(yù)的濫用

在土地資源的配置中，國(guó)家“濫用”市場(chǎng)干預(yù)情況凸顯為以下三個(gè)問(wèn)題：第一，根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，各級(jí)政府是土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)主體，土地市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng)者和管理者的雙重身份使其權(quán)力過(guò)于集中又缺少監(jiān)督；第二，地方政府依賴出賣(mài)土地獲得財(cái)政收入導(dǎo)致土地資源浪費(fèi)、城建無(wú)序等現(xiàn)象；第三，征地范圍的不明確，“公共利益”界定不清。

三、土地資源市場(chǎng)配置的完善與《土地管理法》的修改建議

目前土地資源的市場(chǎng)配置機(jī)制不完善，要解決這一問(wèn)題就要建立一套完善法律法規(guī)，特別是完善《土地管理法》中不適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式。要建立統(tǒng)一、開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)、有序的土地市場(chǎng)，至關(guān)重要的一點(diǎn)就是通過(guò)法律法規(guī)來(lái)規(guī)制和協(xié)調(diào)好市場(chǎng)機(jī)制與國(guó)家干預(yù)的關(guān)系。

（一） 健全土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制

首先，改革土地收益分配制度。根據(jù)現(xiàn)行《土地管理法》第47條規(guī)定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，其主要存在三點(diǎn)缺陷：第一，土地原用途補(bǔ)償制度，即政府對(duì)被征土地的補(bǔ)償未將增值部分計(jì)入其中；第二，限額補(bǔ)償制度，即補(bǔ)償額最高不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于被征地農(nóng)民的實(shí)際收益；第三，地方政府定價(jià)制度，即國(guó)家授權(quán)地方政府規(guī)定具體補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而非土地市場(chǎng)調(diào)控價(jià)格機(jī)制。以上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重?fù)p害了被征地人利益，實(shí)際上是把土地收益交由政府和開(kāi)發(fā)商共同分享，實(shí)踐當(dāng)中屢釀 “征地悲劇”的惡果。

筆者認(rèn)為，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)由供地和需地雙方通過(guò)自愿協(xié)商來(lái)決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；如協(xié)商不成時(shí)，由雙方都能接受的資產(chǎn)評(píng)估公司作為第三方，按照當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)價(jià)格決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此次《土地管理法（草案）》明確了公平補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t，規(guī)定征收農(nóng)民集體所有的土地應(yīng)當(dāng)給予公平補(bǔ)償，而且補(bǔ)償資金不落實(shí)的，不得批準(zhǔn)和實(shí)施征地。同時(shí)草案中還涉及授權(quán)國(guó)務(wù)院制定征收農(nóng)民集體所有土地補(bǔ)償安置的具體辦法。這實(shí)際上是為《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的出臺(tái)鋪平道路。

其次，健全農(nóng)村土地入市制度?！锻恋毓芾矸ā吩谕恋厥袌?chǎng)交易主體上應(yīng)當(dāng)改革，轉(zhuǎn)變政府壟斷一級(jí)市場(chǎng)的現(xiàn)狀，使農(nóng)民在未來(lái)成為農(nóng)村集體土地交易的主體，再通過(guò)調(diào)節(jié)稅收的方式，使部分土地收益成為地方財(cái)政收入。土地市場(chǎng)適度引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，使土地交易流程制度化，減少人為操作空間，減少腐敗發(fā)生。健全土地交易信息披露制度，以便更好地引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)，從民法角度講，改革土地權(quán)利制度勢(shì)在必行。根據(jù)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定，完善集體所有土地的用益物權(quán)的流轉(zhuǎn)制度，改變目前《土地管理法》中集體所有土地不能進(jìn)入市場(chǎng)的規(guī)定，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)。

（二） 完善國(guó)家干預(yù)土地資源配置機(jī)制

國(guó)家對(duì)土地資源配置進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是必要的，但是這并不代表政府可以替代市場(chǎng)，國(guó)家和市場(chǎng)應(yīng)當(dāng)在土地資源配置中相互補(bǔ)充共同推進(jìn)的作用。

第一，縮小土地劃撥范圍?！锻恋毓芾矸ā返?條中“公共利益”的邊界難以確定，導(dǎo)致政府征地幾乎不受任何實(shí)質(zhì)性制度的制約而擁有過(guò)于強(qiáng)大的土地征收權(quán)力。“實(shí)現(xiàn)公共利益”成為地方政府強(qiáng)制征收土地常用借口。因此，筆者建議首先政府征地的權(quán)力應(yīng)當(dāng)符合比例原則，以此限制其權(quán)力的濫用；其次必須依法明確 “公共利益”含義和范圍提高其可操作性。

第二，改革《土地管理法》中土地利用規(guī)劃和儲(chǔ)備制度。因地制宜的制定土地規(guī)劃制度，根據(jù)市場(chǎng)需求建立規(guī)劃?rùn)C(jī)制，來(lái)保障規(guī)劃?rùn)C(jī)制的科學(xué)、有效實(shí)施，充分發(fā)揮規(guī)劃的整體控制作用。同時(shí)，制定科學(xué)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃，擴(kuò)大公益性用地的收購(gòu)與儲(chǔ)備，建立土地儲(chǔ)備金制度。

第三，強(qiáng)化耕地保護(hù)制度和改革土地用途管制模式。嚴(yán)格耕地保護(hù)將是《土地管理法》修訂的主要目的之一。實(shí)際上，耕地保護(hù)制度涉及的內(nèi)容比較繁雜，但基本內(nèi)涵應(yīng)圍繞責(zé)任及其操作體系展開(kāi)?，F(xiàn)行《土地管理法》第四章“耕地保護(hù)”及第七章“法律責(zé)任”，各種耕地保護(hù)制度都缺乏法律后果的規(guī)定，致使立法的預(yù)期目的難以實(shí)現(xiàn)，而且削弱了法律的威懾力，影響了法律的權(quán)威性?！锻恋毓芾矸ā沸抻啎r(shí)理應(yīng)增加耕地保護(hù)制度法律責(zé)任的規(guī)定?！锻恋毓芾矸ǎú莅福穼?duì)此已有改觀，增設(shè)了各級(jí)政府耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及耕地保護(hù)考核制，對(duì)強(qiáng)化耕地保護(hù)無(wú)疑具有促進(jìn)作用。不過(guò)，如何落實(shí)耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制及考核制，以及考核不合格需要承擔(dān)何種法律后果，仍有待進(jìn)一步細(xì)化。

四、結(jié)語(yǔ)

完善土地資源市場(chǎng)配置機(jī)制僅靠《土地管理法》是不夠的，必須依靠《憲法》及《城市房地產(chǎn)管理法》《土地承包法》等其他法律法規(guī)體系的健全。法律規(guī)范與政府干預(yù)相互協(xié)調(diào)，才能實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的統(tǒng)一。下一個(gè)五年規(guī)劃推進(jìn)中，城鎮(zhèn)化規(guī)模不斷擴(kuò)張，土地利用數(shù)量不斷攀升，進(jìn)一步推動(dòng)市場(chǎng)穩(wěn)定有序的發(fā)展具有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。

參考文獻(xiàn)：

[1] 楊世建.土地征收與農(nóng)民權(quán)利的憲法保障[J].云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2011，（04）：116-119.

篇2

關(guān)鍵詞：土地征收；補(bǔ)償制度；補(bǔ)償范圍；平等原則

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.3 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2015）011-000-02

一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀

按《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，在征地補(bǔ)償過(guò)程中，全國(guó)各地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制定具體方案確定土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)等。但全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異較大，若按此項(xiàng)規(guī)定，補(bǔ)償制度會(huì)因缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致各地補(bǔ)償情況差別較大，存在較大的隨意性與不確定性。并且，在征地補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放的過(guò)程中，存在程序復(fù)雜、補(bǔ)償主體不明等情況，容易造成補(bǔ)償費(fèi)用流向問(wèn)題。

二、土地征收補(bǔ)償?shù)默F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收土地的，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。2004年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》對(duì)《土地管理法》第47條規(guī)定的征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了糾偏。它規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和達(dá)到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當(dāng)?shù)厝嗣裾梢杂脟?guó)有土地有償使用收入予以補(bǔ)貼?！彼?guī)定：“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)有保障”，并提出了包括社會(huì)保障和補(bǔ)償方式在內(nèi)的各項(xiàng)落實(shí)措施[1]。

事實(shí)上，土地的原有用途產(chǎn)值既不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價(jià)值，也不能反映土地在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中因“近鄰效應(yīng)”而產(chǎn)生的價(jià)值，更不能體現(xiàn)不可量算的環(huán)境和文化價(jià)值，按被征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍補(bǔ)償只相當(dāng)于補(bǔ)償土地原有用途30年的產(chǎn)值。現(xiàn)在全國(guó)各地，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高的是杭州，征地價(jià)格一畝地按每年一千元的產(chǎn)值計(jì)算，也就十來(lái)萬(wàn)，為原有土地價(jià)格的 100倍也不止，但也只相當(dāng)于100年的原有用途產(chǎn)值。這種補(bǔ)償對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)是不相稱的，因?yàn)閷?duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)土地是世代賴以生存的基礎(chǔ)，土地是永久性的。

三、我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的缺陷

（一） 征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定方式不合理

一方面，現(xiàn)行的《土地管理法》中沒(méi)有明確規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，只是對(duì)補(bǔ)償?shù)淖罡吲c最低標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了限制規(guī)定，這樣地方政府結(jié)合實(shí)際制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)就有較大的主觀性，為了減輕財(cái)政壓力，一些地方政府會(huì)壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致權(quán)益主體所得到的補(bǔ)償較低。另一方面，目前，我國(guó)對(duì)征地補(bǔ)償采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這一方法受時(shí)間、地域等不定因素影響太大，不具有合理性，引起了眾多爭(zhēng)議。年產(chǎn)值的決定是根據(jù)所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件來(lái)定的，不能反映被征地的區(qū)位因素，這種補(bǔ)償方法偏離了土地市場(chǎng)價(jià)格，所以爭(zhēng)議較大。

（二）土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)窄

目前，世界各國(guó)都制定了相應(yīng)的征地補(bǔ)償制度，都有關(guān)于權(quán)益主體方面的補(bǔ)償條款，但就其補(bǔ)償范圍而言，我國(guó)較其他各國(guó)相比存在很大差異。我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》只是對(duì)征地的相關(guān)補(bǔ)償進(jìn)行了籠統(tǒng)規(guī)定，沒(méi)有給出具體的、統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)補(bǔ)償范圍沒(méi)有進(jìn)行細(xì)化，涉及到與土地直接相關(guān)的一部分損失補(bǔ)償，但是不包括其他間接損失補(bǔ)償，如遷移補(bǔ)償、工事補(bǔ)償?shù)?。這在發(fā)達(dá)國(guó)家都涉及到了，既有與土地本身價(jià)值直接相關(guān)的補(bǔ)償還包括由此產(chǎn)生的一系列附帶損失的補(bǔ)償。而我國(guó)的征地補(bǔ)償規(guī)定較為狹隘，難以滿足相關(guān)權(quán)利人利益的補(bǔ)償。

（三） 補(bǔ)償權(quán)益主體不明晰

從理論上說(shuō)，補(bǔ)償權(quán)益主體本應(yīng)為“集體土地所有權(quán)人”，但征地補(bǔ)償制度對(duì) “集體”這個(gè)概念沒(méi)有進(jìn)行明確定位，因此補(bǔ)償實(shí)際中出現(xiàn)的所有權(quán)主體具有較大的可替代性，若真正的補(bǔ)償權(quán)益主體無(wú)法確定，征地補(bǔ)償費(fèi)用可能會(huì)被冒用、截留等。根據(jù)相關(guān)部門(mén)的統(tǒng)計(jì)顯示，土地補(bǔ)償費(fèi)如果土地出讓成本價(jià)為百分之百，農(nóng)民只能得百分之五到百分之十，村集體經(jīng)濟(jì)組織得百分之二十五到三十，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 各級(jí)地方政府所得為百分之六十到七十，由此來(lái)看，征地權(quán)益主體只得到一小部分，極大地侵害了權(quán)益主體的利益。

（四） 補(bǔ)償安置途徑單一

《土地管理法》中規(guī)定土地補(bǔ)償安置主要采取一次性貨幣補(bǔ)償方式為主，其他補(bǔ)償方式為輔。大多數(shù)失地人所獲得的一次性補(bǔ)償金不足以購(gòu)買(mǎi)原來(lái)同等價(jià)值的房屋，只夠保障其一段時(shí)間內(nèi)生活，最終導(dǎo)致的結(jié)果是失地人生活標(biāo)準(zhǔn)大幅下降。筆者認(rèn)為一次性貨幣補(bǔ)償只考慮了實(shí)際操作的簡(jiǎn)易性，卻沒(méi)有考慮到是否能真正保障被征地人今后現(xiàn)實(shí)生活的需要。

四、政策建議

前文可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度仍存在著許多問(wèn)題，為了能更充分保障失地人的相關(guān)權(quán)益，發(fā)揚(yáng)國(guó)家以人為本的治國(guó)理念，應(yīng)當(dāng)對(duì)征地補(bǔ)償制度加以完善。

（一） 擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍

在這個(gè)問(wèn)題上，我國(guó)可以打破以往的籠統(tǒng)分類(lèi)體制，采用歸類(lèi)細(xì)分補(bǔ)償事項(xiàng)的思路，將土地補(bǔ)償費(fèi)大體分為三大類(lèi)：第一類(lèi)為與土地直接相關(guān)的，如土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地面附著物補(bǔ)償費(fèi)等；第二類(lèi)為與失地人直接開(kāi)銷(xiāo)相關(guān)的，如失地人的搬遷費(fèi)用、經(jīng)營(yíng)損失費(fèi)、確認(rèn)和產(chǎn)權(quán)變更登記的花費(fèi)，及對(duì)其他相關(guān)財(cái)產(chǎn)的不良影響費(fèi)用等；第三類(lèi)為特殊補(bǔ)償，在補(bǔ)償?shù)木唧w過(guò)程中，應(yīng)充分考慮到被征地人的再就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、情感損失等，增加精神補(bǔ)償。

（二） 結(jié)合法律明晰權(quán)益主體

在我國(guó)《土地管理法》中沒(méi)有對(duì)“集體”的范圍給出實(shí)質(zhì)性的定位，因此，在我國(guó)的《土地管理法》中可以規(guī)定為：“集體土地所有權(quán)人只能是在相當(dāng)時(shí)期內(nèi)長(zhǎng)期屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員，即農(nóng)民以及與土地有直接長(zhǎng)期勞作關(guān)系的主體（ 如土地承包經(jīng)營(yíng)者） ”。根據(jù)規(guī)定，哪些不參與任何勞作的主體如外出務(wù)工人員、流動(dòng)人口等，都不能看作是集體經(jīng)濟(jì)組織的成員。尤其要注意的是，征地補(bǔ)償制度應(yīng)注重被補(bǔ)償主體與土地的直接關(guān)系，只有直接的關(guān)系才能使被補(bǔ)償主體免于受到土地征收帶來(lái)的侵害，還能有效避免各級(jí)地方政府在征地補(bǔ)償款中的貪污、截留行為。

（三） 改進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

對(duì)于改進(jìn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)充分考慮各方面綜合因素，筆者認(rèn)為主要包括以下幾點(diǎn)：首先，應(yīng)當(dāng)考慮土地被征收以后，失地農(nóng)民的所有損失；其次應(yīng)注意土地價(jià)值的市場(chǎng)性與時(shí)效性，相關(guān)規(guī)定中不能只按照土地的原用途價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，要按照被征收后的用途計(jì)算土地市場(chǎng)價(jià)值，以此為基礎(chǔ)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)；再次要考慮農(nóng)民失去土地后基本的生活保障，也就是說(shuō)要對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行基本生活安置補(bǔ)償，確保農(nóng)民生活水平在失地前后不會(huì)相差太大。具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)以當(dāng)?shù)赝恋氐氖袌?chǎng)價(jià)格為評(píng)估依據(jù)，在土地市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上充分考慮土地對(duì)現(xiàn)實(shí)生活影響的程度。

（四）加強(qiáng)補(bǔ)償制度人性化

首先，地方政府應(yīng)對(duì)失地人的實(shí)際損失進(jìn)行補(bǔ)償；其次，可以引入被征地價(jià)值評(píng)估程序，由具有法定資質(zhì)的評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)失地人的實(shí)際損失進(jìn)行評(píng)估；最后，我國(guó)在征地補(bǔ)償方式上，則采取住房安置補(bǔ)償與貨幣補(bǔ)償兩者相結(jié)合的方式。然而，鑒于目前征地價(jià)值評(píng)估技術(shù)不足和地價(jià)狂漲等的情形，要充分體現(xiàn)完全補(bǔ)償?shù)脑瓌t，在補(bǔ)償方式上仍然應(yīng)該以貨幣補(bǔ)償為主，以實(shí)物補(bǔ)償、安排就業(yè)、興建生產(chǎn)、提供生活再建設(shè)施、給予生產(chǎn)生活優(yōu)惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補(bǔ)失地人所受的損失，幫助其繼續(xù)生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地補(bǔ)償制度是人性化的制度。

五、結(jié)語(yǔ)

被征地農(nóng)民為地區(qū)建設(shè)所作出的犧牲及他們失地后的生活現(xiàn)狀大家是有目共睹的，他們應(yīng)該得到合理的安置，他們應(yīng)該跟城市居民一樣享受合理的社會(huì)保障。但被征地農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償政策改革研究是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它涉及到多個(gè)方面的問(wèn)題，包括社會(huì)基本保障制度、國(guó)家法制建設(shè)，國(guó)家土地制度等。因此改革被征地農(nóng)民的土地征收補(bǔ)償政策是完善我國(guó)地方政府征地補(bǔ)償機(jī)制工作的重中之重。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民權(quán)益；對(duì)策

中圖分類(lèi)號(hào)：F304.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2013）01-0-01

土地流轉(zhuǎn)方式和土地流轉(zhuǎn)中政府的行為對(duì)農(nóng)民權(quán)益有重大的影響。然而，由于農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)、政治上的弱勢(shì)地位，地方政府和村集體在土地流轉(zhuǎn)中存在尋租行為，為了短期經(jīng)濟(jì)利益和個(gè)人利益，而損害農(nóng)民的利益。

一、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益受損變現(xiàn)

（一）農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)意愿受到干涉

農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意愿的干涉主要來(lái)自兩方面，一是來(lái)自發(fā)包方——村集體經(jīng)濟(jì)組織的干涉?，F(xiàn)實(shí)中，不乏村集體經(jīng)濟(jì)組織以所有者身份侵占農(nóng)民利益的行為，如村委會(huì)的尋租行為、侵吞流轉(zhuǎn)費(fèi)等。借農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整之名，隨意終止承包合同，無(wú)償收回、非法轉(zhuǎn)讓、出租和越權(quán)征用農(nóng)民承包的土地，強(qiáng)迫農(nóng)民以承包土地入股等現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。村集體經(jīng)濟(jì)組織的這些行為干涉了農(nóng)民的自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，侵害了農(nóng)民合法的土地使用權(quán)利；二是來(lái)自地方政府的干涉。政府的土地管理部門(mén)作為農(nóng)村土地的管理者，職責(zé)在于監(jiān)督土地資源的合理運(yùn)用，監(jiān)督農(nóng)戶土地使用權(quán)的流動(dòng)，監(jiān)控土地供需總量的動(dòng)態(tài)平衡，而不是用行政手段去調(diào)整土地資源，去干預(yù)甚至取代農(nóng)戶對(duì)土地的使用權(quán)。更有甚者將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)看作是有利可圖的事情，在利益的驅(qū)使下，無(wú)視法律規(guī)定，依靠行政命令無(wú)償或低價(jià)強(qiáng)行推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，熱衷圈地搞政績(jī)，嚴(yán)重違背了農(nóng)民意愿，侵犯了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)。

（二）現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度對(duì)農(nóng)民不利

現(xiàn)行的《土地管理法》乃至《國(guó)家建設(shè)征用地條例》，在提高征地標(biāo)準(zhǔn)的同時(shí)，繼續(xù)沿用按畝產(chǎn)值的倍數(shù)確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的做法帶有明顯的強(qiáng)制性。主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

首先，《土地管理法》確定的“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”的基本原則，原用途是造成征地中的價(jià)格剪刀差的根本原因，被征土地改變用途后的增值收益被一些地方政府獲取，農(nóng)民的利益嚴(yán)重受損。其次，以產(chǎn)值確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能反映土地的市場(chǎng)價(jià)值?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)為耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6-10倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍，土地補(bǔ)償費(fèi)以農(nóng)地收益來(lái)計(jì)算，并不能反映土地的真實(shí)價(jià)值，被征收人的利益在土地征收中沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)，補(bǔ)償費(fèi)的基數(shù)既非市場(chǎng)價(jià)格，也無(wú)參照系，難以推測(cè)其合理與否。最后，現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（6-10倍）與1982年《國(guó)家建設(shè)征用地條例》規(guī)定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)（3-6倍）相差無(wú)幾，難以正確體現(xiàn)地塊的區(qū)位差異及各地不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，國(guó)家征地后給予農(nóng)民適當(dāng)補(bǔ)償，并安排被征地農(nóng)民農(nóng)轉(zhuǎn)非，招工，享受?chē)?guó)家負(fù)擔(dān)的市民、工人的福利待遇，因而那時(shí)農(nóng)民被征地后的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)可以保證。但是現(xiàn)在，對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)，就業(yè)靠市場(chǎng)，地方政府的安置大多數(shù)是發(fā)放一次性的安置補(bǔ)助費(fèi)。由于農(nóng)民自身?xiàng)l件有限，缺乏在市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)能力，當(dāng)補(bǔ)償費(fèi)用盡，很容易陷于失地又失業(yè)的困境。

（三）企業(yè)行為使農(nóng)民利益受損

農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，大都采取了轉(zhuǎn)租倒包的方式，即一方面支付給農(nóng)民高于一般水平的流轉(zhuǎn)價(jià)格，另一方面在用工時(shí)首先滿足轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民的要求，使轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民能夠得到雙重收益。從當(dāng)前看，這對(duì)農(nóng)民是有利的，但這一比較普遍的做法和當(dāng)前有關(guān)政策并不一致，并且存在很大隱患。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)應(yīng)當(dāng)是公司帶動(dòng)農(nóng)戶，而不是公司替代農(nóng)戶。企業(yè)和城鎮(zhèn)居民隨意到農(nóng)村租賃和經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶承包地，隱患很多，甚至可能造成土地兼并，使農(nóng)民成為新的雇農(nóng)或淪為無(wú)業(yè)游民，危及整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定。

（四）土地糾紛機(jī)制對(duì)農(nóng)民不利

因?yàn)榧w具有土地所有權(quán)，農(nóng)民不具備訴訟主體資格，現(xiàn)行的政策并沒(méi)有賦予農(nóng)民必要的談判地位，也沒(méi)有設(shè)定具體的明確的可行的程序來(lái)解決問(wèn)題，農(nóng)民難以通過(guò)法律訴訟渠道進(jìn)行維權(quán)活動(dòng)。農(nóng)民上訪受阻，農(nóng)民的正常利益得不到表達(dá)，訴求得不到合理的解決，群體性的、對(duì)抗性和破壞性額的方式在農(nóng)村時(shí)有發(fā)生，甚至導(dǎo)致激烈的沖突。

二、土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民利益受損原因

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清。在我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度下，模糊的“集體”概念使得我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)主體相當(dāng)不清晰，這就為各種權(quán)利尋租提供了制度空間，使得農(nóng)民土地權(quán)益受到不同程度的侵害。

農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)參與能力不足。無(wú)論農(nóng)民有地還是無(wú)地，農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)參與能力相對(duì)較弱。這是因?yàn)椋恨r(nóng)民受到自身文化水平、技術(shù)水平的影響，無(wú)法很快融入城鎮(zhèn)參與競(jìng)爭(zhēng)，獲得穩(wěn)定的工作；大量農(nóng)村居民家庭積累少，自主就業(yè)和創(chuàng)業(yè)缺乏必要的資金，籌資難、融資渠道單一制約農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

農(nóng)民的利益表達(dá)能力不足農(nóng)民在人力資本、社會(huì)資本上不及其他社會(huì)階層，村集體是農(nóng)民自治組織，但同時(shí)也代表基層政府的權(quán)益，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)合作組織主抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)民的利益申訴手段單一，問(wèn)題也無(wú)法得到及時(shí)解決，農(nóng)民的利益表達(dá)得不到真實(shí)的回饋。

三、對(duì)策

賦予農(nóng)民充分的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利，建立健全農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)體系要從以下三個(gè)方面進(jìn)行：

首先，土地使用權(quán)的明確化。土地使用權(quán)是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的核心，農(nóng)民享有對(duì)土地的排他性占有，并且對(duì)土地有充分的處置權(quán)，具體表現(xiàn)為，對(duì)土地的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)決策權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、租賃權(quán)、開(kāi)發(fā)權(quán)、收益權(quán)等。

其次，土地使用權(quán)的完全物權(quán)化。土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)為一種物權(quán)，而不是債權(quán)。在現(xiàn)實(shí)中，雖然農(nóng)民的土地使用權(quán)從某種程度上講具有物權(quán)的性質(zhì)，例如，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就屬于《物權(quán)法》中的用益物權(quán)范疇。

最后，土地使用權(quán)的穩(wěn)定性和永久性。土地使用權(quán)的長(zhǎng)短直接影響到農(nóng)村土地制度的運(yùn)作效率。賦予農(nóng)民永久的土地使用權(quán)，可以穩(wěn)定農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期收益，促進(jìn)農(nóng)民對(duì)土地進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃，減少因短期行為帶來(lái)的損失，增加農(nóng)民的長(zhǎng)期收益。

參考文獻(xiàn)：

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[關(guān)鍵字] 土地管理 土地管理制度 改革

[中圖分類(lèi)號(hào)] TU98 [文獻(xiàn)碼] B [文章編號(hào)] 1000-405X（2013）-1-10-1

隨著我國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的加快，土地已經(jīng)成為稀缺資源。隨著土地資源的不斷開(kāi)發(fā)和利用，可用的土地越來(lái)越少，這就需要我國(guó)的國(guó)土資源管理部門(mén)通過(guò)一些強(qiáng)而有效的手段，在政治、經(jīng)濟(jì)、法律等方面采取一定的措施，才能合理有效的利用有限的土地資源，為我國(guó)的的經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)揮重要的作用。

1 我國(guó)土地管理制度現(xiàn)狀

我國(guó)的現(xiàn)行的《土地管理法》中明確的規(guī)定了土地的使用用途，其中包括耕地的保護(hù)制度、土地登記制度、土地轉(zhuǎn)讓制度、城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)制度等等，隨著我國(guó)的經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，逐步加速的城鎮(zhèn)化建設(shè)和工業(yè)用地的需求，使得我國(guó)現(xiàn)階段的《土地管理法》及后續(xù)的相關(guān)法律政策中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，主要包括以下兩個(gè)方面：

1.1 城市方面

1.1.1 地產(chǎn)權(quán)制度還不夠完善。我國(guó)的《土地管理法》中明確的指出土地歸國(guó)家所有，在管理上由國(guó)家政府直接垂直管理，地方政府則沒(méi)有權(quán)利進(jìn)行土地管理，其中，土地利益的分配是由國(guó)家直接進(jìn)行調(diào)控和掌握，國(guó)家政府通過(guò)國(guó)家國(guó)務(wù)院下屬的國(guó)土資源部直接進(jìn)行具體事宜的操作。

土地是國(guó)家所有，在涉及土地使用時(shí)，需要國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行管理登記，目前，在登記中存在登記不及時(shí)、土地變更、房屋買(mǎi)賣(mài)信息不能及時(shí)獲取和土地使用情況不明的現(xiàn)象，在很大程度上使土地管理部門(mén)難以實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的管理和操作，致使在國(guó)土資源管理部門(mén)在對(duì)土地的管理上難以作為，不能形成高效的處置方式。

土地權(quán)利結(jié)構(gòu)不合理，在土地的使用權(quán)和所有權(quán)上還存在著一定的爭(zhēng)議，根據(jù)《物權(quán)法》中的解釋?zhuān)恋氐慕ㄔO(shè)可以在所用土地的地上、地下進(jìn)行，并對(duì)建設(shè)的建筑有使用權(quán)，但是卻沒(méi)有明確的規(guī)定土地空間分割后的所屬權(quán)，造成土地資源的閑置，形成了土地資源的浪費(fèi)。

1.1.2 土地價(jià)格機(jī)制還不夠完善。在我國(guó)的各個(gè)省份和各個(gè)城市中都存在土地的價(jià)格問(wèn)題，在土地的使用上，商業(yè)用地、工業(yè)用地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地都存在著不同的差價(jià)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地的使用價(jià)格也隨行就市上漲，快慢不一，在管理起來(lái)就增加了監(jiān)管的困難。土地的價(jià)格沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，由于土地是國(guó)家所有，屬于一種壟斷性資源，在土地的使用價(jià)格上沒(méi)能和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有機(jī)結(jié)合，造成實(shí)際地價(jià)低于市場(chǎng)價(jià)格。土地的丈量存在死角，造成不少的隱形土地，這些土地也在干擾正常的土地使用價(jià)格。

1.1.3 土地儲(chǔ)備制度還不夠完善。土地的儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)屬于政府序列，在權(quán)利的行使中往往忽略了市場(chǎng)的實(shí)際需求，造成實(shí)際情況與市場(chǎng)的脫節(jié)。

在土地的收購(gòu)過(guò)程中，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)定的回收價(jià)格有高有低，混亂不堪，使得工作開(kāi)展起來(lái)相當(dāng)困難，處理不好會(huì)給政府部門(mén)造成不良形象。

土地回收資金來(lái)源單一，基本都是通過(guò)銀行的貸款來(lái)實(shí)施的收購(gòu)，這樣一旦經(jīng)濟(jì)不景氣的時(shí)候，很容易給銀行和土地儲(chǔ)備部門(mén)帶來(lái)巨大損失。

1.1.4 征地制度不夠合理。在對(duì)土地進(jìn)行征收的時(shí)候，政府部門(mén)給出的收購(gòu)價(jià)格，往往沒(méi)有考慮到市場(chǎng)的因素，難以讓被征土地的人們信服，價(jià)格上也難盡人意。

1.2 農(nóng)村方面

1.2.1 現(xiàn)行制度立法的問(wèn)題。由于我國(guó)的農(nóng)村土地采用的集體所有權(quán)制，在土地的出讓和運(yùn)用上受到了極大的限制。

政府在對(duì)農(nóng)村的土地的進(jìn)行征收，給出的價(jià)格低于市場(chǎng)價(jià)格，農(nóng)村人民對(duì)價(jià)格的不滿意，進(jìn)行上訪時(shí)，政府又是仲裁者，使得土地出讓者有苦難言。在土地違法事件的處理上不嚴(yán)謹(jǐn)、不科學(xué)，造成土地違法現(xiàn)象屢禁不止。

1.2.2 城鎮(zhèn)化造成土地資源浪費(fèi)。在加快城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，大量的農(nóng)村勞動(dòng)力流向了城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，使得農(nóng)村人口減少，出現(xiàn)了土地空閑，住宅空閑的現(xiàn)象，并且有越演越烈的趨勢(shì)，土地資源管理部門(mén)的制度沒(méi)能及時(shí)跟上，恰當(dāng)處理閑置的土地，造成了土地資源的浪費(fèi)。

2 我國(guó)土地管理制度的改革策略

2.1 完善城市和農(nóng)村土地管理制度。第一：在城市土地資源管理上，要明確土地的所屬權(quán)，從上到下建立起合理有效的制度，緊密結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，明確土地的價(jià)值。第二：建立土地管理信息平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)，在土地使用、出租、轉(zhuǎn)讓等方面形成信息化管理，簡(jiǎn)化手續(xù)的辦理，對(duì)土地的督察形成實(shí)時(shí)監(jiān)控。第三：公開(kāi)土地的使用情況，形成公開(kāi)透明的機(jī)制，使全社會(huì)都可以進(jìn)行監(jiān)督，建立起一套發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可以隨時(shí)舉報(bào)的機(jī)制。第四：土地資源管理部要努力開(kāi)通新融資渠道，保證資金的來(lái)源穩(wěn)定。第五：在農(nóng)村方面國(guó)家需要進(jìn)行立法修改現(xiàn)有的《土地管理法》，對(duì)其中的不和時(shí)宜的規(guī)定進(jìn)行修改或者刪除，在土地增收方面要保證農(nóng)民的基本利益。第六：在對(duì)于土地的違法犯罪方面，要加強(qiáng)懲罰力度。第七：在對(duì)空閑土地、隱形土地進(jìn)行及時(shí)的處理。第八：建立起土地的有償使用制度，深層次開(kāi)展土地管理改革。

2.2 優(yōu)化土地利用規(guī)劃體系和執(zhí)法監(jiān)管體系。首先，建立完善的規(guī)劃體系，在土地的合理利用上要本著科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膽B(tài)度進(jìn)行多方求證，在制定規(guī)劃時(shí)考慮多方因素，使之符合市場(chǎng)規(guī)律。其次，建立執(zhí)法監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在土地的使用和管理方面，對(duì)于違法違規(guī)操作的土地進(jìn)行查處并做出處罰。

2.3 進(jìn)行土地財(cái)稅制度改革。在對(duì)土地的財(cái)稅制度上進(jìn)行改革，以保證開(kāi)發(fā)商、農(nóng)民的利益為基礎(chǔ)，政府要處理好和土地相關(guān)的各項(xiàng)事宜，保證土地財(cái)政的可持續(xù)性發(fā)展，發(fā)揮對(duì)閑置土地、隱性土地的管理上的督導(dǎo)作用，通過(guò)檢查對(duì)土地的管理實(shí)行定向考核，避免土地的浪費(fèi)。

篇5

【關(guān)鍵詞】 征用主體 用地需要 使用僅 用地主體

1.土地征用制度的現(xiàn)實(shí)意義

1.1滿足集體土地進(jìn)入房產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在沖動(dòng)和外在需求的需要我國(guó)存在較大面積的集體所有土地,這既是歷史的產(chǎn)物,也是現(xiàn)實(shí)的需要。在我國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中,城鄉(xiāng)差距長(zhǎng)期存在,城鄉(xiāng)之間始終存在著農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村所取土地的問(wèn)題,資源配置的經(jīng)濟(jì)學(xué)規(guī)律不可避免地使集體土地涉足城市房產(chǎn)市場(chǎng);另外隨著我國(guó)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)的迅速發(fā)展和社會(huì)城市化的加速進(jìn)行,城市對(duì)土地的需求將不斷擴(kuò)大。為了滿足城市對(duì)土地的需求,城市除了向高空發(fā)展外,就剩下向城市郊區(qū)農(nóng)村索取集體土地這唯一途徑,這也是解決城市土地需求問(wèn)題的根本途徑。幾十年來(lái),土地征用制度在完善土地法律制度,保障社會(huì)主義建設(shè)順利進(jìn)行方面發(fā)揮著巨大作用。

1.2適應(yīng)國(guó)情,保護(hù)農(nóng)業(yè)用地的需要我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó),同時(shí)又是一個(gè)人多地少,耕地資源貧乏的國(guó)家,集體所有的土地肩負(fù)著十幾億人口的溫飽重任,隨著人口的急劇增長(zhǎng)與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展,人地相爭(zhēng)的矛盾日益突出,農(nóng)業(yè)用地改為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地,其短期經(jīng)濟(jì)效益十分明顯,這是導(dǎo)致我國(guó)耕地減少的直接原因之一。

2.集體土地征用應(yīng)遵循的原則

2.1合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地的原則我國(guó)人口多,耕地少并且在某些地區(qū)耕地浪費(fèi)嚴(yán)重。隨著人口的逐年增長(zhǎng),耕地將繼續(xù)減少,這是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí),因此土地管理法規(guī)定“十分珍惜,合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”是我國(guó)的基本國(guó)策。各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施,全面規(guī)劃,嚴(yán)格管理,保護(hù)開(kāi)發(fā)土地資源,制止非法占用土地的行為。

2.2保證國(guó)家建設(shè)用地的原則國(guó)家建設(shè)征用土地,被征地單位必須無(wú)條件服從, 這不但因?yàn)檎饔猛恋厥菄?guó)家政治權(quán)力的行使,而且還因?yàn)閲?guó)家權(quán)力的行使是為了維護(hù)社會(huì)的公共利益。社會(huì)公共利益是國(guó)家的最高利益,是全體人民的共同利益體現(xiàn),私人行使權(quán)利不得違背社會(huì)公共利益,而且在與社會(huì)公共利益相抵觸時(shí),要對(duì)私人利益加以限制,以維護(hù)社會(huì)公共利益。國(guó)家建設(shè)即是社會(huì)公共利益得體現(xiàn),因此應(yīng)在貫徹節(jié)約土地,保護(hù)土地的前提下保證國(guó)家建設(shè)用地。

3.存在的問(wèn)題

我國(guó)現(xiàn)行的土地征用制度是50年代在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期制定的,當(dāng)時(shí)對(duì)于保證國(guó)家建設(shè)起到了積極作用。但是,隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,這個(gè)制度的缺陷日益凸現(xiàn),目前主要存在如下一些問(wèn)題:

3.1相關(guān)法律中“公共利益需要”缺乏明確界定我國(guó)《憲法》規(guī)定:“國(guó)家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征用”,《土地管理法》規(guī)定:“國(guó)家為公共利益的需要,可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”。而事實(shí)上,為實(shí)施城市規(guī)劃分批次征用土地后,由哪些具體的建設(shè)項(xiàng)目來(lái)使用具有很大的隨意性,往往是誰(shuí)申請(qǐng),就由市、縣人民政府按照規(guī)定出讓或劃撥給誰(shuí)使用,這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

3.2土地征用的補(bǔ)償問(wèn)題土地征用是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)男问较掳l(fā)生的。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征用的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高,但仍存在一定的不足。它難以正確體現(xiàn)土地的區(qū)位差異及各地的不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等,進(jìn)而難以維持農(nóng)民現(xiàn)有的生活水平,導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)征地的不滿;政府低價(jià)獲得土地所有權(quán)、高價(jià)出讓土地使用權(quán)的行為,也難以為農(nóng)民所接受。

4.建議

篇6

關(guān)鍵詞：礦權(quán)；地權(quán)；礦權(quán)審批；礦地取得；審批前置

中圖分類(lèi)號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1674—0432（2012）—08—0030—1

1 礦權(quán)、地權(quán)的法律特征

1.1 礦權(quán)審批法律特征

《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，地表或地下的礦產(chǎn)資源的國(guó)家所有權(quán)，不因其所依附的土地所有權(quán)或使用權(quán)的不同而改變。按照《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》的規(guī)定，申請(qǐng)辦理采礦許可證并不需要采礦權(quán)申請(qǐng)人提供土地使用權(quán)證明，而是在辦理采礦權(quán)出讓手續(xù)后再辦理土地使用權(quán)手續(xù)。也就是說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的礦權(quán)取得制度不需要以取得土地使用權(quán)為前提。

1.2 地權(quán)取得法律特征

《土地管理法》規(guī)定，我國(guó)土地分為三大類(lèi)：農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地；建設(shè)用地手續(xù)報(bào)批又分為兩大類(lèi)：?jiǎn)为?dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地和城市分批次建設(shè)用地手續(xù)報(bào)批。礦權(quán)用地屬于建設(shè)用地中的單獨(dú)選址建設(shè)項(xiàng)目用地，因集體和國(guó)有土地性質(zhì)不同，分別采取兩種取得形式：劃撥和出讓。礦地取得的程序是國(guó)土資源管理部門(mén)先將地表之下的礦產(chǎn)資源采礦權(quán)出讓給采礦權(quán)人，待采礦權(quán)人取得采礦權(quán)后，依據(jù)采礦許可證到國(guó)土管理部門(mén)辦理土地使用權(quán)手續(xù)，國(guó)土資源管理部門(mén)履行相關(guān)事權(quán)后，報(bào)政府審批土地使用權(quán)。

2 礦權(quán)與地權(quán)的法律沖突

2.1 部門(mén)法之間的沖突

我國(guó)《中華人民共和國(guó)企業(yè)法人登記管理?xiàng)l例》第七條第一款規(guī)定：申請(qǐng)企業(yè)法人登記的單位應(yīng)當(dāng)具備下列條件……（2）固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和必要的設(shè)施……“固定的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所和必要的設(shè)施……”可以看出辦理礦權(quán)需要有相應(yīng)的經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所，那么相應(yīng)的固定場(chǎng)所應(yīng)該包括了礦地的取得。實(shí)際中，幾乎沒(méi)有礦權(quán)人會(huì)先辦理用地手續(xù)，大多數(shù)礦權(quán)人在取得礦權(quán)后才開(kāi)始辦理用地手續(xù)，少數(shù)礦權(quán)人用地手續(xù)因?qū)儆诮┠夸浀牡V產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)用地是無(wú)法辦理的，造成了依據(jù)《礦產(chǎn)資源法》取得礦權(quán)后的合理合法建設(shè)、采礦行為，多數(shù)違反了《土地管理法》相關(guān)法律規(guī)定。

2.2 部門(mén)法之內(nèi)的沖突

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，由國(guó)務(wù)院行使國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。凡在中華人民共和國(guó)領(lǐng)域及管轄海域開(kāi)采礦產(chǎn)資源的單位和個(gè)人必須經(jīng)過(guò)審查批準(zhǔn)，取得采礦許可證，否則，不得進(jìn)行采礦活動(dòng)。同時(shí)，《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》對(duì)申請(qǐng)采礦的條件做出規(guī)定，第五條第一款規(guī)定采礦申請(qǐng)人申請(qǐng)辦理采礦許可證時(shí)，應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)提交下列資料：申請(qǐng)登記書(shū)和礦區(qū)范圍圖……“礦區(qū)范圍圖”是實(shí)際占地范圍的書(shū)面反映，顯然對(duì)這些土地的占用應(yīng)以合法為前提，然而我國(guó)現(xiàn)行礦權(quán)取得制度對(duì)以上相關(guān)資料進(jìn)行審查時(shí)，不論其占地是否合法即頒發(fā)許可證。

2.3 法律沖突造成的不良后果

我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》實(shí)施細(xì)則中，對(duì)探礦權(quán)人享有根據(jù)工程需要臨時(shí)使用土地的權(quán)利進(jìn)行了設(shè)定，但是對(duì)采礦權(quán)人取得的采礦權(quán)法律內(nèi)涵是地下使用權(quán)，并不包括地表的使用權(quán)。我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》對(duì)礦業(yè)用地尚未作為重要問(wèn)題加以規(guī)定，《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》原則作出使用土地按有關(guān)法律法規(guī)辦理。對(duì)于需要占用地表的礦山企業(yè)，只有同時(shí)取得了兩權(quán)之后才能進(jìn)行合法的礦業(yè)活動(dòng)，一旦地權(quán)審批時(shí)間長(zhǎng)，或者因禁供用地?zé)o法辦理，又確需占用地表進(jìn)行采礦和建設(shè)的，礦權(quán)只能在遙遙無(wú)期的地權(quán)審批中浪費(fèi)，或者鋌而走險(xiǎn)非法占地建設(shè)、開(kāi)采，被國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)發(fā)現(xiàn)后繳納些罰款，再以重點(diǎn)招商引資企業(yè)為由申請(qǐng)了財(cái)政退庫(kù)，破壞耕地（林地）達(dá)到涉刑標(biāo)準(zhǔn)的，換個(gè)法人繼續(xù)占地，在這些環(huán)節(jié)中無(wú)形中增加了國(guó)家法律資源的龐大浪費(fèi)，并且容易滋生腐敗。所以，現(xiàn)行的礦權(quán)和地權(quán)之間的法律沖突導(dǎo)致諸多弊端。

3 礦權(quán)與地權(quán)沖突的協(xié)調(diào)對(duì)策

3.1 完善法律法規(guī)

《物權(quán)法》第一百三十六條中規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或地下分別設(shè)立；表明我國(guó)在法律層面上已認(rèn)可土地實(shí)體的立體性。但地下空間的土地使用權(quán)屬于何種土地所有權(quán)，在《物權(quán)法》中沒(méi)有明確。所以應(yīng)明確我國(guó)《礦產(chǎn)資源法》中礦權(quán)取得前置要件的法律規(guī)定，設(shè)定礦權(quán)取得必須以地權(quán)取得為前置要件。地權(quán)取得分解為地表權(quán)取得和地下權(quán)取得，根據(jù)擬申請(qǐng)礦權(quán)的開(kāi)采方式，先行取得相應(yīng)地權(quán)后，以相應(yīng)的地權(quán)申請(qǐng)礦權(quán)。

3.2 規(guī)范行政審批程序

在申請(qǐng)礦權(quán)登記的審批程序中，礦山提交的材料應(yīng)具備：采礦權(quán)申請(qǐng)書(shū)；申請(qǐng)劃定礦區(qū)范圍（礦區(qū)范圍圖）；有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)編寫(xiě)地質(zhì)儲(chǔ)量報(bào)告；礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)利用方案。行政審批機(jī)關(guān)應(yīng)嚴(yán)格審核：申請(qǐng)范圍和面積與登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)劃定的礦區(qū)范圍和面積一致；礦山生產(chǎn)規(guī)模與設(shè)計(jì)利用儲(chǔ)量相適應(yīng)；礦山設(shè)計(jì)服務(wù)年限合理；土地使用權(quán)手續(xù)等法律其他要求的內(nèi)容。

3.3 加大行政監(jiān)管力度

篇7

【關(guān)鍵詞】土地；土地征收；土地征收程序；平衡

中圖分類(lèi)號(hào)：F32 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-0278（2013）08-170-01

一、引言

土地征收是指國(guó)家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和權(quán)限將農(nóng)民集體所有的土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有土地，并依法給予被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和被征地農(nóng)民合理補(bǔ)償和妥善安置的法律行為。

土地征收關(guān)系到國(guó)家、集體和個(gè)人的利益沖突和利益平衡，對(duì)社會(huì)影響深遠(yuǎn)。中國(guó)的土地征收程序還存在著很多缺陷，迫切需要進(jìn)行改革、完善。如果處理不當(dāng)，很可能損害各方利益，影響土地征收的順利進(jìn)行，致使征收目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)，甚至引起社會(huì)動(dòng)蕩，所以，必須有科學(xué)合理的法定程序作保障。

土地征收是2004年《憲法》修正后的新詞匯。一些文件、報(bào)告時(shí)?；煊谩巴恋卣魇铡焙汀巴恋卣饔谩眱蓚€(gè)概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。不同之處在于，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；征用的法律后果只是使用權(quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。

二、我國(guó)土地征收程序上的漏洞

（一）現(xiàn)行法律中“公共利益需要”缺乏明確的界定

現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒(méi)有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。這里面的“公共利益需要”尺度很難把握。

（二）土地征收的補(bǔ)償問(wèn)題

土地征收是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種方式。這種所有權(quán)的轉(zhuǎn)移是在有償?shù)姆绞较掳l(fā)生的。在此過(guò)程中，土地權(quán)利的轉(zhuǎn)移不是一種市場(chǎng)行為，而是一種行政行為。我國(guó)《土地管理法》中明確規(guī)定了土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖在原來(lái)的基礎(chǔ)上有所提高，但仍存在一定的不足。土地征收得到的補(bǔ)償往往低于人民的客觀需求。

（三）土地征收權(quán)的行使問(wèn)題

在我國(guó)，凡是不屬于該集體經(jīng)濟(jì)組織的用地單位或個(gè)人需要使用土地，都必須請(qǐng)求政府動(dòng)用征地權(quán)，從而滿足其用地的需要。我國(guó)自實(shí)行土地有償制度以來(lái)，各級(jí)地方政府為增加財(cái)政收入，對(duì)征地權(quán)的行使樂(lè)此不疲。盡管現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定征收審批權(quán)由國(guó)務(wù)院及省級(jí)人民政府行使，但各級(jí)地方政府仍擁有一定的權(quán)力，加之監(jiān)督機(jī)制不完善，便在征地申報(bào)過(guò)程中出現(xiàn)了一些弄虛作假的行為。

（四）土地收益分配和管理問(wèn)題

據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，地方政府占了補(bǔ)償收益的大部分，而失去土地的百姓卻收之甚微。

（五）有關(guān)土地征收程序的立法比較簡(jiǎn)單、粗糙，在許多具體的制度設(shè)計(jì)上存在漏洞

具體表現(xiàn)在：1.土地征收目的合法性審查沒(méi)有納入程序中。2.缺少對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)制。

三、關(guān)于我國(guó)土地征收程序完善的建議

針對(duì)目前我國(guó)土地征收程序所存在的問(wèn)題，建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快通過(guò)立法措施，結(jié)合本國(guó)實(shí)際，重點(diǎn)在其具體規(guī)定和內(nèi)容上加以改革、完善，以構(gòu)建一個(gè)更為細(xì)致、更具有操作性的，嚴(yán)格、周密的，科學(xué)、合理的土地征收程序，使之更符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求。

1.嚴(yán)格限定公益性用地范圍，土地征收權(quán)只能為公共利益的需要而行使。

2.土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要結(jié)合市場(chǎng)，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況和被征收者的實(shí)際情況合理給出。

3.事實(shí)的認(rèn)定。嚴(yán)格控制申請(qǐng)和審查過(guò)程，加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)其約束，防止其濫用征收權(quán)。

4.政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)將決定征收的土地的范圍予以公告并通知被征收者，允許被征收者乃至社會(huì)公眾提出異議。

5.如果雙方達(dá)成協(xié)議或法院裁決維持征收決定，則可確定具體征收事宜。首先，由需用地人按照補(bǔ)償方案繳納土地征收補(bǔ)償費(fèi)用，之后雙方到土地管理部門(mén)進(jìn)行登記，需用地人獲得征收土地的所有權(quán)。

篇8

征地拆遷關(guān)系人民群眾的切身利益，既是基層工作的難點(diǎn)，也是容易引發(fā)矛盾糾紛、影響社會(huì)安定穩(wěn)定的焦點(diǎn)。不斷創(chuàng)新完善改進(jìn)征遷工作，更好地關(guān)注民生、保護(hù)權(quán)益、服務(wù)社會(huì)，是國(guó)土資源部門(mén)的重要職責(zé)。近幾年，廣西壯族自治區(qū)政府高度重視項(xiàng)目征地拆遷工作，注重依法依規(guī)、講究方法、深入基層、做細(xì)工作，把和諧征遷貫穿項(xiàng)目建設(shè)始終，切實(shí)保障群眾合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)安定穩(wěn)定，有力地推動(dòng)了廣西科學(xué)發(fā)展跨越發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】

征地；拆遷；費(fèi)用；控制

為落實(shí)中央保增長(zhǎng)、擴(kuò)內(nèi)需、調(diào)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的重大決策部署，完成中央部署“廣西要完成全社會(huì)固定資產(chǎn)投資6000億元和1500億元的技改投資”的任務(wù)，一大批重大項(xiàng)目相繼開(kāi)工，建設(shè)用地需求量增長(zhǎng)較快，征地拆遷工作任務(wù)日益繁重，征收土地面臨的問(wèn)題日益突出。

一、廣西征地拆遷工作開(kāi)展過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

（一）征地拆遷的配套政策、法規(guī)滯后

征地拆遷程序沒(méi)有明確統(tǒng)一的的法律法規(guī)或規(guī)章作后盾，也沒(méi)有可供操作的規(guī)范性文件，《土地管理法》及其實(shí)施條例和廣西實(shí)施《土地管理法》辦法規(guī)定了征收土地的產(chǎn)值計(jì)算和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但對(duì)于征地工作涉及到的調(diào)查確認(rèn)、公告、聽(tīng)證和協(xié)調(diào)等程序都沒(méi)有規(guī)范完整的規(guī)定。如被征地農(nóng)民不同意征收土地或?qū)φ魇昭a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議，其工作該如何進(jìn)行則無(wú)法可循。

（二）社會(huì)保障配套不到位

農(nóng)民失去了賴以生存、發(fā)展和保障的土地，直接面臨社會(huì)就業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大問(wèn)題，雖然在征收土地時(shí)收取了預(yù)留失地農(nóng)民養(yǎng)老保障金，但地方政府還沒(méi)有出臺(tái)相對(duì)完善的失地農(nóng)民社會(huì)保障具體操作措施或?qū)嵤┘?xì)則（南寧出臺(tái)有，還不是很成熟），各類(lèi)社會(huì)保障制度和措施目前尚未配套到位，很多地方目前還是處在討論、摸索和征求意見(jiàn)階段，群眾在看不到實(shí)實(shí)在在的養(yǎng)老保障實(shí)惠的情況下，對(duì)今后生活保障產(chǎn)生后顧之憂，從而對(duì)項(xiàng)目征地拆遷產(chǎn)生抵觸情緒，這種情況在征收過(guò)程中群眾反映最多的問(wèn)題。

（三）違法搶建現(xiàn)象居高不下

當(dāng)群眾得知某地快要被征收時(shí)，在經(jīng)濟(jì)利益的巨大誘惑下，搶時(shí)間亂搭亂建房屋，以期在項(xiàng)目拆遷時(shí)得到巨額補(bǔ)償，在征地拆遷時(shí)，有些群眾為了讓臨時(shí)亂搭亂建房屋也能得到同樣的補(bǔ)償，不僅不配合有關(guān)部門(mén)開(kāi)展征地拆遷，甚至有的還阻礙項(xiàng)目征地拆遷，影響了項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度。

（四）涉及征地拆遷的量逐年增加

由于近年來(lái)廣西征地項(xiàng)目多，涉及面廣，一些拆遷戶對(duì)征地拆遷預(yù)期補(bǔ)償要求高，或是搶建搭蓋的房屋要求補(bǔ)償，或是一些群眾因?qū)φ鞯夭疬w補(bǔ)償不能接受，不斷向各級(jí)部門(mén)上訪，以上訪作為一種獲取實(shí)質(zhì)補(bǔ)償?shù)姆绞?，向有關(guān)政府和單位施加壓力，并采取各種各樣方式阻礙拆遷，以求達(dá)到多賠償?shù)哪康摹?/p>

二、廣西征地拆遷工作過(guò)程中的費(fèi)用控制對(duì)策

（一）建立和完善征地拆遷補(bǔ)償機(jī)制

（1）確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在極大的不合理性，既低于市場(chǎng)價(jià)格，又沒(méi)有考慮土地增值因素。因此，應(yīng)該在現(xiàn)有的補(bǔ)償機(jī)制上，適當(dāng)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以市場(chǎng)作為基礎(chǔ)，對(duì)于不同的拆遷項(xiàng)目，設(shè)置土地補(bǔ)償費(fèi)、建筑物補(bǔ)償費(fèi)、殘地補(bǔ)償費(fèi)、構(gòu)筑物補(bǔ)償費(fèi)等主要補(bǔ)償項(xiàng)目，必須提高現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建議應(yīng)該在市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上再加10%比較合適。

（2）建立完善的公共利益與非公共利益的區(qū)分辦法

在現(xiàn)行的征地拆遷相關(guān)法律法規(guī)中，《土地管理法》沒(méi)有區(qū)分公共利益和非公共利益兩種性質(zhì)的征地補(bǔ)償。但在實(shí)際操作中以“公共利益”的名義征用將許多非“公益”的商業(yè)開(kāi)發(fā)用途的情況明顯，導(dǎo)致部分拆遷戶因缺少經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償而造成的社會(huì)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)。楊明洪在《城郊結(jié)合部征地中農(nóng)民利益保護(hù)問(wèn)題的理論與實(shí)證分析》中提出并證實(shí)了不區(qū)分“公共利益”與“非公共利益”征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的好處。從降低拆遷項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的角度來(lái)看，平衡“公共利益”與“非公共利益”用地拆遷補(bǔ)償差別，不僅可以根據(jù)被征地的性質(zhì)用途來(lái)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，也可以讓被拆遷者作為集體性土地所有者分享土地價(jià)值，對(duì)“非公共利益”征地收取較高的補(bǔ)償費(fèi)，這樣才能最大程度地預(yù)防和減少拆遷風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（二）加強(qiáng)征地拆遷工作監(jiān)督管理，預(yù)防腐敗行為發(fā)生

（1）建立權(quán)力約束制度，防止出現(xiàn)違法亂紀(jì)行為

約束制度包括監(jiān)督誰(shuí)、由誰(shuí)監(jiān)督、如何監(jiān)督、監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問(wèn)題后如何處理等方面，應(yīng)該由紀(jì)檢監(jiān)察、效能部門(mén)、檢察機(jī)關(guān)實(shí)施工作監(jiān)督，人大、政協(xié)、群眾、新聞媒體實(shí)施第三者監(jiān)督，對(duì)征地拆遷全過(guò)程、全方位實(shí)施監(jiān)督，對(duì)發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)的事情、人員都要一查到底，嚴(yán)肅處理，絕不姑息。約束之地監(jiān)督的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)圍繞征地部門(mén)工作人員開(kāi)展，因?yàn)檎渌块T(mén)人員、農(nóng)村村民、中介機(jī)構(gòu)工作人員在征地拆遷工作中很難單獨(dú)實(shí)施違法違紀(jì)行為，一般都要通過(guò)勾結(jié)征地拆遷部門(mén)工作人員，或虛構(gòu)冒領(lǐng)，或貪污挪用，或行賄受賄，或共同騙取。監(jiān)督好了征地拆遷部門(mén)工作人員就意味著減少了征地拆遷領(lǐng)域一半以上的腐敗案件。

（2）建立對(duì)從業(yè)人員的約束制度，完善落實(shí)“公告”制度，加大工作的透明度，保障群眾知情權(quán)。

在征地拆遷過(guò)程中由媒體或被拆遷方的監(jiān)督約束，保證征地拆遷行為的公開(kāi)化和征地拆遷過(guò)程的透明化。同時(shí)明確“管理與實(shí)施”分離，管理部門(mén)“不能承接征地拆遷業(yè)務(wù)”，切實(shí)分離征地拆遷實(shí)施和管理工作，形成互相制約的機(jī)制。進(jìn)一步完善落實(shí)“公告”制度，增加公眾知情權(quán)和參與度，消除疑慮；建立通暢的溝通渠道和健全的申訴機(jī)制；對(duì)于重點(diǎn)人群，主動(dòng)出擊，加強(qiáng)信息的收集工作，保證人民群眾能理解征地拆遷工作并予以理解和支持。

（3）加強(qiáng)對(duì)征地拆遷市場(chǎng)和中介的監(jiān)管。

在征地拆遷過(guò)程中，要對(duì)征地拆遷工作過(guò)程進(jìn)行審查監(jiān)督其是否存在違法違規(guī)行為，對(duì)出現(xiàn)虛假評(píng)估報(bào)告的中介公司要進(jìn)行整改和取締，對(duì)出現(xiàn)違規(guī)搶建、搶種等其他騙取補(bǔ)償款的現(xiàn)象，要采取有力手段堅(jiān)決予以取締。此外，政府還應(yīng)該健全社會(huì)信用體系，通過(guò)信用體系管理來(lái)加強(qiáng)對(duì)中介機(jī)構(gòu)的信用監(jiān)督和失信懲戒。

三、結(jié)束語(yǔ)

總而言之，征地拆遷直接關(guān)系到社會(huì)群眾的切實(shí)利益，是社會(huì)工作的開(kāi)展重點(diǎn)。作為廣西政府而言，必須要才認(rèn)清當(dāng)前征地拆遷工作中存在的問(wèn)題，并從根本上做好費(fèi)用控制問(wèn)題，從而為維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定提供有力保障，確保廣西的發(fā)展與跨越。

參考文獻(xiàn)：

[1]羅治國(guó).南寧市城鄉(xiāng)結(jié)合部征地拆遷項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].廣西大學(xué)，2012

篇9

關(guān)鍵詞：集體土地所有權(quán)；征收補(bǔ)償；私法理念；制度借鑒；立法完善

中圖分類(lèi)號(hào)：D923 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1000―5242（2014）02―0041―07

收稿日期：2013―09―19

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“《民法典》編纂中的法律資源選擇”（10BFX057）階段性成果

作者簡(jiǎn)介：岳紅強(qiáng)（1979―），男，河南林州人，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)法學(xué)院博士生，河南大學(xué)法學(xué)院講師。

黨的十報(bào)告指出，要進(jìn)一步改革和完善征地制度①，提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。伴隨著高速的工業(yè)化和快速的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，大面積的農(nóng)地非農(nóng)化，農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益受到侵害，導(dǎo)致征地矛盾尖銳突出，愈演愈烈，直接影響到我國(guó)土地的可持續(xù)發(fā)展與和諧社會(huì)的構(gòu)建。強(qiáng)大公權(quán)與弱勢(shì)私權(quán)之間的不對(duì)稱性和征收補(bǔ)償制度的不合理性，是導(dǎo)致征地矛盾激化的深層次原因。比較而言，國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持在私法理念的基礎(chǔ)上建構(gòu)其土地征收補(bǔ)償制度，依法保護(hù)和公平補(bǔ)償被征地人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益，這一做法值得借鑒。在我國(guó)推進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步協(xié)調(diào)發(fā)展的背景下，深化集體土地征收制度改革，關(guān)鍵在于保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和強(qiáng)化補(bǔ)償制度的公平合理性。因而，如何借鑒國(guó)外征地補(bǔ)償制度的立法經(jīng)驗(yàn)，完善符合我國(guó)國(guó)情的土地征收補(bǔ)償機(jī)制，對(duì)于充分保障農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益和有效地實(shí)現(xiàn)多元利益的均衡，具有重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、集體土地征收補(bǔ)償?shù)闹贫葘傩?/p>

根據(jù)我國(guó)《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》等法律規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，通過(guò)行政主體利用國(guó)家強(qiáng)制力，按照法律規(guī)定的程序，將一定范圍的集體土地所有權(quán)強(qiáng)制轉(zhuǎn)為國(guó)有，并依法給予相應(yīng)補(bǔ)償?shù)囊环N法律行為。②土地征收作為征收的一種具體類(lèi)型，兼具行政法和民法雙重屬性。在行政法上，它屬于公益征收的范疇，具有強(qiáng)制性，是一種具體的行政行為；在民法上，土地征收是對(duì)土地所有權(quán)的一種變動(dòng)，屬于私法的范疇。關(guān)于征地補(bǔ)償，我國(guó)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償制度是在公法傳統(tǒng)理念下構(gòu)建的，單純強(qiáng)調(diào)補(bǔ)償?shù)姆峭暾?，將民法的平等、公平等基本原則排除在外，必然導(dǎo)致失地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償公平性的懷疑和補(bǔ)償結(jié)果的不可接受，進(jìn)而引發(fā)了政府和失地農(nóng)民之間的征地矛盾愈演愈烈。

征地補(bǔ)償，屬于國(guó)家補(bǔ)償?shù)囊环N類(lèi)型。關(guān)于國(guó)家補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)，目前，學(xué)界主要存在兩種學(xué)說(shuō)――公法性質(zhì)說(shuō)和私法性質(zhì)說(shuō)。①前一學(xué)說(shuō)已成為我國(guó)學(xué)界的主流觀點(diǎn)，其主要見(jiàn)解有：“行政補(bǔ)償是基于行政機(jī)關(guān)的一種積極義務(wù)而實(shí)施的補(bǔ)救性行政行為”②；“從性質(zhì)上看，補(bǔ)償是國(guó)家所負(fù)有的一種公法上的義務(wù)”③。持后一學(xué)說(shuō)的代表觀點(diǎn)包括：“行政補(bǔ)償是例外的民事責(zé)任，并不具有對(duì)國(guó)家行政行為的責(zé)難”④；“土地征收補(bǔ)償過(guò)程中的爭(zhēng)議是一種民事性質(zhì)的爭(zhēng)議”⑤。筆者認(rèn)為，為了公共利益的需要，對(duì)特定的集體所有土地進(jìn)行強(qiáng)制性征收屬于典型的公法性質(zhì)的行政行為，但對(duì)于土地征收的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍則應(yīng)屬于私法的范疇，補(bǔ)償?shù)膬?nèi)容具有明顯的私法性，根本原因在于征收的公法行為產(chǎn)生了土地所有權(quán)的變動(dòng)這一民事效果。因此，征地補(bǔ)償制度應(yīng)在私法的公平、等價(jià)有償?shù)脑瓌t下進(jìn)行設(shè)計(jì)和構(gòu)建，依法確認(rèn)與保護(hù)農(nóng)民和集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益是從根本上解決征地補(bǔ)償問(wèn)題的邏輯起點(diǎn)。

從世界范圍看，土地征收制度在各國(guó)普遍存在。土地征收的最初理論建立在政府需要借助征地權(quán)力將土地集中用于修建公路、機(jī)場(chǎng)等具有公共利益性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以避免私人交易中的價(jià)格過(guò)高。雖然我國(guó)實(shí)行土地公有制，土地只能為國(guó)家和集體所有，與德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)的土地國(guó)有和私人所有不同，但所有國(guó)家的土地征收產(chǎn)生的結(jié)果都是土地所有權(quán)的變動(dòng)，在法律效力上具有共通性。土地征收是對(duì)土地所有權(quán)屬性的改變，其本質(zhì)是對(duì)社會(huì)利益的重新配置。公共利益理論解決了土地征收的合法性，而充分補(bǔ)償則是為土地征收的公平性作注腳。⑥國(guó)外許多國(guó)家的土地征收制度主要是通過(guò)對(duì)征地權(quán)濫用的限制和對(duì)農(nóng)民的利益補(bǔ)償，而從私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)角度加以設(shè)計(jì)規(guī)定的。例如，德國(guó)法院認(rèn)為，征收屬于公法上的行為，但補(bǔ)償帶有私法性質(zhì)，因此，征收行為的合法性問(wèn)題由當(dāng)事人向聯(lián)邦行政法院請(qǐng)求解決，征收補(bǔ)償爭(zhēng)議問(wèn)題則由聯(lián)邦普通法院管轄（依據(jù)《德國(guó)基本法》第14條第3款的規(guī)定，征收補(bǔ)償訴訟歸民事法院管轄）。⑦再如，法國(guó)以行政法院系統(tǒng)健全和發(fā)達(dá)而著稱，但在法國(guó)的國(guó)家補(bǔ)償制度中，公用征收補(bǔ)償如有爭(zhēng)議，須向普通法院而非行政法院，這在一定程度上“說(shuō)明法國(guó)人認(rèn)為涉及公用征收補(bǔ)償?shù)募m紛已經(jīng)不是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的事情了”⑧。由上可見(jiàn)，遵循私法理念構(gòu)建土地征收補(bǔ)償制度已成為國(guó)際上的一種共識(shí)。因此，我國(guó)的集體土地征收補(bǔ)償制度的完善，應(yīng)充分借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家堅(jiān)持私法基礎(chǔ)上公平補(bǔ)償這一重要理念和原則，這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)集體土地征收制度改革的一個(gè)重要前提。

二、我國(guó)現(xiàn)行集體土地征收補(bǔ)償制度的缺陷分析

土地征收制度是兼具公法和私法屬性、實(shí)體法和程序法相結(jié)合的法律規(guī)范體系。征地補(bǔ)償是整個(gè)土地征收制度的核心問(wèn)題，對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的私法保護(hù)是其制度建構(gòu)的基點(diǎn)所在。從這一角度而言，征地補(bǔ)償制度只有在私法的理念和原則下進(jìn)行設(shè)計(jì)，才能真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓胶驼x。目前，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度分散規(guī)定在《憲法》《物權(quán)法》《土地管理法》以及相關(guān)的部門(mén)規(guī)章和政策中，在立法上強(qiáng)調(diào)行政的強(qiáng)制性和政府的土地財(cái)政收益，忽視土地利益補(bǔ)償?shù)钠降刃院凸叫裕瑢?dǎo)致補(bǔ)償主體雙方地位不平等、補(bǔ)償內(nèi)容違背公平補(bǔ)償原則、補(bǔ)償程序不規(guī)范、不透明及征地糾紛民事解決機(jī)制缺失等制度缺陷，侵害了失地農(nóng)民和集體的合法土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，引發(fā)了大量的征地糾紛。

（一）補(bǔ)償主體雙方地位不平等

我國(guó)土地所有權(quán)分為國(guó)家土地所有權(quán)和集體土地所有權(quán)兩種類(lèi)型，兩者法律地位平等，相互獨(dú)立，不存在隸屬和派生關(guān)系，應(yīng)受憲法和法律的同等保護(hù)。我國(guó)《憲法》和《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織行使所有權(quán)；《物權(quán)法》明確規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)是農(nóng)民依法享有的用益物權(quán)，是合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但在實(shí)踐中，集體所有權(quán)主體虛位造成了農(nóng)民集體無(wú)法真正行使集體土地所有權(quán)的尷尬局面，結(jié)果導(dǎo)致征地補(bǔ)償中“集體”無(wú)法真正成為維護(hù)農(nóng)民利益的代表，集體土地權(quán)利行使和利益分配成為空談。雖然土地征收是一種行政強(qiáng)制行為，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，補(bǔ)償?shù)倪^(guò)程實(shí)質(zhì)上是一個(gè)平等的財(cái)產(chǎn)交易過(guò)程，雙方主體地位是平等的，應(yīng)受私法的規(guī)制和遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則，在平等協(xié)商、公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上進(jìn)行；不能因?yàn)榧w土地所有權(quán)主體虛位而忽視其補(bǔ)償主體的地位，無(wú)視其作為權(quán)利主體所享有的權(quán)能和農(nóng)民合法的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益，更不能用公權(quán)力侵犯集體所有權(quán)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)的私權(quán)在強(qiáng)大的公權(quán)力面前總是十分脆弱，公權(quán)力甚至成為掠奪私產(chǎn)的工具。一個(gè)社會(huì)如果沒(méi)有建立公權(quán)和私權(quán)的平衡機(jī)制，則意味著社會(huì)的自我發(fā)展能力的弱化，社會(huì)秩序的穩(wěn)定便成為無(wú)土之木、無(wú)源之水?，F(xiàn)行征地制度存在的各利益主體之間的矛盾沖突，根源在于集體土地所有權(quán)與國(guó)家土地所有權(quán)的法律地位不平等。因此，征收補(bǔ)償雙方主體地位的不平等性，使得在征收過(guò)程中保護(hù)、尊重農(nóng)民這一弱勢(shì)方的合法權(quán)益顯得尤為重要，土地征收補(bǔ)償制度作為一種限制公權(quán)、保護(hù)農(nóng)民集體私權(quán)的法律制度，應(yīng)符合私法平等理念。

（二）補(bǔ)償內(nèi)容有悖于市場(chǎng)公平原則

考察國(guó)外的征地立法，多數(shù)國(guó)家經(jīng)歷了完全補(bǔ)償――不完全補(bǔ)償――公平補(bǔ)償?shù)难葸M(jìn)過(guò)程。雖然“公平補(bǔ)償”是一個(gè)比較抽象的概念，在不同的國(guó)家有不同的界定，但在總體上體現(xiàn)了補(bǔ)償范圍的全面性和市場(chǎng)等價(jià)性，即補(bǔ)償?shù)姆秶w了被征地方的全部損失（直接的和間接的），補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)以土地和財(cái)產(chǎn)的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值來(lái)計(jì)算。在國(guó)際上，依據(jù)公平的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)財(cái)產(chǎn)所有者的損失進(jìn)行評(píng)估，被認(rèn)為是確立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的最佳選擇。相比而言，我國(guó)的征地補(bǔ)償則更顯非全面性和非市場(chǎng)性。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》第42條和《土地管理法》第47條規(guī)定，我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)費(fèi)用，而且補(bǔ)償范圍僅包括直接損失，對(duì)于殘余地?fù)p失、額外土地投入、擇業(yè)成本以及其他間接損失未在補(bǔ)償?shù)姆秶畠?nèi)，使農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益損失得不到全面補(bǔ)償。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，我國(guó)按照農(nóng)用地的收益能力，以產(chǎn)值倍數(shù)法給予補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上是收益還原的具體運(yùn)用。這種單純按照被征土地的原有用途制定的補(bǔ)償和安置標(biāo)準(zhǔn)并未考慮農(nóng)民土地使用選擇權(quán)和征地后按照市場(chǎng)價(jià)格流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的收益，使農(nóng)民無(wú)緣直接共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的發(fā)展成果，顯然是不科學(xué)和不合理的，有悖于私法的公平原則。從我國(guó)現(xiàn)行的立法規(guī)定來(lái)看，征地補(bǔ)償?shù)姆绞街饕獮樨泿叛a(bǔ)償。雖然貨幣補(bǔ)償是大多數(shù)國(guó)家普遍采用的最主要的補(bǔ)償方式，但并非是唯一的補(bǔ)償方式。在我國(guó)，由于土地承載著農(nóng)民的生存和社會(huì)保障功能，現(xiàn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，沒(méi)有考慮失地農(nóng)民的間接損失、再就業(yè)成本和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素，導(dǎo)致貨幣補(bǔ)償往往無(wú)法保證被征地人的原有的生活水平不降低。由于我國(guó)現(xiàn)行的社會(huì)保障體系不健全和農(nóng)民自身技能水平的局限性，一旦農(nóng)民將這些征地補(bǔ)償費(fèi)用耗盡，如何維持其最基本的生活將是失地農(nóng)民和社會(huì)必須面對(duì)的重要的社會(huì)問(wèn)題。

（三）征地補(bǔ)償程序缺乏規(guī)范性和可操作性

程序是財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的核心?！俺绦虿皇谴我氖虑?，隨著政府權(quán)力持續(xù)不斷地急劇增長(zhǎng)，只有依靠程序公正，權(quán)力才可能變得讓人容忍”②。尤其是以公權(quán)力強(qiáng)制財(cái)產(chǎn)所有權(quán)人轉(zhuǎn)移自己的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)，必須要嚴(yán)格按照法定程序進(jìn)行。征收程序?qū)嵸|(zhì)上是一個(gè)有序的法律程序過(guò)程，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平性、公示性和可操作性，彰顯公平正義之精神，樹(shù)立公共利益與私人權(quán)益之間均衡保護(hù)的理念，從程序設(shè)計(jì)上盡量避免暗箱操作。在立法上，雖然《土地管理法》明確規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但在實(shí)際土地征收中，這些程序只是一些原則性的規(guī)定，比較粗糙，征地補(bǔ)償款的確定、分配和監(jiān)管等征地后期程序不健全和缺乏可操作性，補(bǔ)償款被克扣、挪用甚至貪污的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。政府始終是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，沒(méi)有中立性可言，缺乏監(jiān)督。征地談判時(shí)，代表集體去談判的實(shí)為鄉(xiāng)村干部，沒(méi)有農(nóng)戶代表，被征地農(nóng)民在征收的目的和范圍等方面都沒(méi)有參與和表達(dá)自己意見(jiàn)的機(jī)會(huì)。上述這些程序缺乏可操作性和參與性，違背了公開(kāi)公正精神和程序正義理念。

（四）補(bǔ)償糾紛民事解決機(jī)制缺失

我國(guó)《土地管理法實(shí)施條例》第25條規(guī)定：“對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)以上地方人民政府協(xié)調(diào)；協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?！边@一規(guī)定顯然將征地糾紛定性為行政爭(zhēng)議，排除了司法機(jī)關(guān)對(duì)土地補(bǔ)償爭(zhēng)議的介入，從根本上違反了司法審查原則。而且，由于最高人民法院對(duì)土地征收補(bǔ)償糾紛的請(qǐng)示答復(fù)不一致，在審判實(shí)踐中造成了不同法院或一個(gè)法院在不同的時(shí)期對(duì)征地糾紛處理上的不同，法院有時(shí)受理而有時(shí)不受理。根據(jù)法律秩序的普遍性，當(dāng)政府與私人相互間所生關(guān)系為平等主體間的法律關(guān)系時(shí)，政府便處于準(zhǔn)私人的地位，應(yīng)同受私法的調(diào)整。征地行為屬于公法行為，征地的合法性糾紛應(yīng)按行政案件處理。而征地補(bǔ)償具有明顯的私法屬性，法院從私法的精神出發(fā)，從民事的角度對(duì)補(bǔ)償糾紛進(jìn)行受理，充分發(fā)揮私法資源的優(yōu)勢(shì)，更有利于針對(duì)案件的具體情況作出公正判決。國(guó)外大多數(shù)國(guó)家都建立了征地糾紛處理機(jī)制，如加拿大《土地征收法》規(guī)定，如果征收人與土地所有權(quán)人在土地征收中發(fā)生糾紛，由賠償委員會(huì)進(jìn)行裁定；如果雙方當(dāng)事人對(duì)賠償委員會(huì)的裁定不服，還可通過(guò)訴訟方式由法院判決。而我國(guó)現(xiàn)行立法規(guī)定法院無(wú)權(quán)受理和管轄征地糾紛，也無(wú)中立的仲裁機(jī)構(gòu)，因此，征地糾紛在經(jīng)過(guò)行政復(fù)議程序以后，如果農(nóng)民仍對(duì)復(fù)議結(jié)果有異議的，將狀告無(wú)門(mén)。征地補(bǔ)償糾紛民事解決機(jī)制的缺失，將會(huì)導(dǎo)致征地矛盾的尖銳和異化，最終影響社會(huì)秩序的穩(wěn)定。

三、國(guó)外主要發(fā)達(dá)國(guó)家土地征收補(bǔ)償制度的借鑒

綜觀世界各國(guó)，大多數(shù)國(guó)家堅(jiān)持以“所有權(quán)神圣不可侵犯”和“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建其土地征收補(bǔ)償制度。②雖然各國(guó)因權(quán)利和權(quán)力兩者關(guān)系觀念不同，導(dǎo)致征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t有所不同，但從世界各國(guó)關(guān)于土地征收補(bǔ)償立法的發(fā)展趨勢(shì)看，土地征收補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)日漸寬泛，以充分保護(hù)被征地人合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和公平補(bǔ)償其所受損失。

（一）德國(guó)

德國(guó)的征地補(bǔ)償原則經(jīng)歷了完全補(bǔ)償原則――相當(dāng)補(bǔ)償原則――公平補(bǔ)償原則的發(fā)展過(guò)程。③根據(jù)《德國(guó)基本法》第14條規(guī)定，立法機(jī)關(guān)不但要對(duì)補(bǔ)償?shù)姆秶?、種類(lèi)以及征收侵害的法律效果和補(bǔ)償義務(wù)的內(nèi)容給出法律依據(jù)，而且要斟酌公共利益和參與人的利益，這意味著在計(jì)算征收補(bǔ)償時(shí)，不能忽視被征收人與征收人之間的平等性。根據(jù)《德國(guó)建設(shè)法》等法律規(guī)定，征地補(bǔ)償?shù)姆秶鷱V泛，從權(quán)利損失到其他財(cái)產(chǎn)上的不利益均可能賠償。權(quán)利損失是指被征土地或其他征收客體的價(jià)值損失；其他財(cái)產(chǎn)不利益是指在對(duì)征收所產(chǎn)生的權(quán)利損失給予補(bǔ)償仍不能達(dá)到公平補(bǔ)償要求的情況下，征收所產(chǎn)生的超越權(quán)利損失的其他不利影響，具體包括營(yíng)業(yè)損失、營(yíng)業(yè)搬遷、營(yíng)業(yè)拋棄、遷移費(fèi)和費(fèi)等補(bǔ)償項(xiàng)目。根據(jù)《德國(guó)建設(shè)法》的規(guī)定，對(duì)權(quán)利損失和其他財(cái)產(chǎn)不利益的補(bǔ)償，以交易市場(chǎng)所生市價(jià)作為交易價(jià)值，征收補(bǔ)償方式以貨幣補(bǔ)償為原則，以代償?shù)鼗蛴袃r(jià)證券等其他方式為補(bǔ)充。

（二）日本

日本人多地少，土地資源異常緊張。為了嚴(yán)格控制公共事業(yè)用地規(guī)模，1951年日本制定了《土地征用法》。根據(jù)該法第68條規(guī)定，征收補(bǔ)償由起業(yè)人負(fù)擔(dān)，即由起業(yè)人作為補(bǔ)償主體。這是日本與其他國(guó)家采用國(guó)家補(bǔ)償?shù)囊粋€(gè)顯著區(qū)別。日本的征地補(bǔ)償范圍包括標(biāo)的物補(bǔ)償費(fèi)、殘余地補(bǔ)償費(fèi)、遷移補(bǔ)償費(fèi)以及其他通常損失補(bǔ)償費(fèi)和特殊補(bǔ)償費(fèi)?！度毡緫椃ā返?9條規(guī)定，征收應(yīng)當(dāng)給予正當(dāng)補(bǔ)償，也即公平補(bǔ)償原則。④按照日本《土地征用法》的規(guī)定，對(duì)征收土地的補(bǔ)償費(fèi)，以公告時(shí)附近同類(lèi)土地市場(chǎng)交易的相當(dāng)價(jià)格乘以征地裁決時(shí)物價(jià)變動(dòng)修正率所得金額進(jìn)行計(jì)算；殘余地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與征收土地相同，建筑物、土地附著物、遷移費(fèi)和其他損失的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)以裁決時(shí)價(jià)格計(jì)算。日本的征地補(bǔ)償方式除貨幣補(bǔ)償外，還有耕地、代償?shù)亍⒋羞w移和工事等補(bǔ)償方式。

（三）美國(guó)

在美國(guó)，土地征收被稱為“最高土地權(quán)的行使”。雖然美國(guó)的土地資源富足，但美國(guó)聯(lián)邦憲法規(guī)定，政府和有關(guān)機(jī)構(gòu)必須為了公共目的的需要，并進(jìn)行了合理補(bǔ)償，才可行使土地征收權(quán)。根據(jù)美國(guó)《財(cái)產(chǎn)法》的規(guī)定，合理補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)是填補(bǔ)土地等財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格損失，既包括征收財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)有市場(chǎng)價(jià)值，也包括財(cái)產(chǎn)的未來(lái)盈利折扣價(jià)值；②征收的補(bǔ)償范圍不僅包括被征土地的現(xiàn)有價(jià)值，而且還包括可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值和因征地而導(dǎo)致鄰近土地權(quán)利人經(jīng)營(yíng)上的損失。③美國(guó)《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定了正當(dāng)補(bǔ)償原則，即主體公平、客體公平和估價(jià)公平，并要求補(bǔ)償價(jià)格應(yīng)以土地的公平市場(chǎng)價(jià)格為計(jì)算依據(jù)，最有效的確定方式是由雙方分別聘請(qǐng)獨(dú)立的資產(chǎn)評(píng)估師提出評(píng)估報(bào)告；如評(píng)估報(bào)告結(jié)論存在爭(zhēng)議，則由法庭組成的陪審團(tuán)裁定。關(guān)于補(bǔ)償方式，《聯(lián)邦憲法第五修正案》規(guī)定，非經(jīng)當(dāng)事人同意，必須采用貨幣方式補(bǔ)償。

（四）加拿大

加拿大的征地補(bǔ)償制度沿用了英聯(lián)邦的體制。由于其征地制度比較完備，較好地平衡了國(guó)家、被征地方、征地機(jī)構(gòu)等多方之間的利益關(guān)系，故在征地實(shí)踐中進(jìn)展順利。④根據(jù)加拿大《征地法》，征地補(bǔ)償堅(jiān)持公平的市場(chǎng)原則，如果被征地方對(duì)征地機(jī)構(gòu)提出的補(bǔ)償價(jià)格有異議，征地機(jī)構(gòu)需要對(duì)征地的相關(guān)財(cái)產(chǎn)權(quán)益進(jìn)行正式評(píng)估，向被征地者提供“法律出價(jià)”，具體的補(bǔ)償范圍主要包括被征收部分的補(bǔ)償、有害或不良影響補(bǔ)償、干擾損失補(bǔ)償和重新安置的困難補(bǔ)償四部分。⑤值得關(guān)注的是，加拿大被征收的土地補(bǔ)償，是按照土地的最高和最佳用途進(jìn)行市場(chǎng)價(jià)格補(bǔ)償，即如果土地當(dāng)前用途為住宅用地，但能夠確定的最佳用途為商業(yè)用地，則按照商業(yè)用地價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，充分體現(xiàn)被征土地的市場(chǎng)價(jià)值潛力和維護(hù)被征地方的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。同時(shí)，加拿大《征地法》細(xì)化了征地程序，第一次公告后調(diào)查委員會(huì)就征地的合法性、合理性和公平性進(jìn)行調(diào)查，第二次公告后征地雙方就補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格和范圍達(dá)成一致。如未達(dá)成合意，雙方可以向市政委員會(huì)申請(qǐng)仲裁；對(duì)仲裁有異議的，任何一方可以向法院提訟。

四、完善我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度的主要思路

我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制背景下產(chǎn)生的，盡管《土地管理法》經(jīng)過(guò)多次修改后對(duì)補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了適當(dāng)提高，但仍沿用“產(chǎn)值倍數(shù)法”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和限于直接損失補(bǔ)償，不能反映土地作為稀缺資源的價(jià)值和對(duì)間接損失的補(bǔ)償，使之不能適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型和保證農(nóng)民現(xiàn)有生活水平不降低。因此，我國(guó)的土地征收補(bǔ)償制度應(yīng)借鑒國(guó)外立法經(jīng)驗(yàn)，在私法公平補(bǔ)償?shù)睦砟钕逻M(jìn)行改革和完善，才能真正體現(xiàn)補(bǔ)償?shù)墓胶驼x。

（一）統(tǒng)一土地征收立法，明確征地補(bǔ)償立法目的和基本原則

我國(guó)的農(nóng)村集體土地征收制度散見(jiàn)于《物權(quán)法》《土地管理法》及多個(gè)部門(mén)規(guī)章中，大多表現(xiàn)為政策性規(guī)定，既無(wú)統(tǒng)一的立法價(jià)值目標(biāo)和功能定位，又無(wú)具體的監(jiān)督、懲罰和救濟(jì)機(jī)制，征地程序混亂，可操作性差。這種分散型的立法模式，使得征收規(guī)范在具體實(shí)踐中無(wú)法科學(xué)、規(guī)范的實(shí)施，嚴(yán)重?fù)p害了被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，引起了征地程序的無(wú)序和社會(huì)矛盾的激化。雖然加快制定《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》已成為深化經(jīng)濟(jì)體制改革的重點(diǎn)工作之一，但我國(guó)《土地管理法》的修改完善是這一立法的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。大多數(shù)國(guó)家將維護(hù)公共利益和保護(hù)征地人的合法權(quán)益確立為土地征收的立法目的，同時(shí)將公平補(bǔ)償作為征地補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t。如法國(guó)1789年《人權(quán)宣言》第1 7條規(guī)定：“所有權(quán)……非依法律認(rèn)定為公共需要，并事先給予公平補(bǔ)償，不得剝奪?！雹拊谖磥?lái)制定的《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》中，應(yīng)積極借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，一方面，明確“公共利益”的范圍，參照我國(guó)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第8條規(guī)定，采用列舉的方式界定“公共利益”的外延；另一方面，明確將充分保護(hù)農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益和維護(hù)公共利益作為征地補(bǔ)償制度的立法目的，確立公平補(bǔ)償原則為補(bǔ)償制度的基本原則。

（二）尊重和充分保護(hù)私權(quán)，完善征地補(bǔ)償?shù)姆秶?、?biāo)準(zhǔn)和方式

失地農(nóng)民問(wèn)題本質(zhì)上是農(nóng)民權(quán)利的尊重和保護(hù)問(wèn)題。從產(chǎn)權(quán)來(lái)看，賦予和尊重農(nóng)民享有土地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、財(cái)產(chǎn)所有權(quán)等各項(xiàng)權(quán)益，是其獲得公平補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)和前提。就世界各國(guó)征地補(bǔ)償?shù)牧⒎òl(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，對(duì)國(guó)家合法行為所造成的損失，其補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)日漸放寬，以便對(duì)民眾所遭受的損失予以更充分、更公平的補(bǔ)償。①其中，確定合理的補(bǔ)償范圍是保證補(bǔ)償公正性的關(guān)鍵之一。我國(guó)《物權(quán)法》規(guī)定的補(bǔ)償范圍較為狹窄，無(wú)法保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，應(yīng)借鑒德國(guó)、日本、美國(guó)等國(guó)的征收立法規(guī)范，除土地、房屋等直接損失補(bǔ)償外，還應(yīng)當(dāng)將殘余地?fù)p失和其他附帶損失等間接損失納入補(bǔ)償?shù)姆秶?，確保失地農(nóng)民的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益得到法律的完整保護(hù)。我國(guó)現(xiàn)行的“年產(chǎn)值倍數(shù)”和“區(qū)片綜合地價(jià)”的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)雖然符合我國(guó)特有的土地制度和國(guó)家壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情，但“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價(jià)”等關(guān)鍵參考標(biāo)準(zhǔn)都授權(quán)各省級(jí)人民政府具體確定，導(dǎo)致地方政府為了最大程度地追求“土地財(cái)政”，在上述標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算上不盡科學(xué)和合理，未能反映市場(chǎng)價(jià)值規(guī)律。因此，在未來(lái)立法中應(yīng)借鑒國(guó)外大多數(shù)國(guó)家采用的市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，明確由國(guó)家有關(guān)部委在遵循市場(chǎng)規(guī)律的前提下，建立土地價(jià)值評(píng)估機(jī)制，統(tǒng)一確定“年產(chǎn)值”、“倍數(shù)”和“綜合地價(jià)”等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性和公平性。在補(bǔ)償方式上，我國(guó)現(xiàn)行單一的貨幣補(bǔ)償方式雖然簡(jiǎn)單易行，但未能考慮到被征地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益和生活保障，故應(yīng)參考德國(guó)和日本的補(bǔ)償方式，除貨幣補(bǔ)償外，在尊重被征地農(nóng)民意愿的基礎(chǔ)上，在條件允許的地域采用代償?shù)匮a(bǔ)償或替代地補(bǔ)償、土地債權(quán)、入股等多種補(bǔ)償方式。由此，一方面滿足征地對(duì)象不同的利益補(bǔ)償需求，另一方面減輕了國(guó)家和地方政府征地補(bǔ)償?shù)呢?cái)政負(fù)擔(dān)。

（三）規(guī)范征地補(bǔ)償程序和建立補(bǔ)償糾紛司法救濟(jì)機(jī)制

程序是指有關(guān)某項(xiàng)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)遵循何種方式、步驟、順序、時(shí)限等公示性的過(guò)程。②我國(guó)《土地管理法》雖然規(guī)定了“兩公告一登記”制度，但現(xiàn)行的土地立法重實(shí)體、輕程序，在實(shí)踐中先征地后補(bǔ)償、未經(jīng)聽(tīng)證程序而批準(zhǔn)補(bǔ)償安置方案、補(bǔ)償協(xié)議未經(jīng)公告、監(jiān)督程序和救濟(jì)程序缺失的現(xiàn)象大量存在。在補(bǔ)償程序方面，應(yīng)借鑒國(guó)外的征地程序規(guī)范，細(xì)化征地補(bǔ)償程序，強(qiáng)化財(cái)產(chǎn)評(píng)估程序、聽(tīng)證協(xié)商程序⑧、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)公示程序，讓權(quán)利人真正參與征地的過(guò)程中，使雙方在相對(duì)平等的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商，實(shí)現(xiàn)各方利益的最大化和平衡化。針對(duì)“先征地，后補(bǔ)償”的程序弊端，應(yīng)堅(jiān)持“先補(bǔ)償，后征地”的程序設(shè)計(jì)，消除中間環(huán)節(jié)，采用直接向被征地農(nóng)民支付補(bǔ)償費(fèi)的做法，實(shí)行征地補(bǔ)償安置費(fèi)的全程監(jiān)管，防止和消除補(bǔ)償安置費(fèi)被拖欠、挪用、截留、貪污等現(xiàn)象。根據(jù)法律規(guī)定，征地糾紛應(yīng)包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)兩種途徑，但在實(shí)踐中地方政府作為征地法律關(guān)系的一方當(dāng)事人，由其進(jìn)行行政裁決有失公正性，迫于地方保護(hù)主義和政府的壓力，法院往往對(duì)征地糾紛案件不予受理。這種制度安排，不符合國(guó)外由獨(dú)立于政府的機(jī)構(gòu)仲裁征地糾紛的司法慣例，極易產(chǎn)生糾紛和造成被征地農(nóng)民利益的侵害。目前，國(guó)際上關(guān)于征地補(bǔ)償程序主要有三種代表類(lèi)型：一是以美國(guó)為代表的司法主導(dǎo)型程序；二是以日本為代表的行政主導(dǎo)型程序；三是以法國(guó)為代表的行政、司法并重型程序。④比較而言，我國(guó)應(yīng)借鑒法國(guó)的司法救濟(jì)模式，征地行為合法性糾紛采用行政訴訟方式救濟(jì)，補(bǔ)償糾紛通過(guò)民事訴訟方式救濟(jì)。同時(shí)，借鑒加拿大的征地程序法定和過(guò)程公開(kāi)原則，建立完善的公告制度、聽(tīng)證制度和暢通的司法救濟(jì)機(jī)制，保障征地全過(guò)程的公開(kāi)、公正和透明。

（四）立足我國(guó)土地制度的本土化，健全土地收益的合理分配機(jī)制

我國(guó)現(xiàn)行體制下集體土地所有權(quán)實(shí)行“隊(duì)為基礎(chǔ)、三級(jí)所有”的土地所有權(quán)制度。按照憲法和物權(quán)法規(guī)定，集體土地所有權(quán)和國(guó)有土地所有權(quán)雖然相互獨(dú)立和地位平等，但集體土地所有權(quán)是公私兼具偏重于公法上的公共權(quán)利⑤，在使用用途和流轉(zhuǎn)等方面受到嚴(yán)格限制，不能與國(guó)外土地私人所有權(quán)相提并論。因此，在借鑒國(guó)外征地補(bǔ)償立法經(jīng)驗(yàn)的同時(shí)，必須結(jié)合我國(guó)本土化的集體土地所有權(quán)制度和現(xiàn)實(shí)國(guó)情，不能盲目照搬國(guó)外的土地利益分配理論。2005年1月的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織征地補(bǔ)償費(fèi)監(jiān)督管理指導(dǎo)工作的意見(jiàn)》雖然明確了各項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)的分配歸屬問(wèn)題，但主要表現(xiàn)為政策性規(guī)定，可操作性差。據(jù)清華大學(xué)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)研究中心主任蔡繼明教授的研究報(bào)告證實(shí)，目前被征用土地收益的分配格局大致是地方政府占20%-30%，企業(yè)占40%-50%，村級(jí)組織占25%-30%，農(nóng)民僅占5%-10%。然而，地方政府和村級(jí)組織卻很少將獲得的土地增值收益用于安置失地農(nóng)民生活和土地開(kāi)墾以及發(fā)展生產(chǎn)，這種扭曲的利益分配機(jī)制使政府成為最大的受益者。利益權(quán)衡的核心是利益均衡，是土地征收立法的結(jié)構(gòu)性價(jià)值，只有將公共利益和私人權(quán)益平等對(duì)待，找到合理的平衡點(diǎn)，才是化解征地矛盾的根本途徑。因此，在未來(lái)的《農(nóng)村集體土地征收與補(bǔ)償條例》中，應(yīng)明確集體土地所有權(quán)人和被征地農(nóng)民對(duì)征地補(bǔ)償費(fèi)的權(quán)利歸屬和比例分配問(wèn)題，使失地農(nóng)民成為征地補(bǔ)償利益分配的主要受益者，共享城鎮(zhèn)化和工業(yè)化發(fā)展的改革成果。

篇10

本文通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地征收中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析，找出相應(yīng)的解決措施。

關(guān)鍵詞：土地征收；征地補(bǔ)償；村干部

一、在農(nóng)村土地征地過(guò)程中，厘清征收和征用的概念

近來(lái)，一些文章、報(bào)道常常將“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念混用，主要原因是在實(shí)踐中人們對(duì)此還存在模糊認(rèn)識(shí)，認(rèn)為二者沒(méi)有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者確有共同之處，但又存在較大區(qū)別。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，土地征收是指國(guó)家為了公共利益的需要，經(jīng)省級(jí)人民政府或國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后依法對(duì)農(nóng)村集體所有土地實(shí)施征收并給予征地補(bǔ)償。土地征用是指國(guó)家在緊急狀態(tài)下，基于公共利益的需要，依法以強(qiáng)制方式在一定期間內(nèi)使用集體土地的行為。共同之處在于，都是為了公共利益需要，都要經(jīng)過(guò)法定程序，都要依法給予補(bǔ)償。區(qū)別在于，征收涉及所有權(quán)的改變，征收后的土地由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲?guó)家所有；而征用只是使用權(quán)的臨時(shí)轉(zhuǎn)移，土地所有權(quán)仍然屬于農(nóng)民集體，且在使用結(jié)束后國(guó)家應(yīng)當(dāng)返還征用的財(cái)產(chǎn)，并支付必要的費(fèi)用。簡(jiǎn)言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。在厘清征收和征用概念的基礎(chǔ)上談?wù)鞯貑?wèn)題，不僅有助于大家根據(jù)情況正確使用，也有利于大家在解讀相關(guān)政策規(guī)定時(shí)能更加清楚自己的權(quán)利義務(wù)。

二、農(nóng)村土地征收過(guò)程中的常見(jiàn)問(wèn)題

（一）補(bǔ)償收益主體不明確，補(bǔ)償截留現(xiàn)象嚴(yán)重。

我國(guó)的《憲法》、《物權(quán)法》、《土地管理法》等都明確規(guī)定，中國(guó)農(nóng)村的土地歸農(nóng)村集體成員共同所有，但到底誰(shuí)是“集體”，相關(guān)立法并沒(méi)有明確指出，農(nóng)村土地的集體產(chǎn)權(quán)實(shí)際上是“一種無(wú)確定主體的產(chǎn)權(quán)”。集體土地所有權(quán)主體虛位，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償費(fèi)的利益歸屬上存在著很多問(wèn)題?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，土地征用后，村集體經(jīng)濟(jì)組織可以提取土地補(bǔ)償費(fèi)和部分安置補(bǔ)助費(fèi)及集體提留的資金由村委會(huì)統(tǒng)一納入集體經(jīng)濟(jì)組織管理范圍。村委會(huì)作為群眾服務(wù)組織，由于缺乏必要的監(jiān)督成了政策的盲區(qū)，土地補(bǔ)償中，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村克扣、截留補(bǔ)償金的現(xiàn)象比比皆是，補(bǔ)償金真正落實(shí)到土地權(quán)利人手中的所剩無(wú)幾。鄉(xiāng)村干部在征地補(bǔ)償款的分配上有很大自，這就導(dǎo)致了，一方面，由于村委缺乏投資理念，將巨額土地補(bǔ)償款用于民間借貸和不合理的投資，以至血本無(wú)歸，使得集體資產(chǎn)蒙受巨大損失。另一方面，一些村子因征地一夜暴富，于是大肆鋪張浪費(fèi)，白條入帳，再加上鄉(xiāng)村干部貪污、挪用土地補(bǔ)償款等腐敗行為頻發(fā)，土地補(bǔ)償費(fèi)截留現(xiàn)象嚴(yán)重。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有失合理。

《憲法》作為我國(guó)的根本大法，對(duì)征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則并沒(méi)有明確。依據(jù)《土地管理法》，我國(guó)現(xiàn)行的征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算方式為“產(chǎn)值倍數(shù)法”，即征用土地補(bǔ)償費(fèi)，為該土地被征前3年平均年產(chǎn)值的6-10倍；安置補(bǔ)助費(fèi)為該土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4-6倍。這種測(cè)算辦法對(duì)農(nóng)民說(shuō)服力較差。第一，以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不盡合理，被征用的土地，往往是城市周邊地區(qū)，如果不考慮其所在的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，僅以產(chǎn)值作為征地補(bǔ)償唯一標(biāo)準(zhǔn)，將明顯低估土地的價(jià)值。第二，現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則不相適應(yīng)。城市土地除劃撥者外，已同其他生產(chǎn)要素一樣，通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行配置，唯獨(dú)農(nóng)村集體土地還實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的配給制征用和補(bǔ)償。農(nóng)民在參與社會(huì)生產(chǎn)過(guò)程中，是按照市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買(mǎi)生產(chǎn)資料的，但他們所擁有和使用的土地卻被征地主體以較低的“計(jì)劃”價(jià)格拿走，這在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下顯得不合理、不公平。

（三）征地程序不透明，農(nóng)民參與程度低。

雖然《土地管理法》明確規(guī)定，征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽(tīng)取被征土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見(jiàn)。但事實(shí)上，農(nóng)村集體尤其是農(nóng)民在征地過(guò)程中參與的程度非常有限。在現(xiàn)行體制下，國(guó)家征地面對(duì)的是集體，而非農(nóng)戶，有權(quán)去談補(bǔ)償條件的也只是集體，農(nóng)民往往不參與征地補(bǔ)償談判，而所謂的集體常常不過(guò)是兩、三個(gè)鄉(xiāng)村權(quán)力人物，能不能完成征地任務(wù)，也成了這些人是否能繼續(xù)居于權(quán)力位置的決定性條件。雖然國(guó)家政策法律多次強(qiáng)調(diào)征地過(guò)程中的各項(xiàng)補(bǔ)償最終要落實(shí)到農(nóng)民，但農(nóng)民無(wú)法以獨(dú)立權(quán)利主體的地位參與到征用協(xié)商談判中來(lái)，征地過(guò)程又缺乏暢通的申訴渠道，這就使得其財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保障就更成為問(wèn)題。

三、作為村干部如何做好土地征收工作

在土地征收過(guò)程中，除了要盡職盡責(zé)做好本職工作，還必須做好以下幾方面工作：

（一） 熟悉土地征收相關(guān)的法律政策。

《土地管理法》、《土地管理法實(shí)施條例》、《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》等都是國(guó)家政府在土地征收時(shí)所依照的法律依據(jù)，作為村里主持該項(xiàng)工作的干部，一定要熟悉和清楚相關(guān)條款，做到知己知彼，有的放矢。即使自己了解掌握了國(guó)家的相關(guān)政策，又能對(duì)村民進(jìn)行普及教育，使村民也能清楚地知道國(guó)家的有關(guān)規(guī)定，使我們能在合法的基礎(chǔ)上統(tǒng)一征收大局。除此之外，法律政策還設(shè)定了很多的救濟(jì)途徑，要幫助大家運(yùn)用法律武器來(lái)維護(hù)自己的合法權(quán)益。

（二） 做好群眾征地工作，構(gòu)筑起化解的第一道堅(jiān)固防線。

多年來(lái)，因?yàn)橥恋卣魇諉?wèn)題造成的頻頻發(fā)生，因?yàn)樵搯?wèn)題而造成的人員傷亡等惡性事件讓人觸目驚心，這不僅嚴(yán)重影響了社會(huì)秩序和穩(wěn)定大局，也影響了黨和政府在農(nóng)民心中的形象。在征地過(guò)程中，我們首先應(yīng)該認(rèn)識(shí)到，土地是農(nóng)民的根本，失去了土地，農(nóng)民就失去了生存之本，農(nóng)民因此而產(chǎn)生的恐慌不安、思想波動(dòng)，要從感情上進(jìn)行理解。其次，要深入群眾，耐心聽(tīng)取群眾反映的困難和問(wèn)題，并千方百計(jì)幫助其解決。最后，要處事公道，對(duì)群眾合理的要求，盡快予以滿足；對(duì)一時(shí)無(wú)法解決的，要解釋清楚，爭(zhēng)取他們的理解和支持；對(duì)不合理、不合法、侵犯群眾利益的規(guī)定、做法，要及時(shí)予以修正。除此之外，要做好群眾的思想工作，積極引導(dǎo)他們按照國(guó)家政府相關(guān)政策、法律、程序辦事和維權(quán)。把解決群眾實(shí)際困難和做好群眾思想工作結(jié)合起來(lái)，構(gòu)筑起化解的第一道堅(jiān)固防線。

（三） 征地補(bǔ)償款的發(fā)放要公開(kāi)、公平、公正、及時(shí)。

征地補(bǔ)償款的發(fā)放，是征地過(guò)程中，群眾最為關(guān)注的焦點(diǎn)，是最為敏感的“漩渦”，也是最容易出問(wèn)題的環(huán)節(jié)。千百年來(lái)，我國(guó)農(nóng)民信奉“不患寡就患不均”，大家對(duì)于公平、公正的追求是至上的，村干部作為征地補(bǔ)償款發(fā)放的主體，如何公平、公正、及時(shí)的將補(bǔ)償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾滿意，是征地過(guò)程中極為重要的工作。首先，我們要讓群眾清楚地知道，征地補(bǔ)償相關(guān)的種類(lèi)構(gòu)成、各種補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、人頭的確定辦法、費(fèi)用計(jì)算方式等等，用公開(kāi)、公正、公平、統(tǒng)一的規(guī)則來(lái)確保公平的實(shí)現(xiàn)。其次，在補(bǔ)償款到賬后，村領(lǐng)導(dǎo)要盡快規(guī)劃安排，及時(shí)將補(bǔ)償款發(fā)放到群眾手中，讓群眾得實(shí)惠、得安心，將惡性事件扼殺在萌芽當(dāng)中，也使我們的城鎮(zhèn)化順利進(jìn)入下一階段。

參考文獻(xiàn)：