導(dǎo)語：如何才能寫好一篇農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)；產(chǎn)權(quán)制度改革；市場化發(fā)展

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2013）21-0037-04

引言

從宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展層面看，出口、投資、消費成為中國經(jīng)濟(jì)增長的三駕馬車，但2008年金融危機(jī)揭示了一個道理：出口是一種有效的經(jīng)濟(jì)增長方式，但一國經(jīng)濟(jì)增長不能對出口形成依賴、受制于外國市場，并且產(chǎn)生國際收支不平衡的問題；從投入產(chǎn)出的角度論看，投資是經(jīng)濟(jì)增長的一種手段，并不是目的，只是一種“中間需求”，而不是最終需求，如果過分把投資當(dāng)作經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求來拉動經(jīng)濟(jì)增長，勢必導(dǎo)致投資需求過多、信貸擴(kuò)張，生產(chǎn)資料價格上漲，進(jìn)而助推通貨膨脹。消費創(chuàng)造的需求是最終需求，是經(jīng)濟(jì)內(nèi)生性的良性循環(huán)，是中國經(jīng)濟(jì)增長的長久之路。因此，經(jīng)濟(jì)增長需求的順序應(yīng)由出口、投資、消費調(diào)整為消費、投資和出口，注重提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量。

把消費當(dāng)作提高經(jīng)濟(jì)增長的第一需求，有兩個基本渠道：一是擴(kuò)大內(nèi)需，特別是中低收入者消費需求，二是提高農(nóng)民收入，到2009年末全國農(nóng)民占總?cè)丝诒戎?3.4%，而且恩格爾系數(shù)較高，需求潛力巨大，農(nóng)村發(fā)展落后，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾突出。

因此，提高農(nóng)民收入，完善和發(fā)展農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)，深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場化改革，成為中國經(jīng)濟(jì)增長的必然選擇。

一、深化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化改革的結(jié)構(gòu)性分析

近年來，各級黨委政府認(rèn)真貫徹落實黨在農(nóng)村的各項方針政策，調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)取得了新的發(fā)展。但農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀仍是值得關(guān)注的問題，農(nóng)民增收仍然是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)面臨的最大難題，農(nóng)民收入較低，離開土地涌入城市，成為限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的因素。如果在廣大的農(nóng)村能夠提供一個發(fā)揮農(nóng)民人力資本的環(huán)境，農(nóng)民是不需要大規(guī)模離開土地的。影響農(nóng)民增收的一些長期性、根本性因素并未消除，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的矛盾仍然突出，全國城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)分析（見下頁表1、表2）（資料至2009年末）。

從下頁表1、表2資料分析可以看出，（1）第一產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村就業(yè)人口比重較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村個私企業(yè)的就業(yè)比重相對不足，還有較大空間；（2）農(nóng)村居民純收入較低，農(nóng)村居民消費與人口比重相比形成極大反差，62%的人口分享24%的消費，消費需求潛力極大。增加農(nóng)民收入，擴(kuò)大農(nóng)村消費需求，僅靠轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力一條腿是不夠的，農(nóng)民越來越多地進(jìn)入城市，這種現(xiàn)象在歐洲國家發(fā)展過程中也都出現(xiàn)類似問題。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須基本保證一定數(shù)量的勞動力要素，才能持續(xù)健康發(fā)展。如果從農(nóng)業(yè)中抽取勞動力過快，而二、三產(chǎn)業(yè)還未強(qiáng)大到足以吸收這些勞動力，并且是較低的工資水平，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)就可能要出問題。所以，不能簡單地鼓勵和刺激農(nóng)民離開土地遷往城市，來解決農(nóng)民收入低的問題，而是讓農(nóng)民自愿地留在土地上，留在農(nóng)村，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

二、加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展

隨著中國市場經(jīng)濟(jì)的確立和不斷深化，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要組成部分，是社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是現(xiàn)階段生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系共同作用的結(jié)果，也是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的動力和基礎(chǔ)。

（一）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展，是現(xiàn)階段農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展水平、生產(chǎn)社會化程度和市場化程度不斷深入決定的

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是以農(nóng)村資產(chǎn)、土地、技術(shù)、資本、勞動力等生產(chǎn)要素為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為核心，按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求而建立，具有組織農(nóng)民、增加收入、配置資源、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要作用。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)必須依附于一個載體即組織形式，其發(fā)展變化和處于的市場環(huán)境直接關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。越來越多的農(nóng)民認(rèn)識到集體合作經(jīng)營的重要性和有效性，認(rèn)識到傳統(tǒng)小農(nóng)經(jīng)濟(jì)已不適應(yīng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展這一現(xiàn)實，單靠家庭和個人根本無法適應(yīng)市場、解決生產(chǎn)技術(shù)更新、集中人力物力擴(kuò)大生產(chǎn)經(jīng)營和銷售等問題，農(nóng)民開始尋求更大的發(fā)展空間?，F(xiàn)階段農(nóng)村社會生產(chǎn)力發(fā)展水平、生產(chǎn)社會化程度和市場化程度不斷深入，決定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)必須在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下不斷發(fā)展和完善。

因此，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，是整個農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會形態(tài)深刻變革的重要載體，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治進(jìn)步、社會穩(wěn)定、文化繁榮的重要支撐力量。城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，不管是城市到農(nóng)村、農(nóng)村到城市的單項發(fā)展，還是城市和農(nóng)村之間的雙向互動發(fā)展，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)都是一個根本的動力。

（二）生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)制度改革，是加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的關(guān)鍵

土地、勞動力、資本、技術(shù)、農(nóng)村公共產(chǎn)品以及其他資源要素是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本要素，土地、資源、勞動力、流暢的資本投入、先進(jìn)的技術(shù)推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是，這些要素在不同的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境和制度設(shè)計條件下，生產(chǎn)效率和資源利用會產(chǎn)生不同的影響：一方面，農(nóng)村勞動力、科學(xué)技術(shù)和基層組織推動了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。另一方面，農(nóng)村土地、資源等產(chǎn)權(quán)制度的不穩(wěn)定制約了農(nóng)民對土地的態(tài)度、長期投資和資源利用效率。

明晰的產(chǎn)權(quán)內(nèi)容包括所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，具有三個基本特點：一是財產(chǎn)分配面向明確的所有者，所有權(quán)具有充分的排他性；二是財產(chǎn)所有者獲得資產(chǎn)增值和剩余收益；三是所有者擁有和控制資產(chǎn)使用、結(jié)構(gòu)調(diào)整、處分、銷售和出租的權(quán)利。這三個特征中的任何一個條件不能滿足，就可以判定產(chǎn)權(quán)是模糊的。

現(xiàn)價段農(nóng)村集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的資產(chǎn)利益矛盾重重，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)要素的順暢流動和市場配置資源的能力，制約著農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展。

（三）制度創(chuàng)新是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效的手段

現(xiàn)價段制度創(chuàng)新和市場化進(jìn)程從市場規(guī)模構(gòu)建轉(zhuǎn)為市場秩序的完善和深化。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，明晰的產(chǎn)權(quán)是一切市場主體的內(nèi)在要求，馬克思在資本論中這樣描述：當(dāng)商品和市場統(tǒng)一在一起時，就必須建立在產(chǎn)權(quán)私有的基礎(chǔ)之上。只有產(chǎn)權(quán)明晰的市場參與者才有可能形成有效的激勵和約束機(jī)制，內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)才能建立并有效發(fā)揮作用，所有權(quán)和經(jīng)營管理關(guān)系才能真正理順。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系并不是生產(chǎn)力已經(jīng)準(zhǔn)備好才形成相對應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系，制度創(chuàng)新就是強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)關(guān)系對生產(chǎn)力的促進(jìn)作用，通過制度創(chuàng)新激活生產(chǎn)力的發(fā)展。

針對生產(chǎn)要素產(chǎn)權(quán)歸屬制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展的瓶頸問題，進(jìn)行農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和推進(jìn)，用生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整和變革來刺激、調(diào)動和釋放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)力發(fā)展，逐漸強(qiáng)大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)總量和質(zhì)量，從結(jié)構(gòu)上達(dá)到城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的市場化發(fā)展必須建立在產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)上

從市場主體和市場參與者的角度看，商品、市場和交換關(guān)系，要求重建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的個人所有制，探討、尋找使生產(chǎn)要素效率最大化的產(chǎn)權(quán)制度。土地等主要生產(chǎn)要素的產(chǎn)權(quán)改革是解放農(nóng)村生產(chǎn)力、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、深化集體經(jīng)濟(jì)市場化程度的當(dāng)務(wù)之舉。從目前土地等生產(chǎn)要素的現(xiàn)狀看，存在著分散、閑置、非流動性、效率低的特點，其根本原因是土地等資源的產(chǎn)權(quán)制度決定的。因此對土地等資源的產(chǎn)權(quán)制度改革主要是土地產(chǎn)權(quán)和資源配置方式的改變和調(diào)整。

（一）土地產(chǎn)權(quán)制度改革和發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)具有相互促進(jìn)的內(nèi)在聯(lián)系

從規(guī)模經(jīng)濟(jì)的角度看，一方面，土地作為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主要生產(chǎn)要素的流動是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和前提；另一方面，發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村土地流動的保障。相對集中的土地等資源經(jīng)營，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)籌集資金的基礎(chǔ)。馬克思在資本論中這樣分析：小塊土地所有制發(fā)展局限條件主要來自稅收的壓力、生產(chǎn)資料的昂貴及信用制度的缺失。當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金投入嚴(yán)重不足，成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。其原因就是經(jīng)營規(guī)模小，抗風(fēng)險能力弱，融資難。通過農(nóng)村土地流動形成適度規(guī)模經(jīng)營和走集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，可以增加生產(chǎn)經(jīng)營融資。農(nóng)村土地流動受制于農(nóng)民土地權(quán)益和國家土地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，必然影響土地流動規(guī)模；國家的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度指向使土地相對集中，實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，推動農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是促進(jìn)土地流動、土地產(chǎn)權(quán)制度改革和實現(xiàn)國家政策意愿的保障。

因此，農(nóng)村土地等資源產(chǎn)權(quán)制度改革和加快農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)市場化發(fā)展，相輔相成、相得益彰。

（二）農(nóng)村土地利益與發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在聯(lián)系

生產(chǎn)的社會性和市場化的社會分工，決定了發(fā)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的必然性。

農(nóng)民的土地等資源收益是在個人產(chǎn)權(quán)保障基礎(chǔ)上，農(nóng)民擁有生產(chǎn)性投資獲利的機(jī)會，是農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)新最重要的動力，取決于制度允許的經(jīng)濟(jì)自由度以及努力和報酬的相關(guān)度。穩(wěn)定的收益將激勵農(nóng)民一方面投資于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)；另一方面走合作共贏的集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，提高土地等資源的利用效率，減少生產(chǎn)經(jīng)營在市場中的利益損失和抗風(fēng)險能力。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在發(fā)展農(nóng)村、增加農(nóng)民收入的過程中，要特別注意股份制和依靠外來公司的問題。關(guān)于股份制，馬克思這樣描述：一個獲得了拿別人的財產(chǎn)去冒險的權(quán)利，而又不負(fù)責(zé)任。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)程度還不是較完善和深化的條件下搞股份制，是一個值得研究的問題，因此發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)組織是一個不錯的選擇。關(guān)于外來公司，從利益關(guān)系看，他們與農(nóng)民的利益關(guān)系是一個頭疼的問題，外來公司往往希望得到土地和相關(guān)資源后，不用雇用那么多人，甚至降低工資，不顧及環(huán)境保護(hù)，掠奪式開發(fā)。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)從利益機(jī)制上解決這些問題，保障農(nóng)民的權(quán)益。

（三）在個人產(chǎn)權(quán)制度保障下的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)向市場化發(fā)展

農(nóng)民自覺追逐經(jīng)濟(jì)利益的行動是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的原動力，從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，政府制度創(chuàng)新能力影響著制度變遷的路徑和進(jìn)程。目前農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)較為弱小，盈利能力較低，政府加大對農(nóng)村公共基礎(chǔ)服務(wù)的支持，降低經(jīng)營風(fēng)險，擴(kuò)大農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)自由權(quán)和生產(chǎn)的贏利空間。因地制宜、分類指導(dǎo)，合適定位農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。合理確定稅收減免政策，切實減輕農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的稅賦負(fù)擔(dān)。明確劃分各層級政府之間以及政府和村民自治組織之間公共產(chǎn)品供給責(zé)任和鄉(xiāng)村自主治理；加強(qiáng)公共財政建設(shè)，有效增加農(nóng)村公共產(chǎn)品供給。深化體制改革，規(guī)范政府行為，建立有效的農(nóng)民需求表達(dá)機(jī)制。

農(nóng)村的土地、山林、房屋、設(shè)施、其他自然性資源和歷史經(jīng)營積累起來的經(jīng)營性資產(chǎn)，在產(chǎn)權(quán)制度改革后重建個人所有，以經(jīng)濟(jì)利益為紐帶，以市場化配置資源為核心，以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，保障農(nóng)民利益為原則，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和構(gòu)建和諧社會為目標(biāo)，形成集約化的集體經(jīng)濟(jì)進(jìn)行市場化經(jīng)營。這種方式的形成和持續(xù)，政府起著關(guān)鍵作用。

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【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化 初中教育 問題 前景

【中圖分類號】G63 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】2095-3089（2013）10-0027-01

城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，農(nóng)村初中教育逐漸凸顯出其內(nèi)在問題與矛盾，如教育教學(xué)配置落后、師資力量薄弱、學(xué)生流失現(xiàn)象嚴(yán)重等，與城鎮(zhèn)化進(jìn)程不符，為了解決矛盾與問題，提升農(nóng)村初中教育水平，必須在教育投資、師資改善等方面入手。

一、農(nóng)村初中教育在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所受的影響

農(nóng)村初中教育在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所受到的影響是雙重的，利與弊兼得。一方面，城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展能夠使得農(nóng)村居民不斷的向功能完善的城鎮(zhèn)聚集，改變其原有的生活生產(chǎn)、生活方式。城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村初中教育能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移，使得農(nóng)民脫離貧困，逐步與城市接軌，向文明靠攏。農(nóng)村初中教育具有輻射性的影響，接受教育的農(nóng)村學(xué)生可以向其父母傳遞文化信息，改變其傳統(tǒng)的思想觀念，加快農(nóng)村剩余勞動力向城市轉(zhuǎn)移的進(jìn)程。城鎮(zhèn)化的過程是一個農(nóng)村人口逐步向城市人口轉(zhuǎn)化的過程，是進(jìn)一步推動農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，促使鄉(xiāng)村工業(yè)升級、集聚的過程，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略布局調(diào)整。有研究學(xué)者指出，對于鄉(xiāng)村地區(qū)教育水平的提升，每提高百分之十，將會使得近百分之七的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性勞動。此外，城鎮(zhèn)化也使得農(nóng)民的生活方式發(fā)生了巨大的變化，“農(nóng)民”與“市民”間的界限越來越模糊，農(nóng)民更愿意提高其精神生活檔次，以文化知識豐富和充實自己的空閑時間。

而另一方面，城鎮(zhèn)化的發(fā)展又在某種程度上阻礙了農(nóng)村初中教育的發(fā)展與進(jìn)步，使得農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展面臨著在夾縫中求生存的艱難局面。隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，大量的農(nóng)村剩余勞動力被轉(zhuǎn)移，架空了整個農(nóng)村的內(nèi)核，填充著農(nóng)村主體的是婦女、老人和兒童，農(nóng)村表現(xiàn)出衰敗跡象。與此相對照的是農(nóng)村初中教育規(guī)模的縮小，農(nóng)村學(xué)生大量涌入城鎮(zhèn)，生源急劇減少。

二、城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村初中教育存在的問題

1.農(nóng)村初中生源急劇減少

農(nóng)村初中教育出現(xiàn)學(xué)生大量轉(zhuǎn)學(xué)、生源流失現(xiàn)象。農(nóng)村中絕大多數(shù)家庭的經(jīng)濟(jì)收入水平較低，收入結(jié)構(gòu)單一，并沒有太多的剩余資金供學(xué)生完成九年義務(wù)教育，因而，許多應(yīng)該接受義務(wù)教育的學(xué)生不得不輟學(xué)，這是導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)初中教育生源減少的一個重要原因。而農(nóng)村教育思想觀念的落后性也是導(dǎo)致初中生源減少的一個重要影響因素。許多農(nóng)村家庭仍然脫離不開“讀書無用論”的影響，并不支持學(xué)生繼續(xù)學(xué)業(yè)，而是要求他們盡早離開學(xué)校，打工賺錢。這些短視行為也是影響農(nóng)村初中生源減少的重要因素。

2.農(nóng)村初中師資力量水平下降，師資配備不足

農(nóng)村初中師資水平有限，工作積極性不高，是當(dāng)前農(nóng)村初中教育的一個重要難題。由于農(nóng)村初中生源減少，學(xué)習(xí)成績優(yōu)異的學(xué)生都轉(zhuǎn)入到了縣城中學(xué)就讀，嚴(yán)重影響了教師的執(zhí)教信心，教學(xué)積極性難以有效調(diào)動起來；而學(xué)生人數(shù)的減少，也使得農(nóng)村教師基本處于飽和兼剩余狀態(tài)，教師會時刻擔(dān)心失去工作，生活得不到保障，在這樣的壓力下，教師很難集中精力從事教育教學(xué)活動，久而久之，師資隊伍也就難以穩(wěn)定，出現(xiàn)農(nóng)村教師向縣城中學(xué)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村教師數(shù)量減少。

3.農(nóng)村初中教育經(jīng)費短缺，軟硬件配置落后

農(nóng)村實施免費義務(wù)教育之后，農(nóng)村初中生均可享受“兩免一補(bǔ)”的優(yōu)惠政策。農(nóng)村中學(xué)的教學(xué)經(jīng)費主要是由政府補(bǔ)貼而來的，隨著教師工資發(fā)放到個人的政策及農(nóng)村中學(xué)辦公經(jīng)費的日益拮據(jù)，農(nóng)村初中教育機(jī)構(gòu)對教師收入的調(diào)控能力逐漸減弱，甚至沒有調(diào)控，這就導(dǎo)致農(nóng)村初中教育階段教師工資水平始終處于靜止?fàn)顟B(tài)，無法調(diào)動教師辦學(xué)的積極性。由于教育經(jīng)費的短缺，不少農(nóng)村初中教育教學(xué)設(shè)備配置落后，有的學(xué)校并沒有專門的語音室，英語教學(xué)資源嚴(yán)重短缺，與縣城中學(xué)相比存在著巨大差距。農(nóng)村初中圖書館資源總量少，資源更新速度緩慢，不能夠滿足學(xué)生日常學(xué)習(xí)需要。而計算機(jī)的學(xué)習(xí)與實際操練，更是受到硬件配置水平的限制，計算機(jī)教育基本上處于應(yīng)付層面，缺乏專業(yè)的計算機(jī)執(zhí)教教師，學(xué)生的實際操作得不到指導(dǎo)和提升。

三、城鎮(zhèn)化發(fā)展中農(nóng)村初中教育的發(fā)展前景

我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，一方面使得農(nóng)民接受知識信息的機(jī)會增多，更多的農(nóng)村子女享受到平等的教育機(jī)會，促使農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)人口轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)比例的優(yōu)化；另一方面， 城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村初中教育也面臨著更為嚴(yán)峻的考驗，生源減少、師資隊伍不足、教育經(jīng)費短缺等問題，這些問題嚴(yán)重阻礙了農(nóng)村初中教育的發(fā)展，因而必須正面應(yīng)對，提出切實可行的解決方案。

1.加強(qiáng)農(nóng)村初中教師隊伍建設(shè)

農(nóng)村初中教育水平提升的關(guān)鍵在于師資水平，因而，必須加強(qiáng)農(nóng)村初中教師隊伍建設(shè)。一是，要重視農(nóng)村初中學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)的選拔和任用，為學(xué)校的管理階層提供優(yōu)秀的組織者和領(lǐng)導(dǎo)者；二是，要為教師創(chuàng)造更多的培訓(xùn)、交流與學(xué)習(xí)的機(jī)會，以提高教師工作的積極性和教學(xué)水平。

2.加大對農(nóng)村初中的財政傾斜力度

農(nóng)村初中教育所面臨的困境中，最大的就是教育經(jīng)費短缺，因而，必須加強(qiáng)農(nóng)村初中教育的財政支持力度，積極購置更多的軟硬件設(shè)施，為教師提供優(yōu)質(zhì)的課堂教學(xué)工具，才能夠保證課堂教學(xué)效果；要積極落實教師工資待遇政策，適時調(diào)整教師收入，讓教師的收入與其付出更加相當(dāng)。針對農(nóng)村初中英語教學(xué)資源短缺、教學(xué)設(shè)備落后的問題，要加大對這方面的資金投入，建設(shè)專門的語音室，改善英語教學(xué)環(huán)境；要加強(qiáng)圖書館建設(shè)，及時更新圖書館資源，購進(jìn)新書，豐富館藏，為學(xué)生提供更多優(yōu)質(zhì)的學(xué)習(xí)材料，滿足正常的教學(xué)需要。

四、結(jié)語

總之，農(nóng)村初中教育存在著諸多的問題和困境，如生源減少、學(xué)生整體素質(zhì)差，師資力量水平達(dá)不到既定要求，教育教學(xué)經(jīng)費短缺，軟硬件配置差等問題，應(yīng)對這些問題，要從加強(qiáng)農(nóng)村初中教師隊伍建設(shè)、加大對農(nóng)村初中的財政傾斜力度方面做起，以提高農(nóng)村初中教育水平，更好的適應(yīng)我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的總體目標(biāo)。

參考文獻(xiàn)：

[1]虞小強(qiáng)，陳宗興，霍學(xué)喜.城鎮(zhèn)化進(jìn)程中農(nóng)村教育的困境與選擇[J]. 現(xiàn)代教育管理. 2011（06）

篇3

[關(guān)鍵詞] 農(nóng)產(chǎn)品 產(chǎn)業(yè)鏈 問題 途徑

[中圖分類號] F320 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1003-1650 （2016）02-0036-01

1 引言

目前而言，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展正處于過渡階段。所謂過渡階段，是指我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展正處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)型階段，主要為市場提供初級的農(nóng)業(yè)產(chǎn)品。從總體上看，我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈仍處在較低的發(fā)展水平，產(chǎn)業(yè)鏈非常簡單，且發(fā)展布局非常不平衡，不具備長時間的可持續(xù)發(fā)展能力。在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條是畢竟之路，也是現(xiàn)代化建設(shè)的必然要求。農(nóng)業(yè)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條的優(yōu)化發(fā)展，能夠妥善解決農(nóng)村剩余勞動力的就業(yè)問題，提高廣大農(nóng)村群眾的經(jīng)濟(jì)收入，改善農(nóng)村的落后面貌，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的風(fēng)氣改善。本文建議，應(yīng)該積極推動農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈的現(xiàn)展，打破傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)只能提供初級農(nóng)產(chǎn)品的尷尬局面，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈條的優(yōu)化發(fā)展。

2 當(dāng)前農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展存在的問題

2.1 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)之間連接不緊密

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)發(fā)展仍停留在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的階段，絕大多數(shù)的農(nóng)村地區(qū)依然以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主業(yè)，很少有農(nóng)村地區(qū)形成農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)業(yè)群。種植和養(yǎng)殖是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的的中心環(huán)節(jié)，但卻長期被孤立的留在廣大農(nóng)村地區(qū)；而農(nóng)產(chǎn)品的加工、存儲、運輸和銷售等后續(xù)工作卻集中在城鎮(zhèn)地區(qū)。生產(chǎn)環(huán)節(jié)與后續(xù)環(huán)節(jié)的分離，造成了兩方面的提出問題。一是廣大農(nóng)村地區(qū)僅僅占有農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，利潤十分有限；很多農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)一次性買斷初級農(nóng)產(chǎn)品，給農(nóng)民收入的增加造成了阻礙。二是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈生產(chǎn)――加工――銷售三個環(huán)節(jié)連接不緊密，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品新品種和種植新技術(shù)的推廣，降低了農(nóng)產(chǎn)品的附加值。

2.2 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展不平衡

現(xiàn)階段，我國的農(nóng)業(yè)正處在傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵階段，除了各個產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)聯(lián)系不夠緊密外，還存在著產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不平衡的突出問題。產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡表現(xiàn)在地域上的不平衡。我國幅員遼闊，農(nóng)業(yè)發(fā)展表現(xiàn)為區(qū)域不平衡。東部地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展較為迅速，現(xiàn)代化水平較高；而西北地區(qū)農(nóng)業(yè)發(fā)展較為封閉，仍然停留在自給自足的自然農(nóng)業(yè)階段。初次之外，不平衡性還體現(xiàn)在具體的產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展不平衡，受到市場形式和產(chǎn)業(yè)差異等因素的影響，形成了不平衡的格局。以華北地區(qū)為例，此地區(qū)棉花種植十分廣泛，崛起的產(chǎn)業(yè)鏈帶有著很大的盲目性，具體表現(xiàn)為棉花加工企業(yè)數(shù)量過多；而在養(yǎng)殖業(yè)發(fā)展卻長期滯后，很難形成規(guī)模，防疫工作跟不上，很多農(nóng)戶很難獨自承擔(dān)市場形勢變化和動物疫病的雙重風(fēng)險。

3 農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的改進(jìn)路徑

3.1 延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈

本文提出的延長農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈，是指提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的迂回程度，具體表現(xiàn)為廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)產(chǎn)品的加工程度。從延伸方向來看，可以分為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的向前延伸、向后延伸以及增加中間環(huán)節(jié)等方法。目前而言，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的延長多以向后延伸為主，即增加產(chǎn)業(yè)鏈的后續(xù)環(huán)節(jié)，獲得更高的經(jīng)濟(jì)利益。產(chǎn)業(yè)鏈在向后延伸的過程中，通常會追加勞動力、資本、技術(shù)等生產(chǎn)因素，通過加工來獲取更高農(nóng)產(chǎn)品附加值。

3.2 重視科技投入

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的延伸過程中，應(yīng)該注重科學(xué)技術(shù)的重要作用，加強(qiáng)農(nóng)科聯(lián)合，根據(jù)市場形勢來調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的具體生產(chǎn)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量。加強(qiáng)科技創(chuàng)新，能夠促進(jìn)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級；提高科學(xué)技術(shù)在農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長中的共享了，提高農(nóng)業(yè)資源的綜合利用能力。在產(chǎn)業(yè)鏈條的延伸過程中，應(yīng)該重視市場開拓的重要作用，開拓本地市場、國內(nèi)市場甚至是國外市場，根據(jù)市場需求來調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)規(guī)模，重點生產(chǎn)和加工市場需求量大的農(nóng)產(chǎn)品。使得農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)環(huán)節(jié)與銷售環(huán)節(jié)緊密相連，不至于出現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品的滯銷現(xiàn)象。

3.3 提升農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈

農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的提升，主要依靠技術(shù)、知識、資本等因素的投入。這是產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化的重要方面，對提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的整體競爭力十分重要。從根本上講，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)化就是提高各個環(huán)節(jié)知識含量、技術(shù)含量、附加值水平。在提升過程中，應(yīng)該充分的認(rèn)識到各個環(huán)節(jié)在技術(shù)層面存在的差距，需依靠科技進(jìn)步和社會生產(chǎn)力的提高，全面提升產(chǎn)業(yè)鏈的科技含量和生產(chǎn)效率。

3.4 整合農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈

應(yīng)該農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈的各個環(huán)節(jié)有機(jī)的結(jié)合起來，根據(jù)市場需求和社會資源的變化情況，合理配置資源，協(xié)調(diào)各個產(chǎn)業(yè)鏈時間的比例關(guān)系，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的最大化。此外，也應(yīng)該整合物流、信息、價值等產(chǎn)業(yè)鏈形態(tài)要素整合經(jīng)營主體。本文建議，應(yīng)該充分重視產(chǎn)業(yè)鏈中各因素之間的合作機(jī)制，加強(qiáng)各個生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的合作與銜接，通過產(chǎn)業(yè)鏈的整合而提高實際效率。

參考文獻(xiàn)

[1]謝靜，黨華美，何騰兵.集成農(nóng)業(yè)資源高效利用技術(shù)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)清潔生產(chǎn)[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)評論，2014，00：159-174.

篇4

[關(guān)鍵詞]集體土地；農(nóng)村土地；隱形市場；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)

[作者簡介]黃中顯，廣西民族大學(xué)政法學(xué)院講師，法學(xué)碩士，廣西南寧530003

[中圖分類號]13922．3

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]1672―2728(2006)12－0147－07

我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)改革一直以來是各方關(guān)注的焦點，農(nóng)村何去何從，事關(guān)建設(shè)社會主義新農(nóng)村的成敗。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，土地作為一種經(jīng)濟(jì)要素流轉(zhuǎn)是市場經(jīng)濟(jì)固有的符號。但我國農(nóng)村集體土地問題的癥結(jié)，恰恰源自集體土地的流轉(zhuǎn)上。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)在很多地方的失范已經(jīng)是不爭的事實。2005年10月《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的施行，可以視為我國集體土地使用制度改革中的又一次開創(chuàng)性試驗。在國土資源部剛剛定案的52號文件(《關(guān)于堅持依法依規(guī)管理節(jié)約集約用地支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的通知》)中，首次明確提出推進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的試點工作。在這種新形勢下，從多角度探討集體土地問題具有現(xiàn)實意義。

一、集體土地“隱形”市場的界定

(一)集體土地“隱形”市場的含義

在一個市場中，既有正面的、符合法律規(guī)定的交易市場，又有隱性的、規(guī)避法律或利用法律制度本身漏洞進(jìn)行交易而形成的市場。土地“隱形”市場是相對于土地“有形”市場而言的概念。土地“有形”市場是在國家法律制度或國家土地政策的規(guī)范下進(jìn)行的土地交易形成的市場。土地“隱形”市場是指違背國家法律法規(guī)、違背土地政策、非國家正式認(rèn)可的那一類土地產(chǎn)權(quán)交易形成的市場。根據(jù)我國現(xiàn)行法律的規(guī)定，集體土地經(jīng)國家征收轉(zhuǎn)為國有土地后，才能出讓、轉(zhuǎn)讓用于房地產(chǎn)建設(shè)?！锻恋爻邪ā冯m然規(guī)定了集體土地承包經(jīng)營權(quán)可以以法定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但不得在非農(nóng)領(lǐng)域里流轉(zhuǎn)。而在現(xiàn)實中，存在大量的集體土地向非農(nóng)領(lǐng)域流轉(zhuǎn)，即集體土地非法轉(zhuǎn)用和集體土地建設(shè)用地非法入市(進(jìn)入房地產(chǎn)領(lǐng)域)的情形，本文所指的集體土地“隱形”市場，就是指集體土地作為建設(shè)用地在市場非法流轉(zhuǎn)所形成的市場形態(tài)。

(二)集體土地“隱形”市場的形成和基本類型

我國的土地所有權(quán)有國家所有和集體所有兩種狀態(tài)。建設(shè)用地在城市表現(xiàn)為城市國有建設(shè)土地，在廣大農(nóng)村表現(xiàn)為住宅基地、集體經(jīng)濟(jì)組織公共設(shè)施、公益事業(yè)用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)用地等幾種類型。《土地管理法》第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)、需要使用土地的，必須依法申請國有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織所有土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用集體所有之土地的除外”。這些規(guī)定對農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的法定情形作出了明確的限制。對于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)作為交易客體在市場上流動，法律上規(guī)定了兩種情形：其一，集體建設(shè)用地使用權(quán)以人股、聯(lián)營方式興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)；其二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在符合土地利用總體規(guī)劃，并依法取得建設(shè)用地的情況下，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法轉(zhuǎn)移的。

而在現(xiàn)實中，由于各種原因，集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)避法律而進(jìn)行流轉(zhuǎn)的行為很普遍，主要類型表現(xiàn)如下：

1．直接“轉(zhuǎn)讓”型土地隱形市場。表現(xiàn)為由集體土地所有者就未經(jīng)國家征收的集體土地與受讓方直接簽訂轉(zhuǎn)讓合同，或者根本不簽訂任何合同，雙方達(dá)成默契，由受讓方交納一筆所謂的土地轉(zhuǎn)讓費后，取得該集體土地的使用權(quán)。大的方面，集體土地所有者可能將土地賣給買者辦廠、搞項目；小的方面，可能賣給城鎮(zhèn)單位或個人作建設(shè)用途或賣給個人建造墳?zāi)沟取?/p>

2．“出租”型集體土地隱形市場。表現(xiàn)為：一是將集體土地直接租給城市居民或城鎮(zhèn)單位，由承租人投資建廠房、倉庫、加油站、酒樓等；二是將土地獨建或合建房屋或鋪位后再出租；三是城鎮(zhèn)單位或居民掛靠集體經(jīng)濟(jì)組織辦企業(yè)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)的名義取得集體建設(shè)用地。出租的特點是將地價隱含于租金之中，租金較高且一次支付，租期甚至長達(dá)幾十年。這是目前土地隱形流轉(zhuǎn)最常見的市場形態(tài)。

3．“房屋轉(zhuǎn)讓”型集體土地隱形市場。我國法律雖然禁止將集體土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，但是轉(zhuǎn)讓集體土地上房屋卻是允許的。轉(zhuǎn)讓雙方達(dá)成默契，先由集體土地所有者或使用者按受讓方的要求將房屋建好，雙方再簽訂期限較長的轉(zhuǎn)讓房屋合同，把房屋交給受讓方，并將地價隱含于房價當(dāng)中。

4．“合營”型集體土地隱形市場。在一定條件下，國家也允許農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織或者集體土地使用者以其土地使用權(quán)作為投入的條件，與提供資金等其他生產(chǎn)要素的單位、個人共同興辦聯(lián)營或者其他經(jīng)營性經(jīng)濟(jì)組織，合資、合作從事生產(chǎn)經(jīng)營活動。如果是真正地舉辦聯(lián)營企業(yè)當(dāng)然無可厚非，但實際上，有許多的所謂聯(lián)營并不是真正的聯(lián)營，集體土地所有者或使用者往往除了提供土地外，既不參與經(jīng)營也不承擔(dān)任何風(fēng)險，而是拿到一筆相當(dāng)于土地轉(zhuǎn)讓費的利潤后，就什么也不管了，這顯然實質(zhì)是以合法形式掩蓋非法目的，旨在規(guī)避法律禁止的集體土地非法交易行為。

5．“建房”型集體土地隱形市場。合作建房在城鄉(xiāng)結(jié)合部較為普遍：一是直接合作建房，按比例分屋，而買得此類房產(chǎn)的業(yè)主，又不能辦理房產(chǎn)證；二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村辦企業(yè)取得建設(shè)用地后，非自用或不完全自用，而是進(jìn)入市場與他方合作建房或搞房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營；三是村民取得住宅不是自用，而以該幅土地與出資者(城市居民或城鎮(zhèn)單位)合作建房，建成后按約定分配。我國對此類房產(chǎn)的土地所有權(quán)或使用權(quán)能否隨房產(chǎn)一起移轉(zhuǎn)缺乏相應(yīng)立法。但從我國對集體土地的管制來看，這其實也是一種非法轉(zhuǎn)讓集體土地的行為，只不過集體土地所有者不是直接拿到土地轉(zhuǎn)讓費，而是以取得房屋這種實物來代替土地轉(zhuǎn)讓費。

6．“抵押”型集體土地隱形市場。這表現(xiàn)在集體建設(shè)用地使用者將土地使用權(quán)作為融資的擔(dān)保，包括以地上建筑物抵押連土地使用權(quán)抵押等情形。在民營經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地方，由于開辦企業(yè)經(jīng)商的資金不足，企業(yè)或個人大多以所取得的土地使用權(quán)進(jìn)行抵押，從銀行取得貸款。但不管是政府還是銀行，都默認(rèn)了這種做法的合理性，因為反正如果企業(yè)還不起貸款，政府可以出面進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行，可以說形成了一套完整的地方性集體土地融資方法。

不管是哪一種的集體土地作為建設(shè)用地的隱形流轉(zhuǎn)，實質(zhì)上，集體土地所有者已經(jīng)在履行了與城市政府相類似的土地所有者職能，進(jìn)行著農(nóng)村土

地使用權(quán)的出讓行動。在我國目前的法律框架下，集體土地入市交易尚屬禁止之列，因此流轉(zhuǎn)兩方大多采取“一對一”討價的協(xié)商讓地方式，既缺乏公開的競價機(jī)制，又缺乏法律保障和社會監(jiān)督，流轉(zhuǎn)協(xié)議也不規(guī)范，這將造成集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理失控，集體土地使用權(quán)發(fā)生權(quán)屬糾紛時，也難以從法律上進(jìn)行維護(hù)和處理。

二、我國集體土地“隱形”市場形成的原因

我國集體土地“隱形”市場形成不是偶然的，其形成過程折射出我國在社會轉(zhuǎn)型期各種社會因素、各種利益團(tuán)體的博弈，也折射出舊的集體土地法律制度在新的經(jīng)濟(jì)形式下的滯后和無奈。集體土地“隱形”市場的發(fā)生和發(fā)展，其背后的驅(qū)動力是復(fù)雜的，主要有以下幾個方面的因素：

(一)建設(shè)用地的供需結(jié)構(gòu)失衡產(chǎn)生了客觀的引力

集體土地建設(shè)用地流通在現(xiàn)實受到極大的限制。但隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和房地產(chǎn)市場的發(fā)育，集體土地進(jìn)人房地產(chǎn)建設(shè)市場有其內(nèi)在的沖動和外在拉力。這是因為：(1)在我國現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鄉(xiāng)差距長期存在，城鄉(xiāng)之間始終存在著農(nóng)村向城市索取資金和城市向農(nóng)村索取土地兩大問題，集體土地流入房地產(chǎn)建設(shè)市場是市場經(jīng)濟(jì)體制下土地資源配置的必然規(guī)律。(2)集體土地所有權(quán)盡管受到國家嚴(yán)格的土地用途管制，但集體土地所有權(quán)畢竟具有相對獨立法律人格和排他性，這些特點使得集體土地所有權(quán)流入土地交易市場具有廣泛性和靈活性。同時，集體土地利益的集團(tuán)性要求集體土地利益最大化，這也增強(qiáng)了集體土地向外擴(kuò)張和參與流動的動力。(3)在我國現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)條件下，城鎮(zhèn)建設(shè)大多采用粗放型發(fā)展方式不斷向外擴(kuò)張，以土地增量建設(shè)為主導(dǎo)，不斷向農(nóng)村索求土地。為了滿足城市擴(kuò)張對土地的需求，以填補(bǔ)需求缺口，集體土地參與了流通。

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，當(dāng)前和今后相當(dāng)長的時間里，對建設(shè)用地的需求越來越大，而這種旺盛需求又因地理位置、農(nóng)田基本保護(hù)區(qū)制度及相關(guān)法律政策的限制而難以得到充分滿足。這種狀況在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部表現(xiàn)更明顯，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展能否再上一個臺階，關(guān)鍵在于能否提供“擺”項目的土地。非農(nóng)土地的旺盛需求與供給不足的矛盾，使土地供應(yīng)問題已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

(二)土地征收制度的缺陷產(chǎn)生了負(fù)面推動力

我國的土地征收制度在我國的城市建設(shè)工業(yè)化進(jìn)程中發(fā)揮了巨大的作用，但在運行的過程中，由于各種原因，其自身的缺陷日益凸顯：

1．土地征收中低價補(bǔ)償問題嚴(yán)重。我國的土地征收補(bǔ)償制度雖然幾經(jīng)修改，但征收補(bǔ)償費用不僅低，而且在標(biāo)準(zhǔn)上采用“一刀切”的做法，既不能反映土地地租差、土地位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場交易價格、人均耕地面積等影響土地價值的因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值。低成本征地，極易導(dǎo)致有關(guān)國家機(jī)關(guān)征地行為的隨意性，嚴(yán)重侵害相對人權(quán)益，產(chǎn)生如土地征收權(quán)力濫用、不利于土地資源最大效用的發(fā)揮、土地流轉(zhuǎn)市場失控等許多不良后果。在生存能力低下和被排除在社會保障制度外的雙重壓力下的農(nóng)村，集體土地的保障功能得到強(qiáng)化，而現(xiàn)行的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)難以保證被征地農(nóng)民維持現(xiàn)有的生活水平。

2．土地征收補(bǔ)償利益分配的不平衡。對于征地費，相關(guān)部門都可以按一定比例進(jìn)行提取。政府受益部分中不屬于調(diào)控土地資源利用的項目日益增加，政府受益項目多而雜，必然會擴(kuò)大政府及其部門的受益程度，減少農(nóng)村集體及農(nóng)民的應(yīng)得利益，加劇政府部門與農(nóng)村集體及農(nóng)民在土地征收補(bǔ)償費分配上的不公平。在我國，因土地低價征收、高價出讓而獲得的增值收益主要被各縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府取得，這些縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地方政府卻很少將所獲土地增值收益專款專用于土地開墾、發(fā)展生產(chǎn)和安置被征地農(nóng)民生活，這種扭曲的分配機(jī)制使政府成為真正的受益者。

3．土地征收中政府失靈現(xiàn)象嚴(yán)重。政府介入經(jīng)濟(jì)生活，對經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展起重要作用，但同時也應(yīng)看到，政府也非“圣人”，它有自己的利益和目標(biāo)，即使一個良好的無私的統(tǒng)治者也無法絕對避免自己的意志偏離社會利益。政府也會失靈，甚至比市場失靈更可怕。在土地征收過程中，政府失靈主要表現(xiàn)在：其一，政府作為制度的供給者，其自身又是制度的需求者，有潛在的利益要求，在土地征收補(bǔ)償制度設(shè)計中，政府作為補(bǔ)償者，可能會出于自身利益的考慮，盡量降低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，而將征得的土地以市場價投入市場，從中營利。其二，土地征收過程中的尋租現(xiàn)象嚴(yán)重。在土地征收法律關(guān)系中，建設(shè)單位或公共設(shè)施的投資者才是真正的用地單位。土地征收是國家對既定產(chǎn)權(quán)進(jìn)行重新安排和再分配的過程，是一次利益的重新洗牌。征與不征，征多征少，征后以何種方式投入使用，對用地單位意義重大。政府往往視不同對象安排含量不等的產(chǎn)權(quán)，尋租機(jī)制由此發(fā)育起來。在土地征收過程中，用地單位往往并不付諸法定的程序獲得用地，而是竭力賄賂政府官員或給小集體以利益來獲得非法利益，擾亂了正常的地產(chǎn)市場秩序。其三，地方政府對來自上級政府決策的“修改”和“消化”。改革開放以后，隨著中央與地方政府日益成為相對獨立的經(jīng)濟(jì)利益主體，地方政府也有了自己的利益要求。地方政府為了更多地獲得征收權(quán)帶來的利益，往往“化整為零”，截流上級政府的批準(zhǔn)權(quán)限，使土地征收行為一度處于混亂狀態(tài)。某些地方政府企業(yè)化現(xiàn)象嚴(yán)重，政府征地并非出于公共利益考慮，而是用于自己投資，政府成了“企業(yè)家”，其自身形象扭曲的同時，也使地方經(jīng)濟(jì)帶有濃厚的政府經(jīng)濟(jì)色彩。由于政府部門自身利益的驅(qū)動，政府未能嚴(yán)格依法辦事，發(fā)現(xiàn)有土地的非法交易行為往往不能及時處理，更有甚者采用“私了”的做法，對一些大宗項目或有助于地方政府謀求政績的項目采取下不為例的態(tài)度，一定程度上助長了集體土地非法交易之風(fēng)的盛行。

我國的集體土地征收制度帶有太多的計劃經(jīng)濟(jì)痕跡。計劃經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間出現(xiàn)了不協(xié)調(diào)，計劃經(jīng)濟(jì)體制下的征地制度產(chǎn)生了較高的交易成本。這種交易成本一方面制約了土地市場的正常發(fā)展，另一方面促成了土地權(quán)屬隱形市場的興起，交易雙方為規(guī)避交易成本，以變通的方式直接進(jìn)行著多種形式的集體土地使用權(quán)交易。當(dāng)已有制度不能適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展需要時，生產(chǎn)者的創(chuàng)造性實踐活動將誘導(dǎo)制度變遷。農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，向農(nóng)村集體土地利用制度提出了新的需求，在集體土地利用制度未能滿足這一需求時，農(nóng)民以其特有的創(chuàng)新能力創(chuàng)建了拋荒地耕作的股份制運作模式和集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換的市場化模式。集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標(biāo)的市場化直通道。

(三)集體土地產(chǎn)權(quán)制度存在的問題為集體土地隱形市場的形成留下制度缺口

產(chǎn)權(quán)制度就是制度化了的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)權(quán)關(guān)

系，它規(guī)定了產(chǎn)權(quán)如何安排、如何界定、如何運行、如何保護(hù)等?！爱a(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由于物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認(rèn)可的行為關(guān)系。它是一系列用來確定每個人相對于稀缺資源使用時的地位的經(jīng)濟(jì)和社會關(guān)系。”集體土地產(chǎn)權(quán)，指關(guān)于集體土地資源(地產(chǎn))的一切權(quán)力的總和。我國的集體土地產(chǎn)權(quán)特征可以概括為：集體享有所有權(quán)，家庭享有承包經(jīng)營權(quán)，國家享有管理權(quán)。“承包經(jīng)營權(quán)”是集體土地產(chǎn)權(quán)的最典型特征。

“集體享有所有權(quán)”是農(nóng)村土地制度所有權(quán)形態(tài)，集體土地所有權(quán)有三種形式：鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有、村農(nóng)民集體所有和村內(nèi)兩個以上的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)所有。即集體土地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村集體經(jīng)濟(jì)組織或村民委員會、村民小組經(jīng)營管理。但集體所有在民事實體法上只能是一句空話。如在土地征收中，這些規(guī)定存在不少受益主體虛置的種種問題。也可以說，目前大部分的農(nóng)村土地糾紛問題與集體所有權(quán)主體虛化有關(guān)。

對“家庭享有承包經(jīng)營權(quán)”，我國法律通過《土地承包法》有更為全面的規(guī)定和更有力度的保護(hù)。《土地承包法》允許承包經(jīng)營權(quán)在農(nóng)業(yè)的范圍內(nèi)以法定的方式進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但集體土地在非農(nóng)領(lǐng)域方面流轉(zhuǎn)的規(guī)定卻是空白的。這種狀況和我國大量存在的集體土地建設(shè)用地的大量交易現(xiàn)象形成鮮明的對比。換句話講，“承包經(jīng)營權(quán)”在我國目前的法律制度框架內(nèi)受到嚴(yán)格的限制，其權(quán)能是殘缺不全的。

“國家享有管理權(quán)”是我國集體土地法律制度的重要組成部分。我國的集體所有土地制度體現(xiàn)出濃厚的國家干預(yù)公法色彩，國家對集體土地的用途、流轉(zhuǎn)等進(jìn)行了嚴(yán)格的土地用途管制。因此從制定的有關(guān)土地法律規(guī)范來看，現(xiàn)行的集體土地法律規(guī)范以管理法為主，很少有私權(quán)性質(zhì)的民事規(guī)范，是一種管理法而非權(quán)利法，這也與集體土地集體所有的現(xiàn)實不符。因此，目前的集體土地法律制度沒有體現(xiàn)出對農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)應(yīng)有的尊重，集體土地法律制度本身應(yīng)充分體現(xiàn)的私法上的權(quán)利和義務(wù)也形同虛設(shè)。

國有土地有償使用制度的實行導(dǎo)致城市地價愈來愈高，一些房地產(chǎn)開發(fā)商或需要用地的單位無法通過競爭在城市取得國有土地使用權(quán)，此時，經(jīng)濟(jì)人的本性使得他們把目光轉(zhuǎn)向農(nóng)村集體土地，尤其是城市近郊的集體土地。而在目前的集體土地產(chǎn)權(quán)制度狀況下，通過正常和合法的手續(xù)取得這些土地的使用權(quán)是比較困難的，于是他們就把期望寄托在非法的土地交易上。集體土地產(chǎn)權(quán)――一個沒有受到應(yīng)有正面尊重的權(quán)利，只有另尋它徑來釋放自己的權(quán)能了。更何況在目前集體土地產(chǎn)權(quán)制度狀況下，這種非法交易又很容易上手，成交效率高。

(四)集體土地權(quán)利人法律意識的淡漠是集體土地隱形市場形成的重要誘因

農(nóng)村法制建設(shè)一直是我國法治的重中之重。但在廣大的農(nóng)村，農(nóng)村干部和村民的法制意識非常薄弱，表現(xiàn)在現(xiàn)在很多的村干部和村民對我國現(xiàn)行的土地法律制度一無所知，甚至還不知道有土地管理法，認(rèn)為買賣、轉(zhuǎn)讓土地是天經(jīng)地義的事情。一份調(diào)查報告顯示：在一些地方，有78％的農(nóng)民都認(rèn)為他們耕種的土地是國家的，法律賦予的集體土地所有權(quán)于現(xiàn)實生活中卻被法律上的所有權(quán)人自我否定掉了。由此產(chǎn)生的必然是對所有權(quán)和所有權(quán)權(quán)能的漠視①。

可以想象，在這種觀念的支配下，在短期經(jīng)濟(jì)利益這條魔棒的指引下，集體土地產(chǎn)權(quán)人在處分自己的權(quán)能時必然是任意的、隨意的和追求短期效應(yīng)的。村民把自己承包的集體土地隨意轉(zhuǎn)租、出賣或亂挖亂用；農(nóng)村干部不與其他村委商量亦不征求村民的意見，僅憑自己個人作主，就可以隨意出賣、轉(zhuǎn)讓、出租集體土地。農(nóng)民的合同契約意識的法制觀念不強(qiáng)，農(nóng)村集體土地交易的合同多種多樣，有書面的、亦有口頭的，有的什么也沒有。即便有書面合同的，合同也不夠規(guī)范，有關(guān)合同的條款、標(biāo)的不夠明確，當(dāng)市場價格或其他因素發(fā)生變化時，合同買受方任意變更或終止合同，導(dǎo)致實際處理土地糾紛時難度加大和司法資源的嚴(yán)重浪費。

總而言之，在現(xiàn)有的法律體制下，農(nóng)村集體土地主要還是通過土地征收的形式進(jìn)入房地產(chǎn)市場的，但土地征收要受到公益性目的要件的限制；而且，土地征收并不能滿足集體經(jīng)濟(jì)組織追求利益最大化的要求。在不能通過合法形式得以滿足之時，集體土地不免自發(fā)地尋找突破點和平衡點。首先是地方集體土地征收權(quán)的扭曲和濫用，其次是集體土地隱形交易市場的形成。這是由于建設(shè)用地市場缺乏相應(yīng)機(jī)制所帶來的必然結(jié)果。

三、我國集體土地“隱形”市場法律規(guī)制的途徑選擇

由此看來，規(guī)范集體土地建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)是很必要的，這既是保護(hù)耕地也是穩(wěn)定農(nóng)村發(fā)展、實施可持續(xù)性發(fā)展戰(zhàn)略的需要。消除集體土地“隱形”市場是一個系統(tǒng)的法治工程，基本的思路是進(jìn)一步明確集體土地的產(chǎn)權(quán)所有，賦予土地承包經(jīng)營權(quán)完整的私法權(quán)能，允許集體土地作為一種重要的市場要素進(jìn)行流轉(zhuǎn)并且以市場為導(dǎo)向形成交易價格；與此同時，改革土地征收制度，弱化國家對集體土地權(quán)利的干預(yù)，平衡土地收益的利益分配機(jī)制；明確國家在土地市場中的角色，完善土地管理制度；加強(qiáng)農(nóng)村法制宣傳教育等等。本文主要從土地征收制度改革和集體土地流轉(zhuǎn)市場的建立兩個相輔相成的方面進(jìn)行闡述。

(一)改革完善我國的土地征收制度

由前面的分析已經(jīng)得知，土地征收制度的制度缺陷是集體土地隱形市場產(chǎn)生的重要原因。因此改革勢在必行。對于我國的土地征收制度的改革，學(xué)者們也是仁者見仁、智者見智。

為了規(guī)范濫用公益性理由征收土地的行為，大多數(shù)學(xué)者提出應(yīng)區(qū)分兩種不同性質(zhì)的土地征收行為，分別采用完全補(bǔ)償和不完全補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，以維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的合法利益，實現(xiàn)實質(zhì)意義上的公平。這種主張認(rèn)識到了由于土地征收權(quán)的濫用所帶來的不公，但在“兩種不同性質(zhì)的土地征收行為”的前提下討論土地補(bǔ)償問題，實際上承認(rèn)了非公益性目的征地的合理性。因為能否進(jìn)行征地和如何進(jìn)行土地補(bǔ)償畢竟是兩個不同層次的問題。這種做法無形中將征地的公益性要件虛置了。因而，不應(yīng)將非公益性目的的用地納入到土地征收的程序之中；否則，既引起土地征收認(rèn)識上的誤解，又違背了國際上關(guān)于土地征收公益性目的要件的慣例。根本無法消除在土地征收過程中的政府失靈的現(xiàn)象。

根據(jù)當(dāng)前征地難和集體土地使用權(quán)隱形市場自發(fā)形成的問題，有人提出應(yīng)建立單一的集體土地征購制度以取代征收制度，即使用集體土地進(jìn)行建設(shè)應(yīng)該全部采用市場化的手段。從某種角度而言，這無疑是一種有益的探索，但對于因公益性目的建設(shè)而需用的土地，其征收費用相對較低，不可能和營業(yè)性用地一樣由市場價格來決定的。而且，土地征收制度在我國還是具有一定的現(xiàn)實意義的，完全采用市場化征購制度對我國來說不現(xiàn)實。

筆者認(rèn)為，集體土地征收市場的準(zhǔn)入，應(yīng)參照國際上通行的慣例――以“公共目的”為土地征收

市場唯一的準(zhǔn)人要件，其他類型的建設(shè)用地一律進(jìn)入集體土地征購市場進(jìn)行交易。既然集體所有制土地向城市房屋建設(shè)用地轉(zhuǎn)換，除了由征地一出讓程序所規(guī)定的法定通道以外，自發(fā)形成了以效率為目標(biāo)的市場化直通道。這種通道具有符合市場規(guī)律的合理性，那么應(yīng)該通過法律制度的供給來確認(rèn)和保護(hù)這種不可阻擋的社會現(xiàn)實。

有的學(xué)者認(rèn)為，采用經(jīng)營權(quán)分離辦法進(jìn)行集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，擁有分離出來的集體土地轉(zhuǎn)換經(jīng)營權(quán)，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展相吻合，與法定集體土地所有者身份相一致，與土地公有屬性也不沖突。具體運作安排是：保持現(xiàn)有土地所有制形態(tài)不變，即城市市區(qū)土地的國家所有制和農(nóng)村包括城市市郊土地的農(nóng)民集體所有制，縮小征地范圍，擴(kuò)大市場化范圍。對關(guān)系國家利益的國防建設(shè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地、完全福利性房屋用地以及公共房屋與場所用地等公益用地保留征地制度。對其他可以市場化的房屋用地全部實施市場化土地用地制度。城市政府退出市場化土地轉(zhuǎn)換交易環(huán)節(jié)，不再直接參與集體土地使用權(quán)買賣，同時授予集體土地所有者、農(nóng)村集體組織以農(nóng)村土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)換經(jīng)營管理權(quán)，農(nóng)村集體組織作為獨立的農(nóng)村土地所有者主體代表，在土地規(guī)劃與相關(guān)制度約束下行使土地使用權(quán)的自主經(jīng)營與轉(zhuǎn)換權(quán)。

(二)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場以消除集體土地隱形市場

城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的意義可以從兩方面來理解：其一，為集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)找到除征收外的其他流轉(zhuǎn)渠道，消除了集體土地征收制度缺陷所帶來的種種隱患，充分實現(xiàn)集體土地的權(quán)益。其二，建立集體土地使用權(quán)交易市場，允許土地作為一種市場要素進(jìn)行流通并形成其市場價格，法律權(quán)益分配給能以最小的成本換取最大收益的一方。

1．構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的目標(biāo)是構(gòu)建多元、多層次的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場。“多元”指該建設(shè)用地市場由農(nóng)村建設(shè)用地市場、城市建設(shè)用地市場和聯(lián)結(jié)兩個市場的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換市場(主要指集體土地征收或征購市場)三大塊組成?！岸鄬哟巍敝盖皟纱笫袌隹v向之間可以分解為不同層次的土地市場體系。農(nóng)村建設(shè)用地市場可以分為農(nóng)村非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場及農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地準(zhǔn)入市場。前一市場又可分為租賃市場和轉(zhuǎn)租、人股、抵押市場等等。城市建設(shè)用地市場可以分為三級土地市場：一級市場為國有土地的劃撥、出讓市場；二級市場指取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位將土地進(jìn)行轉(zhuǎn)讓的市場；三級市場則是指建設(shè)用地使用者之間轉(zhuǎn)讓、出租、人股、抵押等處分建設(shè)用地使用權(quán)的市場。

由以上三個市場我們可以看出，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換市場、城市建設(shè)用地市場是以農(nóng)村土地市場為前提和基礎(chǔ)的。城市建設(shè)用地市場增量土地的供給是由農(nóng)城用地轉(zhuǎn)換市場決定，從根本上說是由農(nóng)村用地市場決定。農(nóng)村地產(chǎn)市場運行得好、配置效率高，就可以有更多的農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村非農(nóng)用地進(jìn)入農(nóng)城轉(zhuǎn)換市場進(jìn)而轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)土地；同時，如果城市建設(shè)用地市場運行得好、配置效率高，就可以減少農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地的絕對量。

2．城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的法律制度安排。為了避免城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場的失控和混亂，對該市場進(jìn)行有效的法律規(guī)制是很有必要的。為此，筆者將從宏觀和微觀兩個角度闡述該市場的法律構(gòu)建。

(1)宏觀視角的法律規(guī)制。對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進(jìn)行宏觀法律規(guī)制，筆者認(rèn)為國家應(yīng)把好三個關(guān)口和完善、實施三項宏觀法律制度。

三個關(guān)口指農(nóng)村農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地的關(guān)口；農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地的關(guān)口，即集體土地征收及征購總量控制；城市每年供應(yīng)建設(shè)用地的總量計劃。

對集體土地轉(zhuǎn)化為農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地和農(nóng)村用地轉(zhuǎn)化為城市用地兩個關(guān)口，國家要建立嚴(yán)格的土地審批許可制度。對未經(jīng)批準(zhǔn)擅自改變土地用途的用地者給予嚴(yán)懲。同時，對集體土地轉(zhuǎn)化后的用途、產(chǎn)業(yè)限制、容積率、建筑高度等進(jìn)行嚴(yán)格審查，使轉(zhuǎn)化后的原集體土地利用達(dá)到最佳經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境效益。第三個關(guān)口則由國家土地管理部門根據(jù)土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃以及國家控制指標(biāo)確定。

宏觀規(guī)范可從以下幾方面著手：

其一，完善土地有償有期使用制度。建立非農(nóng)業(yè)集體用地有償有期使用制度，加快集體土地和農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)用地(主要指經(jīng)營性用地)有償有期使用制度的立法。應(yīng)該承認(rèn)，現(xiàn)在農(nóng)村出現(xiàn)的土地使用權(quán)等以各種形式實現(xiàn)其自身價值是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度的完善和發(fā)展，應(yīng)從立法上加以確認(rèn)。對城鎮(zhèn)國有經(jīng)營性用地有償有期使用制度，主要是擴(kuò)大該制度的適用范圍，擴(kuò)大到所有經(jīng)營性用地均實行有償使用，以用地的性質(zhì)而不是以用地單位的性質(zhì)確定法律制度的適用。在轉(zhuǎn)讓形式上，由原來以協(xié)議為主的轉(zhuǎn)讓方式過渡到以掛牌拍賣、招標(biāo)為主的市場化形式。

其二，強(qiáng)化土地規(guī)劃與利用制度。土地規(guī)劃是土地管理工作的重要組成部分，集體土地的利用與開發(fā)必須服從城市發(fā)展總體規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃，集體土地市場法律制度的建設(shè)應(yīng)把土地規(guī)劃管理作為重要的組成部分，做到土地規(guī)劃立法超前和土地規(guī)劃管理到位。同時，改變當(dāng)前小城鎮(zhèn)粗放型的發(fā)展方式。

其三，完善和執(zhí)行土地基準(zhǔn)地價及地價公示制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場還沒有發(fā)育、發(fā)展起來的時候，很難形成市場價格。尤其是農(nóng)村的集體土地使用權(quán)交易，很容易導(dǎo)致價格混亂。因此，既要有城市土地的基準(zhǔn)地價，又要有農(nóng)村集體土地的基準(zhǔn)地價，并定期調(diào)查、調(diào)整和公布。對因生產(chǎn)經(jīng)營性用地需要征購集體土地的，征購的地塊應(yīng)視為城鎮(zhèn)土地，并進(jìn)行科學(xué)分等定級評估出合理地價，最大程度維護(hù)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地權(quán)益。

(2)微觀視角的法律規(guī)制。從微觀視角對城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場進(jìn)行規(guī)制，主要是為確保土地使用權(quán)市場交易的安全而設(shè)置具體的法律制度：

其一，完善土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍登記制度。主要是明晰集體土地產(chǎn)權(quán)的主體歸屬。對于農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)(主要是土地使用權(quán))登記，結(jié)束我國長期存在的、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)建設(shè)用地及農(nóng)村農(nóng)民住宅用地盲目、混亂和無序的局面。在土地產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍的登記上，賦予登記相應(yīng)的物權(quán)效力，使得集體土地建設(shè)用地的登記制度與現(xiàn)有的土地及房產(chǎn)登記制度相協(xié)調(diào)。從動態(tài)角度而言，農(nóng)村集體所有土地進(jìn)入城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場，必須依法進(jìn)行登記領(lǐng)證，涉及原土地有關(guān)事項變更時，得辦理變更登記手續(xù)，并接受政府土地管理部門的監(jiān)督。

其二，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場交易管理制度。主要指市場準(zhǔn)入、準(zhǔn)出、市場交易方式及交易手段、市場交易的國家適度干預(yù)。市場準(zhǔn)入指進(jìn)入市場的土地及其權(quán)利必須無瑕疵，具備有關(guān)部門的書面證明。在土地交易時，采用統(tǒng)一的交易地點。為此，可建立集體土地產(chǎn)權(quán)交易中心，規(guī)定供地、用地單位必須統(tǒng)一在中心進(jìn)行產(chǎn)權(quán)移轉(zhuǎn)，并確認(rèn)在中心外的土地交易行為一律為非法交易行為。國家的適度干預(yù)，主要指土地交易稅收法律制度和必要時的國家行使土地優(yōu)先購買權(quán)。國家可以開征集體土地轉(zhuǎn)讓增值稅、耕地占用稅等，既可以調(diào)節(jié)土地使用權(quán)交易市場，又可以使國家或地方政府的投入得到相應(yīng)補(bǔ)償。而政府的土地優(yōu)先購買制度，旨在對農(nóng)村集體組織即將進(jìn)入集體土地使用權(quán)交易市場的土地，有關(guān)政府部門對其產(chǎn)業(yè)選擇、地價等方面進(jìn)行引導(dǎo)和勸導(dǎo)，在引導(dǎo)、勸導(dǎo)無效的情況下，政府可以利用土地優(yōu)先購買權(quán)，強(qiáng)制交易以調(diào)節(jié)土地市場。

政府的土地優(yōu)先購買制度，和國家的土地儲備制度的建立相聯(lián)系。政府可以通過土地優(yōu)先購買權(quán)收購未經(jīng)整治的農(nóng)村集體所有土地，進(jìn)行前期開發(fā)，經(jīng)過一段時間儲備后，在適當(dāng)?shù)臅r機(jī)投放房地產(chǎn)市場，以此來增加政府對土地市場的宏觀調(diào)控能力。

篇5

[論文摘要]當(dāng)前，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度問題日益尖銳和突出。在充分認(rèn)識國情的前提下，探索與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障發(fā)展道路，找出比較完善的農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是亟待解決的重大戰(zhàn)略問題。本文分析了目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度存在的問題，為我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度提出新的、可實施的、有建設(shè)性意見的思路和對策建議。

[論文關(guān)鍵詞]農(nóng)村；家庭養(yǎng)老保障；社會養(yǎng)老保障；對策

我國是一個擁有13億人口的發(fā)展中國家，9億人口在農(nóng)村，隨著人口老齡化的迅速發(fā)展，探討我國農(nóng)村社會保障制度建設(shè)的必要性、分析其存在的問題并找到相應(yīng)的對策，這對于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會穩(wěn)定具有重要意義。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度存在的問題

1．人口老齡化進(jìn)程加快，農(nóng)村養(yǎng)老形勢不容樂觀

從人口老齡化的客觀要求和未來發(fā)展趨勢來說，農(nóng)村養(yǎng)老必然發(fā)生由以家庭為主向以社會為主的轉(zhuǎn)變。為了適應(yīng)人口老齡化的需要，我國自1991年就開始了農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度建設(shè)的試點工作。十幾年來，我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作已經(jīng)取得了不少成績，但無論與人口老齡化的速度發(fā)展相比，還是與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的要求相比，都還存在較大距離，還有很多問題急需解決。尤其是隨著城市化進(jìn)程的加快，大量剩余的農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移，隨著越來越多的青壯年人口進(jìn)人城市，農(nóng)村的年齡結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了“兩頭大，中間小”的格局，這意味著農(nóng)村的養(yǎng)老贍養(yǎng)系數(shù)明顯提高。因此，單純依靠家庭養(yǎng)老，將使年輕人的負(fù)擔(dān)沉重，從而導(dǎo)致整個社會的不穩(wěn)定，這迫切需要政府采取措施來解決農(nóng)村居民老年生活問題。

2．傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式功能逐步弱化

家庭養(yǎng)老是我國傳統(tǒng)的基本養(yǎng)老方式，家庭在老年人口經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)中承擔(dān)了重要的責(zé)任，但是隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，生產(chǎn)社會化和商品經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，計劃生育工作的深入以及現(xiàn)代觀念的沖擊，使得農(nóng)村家庭規(guī)模不斷縮小，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了變化。隨著計劃生育的實行，家庭小型化，即“421”家庭結(jié)構(gòu)成為了農(nóng)村家庭的發(fā)展趨勢，家庭小型化也就意味著家庭成員所面臨的風(fēng)險不易分散，在養(yǎng)老系數(shù)上表現(xiàn)為贍養(yǎng)系數(shù)的大大提高，再加上農(nóng)村勞動力的大量外流，也大大削弱了家庭保障的功能。

3．農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱

在農(nóng)村，土地承載著生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。而土地保障功能日益弱化，首先，我國人多地少。同時耕地的可比產(chǎn)值越來越低，農(nóng)產(chǎn)品投人大、產(chǎn)值較低。其次，隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，有大量的土地被征用，原有的依靠土地進(jìn)行養(yǎng)老的農(nóng)民變得舉步維艱，難以維繼。

4．法制不健全

我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的相關(guān)法規(guī)源于民政部出臺的法規(guī)，缺乏立法的權(quán)威性。同時由于法制的不健全，農(nóng)民的社會養(yǎng)老的權(quán)利存在被侵害的風(fēng)險。農(nóng)村社會養(yǎng)老保障工作至今尚沒有一部完整規(guī)范的、由人大通過的法律，導(dǎo)致實際工作中體制關(guān)系難以理順，法律責(zé)任不明確，政策尺度難把握。

二、建立我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度的對策

1．大力推行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度

由于農(nóng)村養(yǎng)老保險是一項功在當(dāng)今、利在千秋的長線工作，很難在短期內(nèi)體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的政績，因此一些地區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)對開展這項工作重視程度明顯不夠。這項工作只靠提高基層工作人員的努力是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，各級政府必須要從農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的全局出發(fā)，認(rèn)真貫徹落實國務(wù)院的決策，把加強(qiáng)農(nóng)村社會保險工作提上重要議事日程，才有可能獲得較為理想的效果?，F(xiàn)行的以農(nóng)民個人繳費為主的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直沒能推廣，已開展的一些地區(qū)目前也陷入停頓狀態(tài)。在這種情況下，有必要對現(xiàn)行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度重新進(jìn)行調(diào)整，以充分體現(xiàn)其社會性特征。具體辦法應(yīng)是適當(dāng)降低個人繳費比例，相應(yīng)提高集體資助比例，而且國家應(yīng)給予一定的財政支持。同時，考慮到農(nóng)民自身的養(yǎng)老保險意識較差，為此必須擴(kuò)大宣傳，積極鼓勵子女為父母繳納養(yǎng)老保險金。只要社會養(yǎng)老保險制度能真正適合農(nóng)村實際，并體現(xiàn)公平合理原則，就能得到全面推廣，從而成為農(nóng)村老年人最穩(wěn)定可靠的生活保障。

2．加強(qiáng)以社會養(yǎng)老和家庭養(yǎng)老相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老模式建設(shè)

要建構(gòu)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，倡導(dǎo)農(nóng)村社會養(yǎng)老生活保障的文化心理，通過每個月鎖定的社會養(yǎng)老金的支持，減緩農(nóng)村家庭生活負(fù)擔(dān)和養(yǎng)老壓力，使農(nóng)村老年人也能享受到與城里人一樣的社會養(yǎng)老服務(wù)。建設(shè)有中國特色的農(nóng)村社會養(yǎng)老模式，應(yīng)以社會保障為農(nóng)村老年人提供生活保障，以家庭養(yǎng)老為農(nóng)村老年人提供精神依托，將兩者優(yōu)點有機(jī)結(jié)合起來，創(chuàng)新出我國特色農(nóng)村養(yǎng)老文化，以利于加強(qiáng)農(nóng)村社會政治文明建設(shè)，加速實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化和全面建設(shè)小康社會的宏偉目標(biāo)。

3．多渠道籌措農(nóng)村社會養(yǎng)老保障資金

實施農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，最難的就是保費的收取。這不僅難在農(nóng)民收入多數(shù)偏低，更難在農(nóng)民收入多以實物或自然生產(chǎn)所得為主，市場化、貨幣化程度低，現(xiàn)金收入少且不穩(wěn)定，難以滿足保險費必須定期繳納的基本要求。針對農(nóng)民的這一特點，資金問題是農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的核心問題。由社會保障的性質(zhì)所決定，建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度，單一依靠國家財政來開展社會養(yǎng)老保障工作，顯然是不現(xiàn)實的。這就要求我們廣拓渠道，多形式籌措社會保障資金。一是要通過依靠有關(guān)政策和大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，來強(qiáng)化農(nóng)村集體對保障資金的投入。二是要采取政府引導(dǎo)和農(nóng)民自愿相結(jié)合的原則，在一定范圍內(nèi)推行強(qiáng)制性養(yǎng)老保險和養(yǎng)老儲蓄。三是要建立個人賬戶，將集體補(bǔ)助額連同個人繳費全部記在個人名下，屬個人所有，讓農(nóng)民既有安全感又有自主感。從而充分調(diào)動廣大農(nóng)民參加社會保障的積極性；

4．加強(qiáng)農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法制建設(shè)

首先應(yīng)確立農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的法律地位。以立法形式明確規(guī)定農(nóng)村社會養(yǎng)老保障制度是國家為保證農(nóng)村社會的穩(wěn)定，根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，本著社會公平的原則，對農(nóng)村老年群體實施的社會保障，是作為調(diào)節(jié)社會分配手段而建立的。其次加快農(nóng)村社會養(yǎng)老保障立法步伐，使農(nóng)村社會養(yǎng)老保障各項措施都有法可依，便于操作并提高制度的穩(wěn)定性。

篇6

【關(guān)鍵詞】 產(chǎn)權(quán) 交易成本 財富效應(yīng)

引言

起源于控制污染和環(huán)境保護(hù)的外部性問題，庇古提出，應(yīng)該通過政府的直接控制或者財政激勵來引導(dǎo)廠商矯正。但是，科斯提出了一種私人解決方式，那就是只要產(chǎn)權(quán)明晰，交易成本較低，經(jīng)過相關(guān)當(dāng)事人的志愿協(xié)商和談判，就能夠?qū)е乱环N有效率的結(jié)果。根據(jù)競爭市場理論，我們知道如果產(chǎn)權(quán)能夠完全的明確，那么空氣、土地、水都可以成為市場中進(jìn)行交易的的商品。如果交易成本很低的條件下，那么擁有者就可以很容易的保證資源被用于最好的用途，從而實現(xiàn)帕累托最優(yōu)。

在實踐中，科斯定理被用于"發(fā)展權(quán)的交易"。在環(huán)境保護(hù)方面，用于污染許可證的交易。美國最早出現(xiàn)的土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移（TDR, Transferrable development rights）是科斯在土地交易市場的一個典型利用。它是將一塊土地的非農(nóng)用開發(fā)的權(quán)利即土地發(fā)展權(quán)通過市場轉(zhuǎn)化到另一塊土地。這就是說，如果我們對一個地區(qū)（比如偏遠(yuǎn)山區(qū)的）的非農(nóng)業(yè)用地開發(fā)權(quán)，通過市場賣給另一塊地（中心城市郊區(qū)）。在美國土地發(fā)展權(quán)交易從1970左右開始實施，這種策略能夠達(dá)到既保護(hù)了農(nóng)地、自然保護(hù)區(qū)，又開發(fā)了城市的目的。

自2003年成都是把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為施政綱領(lǐng)以來，有關(guān)土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移和交易的實踐這個城鄉(xiāng)統(tǒng)籌試驗區(qū)展開。成都市將土地經(jīng)營權(quán)明晰化，并從中抽取出土地發(fā)展權(quán)，通過建立一個土地發(fā)展權(quán)交易流轉(zhuǎn)的市場，讓農(nóng)民在一定程度上分享土地增值的財富效應(yīng)。土地發(fā)展權(quán)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。

1. 成都土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境和緣起

1.1土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的制度環(huán)境

土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)面臨最基本的制度環(huán)境是以《中華人民共和國土地管理法》為主干，以國家土地政策為輔助的制度體系。我國政府土地管理是通過對土地利用實現(xiàn)總體規(guī)劃和年度土地利用計劃來實現(xiàn)的。土地規(guī)劃一般指在土地利用的過程中，為達(dá)到一定的目標(biāo)（推進(jìn)城市化、保護(hù)耕地等），對各類用地的結(jié)構(gòu)和空間布局進(jìn)行調(diào)整或配置的長期規(guī)劃（規(guī)劃期限一般為15年）。而土地年度計劃是政府根據(jù)土地開發(fā)利用的自然和社會經(jīng)濟(jì)條件，歷史基礎(chǔ)和現(xiàn)狀特點，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要等，對一定地區(qū)范圍內(nèi)的土地資源進(jìn)行合理的組織利用和經(jīng)營管理的一項綜合性的技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。土地利用總體規(guī)劃的原則上講一個地區(qū)在規(guī)劃期間的實際新增建設(shè)占用耕地數(shù)量不能超過規(guī)劃指標(biāo)，并且也必須符合土地規(guī)劃的空間布局。同時，每年有個一年度土地計劃指標(biāo)。土地利用年度計劃，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、國家產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃以及建設(shè)用地和土地利用的實際狀況編制。因此，土地規(guī)劃必須同時擁有規(guī)劃指標(biāo)和計劃指標(biāo)，農(nóng)用地尤其是耕地才能夠轉(zhuǎn)化成建設(shè)用地。為了保護(hù)耕地，維護(hù)國家糧食安全，我國對耕地進(jìn)行了嚴(yán)格的保護(hù)。

國家實行占用耕地補(bǔ)償制度。非農(nóng)業(yè)建設(shè)經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，按照“占多少，墾多少”的原則，由占用耕地的單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費，?？钣糜陂_墾新的耕地。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃，采取措施，確保本行政區(qū)域內(nèi)耕地總量不減少；耕地總量減少的，由國務(wù)院責(zé)令在規(guī)定期限內(nèi)組織開墾與所減少耕地的數(shù)量與質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀⒂蓢鴦?wù)院土地行政主管部門會同農(nóng)業(yè)行政主管部門驗收。個別省、直轄市確因土地后備資源匱乏，新增建設(shè)用地后，新開墾耕地的數(shù)量不足以補(bǔ)償所占用耕地的數(shù)量的，必須報經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)減免本行政區(qū)域內(nèi)開墾耕地的數(shù)量，進(jìn)行易地開墾。

1.2成都開展土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的緣起

自2003年中央提出科學(xué)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的新方針，成都市把城鄉(xiāng)統(tǒng)籌作為施政綱領(lǐng)。但是到2007年卻發(fā)現(xiàn)如下事實：2003年起，成都為推動城鄉(xiāng)一體化改革，投入“三農(nóng)”財政資金成倍增加，2003年為10億元，到2007年已達(dá)到117億，但是城鄉(xiāng)居民的收入差距卻只由2003年的2.66：1降到2.61：1。當(dāng)然，這里面有他內(nèi)在的邏輯理由，那就是生產(chǎn)要素自然向收入報酬高的城市地區(qū)流動而帶來的收入差距快于財政補(bǔ)貼的速度。一個地區(qū)要發(fā)展經(jīng)濟(jì)必須要通過城市來帶動。只要城市化，產(chǎn)業(yè)化才能帶來經(jīng)濟(jì)的快速增長，才能夠給政府帶來更高的經(jīng)濟(jì)激勵。也只有城市化之后，一個地區(qū)或者國家才有能力和激勵來解決農(nóng)村發(fā)展問題。要推動城市化的進(jìn)程，土地是城市擴(kuò)張一切的基礎(chǔ)。要發(fā)展城市必須占用大量現(xiàn)有的耕地面積，這和耕地保護(hù)指標(biāo)和基本農(nóng)田保護(hù)政策相矛盾。

同時，城市化需要征地，征地意味著低價從農(nóng)民手中獲得土地，然后利用市場拍賣高價賣出。這既推進(jìn)了城市化的發(fā)展，又提高了地方財政的收入，但卻間接損害了農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利和收入。所以征地往往帶來了因此既要推進(jìn)城市化又要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提高農(nóng)民收入對地方政府而言是一個兩難的境地。

2. 土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)的基石和財富效應(yīng)

如何破解上文提出的難題，成都市在現(xiàn)行的土地管理制度下啟動變革，即維系和推進(jìn)城市化不動搖，讓農(nóng)村和農(nóng)民通過土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)和集中，享受城市化帶來的資本利得。

2.1流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的基礎(chǔ)：權(quán)利結(jié)構(gòu)清晰

根據(jù)科斯定理第一種表述，產(chǎn)權(quán)的界定是市場交易的必要前提。因此要實現(xiàn)土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，必須對農(nóng)民與農(nóng)民之間、農(nóng)民與政府之間，對土地的權(quán)利邊界進(jìn)行界定。要明確權(quán)利，首先要知道農(nóng)民擁有什么樣的權(quán)利。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會經(jīng)營、管理。那么農(nóng)民作為個體沒有土地所有權(quán)，但是擁有經(jīng)營承包權(quán)。因此農(nóng)民擁有轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利。同時，農(nóng)民對宅基地?fù)碛杏靡嫖餀?quán)。其次，是將每個農(nóng)民之間的權(quán)利界定清晰。由于，自上個世紀(jì)50年代以來，國家和政府已經(jīng)有半個多世紀(jì)沒有提供普遍的、聯(lián)系的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。這就意味著，人口的死亡、生育、出嫁、外出等種種原因帶來土地原來明確的權(quán)利變得不那么明確。因此，需要政府通過實際的入戶動員、實地測量、農(nóng)村集體評議和公示、法定公示、最后明確產(chǎn)權(quán)到每一個農(nóng)戶。

2.2流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)的效用：財富效應(yīng)

隨著城市化、產(chǎn)業(yè)化的集聚和集中，當(dāng)各種資源都向城市尋求報酬機(jī)會時，土地的需求越來越大，同時由于土地的固有特性：供給完全無彈性。那么土地價格飛速的增加就成了必然。以成都市為例，在2003年到2007年，成都市中心城區(qū)國有土地拍賣價格從每畝55.47萬元上升至276.萬元，上升達(dá)四倍。這也給，政府尤是地方政府帶來了巨大的財富和收入，就成都而言單就2007年的土地純收益就高達(dá)421.5億元，高于同期預(yù)算內(nèi)的財政收入和財政支出。

如何讓農(nóng)民享受也享受土地增值的財富效應(yīng)呢？流轉(zhuǎn)土地發(fā)展權(quán)。如上文所述，同樣面積的土地，用于農(nóng)業(yè)和用于建設(shè)用地的收益存在著巨大的級差。因此，將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地就有極大的經(jīng)濟(jì)激勵。但是同時存在著，國家的政策體系約束，那就是前面提到的總體規(guī)劃指標(biāo)對建設(shè)用地是有控制的；和土地空間布局的約束。因此對政府而言就面臨在既定的指標(biāo)和特定的土地空間布局下面，開發(fā)更多的建設(shè)用地這樣一個題目。題目的破解來源于，這樣一個政策空間：增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地與減少農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤。掛鉤就意味做能夠?qū)⑥r(nóng)村的建設(shè)用地即宅基地同城市需要的建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行置換。因此，將農(nóng)民進(jìn)行集中安置就能有很大的宅基地指標(biāo)同城市建設(shè)用地進(jìn)行置換。這就是土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)，農(nóng)民能夠分享到的收益除了現(xiàn)金流入，還包括由此帶來的新的農(nóng)村面貌和房產(chǎn)的長期增值。

3. 發(fā)揮金融系統(tǒng)作用，降低流轉(zhuǎn)發(fā)展權(quán)的交易成本，增加農(nóng)民財富

3.1基于交易成本的土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)

在最廣泛的意義上，交易成本包括那些不可能存在于一個克魯梭·魯濱遜（一個人）經(jīng)濟(jì)中的所有成本。在聯(lián)合生產(chǎn)的情況下，不同類型的交易成本通常只是在邊際上才能區(qū)分開。它們不僅包括那些簽約和談判成本，而且也包括度量和界定產(chǎn)權(quán)的成本、用契約約束權(quán)力斗爭的成本、監(jiān)督績效的成本、進(jìn)行組織活動的成本、耗費租金的等待成本。

所有這些成本通常只有在邊際上是可分離的，比如雇傭一位律師，賦予其權(quán)利，這有利于幫助談判簽訂一個契約；雇傭一位經(jīng)理來監(jiān)督績效有可能幫助組織經(jīng)營活動。換言之，如果我們能夠識別不同條件下的相關(guān)邊際成本的變化，有關(guān)行為解釋源自于交易成本約束的結(jié)論就具有經(jīng)驗上的可操作性。那么土地發(fā)展權(quán)就可以在基于交易成本上進(jìn)行剝離，然后進(jìn)行交易，實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。由上文知道，土地發(fā)展權(quán)包括：農(nóng)地變更為非農(nóng)用地的發(fā)展權(quán)或稱之為農(nóng)地發(fā)展權(quán)；未利用土地變更為農(nóng)用地或建設(shè)用地的發(fā)展權(quán)；在農(nóng)地使用性質(zhì)不變的情況下擴(kuò)大投入的發(fā)展權(quán)；在建設(shè)用地上進(jìn)行建設(shè)的發(fā)展權(quán)。因此，同一塊土地可以將其發(fā)展權(quán)分離剝離出來，然后進(jìn)行交易。

一個很成功的分離就是地票。地票是將農(nóng)村宅基地極其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村集體建設(shè)用地，經(jīng)過復(fù)墾并經(jīng)土地管理部門嚴(yán)格驗收后產(chǎn)生的指標(biāo)作為一種土地發(fā)展權(quán)從土地中剝離出來，用于市場交易。地票運行的全過程分為復(fù)墾、驗收、交易和使用四個環(huán)節(jié)，即：按照規(guī)劃和復(fù)墾整理規(guī)程，在農(nóng)民自愿和農(nóng)村集體同意的前提下，將閑置的農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和農(nóng)村公益事業(yè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地，進(jìn)行專業(yè)復(fù)墾變?yōu)楦?；?jīng)土地管理部門會同農(nóng)業(yè)部門嚴(yán)格驗收后，對復(fù)墾產(chǎn)生的耕地質(zhì)量和數(shù)量進(jìn)行把關(guān)，確認(rèn)騰出的建設(shè)用地指標(biāo)作為地票的來源；地票通過農(nóng)村土地交易所面向社會公開交易；購得地票的單位在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)選定待開發(fā)的土地，由區(qū)縣（自治縣）人民政府辦理征收轉(zhuǎn)用手續(xù)并完成補(bǔ)償安置后，按招拍掛有關(guān)規(guī)定取得國有建設(shè)用地使用權(quán)。

3.2讓金融體系在推動土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮應(yīng)有的作用

金融體系是一個經(jīng)濟(jì)體中資金流動的基本框架，它是資金流動的工具（金融資產(chǎn)）、市場參與者（中介機(jī)構(gòu)）和交易方式（市場）等各金融要素構(gòu)成的綜合體。如何讓金融系統(tǒng)推動土地發(fā)展權(quán)流轉(zhuǎn)呢？必要好的辦法是將土地發(fā)展權(quán)股份化。讓農(nóng)民持有對土地發(fā)展權(quán)的股份，從而真正持久的享有土地增值的財富效應(yīng)，和實現(xiàn)土地的規(guī)模化經(jīng)營。

3.2.1土地發(fā)展權(quán)股份化讓農(nóng)民持續(xù)享有土地增值的財富效應(yīng)

在前面提到的農(nóng)民的宅基地?fù)Q城市建設(shè)指標(biāo)上農(nóng)民得到的補(bǔ)償水平差異很大。在早期政策的補(bǔ)償水平很低（每畝只有幾千元、最高1.6萬元），后期政策補(bǔ)償水平高（每畝在2.5萬元到10萬元的區(qū)間）?？梢灶A(yù)見到的，隨著時間的推移，補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)會越來越高，并且其增長速度高于正常的同期土地要素的報酬。那么先期被征地的農(nóng)民或者交換的農(nóng)民將會受到很大的損失，權(quán)利遭受很大的侵害。因此如何平衡和調(diào)和跨時期的矛盾成了一個問題。同時，政府對農(nóng)民和農(nóng)村的返還比例很低。正如前面論述的，返還比例僅有1%，如何讓農(nóng)民更多的享受權(quán)利，而對政府的土地財政收入消極影響不大。

兩個難題可以通過將土地發(fā)展權(quán)股份化來解決。讓農(nóng)民享有對土地增值的財富效應(yīng)。那就是有政府專門組建一個國有控股的土地征收、拍賣公司。農(nóng)民根據(jù)其被征收的土地和享有一定的股權(quán)，到期根據(jù)股份分享土地增值的紅利。這樣既能調(diào)和不同時期土地征收補(bǔ)償差異的矛盾，又能一定程度調(diào)和政府和農(nóng)民的矛盾。農(nóng)民就享受了財產(chǎn)權(quán)帶來的 財富和收益。

3.2.2土地發(fā)展權(quán)股份化，推動土地實行規(guī)?；?jīng)營

當(dāng)前成都市場土地市場上各類土地的發(fā)展權(quán)的交易還處于初級階段，官方市場目前只限于為土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)提供有效的信息平臺，更多的土地發(fā)展權(quán)的交易發(fā)生在場外市場。那么場外市場面臨的信息不對稱和市場交易耦合的要求高，必然帶來巨大的交易成本，從而限制了土地發(fā)展權(quán)的流轉(zhuǎn)。

如果將土地發(fā)展權(quán)股份化，將土地按地理區(qū)位、肥沃程度（用土壤有機(jī)質(zhì)和土壤全氮作為指標(biāo)）、當(dāng)前用途、期望用途（用途包括農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地）、交通便利程度、土地平坦系數(shù)進(jìn)行規(guī)范化，然后進(jìn)行土地發(fā)展權(quán)交易。那么市場資本會根據(jù)土地的特性和利用價值，選擇最優(yōu)的利用方式，并且通過發(fā)展權(quán)的集中，更容易實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，發(fā)揮資本的規(guī)模效應(yīng)。同時，農(nóng)民能夠持久的獲得土地發(fā)展權(quán)帶來的財富效應(yīng)。

3.2.3土地發(fā)展權(quán)股份化，更有利于國家對土地的整體規(guī)劃和監(jiān)控

國家的土地規(guī)劃要實現(xiàn)下面的目標(biāo)：嚴(yán)格保護(hù)基本農(nóng)田，控制非農(nóng)業(yè)建設(shè)占用農(nóng)用地；提高土地利用率；統(tǒng)籌安排各類、各區(qū)域用地；保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保障土地的可持續(xù)利用；占用耕地與開發(fā)復(fù)墾耕地相平衡。要實現(xiàn)這個目標(biāo)很重要的一條，就是要有對土地利用的一個非常完善的信息系統(tǒng)。而土地交易市場是通過資本力量的博弈，對土地信息的了解比一般的調(diào)查更透明，跟具有可信力。換言之，土地發(fā)展權(quán)的交易市場，為國家土地規(guī)劃和監(jiān)控提供了另外一個信息渠道。同時國家可以通過對土地發(fā)展權(quán)交易市場的影響來達(dá)到對土地規(guī)劃的宏觀調(diào)控或者微觀調(diào)節(jié)。

參考文獻(xiàn)：

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[2] 光.城市化背景下土地產(chǎn)權(quán)的實施和保護(hù)[J]. 管理世界. 2007(12).

篇7

一、體制制約了*、*的發(fā)展

城市化之前，*、*兩區(qū)已形成雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但行政管理體制卻相對落后，嚴(yán)重制約了兩區(qū)乃至全市的社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）管理層級過多

城市是市政建設(shè)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口都高度集中的區(qū)域，具有面積小、聚集性強(qiáng)的特點。世界各大城市基本上都實行一級政府管理的體制，由職能部門對轄區(qū)實行集中、垂直和統(tǒng)一管理。但城市化之前，*卻有三級政府：市政府、區(qū)政府、*、*兩區(qū)還下轄鎮(zhèn)政府，一級政府可以承擔(dān)的職責(zé)由兩級政府共同承擔(dān)，延長了管理鏈條，形成了中間層。這種體制一方面容易出現(xiàn)各層級之間職責(zé)不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量財力被用于支撐區(qū)政府的運作，作為行政成本被消耗了，再加上鎮(zhèn)政府的費用，致使行政成本長期居高不下。

區(qū)鎮(zhèn)兩級政府共存的體制，削弱了區(qū)域發(fā)展的后勁。對比*和東莞兩市，這一結(jié)論十分明顯。就整體而言，無論是綜合實力，還是城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理水平，乃至對周邊地區(qū)的輻射能力等各方面，*都明顯占優(yōu)勢。然而，具體到鎮(zhèn)一級的發(fā)展，雖然**、*兩區(qū)各鎮(zhèn)更具有毗鄰香港的地理優(yōu)勢，而且，行政級別較高，對人才更具吸引力，但是，除了布吉、龍華等主要借助與*市中心毗鄰的地緣優(yōu)勢，取得較大的發(fā)展之外，其余許多鎮(zhèn)與東莞的鎮(zhèn)相比，可謂相形見絀。其中的一個重要原因是*實行市區(qū)鎮(zhèn)三級政府架構(gòu)，而東莞實行的是市鎮(zhèn)兩級政府體制。

（二）鎮(zhèn)政府的行政體制不適應(yīng)城市管理的需要

*和*兩區(qū)無論在城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和人口規(guī)模，都呈現(xiàn)出較高的城市化特點，而屬于農(nóng)村行政架構(gòu)的鎮(zhèn)政府體制卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于管理的需要，形成了體制。

雖然鎮(zhèn)政府設(shè)立了許多與上級政府對應(yīng)的機(jī)構(gòu)，但不少機(jī)構(gòu)往往只有一名工作人員，干部身兼數(shù)職的現(xiàn)象十分普遍，或者是一個機(jī)構(gòu)多個牌子、多種功能。鎮(zhèn)級行政體制機(jī)構(gòu)不健全、功能不完備，具有明顯的非完整性，其提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的能力都非常有限。

與此同時，*、*的戶籍人口僅占總?cè)丝诘?.6%，根據(jù)戶籍人口配備行政編制根本無法承擔(dān)繁重的管理任務(wù)。為了擺脫這種被動局面，各鎮(zhèn)政府只好大量雇傭編外人員。由于編外人員存在素質(zhì)不高、責(zé)任感不強(qiáng)、短期行為嚴(yán)重等問題，影響了管理水平的提高。

（三）村委會承擔(dān)社區(qū)社會管理的責(zé)任

*、*兩區(qū)的村民委員會承擔(dān)著本村范圍內(nèi)的綜合管理責(zé)任。在以農(nóng)業(yè)為主的時期，這是一種行之有效的體制。然而，在商品經(jīng)濟(jì)高度發(fā)達(dá)，城市化、工業(yè)化程度比較高的階段，這種管理體制逐漸暴露出一些深層次的問題。

村委會成為新的管理層級。經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的村，為了保平安，供養(yǎng)了一個龐大的治安隊，為了保持環(huán)境衛(wèi)生，維持了一個龐大的保潔隊伍，為了保證日常工作的開展，有一個龐大的干部和工作人員隊伍，有些村的公共管理開支每年高達(dá)上千萬元。村委會的管轄范圍過大，權(quán)力過大，等于在管理鏈條中又增加了一個層次，成為“三級政府，四級管理”，其副作用顯而易見。

村委會的管理權(quán)責(zé)不清，依法無據(jù)，容易出現(xiàn)無序管理現(xiàn)象。*、*兩區(qū)的村級經(jīng)濟(jì)都比較發(fā)達(dá)，許多村已發(fā)展成為初具現(xiàn)代化規(guī)模的城區(qū)。但是，區(qū)鎮(zhèn)政府對村級管理基本上是持“誰家的孩子誰家抱”的態(tài)度，讓村委會承擔(dān)起本村范圍內(nèi)的管理責(zé)任。村委會是村民自治組織，其法定職能是負(fù)責(zé)管理村民內(nèi)部的事務(wù)，在沒有法律依據(jù)的情況下，被賦予全面管理轄區(qū)的職能，加上沒有清晰的權(quán)責(zé)界定，以及村干部的素質(zhì)良莠不齊，容易出現(xiàn)無序管理等現(xiàn)象。

村委會管理形成隱性的社會成本。村委會在本村范圍內(nèi)擁有全面管理權(quán)力的同時，也承擔(dān)了龐大的管理費用和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的費用，只能從農(nóng)民口袋里掏錢，或者以各種名目亂收費，形成一種隱性成本。社會的綜合管理成本并沒有因此而減少，反而因為無序和不公開而增加。

村委會行使超經(jīng)濟(jì)強(qiáng)制的措施，不利于集體經(jīng)濟(jì)的規(guī)范發(fā)展。村委會實行的是行政管理與企業(yè)經(jīng)營合一的體制，村委會往往通過鄉(xiāng)規(guī)民約，把社會管理的目標(biāo)與經(jīng)濟(jì)利益目標(biāo)捆綁在一起。譬如，鄉(xiāng)規(guī)民約規(guī)定，有違反計劃生育、違反治安條例或吸毒等行為，多少年不能分紅等等，以經(jīng)濟(jì)的手段強(qiáng)化社會管理的力度。這種管理模式似乎簡單、明了、有效，因而受到廣泛的肯定，但其合法性卻值得商討，也不利于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的規(guī)范化管理。

發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與落后的上層建筑不斷發(fā)生矛盾和沖突，成為制約*、*，乃至整個*發(fā)展的瓶頸。同時，*的發(fā)展與資源短缺的矛盾也越來越尖銳，其中，最突出的是土地資源不足，而*待開發(fā)的土地又幾乎都是*、*的農(nóng)村集體所有土地。綜合考慮各方面因素后，*市委、市政府決定在*、*全面推進(jìn)城市化。

二、城市化后的新情況和新問題

經(jīng)過一年多的努力，*、*兩區(qū)的城市化工作已初步完成，并取得了一些階段性的效果：

一是撤銷鎮(zhèn)政府成立街道辦事處，理順了行政管理體制。街道辦事處是區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，理論上，*已成功減少了一級政府，變市區(qū)鎮(zhèn)三級政府為市區(qū)兩級政府，從而為提高行政效率，降低管理成本打下了良好的基礎(chǔ)。

二是在撤銷村委會成立社區(qū)居委會，有利于社區(qū)的規(guī)范管理。村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的群眾性組織，具有明顯的“村民特點”，無論是選舉人、被選舉人還是服務(wù)對象都非村民莫屬。而社區(qū)居委會作為城市居民的自治組織，具有明顯的“轄區(qū)特點”，其選舉人、被選舉人和服務(wù)對象都是轄區(qū)居民。*、*兩區(qū)的人口以非戶籍人口和新移民為主，社區(qū)居委會的體制更有利于擴(kuò)大基層民主，更符合兩區(qū)的實際。

三是將集體土地轉(zhuǎn)為國家所有，增強(qiáng)了全市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的后勁。在城市化的過程中，通過將村民轉(zhuǎn)為居民，撤銷村委會改為居委會，以及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)绒k法，*將*、*兩區(qū)的土地從農(nóng)村集體所有全面轉(zhuǎn)為國家所有，增強(qiáng)了政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)和管理城市的力度。

實踐證明，城市化是完全正確的，效果是理想的。但是，由于基本上是按“一鎮(zhèn)一街道”，“一村一社區(qū)”的模式進(jìn)行，所以，牌子換了，管理體制和運行機(jī)制還沒有發(fā)生質(zhì)的變化。隨著時間的推移，一些深層次的矛盾和問題開始出現(xiàn)。

（一）城市管理力度下降

鎮(zhèn)政府根據(jù)鎮(zhèn)人大通過的本級行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃，管理本行政區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作。因此，鎮(zhèn)政府的體制及其功能具有明顯的綜合性。

*直接把鎮(zhèn)委的牌子改成街道黨工委，把鎮(zhèn)政府的牌子改為街道辦事處，直接用街道辦事處的架構(gòu)承接原來鎮(zhèn)政府的管理責(zé)任。理論上，這種管理模式可以說是將原來由鎮(zhèn)政府一級的管理提升到區(qū)政府一級的管理，加強(qiáng)了市政府對*、*兩區(qū)的管理力度。但實際上，在城市化之初，在鎮(zhèn)政府退出歷史舞臺之后，區(qū)政府的管理并沒有完全到位，真正承擔(dān)起管理責(zé)任的是街道辦事處。

街道辦事處是城市政府最基層的組織，是區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)直接處理城市的公民事務(wù)。根據(jù)《城市街道辦事處組織法》，設(shè)立街道辦事處的目的是加強(qiáng)城市的居民工作，密切政府和居民的聯(lián)系。街道辦事處的任務(wù)是：（1）辦理市、市轄區(qū)人民政府有關(guān)居民工作的交辦事項；（2）指導(dǎo)居民委員會的工作；（3）反映居民的意見和要求。顯然，無論是管理職能、管理手段，還是管理力度，街道辦事處都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如鎮(zhèn)政府，簡單地用前者代替后者未免力不從心。因此，城市化之后，*、*兩區(qū)的綜合管理力度不但沒有得到相應(yīng)的加強(qiáng)，反而被削弱了。如果說，原來的鎮(zhèn)級政府的行政體制不適應(yīng)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢，是“老馬拉新車”的話，那么，簡單地以街道辦事處代行原來鎮(zhèn)政府的管理職責(zé)，可以說是“小馬拉大車”。

（二）社區(qū)居委會難堪重任

*、*兩區(qū)管理的重點和難點都在社區(qū)，但是，與兩區(qū)的街道辦事處一樣，城市化后新成立的社區(qū)普遍面積大、人口多，部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社區(qū)，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模和人口規(guī)模不亞于內(nèi)地的一個縣城。

社區(qū)居委會作為群眾性自治組織，既沒有執(zhí)法的職能，又沒有行政處罰權(quán)，無法對龐大的社區(qū)實施有效的管理和服務(wù)。

（三）新的社區(qū)投入機(jī)制尚未形成

在城市化之前，村委會負(fù)責(zé)對轄區(qū)進(jìn)行綜合性管理。在花錢買平安的思想指導(dǎo)下，為了營造一個穩(wěn)定的社會環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各村的股份公司拿出大量資金用于轄區(qū)的管理。城市化之后，關(guān)于股份公司如何分?jǐn)傒爡^(qū)管理費用問題，相關(guān)各方存在較大分歧，絕大多數(shù)股份公司不愿再像過去那樣承擔(dān)過重的管理責(zé)任和費用。這樣，舊的投入機(jī)制面臨了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，新的投入機(jī)制又沒有建立起來，長此以往，新成立的社區(qū)將會面臨無米之炊的困境。

（四）形成了新的管理盲區(qū)

*的城市化有三年過渡期。在過渡期內(nèi)，城市化后新成立的社區(qū)居委會仍參照村委會的辦法進(jìn)行選舉，選舉人和被選舉人都由原村民組成，也就是說，新的居委會成員都全部由原村民組成。

過去，考慮到區(qū)域總體發(fā)展以及因此而可能給所在的村帶來的利益，各村的股份公司把大量的資源用于本村范圍內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會管理。城市化之后，新的居委會只愿意承擔(dān)原村民聚居地的管理責(zé)任和費用，其他居民的居住區(qū)將會相對被忽略，從而形成一些無人管理的盲區(qū)。

街道和社區(qū)是城市管理的最基層的兩個環(huán)節(jié)，上述問題的存在，影響到*、*兩區(qū)綜合管理水平的提高。

三、深化改革，推動城市化向縱深發(fā)展

城市化涉及到方方面面，在從農(nóng)村管理體制向城市管理體制轉(zhuǎn)變過程中，有些問題可能無法回避，我們不能因此而否定城市化的方向，應(yīng)通過進(jìn)一步推動城市化的進(jìn)程，通過深化改革解決改革中出現(xiàn)的新情況和新問題。

（一）調(diào)整區(qū)政府的工作思路

改革開放以來，*、*都以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，并取得了令人矚目的成績。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展已到了相對飽和狀態(tài)的今天，當(dāng)很多社會問題，特別是管理方面的問題和矛盾已日益尖銳的時候，兩區(qū)政府應(yīng)與時俱進(jìn)，工作重心應(yīng)由發(fā)展經(jīng)濟(jì)向管理社會轉(zhuǎn)變，把工作的著重點轉(zhuǎn)到城市管理和社會管理上來，把主要精力和資源放在治安、環(huán)境、衛(wèi)生、教育、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理、民生，以及其他與市民利益關(guān)系密切的事務(wù)上來，以管理促發(fā)展。正如廣東省委書記張德江在*視察社區(qū)建設(shè)時指出的那樣：“各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要高度重視社區(qū)工作，區(qū)委、區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)要把社區(qū)工作當(dāng)作自己的主要工作之一?！?/p>

（二）進(jìn)一步明確街道辦事處的職能

目前，*、*的主要問題已經(jīng)從人民不斷增長的物質(zhì)需要與落后的生產(chǎn)力之間的矛盾，轉(zhuǎn)化為已經(jīng)相對富裕的物質(zhì)生活與相對落后的文化生活、社會管理和公共服務(wù)之間的矛盾。如果說，過去鎮(zhèn)政府把主要精力放在抓經(jīng)濟(jì)建設(shè)是恰當(dāng)?shù)脑?，那么，在“撤?zhèn)設(shè)街”之后，街道辦事處應(yīng)徹底退出具體的經(jīng)濟(jì)活動，也不再負(fù)責(zé)城市建設(shè)，應(yīng)把公眾事務(wù)、社區(qū)建設(shè)、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)作為自己的基本要務(wù)。只有這樣，街道辦事處才能真正把有限的資源用在刀刃上，也只有處理好公眾事務(wù)，管理好社區(qū)，把社區(qū)建成和諧社區(qū)，才能真正做到“固本強(qiáng)基”，黨的執(zhí)政能力和政府的管理水平才能夠得到真正的提高。

（三）適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的規(guī)模

為了解決街道辦事處的體制與其承擔(dān)的管理責(zé)任不對稱問題，有必要適當(dāng)調(diào)整街道辦事處的規(guī)模?！稄V東省設(shè)立街道辦事處標(biāo)準(zhǔn)》對設(shè)立街道辦事處提出了人口、城區(qū)面積和財政收入三個指標(biāo)，其中，最高的指標(biāo)分別為常住人口4.5萬人、2.5平方公里和250萬元財政收入。按照這一標(biāo)準(zhǔn)，*、*兩區(qū)每一個街道辦事處都是超大型的街道辦事處。如龍華街道辦事處，轄區(qū)面積88平方公里，人口88.68萬，20*年GDP達(dá)246億元，稅收總額21.17億元，無論是經(jīng)濟(jì)總量還是人口規(guī)模都相當(dāng)于內(nèi)地的大城市。以一個街道辦事處的架構(gòu)管理這樣的經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模的區(qū)域，顯然不堪重負(fù)?？梢?，適當(dāng)調(diào)整*、*兩區(qū)的街道辦事處的規(guī)模已迫在眉睫?？梢钥紤]，以20-30萬常住人口作為*、*調(diào)整劃分街道辦事處的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）嚴(yán)格控制街道辦事處的行政成本

把街道辦事處適當(dāng)劃小，有利于細(xì)化管理，這是毫無疑問的。但是，如果不轉(zhuǎn)變職能，只是簡單劃小規(guī)模，勢必帶來行政成本的大幅上漲。劃分街道辦事處，應(yīng)以基本不增加行政管理成本為原則。在巨大的管理壓力下，*、*各街道經(jīng)常要開展各種突擊性、運動式的清理工作，管理成本很高。以龍華街道為例，雖然編制數(shù)只有325人，但干部、職工人數(shù)達(dá)2611人，20*年僅行政開支和社會管理成本就高達(dá)29940萬元。如果把龍華街道一分為三，每個街道仍可分得管理費用約1億元，而特區(qū)內(nèi)街道辦事處的年費用約為2000萬元。因此，重新劃分街道辦事處之后，在適當(dāng)增加行政管理人員編制的同時，如果注意對其他財政供養(yǎng)的機(jī)構(gòu)和人員總量嚴(yán)加控制，并真正做到精打細(xì)算，那么，不僅不用增加投入，還可以擠出部分資金投入社區(qū)建設(shè)和管理。

（五）把股份公司從社區(qū)居委會剝離出來

由于歷史的原因，*、*兩區(qū)的社區(qū)居委會基本上是與集體股份公司實行一套人馬兩套牌子，或者是合署辦公。兩者你中有我，我中有你，可以說是孿生兄弟，是典型的企業(yè)辦社會和社會辦企業(yè)，帶來了不少弊端：一是居委會領(lǐng)導(dǎo)與股份公司領(lǐng)導(dǎo)交叉任職，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的思想指導(dǎo)下，居民自治工作往往被忽視了；二是股份公司在人財物等各方面都與社區(qū)居委會交織在一起，企業(yè)承擔(dān)了大量的社會管理事務(wù)的開支，無法實行規(guī)范化管理；三是在利益的誘惑下，有些不法之徒以各種手段參加居委會選舉，通過控制居委會掌控股份公司的資產(chǎn)，給居委會的換屆選舉和日常的管理帶來新的問題。最近，番禺區(qū)太石村罷免村委會主任事件的本質(zhì)，就是個別人為了一己私利把經(jīng)濟(jì)問題政治化。如果把股份公司從社區(qū)居委會中徹底剝離出來，就能有效地鏟除經(jīng)濟(jì)利益沖突的土壤，從根本上避免經(jīng)濟(jì)利益之爭演變成政治性事件的可能性。

（六）徹底解決社區(qū)居委會行政化問題

根據(jù)《城市居民委員會組織法》，居民委員會是群眾性自治組織，其職責(zé)包括：辦理有關(guān)居民的公共福利事項；向當(dāng)?shù)厝嗣裎瘑T會或者它的派出機(jī)關(guān)反映居民的意見和要求；動員居民響應(yīng)政府號召并遵守法律；領(lǐng)導(dǎo)群眾性的治安保衛(wèi)工作；調(diào)解居民間的糾紛。但實際上，社區(qū)居委會承擔(dān)的社會公共管理事務(wù)越來越多。民政部《關(guān)于社區(qū)建設(shè)情況的報告》指出：“據(jù)不完全統(tǒng)計，目前，社區(qū)承擔(dān)著社會治安、社會救助、就業(yè)再就業(yè)、計劃生育等100多項管理和服務(wù)工作，社區(qū)已成為城市社會建設(shè)和管理的重要組成部分?！毕鄬τ诟骷壵o社區(qū)居委會委派的任務(wù)而言，群眾自治工作屬于比較軟的任務(wù)，在各級、各部門的工作紛紛進(jìn)社區(qū)的形勢下，社區(qū)居委會往往只能犧牲后者而保證前者，社區(qū)居委會行政化已嚴(yán)重到足以改變其群眾性自治組織性質(zhì)的程度?？梢哉f，當(dāng)前社區(qū)居委會最大的問題就是行政化問題。把社區(qū)居委會變成一個管理的層級，顯然不是我們的初衷，因此，應(yīng)該把龐雜的社會公共管理事務(wù)從社區(qū)居委會的日常工作中剝離出來，還居委會群眾自治組織的本來面目。

（七）成立社區(qū)工作站

從社區(qū)居委會剝離出來的政務(wù)類工作要有一個承接的載體，一個比較可行的辦法是成立社區(qū)工作站。目前，各地的社區(qū)工作站主要有四種模式：一是下屬模式，社區(qū)工作站是社區(qū)居委會的工作機(jī)構(gòu)，兩者是領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系；二是專干模式，由基層政府或街道辦事處出錢聘用社區(qū)專干，并與社區(qū)居委會成員一起辦公；三是條屬模式，社區(qū)工作站是各政府職能部門在社區(qū)分別設(shè)立的辦事機(jī)構(gòu)；四是分設(shè)模式，社區(qū)工作站完全獨立于社區(qū)居委會，兩者是并行的組織，分別擔(dān)負(fù)不同職能。四種模式各有特點，也各有優(yōu)劣。在決策時，常常沒有十全十美的方案，需要我們根據(jù)實際情況，在各種有缺陷的方案中進(jìn)行抉擇。如果僅僅從運作成本的角度考慮，四種模式的差別可能不大，但是，前兩種模式顯然對解決社區(qū)居委會行政化問題作用不大，而后兩種模式則都致力于承接居委會的政務(wù)類事務(wù)。比較而言，條屬模式容易形成多頭進(jìn)社區(qū)之后的分割局面，不利于整合資源。分設(shè)模式的概念是由政府在社區(qū)設(shè)立工作點承辦政府在社區(qū)的工作任務(wù)，權(quán)責(zé)分明，既能徹底解決社區(qū)居委會行政化，增強(qiáng)其自治的功能，又能最大限度地整合社區(qū)資源，加強(qiáng)政府在社區(qū)的工作力度，可以說是一個較為理想的模式。

（八）合理劃分社區(qū)

《城市居民委員會組織法》明確規(guī)定，居民委員會一般以100-700戶居民為范圍。據(jù)統(tǒng)計，截至20*年底，全國共有社區(qū)居委會77884個，其中1000戶以下的占29%，1001－3000戶的占56%，3001－5000戶的占11%，5001－8000戶的占3%，8001戶以上的占1%。*、*平均每個社區(qū)的人口達(dá)到2.12萬人，龍華街道辦事處的民治社區(qū)更高達(dá)約20萬人?？紤]到*人口結(jié)構(gòu)的特殊性，可以按3000戶（按一家四口算，每個居民委員會的規(guī)模約12000人）的標(biāo)準(zhǔn)重新劃分社區(qū)居委會。

（九）嚴(yán)格控制社區(qū)管理成本

社區(qū)細(xì)分的必要性毋庸置疑，問題在于如何控制管理成本，否則將會造成巨大的資金壓力，可以考慮從以下幾個方面著手控制管理成本：

1、把社區(qū)居委會還原為群眾自治組織后，居委會委員的崗位不再作為一個工薪職位，只拿少量的補(bǔ)助，不領(lǐng)取工資，居委會的運作成本自然會大幅下降。

2、一個社區(qū)工作站服務(wù)若干個社區(qū)，以較小的社區(qū)居委會規(guī)模達(dá)到細(xì)化管理的目的，以一個社區(qū)工作站服務(wù)若干個社區(qū)居委會的體制，謀求最大限度地整合社區(qū)資源，從而達(dá)到控制管理成本的目的。

3、在增設(shè)社區(qū)居委會時，充分利用原有的組織和架構(gòu)。譬如，在增設(shè)社區(qū)居委會時，盡量與原有的物業(yè)小區(qū)相銜接，能重合的盡量重合，并鼓勵業(yè)主委員會成員通過選舉兼任社區(qū)居委會成員。由于這些社區(qū)擁有一定的資源優(yōu)勢，所以，只要給予其適當(dāng)?shù)难a(bǔ)助就能夠維持一個新的社區(qū)居委會的運作，從而達(dá)到以最小投入實現(xiàn)最大效益的目的。

4、社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理也要厲行節(jié)約。*、*兩區(qū)的社區(qū)比特區(qū)內(nèi)的社區(qū)要復(fù)雜得多，管理的難度大，成本自然也高，這是事實。但是，不可否認(rèn)，兩區(qū)的社區(qū)在開展工作的過程中，也有不少可節(jié)約的空間。據(jù)調(diào)查，特區(qū)內(nèi)的社區(qū)，一年的經(jīng)費平均是51.7萬元，而*區(qū)的城市化社區(qū)的費用卻高達(dá)481萬元！如果現(xiàn)有的經(jīng)費一半用于社區(qū)居委會，一半用于社區(qū)工作站，再將現(xiàn)有的社區(qū)一分為二，那么，每個社區(qū)每年仍有120萬元經(jīng)費，仍遠(yuǎn)高于特區(qū)內(nèi)的水平。此外，通過開展社區(qū)居民互助和公益性勞動等方式，也能大大減少社區(qū)開支。

（十）擴(kuò)大基層民主

*、*兩區(qū)的人口結(jié)構(gòu)與全市一樣，戶籍人口與非戶籍人口的比例嚴(yán)重倒掛，達(dá)到約1：10左右的水平。在社區(qū)居委會的選舉中，占人口絕大多數(shù)的非戶籍人口被剝奪了選舉權(quán)和被選舉權(quán)。為進(jìn)一步推進(jìn)基層民主建設(shè)，同時，也為了提高這個龐大群體對社區(qū)的認(rèn)同，應(yīng)有計劃、有步驟地讓他們參與社區(qū)選舉。衡量的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該簡單易操作，公平無異議，可以考慮以他們在當(dāng)?shù)睾戏ň幼〉臅r間（以辦理暫住證的時間為準(zhǔn)）作為重要的參考因素。

（十一）建立穩(wěn)定的社區(qū)經(jīng)費投入機(jī)制

據(jù)調(diào)查，*區(qū)每年投入社區(qū)的經(jīng)費達(dá)6.6億元，其中，區(qū)財政投入占5%，街道投入占5%，社區(qū)居委會自籌占10-20%，股份公司投入占70-80%。城市化的三年過渡期滿后，股份公司是否能夠繼續(xù)承擔(dān)這一部分費用成為一個很大的問題。因此，應(yīng)未雨綢繆，盡快建立和健全兩區(qū)的社區(qū)經(jīng)費投入機(jī)制。

1、區(qū)政府應(yīng)將社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理的費用納入?yún)^(qū)財政預(yù)算，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的主要來源。區(qū)政府的投入是社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理最重要、最有保障，也是最合理的經(jīng)費投入渠道。

2、各街道辦事處將其可支配財力的一部分直接撥付到社區(qū)，作為社區(qū)建設(shè)和社區(qū)管理資金的重要部分。街道辦事處作為區(qū)政府的派出機(jī)構(gòu)，代表區(qū)政府具體負(fù)責(zé)組織和開展社區(qū)建設(shè)與管理。因此，街道辦事處應(yīng)以社區(qū)建設(shè)為己任，把資源盡量向社區(qū)傾斜。

3、各社區(qū)的股份公司應(yīng)在社區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中貢獻(xiàn)自己的力量。條件較好的股份公司應(yīng)一次性劃撥足夠的物業(yè)，條件較差的股份公司也應(yīng)有一個計劃和時間表，提供用于社區(qū)管理和服務(wù)的物業(yè)。

4、各社區(qū)應(yīng)通過廣泛開展社區(qū)服務(wù)，籌集部分資金。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人與社區(qū)的關(guān)系將越來越密切，對社區(qū)服務(wù)的要求也會越來越高，社區(qū)服務(wù)有非常廣泛的發(fā)展空間。社區(qū)居委會可以適當(dāng)開展一些可收費的項目，作為社區(qū)經(jīng)費的補(bǔ)充來源。

篇8

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平。隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場來進(jìn)行的。

本文先后闡述了我國土地管理法中土地的所有權(quán)和使用權(quán)制度；我國集體土地的五項征用原則；國有土地有償使用的使用權(quán)出讓、出租、作價入股和劃撥的形式。并著重介紹了國有土地使用權(quán)出讓的四種形式：一.以協(xié)議方式出讓土地；二.以招標(biāo)方式出讓土地；三.以拍賣方式出讓土地；四.以協(xié)議方式出讓土地。在最后介紹了目前我國閑置土地的認(rèn)定方法及國家對其處置的方案。

關(guān)鍵詞：集體土地國有土地土地使用權(quán)

一．中國現(xiàn)行土地制度的內(nèi)容

（一）我國土地目前的利用現(xiàn)狀

土地是人類賴以生存和發(fā)展的最珍貴的自然資源，是一切勞動過程得以實現(xiàn)的必要條件和物質(zhì)基礎(chǔ)，是農(nóng)業(yè)最基本的生產(chǎn)資料，也是工業(yè)生產(chǎn)的場所。我國總土地面積為960萬平方公里（折合144億畝），其中有耕地14.9億畝、草地42.9億畝、林地18.3億畝，其它面積為67.9億畝。應(yīng)當(dāng)說我國國土遼闊，土地資源是豐富的，但是人口眾多，人均耕地僅有1.2畝左右，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界人均耕地4.8畝的水平①。再加上長期以來，人們無法使用土地，對科學(xué)開發(fā)和利用土地問題重視不夠，亂占濫用等現(xiàn)象很普遍，土地資源遭到破壞，耕地面積逐年減少，土地問題的矛盾將日益尖銳。為了管好和用好土地，必須制定和完善土地管理法規(guī)，以便更好地用法律手段調(diào)整土地關(guān)系，保護(hù)土地資源。

為了適應(yīng)土地管理和全面建設(shè)小康社會的需要，提高土地的集中節(jié)約利用水平，緩解建設(shè)用地指標(biāo)不足的壓力，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展對土地資源的需求，近年來開封市政府按照河南省政府常務(wù)會議關(guān)于開展磚瓦窯場、工礦廢棄地整治工作的指示精神，依據(jù)國務(wù)院加強(qiáng)耕地保護(hù)的要求和法律、法規(guī)的規(guī)定，在全市范圍內(nèi)開展磚瓦窯場、工礦廢棄地的整治工作，并取得可喜成績，這樣，不僅提高了土地的集中節(jié)約利用效率，減少耕地占用，降低用地成本，減少閑置浪費，更能促進(jìn)小康社會的建設(shè)。

（二）土地的所有權(quán)制度

土地的所有權(quán)，是指土地所有人在法律規(guī)定的范圍內(nèi)占有、使用和處分土地，并從土地上獲得利益的權(quán)利。土地所有權(quán)制度是保護(hù)土地所有制的法律工具我國《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定我國土地所有制為社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。全民所有，即國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使。集體所有，即農(nóng)民群眾集體經(jīng)濟(jì)組織（或村民委員會）的土地的所有權(quán)。

目前我國存在兩種土地所有制形式，即土地的國家所有制和土地的農(nóng)村集體所有制。《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有?！蓖瑫r，《中華人民共和國土地管理法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”顯然，我國現(xiàn)行的土地所有權(quán)制度與國家推行的社會制度即公有制是相適應(yīng)的。

（三）土地的使用權(quán)制度

土地的使用權(quán)，是指土地使用人依照法律的規(guī)定，對占有的土地進(jìn)行合理利用的權(quán)利。所有權(quán)的內(nèi)容是由占有、使用、收益和處分的權(quán)能組成的。我國土地管理法規(guī)定，國有土地和農(nóng)民集體所有的土地，可以依法確定給單位或者個人使用。使用土地的單位和個人，有保護(hù)、管理和合理利用土地的義務(wù)。單位和個人依法使用的國有土地，由縣級以上人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)使用權(quán)。

農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。

我國的土地使用權(quán)制度，應(yīng)視使用者使用土地的所有權(quán)性質(zhì)而定。一般情況下，農(nóng)民使用本集體所有的土地是無償?shù)?。不僅如此，由于歷史原因引起的非農(nóng)業(yè)人口使用的農(nóng)村集體所有的土地也是無償?shù)模热缯?，對于國有土地來說，除了法律規(guī)定的無償使用者外，就連中國公民住宅使用的國有土地都是有償?shù)摹！吨腥A人民共和國土地管理法》第二條第五款規(guī)定：“國家依法實行國有土地有償使用制度。但是，國家在法律規(guī)定的范圍內(nèi)劃撥土地使用權(quán)的除外?！?/p>

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大中城市的城鄉(xiāng)結(jié)合部都成為經(jīng)濟(jì)社會化和土地利用變化最為頻繁和快速的地區(qū)，流動人口增加導(dǎo)致的房屋、土地租賃為主要形式的土地市場發(fā)展較快。土地利用非農(nóng)化速度加快，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)越來越普遍，隨著體制改革，結(jié)構(gòu)的調(diào)整與資產(chǎn)的重組，現(xiàn)在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)調(diào)整就是通過產(chǎn)權(quán)的交易、轉(zhuǎn)讓，依靠資本市場來進(jìn)行的。

二．我國集體土地的征用原則

我國將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，在征用土地時，土地管理部

門和用地單位必須嚴(yán)格遵守以下原則：②

（一）珍惜耕地、合理利用土地的原則

土地是人類賴以生存和生活的基礎(chǔ)，我國耕地具有明顯的特點：人均占有耕地少、耕地總體質(zhì)量差、生產(chǎn)水平低、退化嚴(yán)重、后備資源不足。但是，隨著城市建設(shè)的發(fā)展和建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要以及人民生活水平的不斷提高，必然還要占用一部分耕地，因此，在征用地時必須要堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的方針，必須堅持精打細(xì)算，能少占土地就不多占，能利用荒地就不占用耕地，堅決反對征而不用、多征少用、浪費土地的做法。

（二）保證國家建設(shè)用地原則

在征用土地時應(yīng)反對兩個極端：一是以節(jié)約土地為理由，拒絕國家征用；二是大幅度提高征地費用，以限制非農(nóng)業(yè)部門占用土地。因此，既要貫徹節(jié)約用地的原則，又要保證國家建設(shè)項目所必須的土地。

（三）妥善安置被征地單位和農(nóng)民的原則

由于中國土地遼闊，各地情況差異較大，補(bǔ)償、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)很難確定，更不易統(tǒng)一，但補(bǔ)償、補(bǔ)助要求適度。所謂適度，是既不要因為征用土地而降低被征地生產(chǎn)單位的生產(chǎn)水平和農(nóng)民個人的生活水平，也不要因征地而過大的提高農(nóng)民的生活水平或超過當(dāng)?shù)氐纳钏健?/p>

（四）有償使用土地的原則

有償使用土地，是管好土地、促進(jìn)節(jié)約用地和合理利用土地、提高經(jīng)濟(jì)效益的經(jīng)濟(jì)手段。在一個相當(dāng)長的時期內(nèi)，土地使用制度將實行雙軌制，既土地使用權(quán)有償出讓和土地使用權(quán)劃撥兩種制度長期并存。

（五）依法征地的原則

建設(shè)單位征用土地，必須依據(jù)國家的有關(guān)規(guī)定和要求，持有國家主管部門或縣級以上人民政府批準(zhǔn)的證書和文件，并按照征用土地的程序和法定的審批權(quán)限，依法辦理了征用手續(xù)后，才能合法用地③。凡無征地手續(xù)或無權(quán)批準(zhǔn)使用土地的單位批準(zhǔn)使用的土地或超權(quán)限批準(zhǔn)使用的土地，均屬非法征地，不受法律保護(hù)。

三．國有土地有償使用的形式

國有土地有償使用是指國家將一定時期內(nèi)的土地使用權(quán)提供給單位和個人

使用，而土地使用者一次或分年度向國家繳納土地使用費的行為。目前，國有土地有償使用的形式如下：

（一）國有土地使用權(quán)出讓

國有土地使用權(quán)出讓，是指國家將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。

國有土地使用權(quán)出讓必須符合土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地利用年度計劃，可以采取招標(biāo)、拍賣、協(xié)議、掛牌交易的方式。商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅用地，有條件的，必須采取拍賣、招標(biāo)方式；沒有條件，不能采取拍賣、招標(biāo)方式的，可以采取雙方協(xié)議的方式④。出讓的最高年限是由國務(wù)院規(guī)定，應(yīng)當(dāng)簽定書面合同，合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽定；使用者要改變土地用途必須取得出讓方和市、縣人民政府規(guī)劃主管部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)

金。國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán)，在出讓合同約定的年限屆滿前不得收回。

（二）國有土地使用權(quán)出租

國有土地使用權(quán)出租，是指土地使用者作為出租人將土地使用權(quán)隨同地上建筑物、其他附著物租賃給承租人使用，由承租人向出租人支付租金的行為。

在我國土地使用者如果未按土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的期限和條件投資、開發(fā)土地的，不得出租土地使用權(quán)；在土地使用權(quán)出租時，出租人與承租人應(yīng)當(dāng)簽定租賃合同，其內(nèi)容不得違反國家法律、法規(guī)和土地使用權(quán)出讓合同的規(guī)定，出租人必須履行土地使用權(quán)出讓合同中規(guī)定的義務(wù)；土地使用權(quán)和地上建筑物、其他附著物出租時，出租人必須依法辦理登記手續(xù)。

（三）國有土地使用權(quán)作價入股

對于省級以上人民政府批準(zhǔn)實行授權(quán)經(jīng)營或國家控股公司試點的企業(yè)方可采用授權(quán)經(jīng)營或國家作價出資（入股）方式配置土地。經(jīng)國務(wù)院改制的企業(yè)，土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報國土資源部審批；其他企業(yè)的土地資產(chǎn)處置方案應(yīng)報土地所在的省級土地行政主管部門審批。

（四）國有土地使用權(quán)劃撥

國有土地使用權(quán)劃撥，是指經(jīng)縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)后，在土地使用者依法繳納了土地補(bǔ)償、安置等費用后，國家將該幅土地交付給土地使用者使用，或國家將土地使用權(quán)無償交付給土地使用者的行為。

我國下列幾種建設(shè)用地的土地使用權(quán)，確屬必須的，可以由縣級以上人民政府依法批準(zhǔn)劃撥：⑴國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地。⑵城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地。⑶國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地。⑷法律、法規(guī)規(guī)定的其他特殊用地⑤。在這里需要說明，對國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。但是對于以營利為目的，非國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地項目的，應(yīng)當(dāng)以有償使用方式提供土地使用權(quán)。

四．土地取得的程序及有關(guān)規(guī)定

（一）集體土地征用的程序

嚴(yán)密可行的工作程序，對于提高工作效率、防止失誤、保證工作質(zhì)量有著重要的作用。征用集體土地一般按照下列工作程序辦理：先申請用地，建設(shè)單位持經(jīng)批準(zhǔn)的設(shè)計任務(wù)書或初步設(shè)計、年度基本建設(shè)計劃以及地方政府規(guī)定需提交的相應(yīng)材料、證明。凡土地所在地的縣級以上地方人民政府土地管理部門申請建設(shè)用地，縣級以上人民政府土地行政管理部門負(fù)責(zé)建設(shè)用地的申請、審查、報批工作，對應(yīng)受理的建設(shè)項目在30日內(nèi)擬訂農(nóng)用地轉(zhuǎn)用方案、補(bǔ)充耕地方案、征地方案和供地方案，編制建設(shè)項目用地呈報說明書，經(jīng)同級人民政府審核同意后報上一級土地管理部門審查，經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)用地，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施。建設(shè)用地批準(zhǔn)后直至頒發(fā)土地使用證書之前，應(yīng)進(jìn)行跟蹤和管理。建設(shè)項目竣工驗收后，用地單位向當(dāng)?shù)赝恋毓芾聿块T提出土地登記申請，經(jīng)測繪部門測繪，核定用地面積，確認(rèn)土地權(quán)屬界限，地籍管理部門注冊登記后由人民政府頒發(fā)土地使用證，作為使用土地的法律憑證。

（二）國有土地使用權(quán)出讓的形式

為了進(jìn)一步對國有土地的管理，體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)中的公開、公平、公正原則，在我國除涉及國家安全和保密外，都必須向社會公開。招標(biāo)、拍賣出讓國有土地使用權(quán)不僅集中體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則，同時可以實現(xiàn)政府按規(guī)劃統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一供地，以供應(yīng)引導(dǎo)和制約需求，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，還可以有效防止土地出讓中的不正之風(fēng)和腐敗行為，保障依法行政。

1.以協(xié)議方式出讓土地使用權(quán)主要適用于：高科技項目用地；福利住宅用地；國家機(jī)關(guān)、部隊、文化、教育、衛(wèi)生、體育、科研和市政公共設(shè)施等非營利性用地；政府批準(zhǔn)的其他用地。土地使用者需要按協(xié)議出讓方式獲得土地使用權(quán)時，可向土地使用權(quán)出讓方索取地塊的有關(guān)資料和文件，并于規(guī)定的時間內(nèi)提交包括土地開發(fā)建設(shè)方案、出讓金數(shù)額及付款方式等內(nèi)容的文件。出讓方在收到上述有關(guān)文件后，應(yīng)于規(guī)定期限內(nèi)給予答復(fù)。如果雙方均有意向，就可進(jìn)一步協(xié)商，直至達(dá)成協(xié)議。土地使用者可與土地管理部門簽定合同并支付定金。土地使用者支付出讓金后，可向土地管理局或房地產(chǎn)管理部門辦理使用登記，領(lǐng)取國有土地使用證。

.以招標(biāo)方式出讓土地使用權(quán)是指在規(guī)定的期限內(nèi)，由符合條件的單位和個人以書面的形式投標(biāo)，競投某一地塊的使用權(quán)，由招標(biāo)人經(jīng)過開標(biāo)、評標(biāo)，最后擇優(yōu)中標(biāo)者的出讓方式。其程序是依據(jù)市、縣人民政府土地行政主管機(jī)關(guān)根據(jù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、產(chǎn)業(yè)政策、土地利用總體規(guī)劃等擬訂招標(biāo)公告，包括出讓地塊的用途、年限、出讓方式、時間等內(nèi)容，邀請有意向的公民、法人和其他組織參加國有土地使用權(quán)招標(biāo)。招標(biāo)分為公開招標(biāo)和定向招標(biāo)。投標(biāo)人提出申請后，招標(biāo)人對其資格能力等方面進(jìn)行審查，然后向符合條件的投標(biāo)人發(fā)出招標(biāo)文件，投標(biāo)人在拖表結(jié)束前將標(biāo)書投入標(biāo)箱，并交納保證金，標(biāo)書投入標(biāo)箱后不可撤回，如果撤回投標(biāo)書，則投標(biāo)人喪失保證金，但在投標(biāo)截止日期前如果需要修改標(biāo)書可另投修改好的標(biāo)書，原標(biāo)書歸于無效。招標(biāo)人按照招標(biāo)公告規(guī)定的時間、地點開標(biāo)，推選代表檢查標(biāo)箱的密封情況，應(yīng)當(dāng)開啟標(biāo)箱，宣布招標(biāo)人名稱、投標(biāo)價格和投標(biāo)文件的主要內(nèi)容（投標(biāo)人少于三個的應(yīng)重新招標(biāo)）最后由評標(biāo)小組進(jìn)行評標(biāo)，中標(biāo)者保證金可轉(zhuǎn)為定金，亦有地方規(guī)定可抵作出讓金，未中標(biāo)者可退還保證金，中標(biāo)者在拿到中標(biāo)通知書之后，在一定時間內(nèi)和招標(biāo)人簽定《國有土地使用權(quán)出讓合同》并支付規(guī)定數(shù)額的定金，在簽約后60日內(nèi)支付全部土地使用權(quán)出讓金，過期不全部支付的，招標(biāo)人有權(quán)解除合同，并請求違約賠償。

3.以拍賣方式出讓國有土地使用權(quán)，是指出讓人拍賣公告，由競買人在指定時間、地點進(jìn)行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定土地使用者的行為。國有土地使用權(quán)作為一種財產(chǎn)權(quán)利，可以通過拍賣這種競爭易方式得到較為充分的對價。其程序是拍賣出讓國有土地使用權(quán)是指出讓拍賣公告，由競買人在指定的時間、地點進(jìn)行公開競價根據(jù)出價結(jié)果確定土地使用者的行為。市、縣人民政府土地行政主管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地估價結(jié)果和政府產(chǎn)業(yè)政策確定底價，在拍賣前七日，拍賣人應(yīng)通過報紙和其他新聞媒體拍賣公告。公告內(nèi)容包括：拍賣時間、地點、出讓地點的編號、位置、面積、用途、使用條件、出讓年限；競拍人應(yīng)當(dāng)具備條件，并辦理相關(guān)手續(xù)⑥。拍賣當(dāng)天，由主持人介紹有關(guān)拍賣的情況，宣布起叫價，競買人競價，最高應(yīng)價者為競得人，應(yīng)當(dāng)注意競買人不足三人，或競買人的最高應(yīng)價未達(dá)到底價時，主持人應(yīng)當(dāng)終止拍賣。拍賣成交后，雙方應(yīng)當(dāng)簽署成交確認(rèn)書，買方應(yīng)當(dāng)持拍賣出具的成交證明和有關(guān)材料向土地管理部門辦理證照變更手續(xù)。

4.國有土地使用權(quán)通過協(xié)議方式出讓給土地使用者。在我國只有除法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定應(yīng)當(dāng)采用招標(biāo)、拍賣或掛牌方式外才可采取。出讓金不得低于新

增建設(shè)用地的土地有償使用費、征地補(bǔ)償費用以及按照國家規(guī)定應(yīng)當(dāng)交納的有關(guān)稅費之和；有基準(zhǔn)地價的土地協(xié)議出讓最低價不得低于出讓地塊所在級別基準(zhǔn)地價的70%。實行授權(quán)經(jīng)營、作價出資方式取得應(yīng)按政府收取出讓金額計作國家資本金或股金。以協(xié)議出讓方式取得國有土地使用權(quán)的土地使用者，需要將土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途改變?yōu)樯虡I(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用途的，應(yīng)當(dāng)取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃部門的同意，簽定土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽定土地使用權(quán)出讓合同，按變更后的土地用途，以變更時的土地市場價格補(bǔ)交相應(yīng)的土地使用權(quán)出讓金，并依法辦理土地使用權(quán)變更登記手續(xù)。

五.我國閑置土地的處置辦法

閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。

在我國國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿一年未動工開發(fā)建設(shè)的；已動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的面積占應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足25%且未經(jīng)批準(zhǔn)終止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿一年的都認(rèn)定為閑置土地。

目前我國的處置方案有：（1）延長開發(fā)建設(shè)時間，但最長不得超過一年；（2）改變土地用途，辦理有關(guān)手續(xù)后繼續(xù)開發(fā)建設(shè)；（3）安排臨時使用，待原項目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的由政府收取增值地價；（4）政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)；（5）政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設(shè)項目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對原土地使用者給予補(bǔ)償；（6）土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還政府。原土地使用者需要使用土地時，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價的土地。

在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，以出讓等有償使用方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費；滿兩年未動工開發(fā)時，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動

工開發(fā)必須的前期工作造成動工開發(fā)延遲的除外。

綜上所述，大家都能看出，土地作為重要的生產(chǎn)資料，無論在什么樣的社會，無論在什么樣的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下，都是一樣重要的。為此，我國政府在近年來也出臺了一些相關(guān)的法律、法規(guī)，只有管好國有土地和集體所有土地，進(jìn)行科學(xué)的土地規(guī)劃，合理利用和征用土地，建立良好的土地管理秩序和生態(tài)環(huán)境，才能促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

[注釋]：

①參見《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。

②參見1988年8月29日修訂的《中華人民共和國土地管理法》第一章第四條。

③參見1999年1月1日起施行的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第

五章第二十二條。

④參見1995年1月1日起施行的《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二章第十二條。

⑤參見《房地產(chǎn)基本制度與政策》主編陸克華，中國建筑工業(yè)出版社出版，2003年5月第49頁。

⑥參見1997年1月1日起施行的《中華人民共和國拍賣法》第四章第二條。

[參考文獻(xiàn)]：

1.《土地利用管理文件匯編》地質(zhì)出版社出版，2004年12月。

2.《土地利用管理調(diào)研報告匯編》國土資源部土地利用管理司編，2004年11月。

3.《經(jīng)濟(jì)法學(xué)》主編潘靜成，中央廣播電視大學(xué)出版社出版，2000年8月。

4.《房地產(chǎn)政策與法規(guī)》主編孫辛勤李勝利，中國物資出版社出版，1998年11月。

5.《房地產(chǎn)法學(xué)》主編程信和，北京大學(xué)出版社出版，2001年2月。