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篇1

關(guān)鍵詞：制度變遷理論土地流轉(zhuǎn) 制度改進(jìn)

一、制度變遷與土地流轉(zhuǎn)的理論基礎(chǔ)

制度變遷理論中的路徑依賴及誘致性制度變遷原理是我們所運(yùn)用的主要分析工具，下面就用這兩個(gè)原理來(lái)論證土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的合理性及必然性。

（一）路徑依賴在我國(guó)農(nóng)村土地制度變遷中的作用表現(xiàn)

首先將路徑依賴概念引入對(duì)制度變遷分析的是諾斯（1990）。諾斯認(rèn)為制度變遷的路徑依賴產(chǎn)生于兩個(gè)原因，即制度的報(bào)酬遞增和交易成本導(dǎo)致的不完全市場(chǎng)，將路徑依賴引入制度變遷分析意味著“歷史是重要的”。為了進(jìn)一步解釋和發(fā)展路徑依賴的作用機(jī)制，諾斯轉(zhuǎn)向了對(duì)認(rèn)知科學(xué)的研究。諾斯和澤在1994年提出了“心智模型”概念，蒙扎維、諾斯和沙瑞克（2001）又進(jìn)一步發(fā)展了這一思想。徐東輝、歐陽(yáng)日輝（2005）對(duì)這一思想進(jìn)行了總結(jié)，蒙扎維、諾斯和沙瑞克首先區(qū)分個(gè)人層次的學(xué)習(xí)和社會(huì)層次的學(xué)習(xí)，個(gè)人學(xué)習(xí)是個(gè)人心智模型在收到環(huán)境反饋后復(fù)雜的修正機(jī)制，也是一個(gè)試錯(cuò)過(guò)程，當(dāng)環(huán)境反饋多次增強(qiáng)同一心智模型時(shí)，該模型就會(huì)穩(wěn)定而成為信仰并逐步形成體系。從個(gè)人層次學(xué)習(xí)轉(zhuǎn)向社會(huì)層次學(xué)習(xí)的首要概念是共享學(xué)習(xí)，個(gè)人為了解決社會(huì)文化環(huán)境中的問(wèn)題必須與他人交往，從而形成共享心智模型，而理論知識(shí)通過(guò)外在符號(hào)的代際傳遞和實(shí)踐知識(shí)通過(guò)模仿的傳遞，形成了共享心智模型的演化。當(dāng)共享心智模型在長(zhǎng)期內(nèi)保持穩(wěn)定，就會(huì)產(chǎn)生認(rèn)知上的路徑依賴，進(jìn)而造成制度的路徑依賴，最終導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴。當(dāng)人們?cè)谝欢〞r(shí)期內(nèi)保持一種特定的經(jīng)濟(jì)行為方式及生產(chǎn)關(guān)系時(shí)，會(huì)導(dǎo)致認(rèn)知上的依賴性及惰性，如果外部條件改變，人們?cè)谶m應(yīng)新環(huán)境上會(huì)遇到困難，這與人的認(rèn)知依賴性強(qiáng)弱相關(guān)，原有認(rèn)知的改變及新經(jīng)濟(jì)環(huán)境下新認(rèn)知的形成將是一個(gè)痛苦的過(guò)程，同時(shí)伴隨著經(jīng)濟(jì)效率的損失。

我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展曾經(jīng)經(jīng)歷過(guò)一段低潮期，即時(shí)期。這一生產(chǎn)組織制度的產(chǎn)生經(jīng)歷了我國(guó)農(nóng)村土地所有權(quán)從個(gè)人私有到集體所有、土地使用權(quán)從分散到集中的雙層制度變革。這一強(qiáng)制性制度變遷的推行幾乎一夜之間改變了我國(guó)幾千年農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的發(fā)展路徑，人們?cè)缫研纬傻纳a(chǎn)傳統(tǒng)被徹底打破，對(duì)于新的生產(chǎn)組織方式極不適應(yīng)，需要一個(gè)長(zhǎng)時(shí)間的學(xué)習(xí)過(guò)程才能掌握這一新的發(fā)展模式的要領(lǐng)。制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)需要極高的組織和監(jiān)督成本，并且制度的強(qiáng)制性導(dǎo)致單個(gè)農(nóng)民退出公社組織的政治風(fēng)險(xiǎn)成本趨近于無(wú)窮大，這些都帶來(lái)了制度運(yùn)行的低效率，所以,時(shí)期農(nóng)業(yè)的發(fā)展遇到了困難。從中我們可以看出路徑依賴在制度變遷過(guò)程中的重要作用。實(shí)施以來(lái)，農(nóng)業(yè)有了較大的發(fā)展，但近階段遇到了一些阻力，其中主要原因是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度上的問(wèn)題，如產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清晰、土地使用權(quán)不明確等，這些都構(gòu)成了制度變遷的誘發(fā)因素，但有了的教訓(xùn)，制度變遷要考慮路徑依賴的影響。由于我國(guó)農(nóng)村人多地少，土地所有權(quán)的放開有可能導(dǎo)致土地集中，而現(xiàn)階段土地還承擔(dān)著廣大農(nóng)民社會(huì)保障的功能，再加上農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移并不順暢，土地集中將會(huì)導(dǎo)致兩極分化，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。于是，改革的焦點(diǎn)就集中到土地使用權(quán)的問(wèn)題上了。路徑依賴在制度變遷中所起的作用為我們提供了改革的方向，即保持集體所有制不變，進(jìn)行土地使用權(quán)的改革。

（二）誘致性制度變遷與土地流轉(zhuǎn)制度的產(chǎn)生

誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷是制度變遷的兩種方式。根據(jù)林毅夫（1985）的解釋，誘致性制度變遷是指現(xiàn)行制度安排的變更或替代，或是新制度安排的創(chuàng)造，它由個(gè)人或一群人，在響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)時(shí)自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)行；強(qiáng)制性制度變遷則是由政府命令和法律引入來(lái)實(shí)行。通過(guò)對(duì)我國(guó)建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程的分析，將會(huì)得出誘致性制度變遷更適合我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的結(jié)論。

建國(guó)以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村生產(chǎn)組織形式經(jīng)歷了農(nóng)戶個(gè)體勞動(dòng)、互助組、初級(jí)合作社、高級(jí)合作社、、家庭承包責(zé)任制六種形式，農(nóng)村土地的所有制形式也經(jīng)歷了由農(nóng)民私有到時(shí)期的三級(jí)所有再到現(xiàn)今集體所有的轉(zhuǎn)變。對(duì)于以上各種組織方式的變遷績(jī)效，許多學(xué)者是用綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)來(lái)反映的。其方法是用要素份額作為權(quán)數(shù)來(lái)將單個(gè)投入指數(shù)數(shù)列匯編到一個(gè)總投入指數(shù)數(shù)列中去，然后用總產(chǎn)出指數(shù)數(shù)列除以總投入指數(shù)數(shù)列，以得出綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)。這里選取的投入變量有土地、勞動(dòng)、固定資本和流動(dòng)資本四類，具體的公式為：綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)TSP＊=G＊/aL＊+bK＊+cM＊+dE＊ 其中G＊表示農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值指數(shù)，L＊、K＊、M＊、E＊分別表示勞動(dòng)、固定資本、流動(dòng)資本及土地的投入指數(shù)。采用綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)反映各個(gè)時(shí)期土地制度變遷績(jī)效有其局限性，且不同學(xué)者關(guān)于各要素份額權(quán)重及估算方法有所分歧，但對(duì)于綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)變化模式得出的結(jié)果是相同的，在這里我們更關(guān)心生產(chǎn)率的變化趨勢(shì)，所以絕對(duì)數(shù)上的不同并不影響最后結(jié)論。我們引用文貫中、唐宗明、WIENS的估計(jì)結(jié)果來(lái)說(shuō)明問(wèn)題。從三人的估計(jì)結(jié)果可看出，1959―1960年，即開始實(shí)行強(qiáng)制性合作化的時(shí)期綜合要素生產(chǎn)率急劇下降，且在整個(gè)時(shí)期一直處于比1952―1958年達(dá)到的綜合要素生產(chǎn)率低20%的水平。盡管在上世紀(jì)60年代采用了許多現(xiàn)代化技術(shù)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施有了很大改善，但生產(chǎn)率始終低于成立以前的水平，直到1978年制度開始松動(dòng)，部分地區(qū)嘗試實(shí)行家庭生產(chǎn)模式，綜合要素生產(chǎn)率才開始慢慢恢復(fù)。通過(guò)對(duì)綜合要素生產(chǎn)率指數(shù)的變化分析，我們得出結(jié)論，1958年開始的強(qiáng)制性的制度代替自愿性的合作社制度，導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的明顯下滑，而1978年從小崗村率先開始的農(nóng)民自發(fā)行為―――家庭承包責(zé)任制卻帶來(lái)了生產(chǎn)率的回升，這其中的變化可能還有其他因素，但土地制度的變遷是第一位的解釋原因。

建國(guó)以來(lái)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展規(guī)律、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自身的特點(diǎn)及我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況都決定了在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上并不適合采用強(qiáng)制性的制度變遷政策?，F(xiàn)階段農(nóng)村教育水平較低，農(nóng)民學(xué)習(xí)能力還較差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)更具有地域性特點(diǎn)，各地區(qū)間農(nóng)村的情況有較大差別，這些都決定了在我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上不能搞“一刀切”的制度變遷，而更適宜誘致性的制度摸索道路。土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)便是這一變遷方式的產(chǎn)物。上世紀(jì)80年代中后期，我國(guó)某些沿海發(fā)達(dá)省市就開始了土地適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的嘗試，使土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)突破了家庭承包經(jīng)營(yíng)的限制。特別是在我國(guó)農(nóng)業(yè)比較發(fā)達(dá)、農(nóng)民生活水平較高的廣東省，將土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)與“把土地集中到少數(shù)種田能手”的原則相掛鉤，使得農(nóng)業(yè)有了長(zhǎng)足的發(fā)展，而民間這種自發(fā)行為最終帶來(lái)了政策上的變化。2005年7月，廣東省政府頒布《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（草案）》明確農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)可于2005年10月1日起上市流轉(zhuǎn)，這意味著廣東省包括農(nóng)村的經(jīng)營(yíng)性用地全部走向市場(chǎng)，使農(nóng)村耕地使用權(quán)流轉(zhuǎn)進(jìn)入了市場(chǎng)化階段。這是廣東農(nóng)村集體用地管理制度的重大創(chuàng)新，更是中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新突破。

回顧建國(guó)以來(lái)農(nóng)村土地制度的幾次變遷，從中可以看出路徑依賴的重要作用及誘致性制度變遷在我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的適應(yīng)性，正是這兩點(diǎn)決定了我國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷路徑，即集體所有制下的土地流轉(zhuǎn)。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的制度制約因素及制度改進(jìn)

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)從上世紀(jì)80年代中后期興起到現(xiàn)今已經(jīng)發(fā)展了近20年，但它的發(fā)展始終不是很順暢，每年農(nóng)村通過(guò)農(nóng)戶自發(fā)的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)率僅為1%―3%。2003年農(nóng)業(yè)部在農(nóng)村固定觀察點(diǎn)對(duì)全國(guó)東、中、西部20842戶的抽樣調(diào)查顯示，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積占總耕地面積的9.1%，其中東部為9%、中部為11.6%、西部?jī)H為3.86%。農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的有序推進(jìn)受到了許多制約因素的影響，如土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏市場(chǎng)化機(jī)制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在著一定的封閉性及農(nóng)村社會(huì)保障、金融制度的缺失等，而問(wèn)題的關(guān)鍵在于農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種不完整的產(chǎn)權(quán)，農(nóng)民有了土地的收益權(quán)、使用權(quán)和一定程度的占有權(quán)，但土地的處置權(quán)并沒(méi)有真正賦予農(nóng)民。雖然2003年實(shí)施的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了農(nóng)民可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，但農(nóng)民行使這些權(quán)利的基礎(chǔ)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而現(xiàn)行的一些制度安排造成土地承包權(quán)的結(jié)構(gòu)殘缺不全，不利于農(nóng)民充分享有土地的處置權(quán)，造成土地流轉(zhuǎn)不暢。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)權(quán)利缺失的主要表現(xiàn)為現(xiàn)行下所提供的承包合同具有不穩(wěn)定性和不確定性。按《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，耕地承包合同的承包期限為30年。而普遍情況是，手中握有發(fā)包權(quán)的村級(jí)集體經(jīng)常根據(jù)自身需要變更承包合同，致使農(nóng)戶實(shí)際承包期不穩(wěn)定，“三年一小調(diào)，五年一大調(diào)”已成為大部分農(nóng)村的傳統(tǒng)。現(xiàn)行農(nóng)村的承包政策是按人口平均分地，人口的增減將直接導(dǎo)致原有承包土地面積的變動(dòng)，致使農(nóng)戶的耕地面積具有不穩(wěn)定性。自實(shí)行家庭承包責(zé)任制以來(lái)，全國(guó)共有65.2%的土地發(fā)生了調(diào)整，而80%的調(diào)整是由人口的變動(dòng)引起的。這種不完全的產(chǎn)權(quán)制度極大影響了農(nóng)戶的長(zhǎng)期預(yù)期，大大減少了農(nóng)戶的固定資產(chǎn)投資，并嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民的勞動(dòng)及學(xué)習(xí)新知識(shí)、進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新的積極性，這些都導(dǎo)致了已流轉(zhuǎn)土地的低地租現(xiàn)象并影響到了土地的正常流轉(zhuǎn)?，F(xiàn)行家庭承包責(zé)任制下所產(chǎn)生的這種不完全的承包合同帶來(lái)了極大的交易成本，削弱了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)效率。

要降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的高交易成本，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，需要進(jìn)一步明確農(nóng)村土地使用權(quán)。這里有兩個(gè)可行的制度安排方案，即土地使用權(quán)的永包制和補(bǔ)償制。永包制是指固定農(nóng)戶承包合同的期限為無(wú)限期，并且承包的土地可繼承。這樣可為農(nóng)戶帶來(lái)穩(wěn)定的長(zhǎng)期預(yù)期，為農(nóng)戶進(jìn)行長(zhǎng)期的大量的固定資產(chǎn)投資提供可能性，并且會(huì)激發(fā)農(nóng)民學(xué)習(xí)農(nóng)業(yè)知識(shí)的積極性。對(duì)于人口變動(dòng)帶來(lái)的土地承包面積變更，可以采用補(bǔ)償制，具體來(lái)說(shuō)有現(xiàn)金補(bǔ)償或者參股形式的補(bǔ)償?，F(xiàn)金補(bǔ)償既可以一次性現(xiàn)金補(bǔ)償，也可以分期年金式補(bǔ)償；參股形式下土地的收益將在土地承包變更所涉及的農(nóng)戶之間分配，這兩種方式均可保持原有承包合同的穩(wěn)定性。補(bǔ)償制具體實(shí)施過(guò)程為，農(nóng)戶A的人口增加1人后，假定按原有制度要對(duì)農(nóng)戶B的承包地進(jìn)行重新分配，這時(shí)農(nóng)戶B可以給予農(nóng)戶A一定額度、一定期限的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償以作為保護(hù)原有土地繼續(xù)使用的代價(jià)，或者農(nóng)戶A將按原有制度重新分配得到的原屬于農(nóng)戶B的土地作為股份投入到農(nóng)戶B的生產(chǎn)中去，從而分得一定比例的分紅，這樣就確保了原有生產(chǎn)面積不變。

土地使用權(quán)的永包制和補(bǔ)償制規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的同時(shí)，強(qiáng)化了農(nóng)戶的土地處置權(quán)，有助于農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。土地使用權(quán)的永包制和補(bǔ)償制是相互補(bǔ)充的制度安排。補(bǔ)償制是永包制的基礎(chǔ)和保證，作為農(nóng)戶失去土地情況下的社會(huì)保障制度的替代物，補(bǔ)償制的實(shí)行不僅可以起到土地的社會(huì)保障及失業(yè)保險(xiǎn)功能，而且能夠避免和解決農(nóng)戶之間因分地所引起的利益沖突，會(huì)促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的永久性轉(zhuǎn)移，確保永包制這一制度變遷的順利完成；永包制是補(bǔ)償制實(shí)行的目的，補(bǔ)償制存在的政策意義就是配合永包制減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的制度障礙。永包制和補(bǔ)償制將會(huì)穩(wěn)定農(nóng)戶對(duì)所承包土地的長(zhǎng)期預(yù)期，提高農(nóng)戶生產(chǎn)及學(xué)習(xí)的積極性，穩(wěn)定土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)?？傊?，這一新型的承包合同將大幅度減少農(nóng)村生產(chǎn)過(guò)程中的交易成本，有助于土地流轉(zhuǎn)合理均衡價(jià)格的形成，確保土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)一步發(fā)展，從而使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率迅速提高。

三、結(jié)論

制度變遷原理為我們證明了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的可行性。制度變遷的路徑依賴特征要求現(xiàn)階段還必須堅(jiān)持農(nóng)村土地的集體所有制，而近時(shí)期一些地區(qū)土地使用權(quán)的誘致性流轉(zhuǎn)變遷則證明了流轉(zhuǎn)制的現(xiàn)實(shí)可行性及可操作性，農(nóng)村土地使用權(quán)的進(jìn)一步明確將會(huì)使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的交易成本大為減少。永包制和補(bǔ)償制正是這一思想指導(dǎo)下的政策取向，這兩種制度也是土地使用權(quán)能夠順利流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但政府行為下的強(qiáng)制性制度供給則需要決策者在制度推行過(guò)程中考慮諸多控制上的問(wèn)題。土地流轉(zhuǎn)制并不是最優(yōu)的改革路徑，它只是現(xiàn)階段諸多限制條件下的次優(yōu)選擇，它的實(shí)行將產(chǎn)生一些新的問(wèn)題，如流轉(zhuǎn)后的統(tǒng)一生產(chǎn)管理問(wèn)題等，并需要一些其他配套制度的輔助支持，如剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移及農(nóng)民社會(huì)保障等制度的改革，這都有待于我們進(jìn)一步研究。

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篇2

The Second Theoretical Departments of Nanjing Institute Politics of PLA Nanjing Jiangsu Province

摘要：制度非均衡是由制度供給和制度需求不一致引起的，主要表現(xiàn)為制度供給不足和制度供給過(guò)剩。制度創(chuàng)新的成本、收益、制度選擇集合的改變等有可能促使制度非均衡的出現(xiàn)。憲法秩序、現(xiàn)存制度安排、制度設(shè)計(jì)成本、現(xiàn)有知識(shí)積累、實(shí)施新安排的預(yù)期成本、制度變遷方式等外部因素可能會(huì)使制度非均衡長(zhǎng)期存在。本文運(yùn)用西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的方法來(lái)分析我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的非均衡，認(rèn)定我國(guó)既定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)明顯存在著制度有效供給不足和無(wú)效供給過(guò)度的非均衡性，制約農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而這恰恰是制度創(chuàng)新的誘致因素。

關(guān)鍵詞：制度均衡；制度非均衡；制度供給不足；制度供給過(guò)剩；農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

Abstract: Institutional disequilibrium means that institutions supplied and institutions demanded are not in balance. It can be pided into institutional supply shortage and institutional supply excess. Changes in institutional cost， profit and the set of institutional choice may cause some institutions into disequilibrium .moreover，institutional disequilibria may be made to be persistent by the following factors such as constitution order， existing institutional arrangement， institutional design cost， lack of social science knowledge， the expecting cost of practicing institution ，the institutional innovation method. This paper mainly uses theories of the New Institutional Economics to analysis problems of institutional disequilibrium. of China’s current farmland property and assure that China’s current farmland property institution in not in balance， which hinder the development of our agriculture ，this is exactly the cause of institutional innovation.

Keyword: Institutional Equilibrium；Institutional Disequilibrium；Institutional Supply Shortage；Institutional Supply Excess；Farmland Property Institution

隨著我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，尤其是在我國(guó)加入WTO，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)的今天，我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度已難以繼續(xù)為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)業(yè)國(guó)際化和農(nóng)村非農(nóng)化提供有效的制度支持，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)問(wèn)題及其矛盾糾紛而引發(fā)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村進(jìn)步等“三農(nóng)”問(wèn)題也愈演愈烈，事實(shí)表明當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度已處于一種典型的非均衡狀態(tài)，已有的制度安排結(jié)構(gòu)中主體無(wú)法獲取的潛在利潤(rùn)或外部利潤(rùn)的出現(xiàn)。換句話說(shuō)，盡管現(xiàn)行之外還有另外一種可供選擇的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，可以增進(jìn)許多農(nóng)戶個(gè)人及社會(huì)福利水平的潛在機(jī)會(huì)，卻難以使之成為現(xiàn)實(shí)；而那些效率釋放殆盡的制度依然是當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展中制度供給的主流，這恰恰也就是農(nóng)地制度產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的誘致因素。本文從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行詮釋。

一、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度非均衡的一般理論解釋

所謂制度均衡是指人們對(duì)既定制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種滿意狀態(tài)或滿足狀態(tài)，因而無(wú)意也無(wú)力改變現(xiàn)行制度[1]。在此狀態(tài)下，現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的任何改變都不能給經(jīng)濟(jì)中的任何主體帶來(lái)額外的凈收益，制度安排和制度結(jié)構(gòu)從總體上處于邊際收益等于邊際成本的均勢(shì)狀態(tài)，它表現(xiàn)為制度的供給適應(yīng)制度的需求。所謂制度非均衡就是指人們對(duì)現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的一種不滿意或不滿足，欲意改變而又尚未改變的狀態(tài)。[2]在此狀態(tài)下，現(xiàn)存制度安排和制度結(jié)構(gòu)的任何改變有可能會(huì)使不同制度創(chuàng)新主體獲得利益，也就是說(shuō)，現(xiàn)行制度安排和制度結(jié)構(gòu)之外出現(xiàn)了另一種可獲得潛在最大利益的制度安排和制度結(jié)構(gòu)，如果不及時(shí)創(chuàng)新制度安排，就容易導(dǎo)致制度供給不足或者制度供給過(guò)剩，使得制度供給與制度需求出現(xiàn)了不一致，容易引發(fā)制度非均衡。

引起制度非均衡的因素很多。從內(nèi)部矛盾來(lái)看，制度創(chuàng)新的潛在收益變化、制度創(chuàng)新的成本變化、制度選擇集合的改變、技術(shù)改變、制度服務(wù)的需求改變以及其他制度安排改變等因素都會(huì)引起制度非均衡。從外部因素看，外部環(huán)境的變化、資源條件的改變、國(guó)際環(huán)境的變化以及體制的變化等等，一方面會(huì)使原有的制度制度安排和制度結(jié)構(gòu)不是凈收益最大的制度，因而產(chǎn)生了制度創(chuàng)新的動(dòng)機(jī)和需求；另一方面也有可能會(huì)改變可供選擇的制度集合和選擇范圍，從而產(chǎn)生制度的有效供給。

我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度之所以處在非均衡狀態(tài)，主要表現(xiàn)為農(nóng)村土地實(shí)際產(chǎn)權(quán)制度供給滯后于潛在的制度需求，制度供給存在明顯不足。一方面，對(duì)新制度的需求已遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于實(shí)際制度供給，從而導(dǎo)致農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度有效供給不足。例如對(duì)界定土地所有權(quán)制度的需求、對(duì)明晰土地使用權(quán)制度的需求、對(duì)健全土地流轉(zhuǎn)制度的需求、對(duì)規(guī)范土地租賃制度的需求等潛在制度需求都早已產(chǎn)生，但實(shí)際制度供給至今尚未有一個(gè)明確的“時(shí)間表”；另一方面，土地承包制度供給存在著嚴(yán)重“過(guò)?！保恍┈F(xiàn)行制度供給相對(duì)于社會(huì)需求是多余的，如農(nóng)民集體土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓、出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，農(nóng)村住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售，農(nóng)民將戶口遷入城鎮(zhèn)后，其原宅基地不得再擴(kuò)建和自行轉(zhuǎn)讓等政策，都極大束縛了土地和勞動(dòng)力這兩大生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，阻滯了農(nóng)地市場(chǎng)化進(jìn)程。

當(dāng)然，在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中，制度非均衡是一種“常態(tài)”，而制度均衡則是一種暫時(shí)的、理想的狀態(tài)，即使“偶爾”出現(xiàn)也不會(huì)持續(xù)存在，影響制度供求的成千上萬(wàn)各“變量”在不斷變化；另一方面，制度非均衡又成為制度變遷的誘致因素，正在不斷出現(xiàn)的潛在利潤(rùn)促使人民不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新，制度非均衡的軌跡就是制度變遷的軌跡。

二、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度非均衡的內(nèi)部性分析

一是農(nóng)村土地所有權(quán)制度供給不足。我國(guó)已經(jīng)初步建立起社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制框架，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織呈現(xiàn)多元化發(fā)展，與此相適應(yīng)，我國(guó)的農(nóng)村土地所有權(quán)制度應(yīng)明確確定農(nóng)地主體。我國(guó)憲法雖明確規(guī)定了農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體組織所有，在此規(guī)定下，現(xiàn)實(shí)的“集體所有”大多數(shù)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村民小組所有，農(nóng)民只是具有土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)而無(wú)所有權(quán)。而作為土地所有者的集體對(duì)土地充其量除了在農(nóng)戶之間進(jìn)行調(diào)整一類的分配權(quán)力之外，并不擁有法律賦予所有權(quán)的全部權(quán)力。實(shí)際上，在我國(guó)中央政府代表全社會(huì)掌握最高的、宏觀的農(nóng)地支配權(quán)，造成農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛置或缺位。即使是集體組織享有的那一小部分所有權(quán)也缺乏真正的組織載體，使集體很難真正行使自己的所有權(quán)。

二是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度供給不足。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，產(chǎn)權(quán)對(duì)它的擁有者來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)具有的權(quán)能是:占有權(quán)、使用權(quán)、處置權(quán)和收益權(quán)。家庭承包制度雖然實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與使用權(quán)的分離，農(nóng)戶擁有了承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但農(nóng)戶的權(quán)利并不是充分和完備的，我國(guó)農(nóng)民在土地的所有權(quán)上，只有占有權(quán)和使用權(quán)，而沒(méi)有處置權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)民產(chǎn)權(quán)權(quán)利的不充分使之無(wú)法適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的變化和要求。例如，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民缺乏抵押土地使用權(quán)以獲取銀行貸款的權(quán)利。在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)又發(fā)生分化，演變成承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)兩部分。而改革開放以來(lái)20多年，國(guó)家通過(guò)出讓、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地收益達(dá)2萬(wàn)億元，但大部分農(nóng)民卻沒(méi)有從中收益。

三是農(nóng)村土地承包制度供給不足。我國(guó)中央政府一直致力于依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。國(guó)家在1984年就確立土地使用權(quán)15年不變。1993年底，國(guó)家又確定將原有土地使用權(quán)再延長(zhǎng)30年，并提倡在承包期內(nèi)實(shí)行“增人不增地，減人不減地”的辦法。2002年《中華人民共和國(guó)土地承包法》同樣規(guī)定：國(guó)家依法保護(hù)農(nóng)村土地承包關(guān)系的長(zhǎng)期穩(wěn)定。但在實(shí)踐中，家庭承包制基本采取按人平均承包土地的辦法，以保障農(nóng)民平等的經(jīng)濟(jì)權(quán)利。特別是由于婚喪嫁娶、新生人口不斷形成高速承包地的內(nèi)在壓力，不少地方不得不采取“三年小調(diào)整”、“五年大調(diào)整”的辦法，不斷重新分配承包地，這使穩(wěn)定土地承包成為一句空話。土地承包權(quán)的不穩(wěn)定直接導(dǎo)致土地所有權(quán)不確定性增加，在一定程度上阻礙了農(nóng)民對(duì)土地的長(zhǎng)期投資，使得土地的粗放經(jīng)營(yíng)成為普遍的現(xiàn)象。

四是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)制度供給不足。家庭承包經(jīng)營(yíng)在解決了農(nóng)村溫飽問(wèn)題后，在繼續(xù)發(fā)展上遇到了巨大的挑戰(zhàn)。尤其是隨著以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)模式改革的深入，家庭分散經(jīng)營(yíng)表現(xiàn)出制度上的滯后性，一系列困擾農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的問(wèn)題(如規(guī)模經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民增收，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的專業(yè)化、一體化等問(wèn)題)難以在封閉、凝固、分散的小生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體制框架內(nèi)得到令人滿意的解決， 所有這些都使得我國(guó)的農(nóng)業(yè)難以像其它產(chǎn)業(yè)那樣能夠獲得規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，這大大降低了我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的競(jìng)爭(zhēng)力。目前我國(guó)已經(jīng)加入了WTO，與其他行業(yè)相比，我國(guó)農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)最小，入世對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊也最大，如何提高我國(guó)農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益也就成了一個(gè)非常重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

五是土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)不完善。我國(guó)目前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡，土地產(chǎn)權(quán)制度的配套制度建設(shè)還處在初級(jí)階段。（1）農(nóng)村用地保護(hù)制度缺乏，我國(guó)人口多，耕地少，在農(nóng)村，則是擅自建房、建廠、建窯、建墳、采礦、采石、挖砂、取土，亂占濫用，破壞地力，改變用途；（2）農(nóng)地市場(chǎng)制度發(fā)育不良，農(nóng)地是不是資產(chǎn)，如果是資產(chǎn)，其市場(chǎng)如何建設(shè)等都缺乏明確的理論指導(dǎo)；（3）農(nóng)地價(jià)格制度缺乏，現(xiàn)實(shí)農(nóng)地經(jīng)營(yíng)中，沒(méi)有系統(tǒng)的農(nóng)地地價(jià)制度，農(nóng)地資產(chǎn)顯化缺乏依據(jù)；（4）農(nóng)地金融制度尚待時(shí)日。農(nóng)民缺乏利用農(nóng)地使用權(quán)進(jìn)行貸款的農(nóng)業(yè)金融機(jī)制，導(dǎo)致部分缺失資金的農(nóng)戶無(wú)法運(yùn)用科學(xué)技術(shù)進(jìn)行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力不能從土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中獲得資本積累喪失了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的機(jī)會(huì)，種養(yǎng)大戶不可能通過(guò)市場(chǎng)獲得土地相對(duì)集中，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

此外，我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度還存在部分供給過(guò)?，F(xiàn)象，突出表現(xiàn)在農(nóng)村土地使用權(quán)限的封閉和凝固上?！吨腥A人民共和國(guó)土地承包法》規(guī)定：通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)。但在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)地流轉(zhuǎn)尚無(wú)相應(yīng)配套的可供其具體操作的章程，農(nóng)地轉(zhuǎn)讓進(jìn)退兩難：一方面是政府或集體強(qiáng)制性進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的土地權(quán)益。據(jù)全國(guó)政協(xié)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)統(tǒng)計(jì)，1998年至今，全國(guó)土地違法案件達(dá)80萬(wàn)宗，中國(guó)現(xiàn)有失地農(nóng)民在4000萬(wàn)人以上。[3]；另外一方面就是全國(guó)許多地方已出現(xiàn)了農(nóng)民之間無(wú)償或低償轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓土地，有的甚至轉(zhuǎn)出方倒貼，嚴(yán)重違反了稀缺土地資源使用價(jià)值規(guī)律。此外，國(guó)家還規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不得改變土地所有權(quán)的性質(zhì)和土地的農(nóng)業(yè)用途，抑制了農(nóng)村土地進(jìn)入市場(chǎng)的積極性和可能性，束縛了土地和勞動(dòng)力這兩大生產(chǎn)要素的合理流動(dòng)，把9億農(nóng)民全都緊固在自己的承包田和口糧田上，影響了農(nóng)村第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和小城鎮(zhèn)的建設(shè)步伐。 三、我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度非均衡延的外部成因

1、制度創(chuàng)新成本高。制度不均衡產(chǎn)生了獲利的機(jī)會(huì)能否實(shí)現(xiàn)制度的供給，還取決于成本與收益的計(jì)算。在制度創(chuàng)新的過(guò)程中，面臨著多種成本與收益的核算。一是個(gè)體成本－收益比較。新的農(nóng)地制度創(chuàng)新可能給他們帶來(lái)更多收益(包括預(yù)期收益)，例如更高的糧食產(chǎn)量，貨幣收入，以及股份分紅增加等，同時(shí)也要為此付出相應(yīng)的成本代價(jià)，譬如農(nóng)民的土地轉(zhuǎn)讓會(huì)使轉(zhuǎn)讓農(nóng)民喪失了土地，增加貨幣收入?yún)s喪失了糧食收入，承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)增大等。一般說(shuō)來(lái)，只有在收益可能大于成本時(shí)，單個(gè)行為主體才會(huì)產(chǎn)生制度創(chuàng)新的要求從而對(duì)由政府設(shè)計(jì)安排的制度創(chuàng)新持贊同和支持的態(tài)度。二是社會(huì)成本－收益比較。新的農(nóng)地制度變革可能會(huì)使部分設(shè)農(nóng)、非農(nóng)社會(huì)成員的利益受損，從而成為制度創(chuàng)新的阻礙，進(jìn)而增加制度創(chuàng)新的機(jī)會(huì)成本。我國(guó)是典型的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，土地對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)不僅僅是一種生產(chǎn)資料，而且承載著過(guò)多的就業(yè)和社會(huì)保障的職能。農(nóng)村土地創(chuàng)新有可能使部分農(nóng)民失去土地導(dǎo)致社會(huì)不穩(wěn)定，同時(shí)大量農(nóng)民涌入城市，也會(huì)帶來(lái)復(fù)雜的社會(huì)問(wèn)題。三是政治成本－收益比較。毫無(wú)疑問(wèn)，未來(lái)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰化和市場(chǎng)化的改革取向。經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、自由化必定會(huì)提高資源市場(chǎng)配置能力，提高勞動(dòng)生產(chǎn)率，因而有可能增強(qiáng)政府可支配的經(jīng)濟(jì)力量——主要體現(xiàn)為能增加財(cái)政收入，從而使權(quán)力中心獲得更廣泛的國(guó)內(nèi)政治支持和加強(qiáng)在國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)談判中的力量，達(dá)到鞏固權(quán)力之目的。但經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、自由化所誘發(fā)的多元化政治力量可能會(huì)弱化權(quán)力中心的權(quán)威性。

2、“搭便車”問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度制誘致性制度變遷本身所具有的外部性容易導(dǎo)致“搭便車”問(wèn)題，這就意味著一旦制度被創(chuàng)新和安排，每一個(gè)受這種制度安排約束的個(gè)體，不管他是否分?jǐn)偭酥贫葎?chuàng)新的成本，他都能得到同樣的制度服務(wù)。由于這個(gè)緣故，經(jīng)濟(jì)主體都希望別人分?jǐn)傊贫葎?chuàng)新成本，其結(jié)果是制度供給不足。這就使得制度供給與制度需求之間的矛盾表現(xiàn)更為突出。因而，在“搭便車”問(wèn)題困擾下，制度供給不足的非均衡狀態(tài)將可能較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)持續(xù)下去。既然誘致性制度創(chuàng)新受到“搭便車”問(wèn)題的困擾，那么國(guó)家強(qiáng)制性制度供給是否會(huì)彌補(bǔ)制度供給不足嗎？新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府只有在預(yù)期收益高于其強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期成本時(shí)才會(huì)提供新制度供給。如果創(chuàng)新?lián)p害具體制度提供者集團(tuán)的利益，它們就不會(huì)為制度創(chuàng)新提供服務(wù)，甚至?xí)試?guó)家的名義阻礙制度創(chuàng)新的實(shí)現(xiàn)，維持一種低效率的制度。“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)時(shí)會(huì)出現(xiàn)制度不均衡。有些制度不均衡可以由誘致性創(chuàng)新來(lái)消除。然而，有些制度不均衡將由于私人和社會(huì)在收益、費(fèi)用之間有分歧而繼續(xù)存在下去。只要統(tǒng)治者的預(yù)期收益高于他強(qiáng)制推行制度變遷的預(yù)期費(fèi)用，他將采取行動(dòng)來(lái)消除制度不均衡。盡管如此，如果制度變遷會(huì)降低統(tǒng)治者可獲得的效用或威脅到統(tǒng)治者的生存，那么國(guó)家可能仍然會(huì)維持某種無(wú)效率的不均衡?！盵4](P396-397)

（3）制度變遷時(shí)滯。所謂制度安排的時(shí)滯性，是指在新的制度需求和制度供給之間存在一個(gè)時(shí)間間隔。即新的制度供給要滯后于新的制度需求的出現(xiàn)。在任何一個(gè)社會(huì)形態(tài)和社會(huì)階段，由于社會(huì)都處于不斷的變化之中，所以，適應(yīng)某一階段或某一社會(huì)情境的制度安排必然隨著社會(huì)的變化而逐漸失去作用，新的社會(huì)情境便需要新的制度安排，而由于人的認(rèn)知能力、制度“發(fā)明”需要時(shí)間及新制度的啟動(dòng)存在時(shí)間間隔等因素，新制度不可能隨著社會(huì)的變化而同步調(diào)適，因此，制度安排的時(shí)滯性是必然的。在一個(gè)穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境中，由于沒(méi)有重要的社會(huì)變革，所以制度的安排會(huì)隨著社會(huì)的逐步發(fā)展而展開，時(shí)滯性問(wèn)題表現(xiàn)得不是很明顯，而在一個(gè)多變的社會(huì)如目前我國(guó)的轉(zhuǎn)型社會(huì)中，由于整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)都需要調(diào)整，因此舊有制度明顯不能適應(yīng)新的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而新制度的產(chǎn)生和有效施行又不可能一蹴而就，因此當(dāng)前我國(guó)制度安排中的時(shí)滯性便顯得更為明顯。這一點(diǎn)對(duì)于我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新而言，也同樣適用。

（4）現(xiàn)有知識(shí)積累及其社會(huì)科學(xué)知識(shí)的制約。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，“正如當(dāng)科學(xué)和技術(shù)知識(shí)進(jìn)步時(shí)，技術(shù)變遷的供給曲線會(huì)右移一樣，當(dāng)社會(huì)科學(xué)知識(shí)和有關(guān)的商業(yè)、計(jì)劃、法律和社會(huì)服務(wù)專業(yè)的知識(shí)進(jìn)步時(shí)，制度變遷的供給曲線也會(huì)右移。進(jìn)而言之，社會(huì)科學(xué)和有關(guān)專業(yè)知識(shí)的進(jìn)步降低了制度發(fā)展的成本，正如自然科學(xué)及工程知識(shí)的進(jìn)步降低了技術(shù)變遷的成本一樣”[50][P336]。這就是說(shuō)社會(huì)科學(xué)(經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等)知識(shí)就是認(rèn)識(shí)社會(huì)現(xiàn)象的階梯，并決定著改造社會(huì)的成本。我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新方向是建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，這是一項(xiàng)全新的事業(yè)，在改革過(guò)程中面臨的社會(huì)科學(xué)知識(shí)不足是顯而易見的。一方面，經(jīng)典的理論中闡釋的是土的地社會(huì)所有，而我國(guó)現(xiàn)階段實(shí)行的是土地集體所有；另一方面，西方有比較成熟的土地產(chǎn)權(quán)制度理論和模式，但這些理論和模式是建立在資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)個(gè)別基礎(chǔ)之上的。因此，如何既堅(jiān)持社會(huì)主義制度又建立和完善現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度并沒(méi)有現(xiàn)場(chǎng)的模式可供借鑒，只能靠摸索和創(chuàng)新。因而使得制度非均衡的狀態(tài)得以較長(zhǎng)時(shí)間延續(xù)。

（5）意識(shí)形態(tài)剛性。制度創(chuàng)新是經(jīng)濟(jì)主體追求外部利潤(rùn)最大化的行為結(jié)果。只有當(dāng)經(jīng)濟(jì)主體對(duì)一項(xiàng)制度的安排和結(jié)構(gòu)的預(yù)期成本少于預(yù)期收益時(shí)，一項(xiàng)制度安排才會(huì)被創(chuàng)新。而經(jīng)濟(jì)主體對(duì)制度的成本－收益的看法，則要受意識(shí)形態(tài)的影響。因?yàn)槿藗兪峭ㄟ^(guò)成本－收益分析來(lái)獲得最大化收益的，而意識(shí)形態(tài)通過(guò)改變經(jīng)濟(jì)主體的偏好體系，對(duì)成本和收益的值具有直接的決定作用。“從隨機(jī)觀察中可以發(fā)現(xiàn)，個(gè)人在成本－收益計(jì)算中僅以獲得更多的尊嚴(yán)作為利益取向的行為模式是廣泛存在的”[6][P60]。我國(guó)漫長(zhǎng)封建小農(nóng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)形成的平均主義觀念、家族和家庭觀念、公私觀念等潛移默化的從各個(gè)層面影響著農(nóng)民主體對(duì)農(nóng)地制度創(chuàng)新成本－收益分析。任何違背農(nóng)民意愿的制度創(chuàng)新方式都不會(huì)得到農(nóng)民支持和理解，也是難以實(shí)施的。2004年，因?yàn)槭讋?chuàng)”家庭聯(lián)產(chǎn)承包制”而常被作為“中國(guó)農(nóng)村符號(hào)”的安徽省，對(duì)全省15個(gè)市、60個(gè)縣（區(qū)）、219個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）共2070個(gè)農(nóng)戶進(jìn)行了一次深入的摸底調(diào)查，46.09％的農(nóng)民對(duì)土地產(chǎn)權(quán)私有化持反對(duì)意見，贊成的只有28.7％，其余農(nóng)戶說(shuō)“無(wú)所謂”或回答“拿不準(zhǔn)”。農(nóng)民認(rèn)為：“家庭承包制”適合我國(guó)的實(shí)際，不能動(dòng)搖[7]。

四、結(jié)論

我國(guó)目前非均衡的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度格局已進(jìn)入不可持續(xù)的狀態(tài)，由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度非均衡而引發(fā)的農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村進(jìn)步等“三農(nóng)”問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，各個(gè)土地所有權(quán)“上級(jí)”以所有者的名義來(lái)侵蝕農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)和收益權(quán)，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民收入的增長(zhǎng)；土地隨意的調(diào)整以及不得轉(zhuǎn)讓、繼承、自由種植等限制，造成土地資源不能自由流轉(zhuǎn)、不能形成農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)；大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力棄農(nóng)務(wù)工，使得相當(dāng)大一部分土地處于閑置或半閑置狀態(tài)，稀缺的土地資源并沒(méi)有得到充分利用。這種非均衡的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度格局已成為農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村進(jìn)步的“瓶頸”；體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制要求的新農(nóng)地制度，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)中的“稀缺資源”，而在這種非均衡中又恰恰是推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)一步改革的需求因素，這也正是土地產(chǎn)權(quán)制度改革過(guò)程中進(jìn)一步展開和深化的基本條件，其結(jié)果必然是加速我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的力度和頻率，實(shí)現(xiàn)制度均衡發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

[1]光.論制度均衡與制度變遷.經(jīng)濟(jì)研究[J]，1992，(6)

[2]光.論制度均衡與制度變遷.經(jīng)濟(jì)研究[J]，1992，(6)

[3]李兆清.國(guó)家重策出擊“三農(nóng)” 農(nóng)業(yè)稅賦擬5年降至2.4%，財(cái)經(jīng)時(shí)報(bào)電子版[N]，BUSINESS.SOHU.COM，2004年2月14日

[4]林毅夫:關(guān)于制度變遷的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論:誘致性制度變遷與強(qiáng)制性制度變遷[A]，載科斯、阿爾欽等著:財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷——產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集[C]，上海：上海三聯(lián)書店，1991

[5]VW拉坦：誘致性制度變遷理論[A].載科斯、阿爾欽等著：財(cái)產(chǎn)權(quán)利與制度變遷－產(chǎn)權(quán)學(xué)派與新制度學(xué)派譯文集》[C].上海：上海三聯(lián)書店，1991

篇3

［關(guān)鍵詞］農(nóng)地制度；路徑約束；城鄉(xiāng)二元體制

［中圖分類號(hào)］F301.2 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］ A ［文章編號(hào)］ 1009 — 2234（2012）04 — 0107 — 02

關(guān)于我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村集體土地制度的改革，眾多學(xué)者從分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度存在的缺陷出發(fā)，提出了各自的改革主張，大致有四種觀點(diǎn)：私有化、國(guó)有化、復(fù)合所有制和保留現(xiàn)有的集體土地所有權(quán)，對(duì)其進(jìn)行改革與完善。農(nóng)地制度的變遷除了受經(jīng)濟(jì)主體追求自身利益的約束外,同時(shí)也受到制度環(huán)境和客觀條件的約束,這些制約因素就構(gòu)成了農(nóng)地制度變遷的路徑約束。農(nóng)地制度形成的體制背景是中國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的制度安排,具體來(lái)說(shuō)以戶籍管理制度為核心的城鄉(xiāng)二元分割體制,包括附著于戶籍制度的就業(yè)、社會(huì)保障等，正是二元體制構(gòu)成了當(dāng)前農(nóng)地制度創(chuàng)新的路徑約束。

一、當(dāng)前農(nóng)地制度變遷的路徑約束

1.二元戶籍制度限制了農(nóng)村人口的自由流動(dòng)

1958年《中國(guó)人民共和國(guó)戶口登記條例》頒布,以后又頒布了一系列配套措施,確立一套完整的戶口管理制度。這個(gè)制度以法律形式對(duì)戶口遷移作了極大的行政限制,對(duì)農(nóng)村遷往城市、農(nóng)轉(zhuǎn)非、小城市遷往大城市都嚴(yán)加控制,在城市與農(nóng)村構(gòu)筑了一道高墻,即形成了所謂的城鄉(xiāng)二元體制，戶籍制度的基本功能就是限制社會(huì)成員區(qū)域間的自由流動(dòng)?！?〕當(dāng)時(shí)這個(gè)制度對(duì)工業(yè)化和和社會(huì)穩(wěn)定產(chǎn)生了積極作用,但是它構(gòu)建了封閉性很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)結(jié)構(gòu),這必然抑制了人力資源在社會(huì)發(fā)展中的能動(dòng)作用,也抑制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力。最終,這種限制農(nóng)村人口自由遷移的戶籍制度必然對(duì)我國(guó)的農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民產(chǎn)生巨大的影響。只要戶籍制度存在,農(nóng)民工就不能在城市取得正式身份和與其配套的社會(huì)保障,也就是只能做到“離土不離鄉(xiāng)”。這種轉(zhuǎn)移的不徹底性,使得農(nóng)民工反復(fù)往返于城市和農(nóng)村之間,由于農(nóng)民工收入低、生活工作不穩(wěn)定，隨時(shí)面臨著失業(yè)等生活危機(jī)，這時(shí)土地成了農(nóng)民工最后的退路和生存保障。所以，農(nóng)民即使將其撂荒也不愿放棄對(duì)其擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)。

2.在二元就業(yè)制度下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排同時(shí)就是農(nóng)村就業(yè)制度安排

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的戶籍制度，禁錮了農(nóng)村勞動(dòng)力的流動(dòng)，使農(nóng)民工始終處于城鄉(xiāng)管理體系的邊緣。作為生產(chǎn)要素的勞動(dòng)力不能按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行流動(dòng),而只能在農(nóng)村的土地上進(jìn)行勞動(dòng)就業(yè),從而形成了中國(guó)特有的城市和鄉(xiāng)村的二元就業(yè)制度。二元戶籍制度把農(nóng)村人口限制在農(nóng)村,當(dāng)家庭承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制推行后,農(nóng)村生產(chǎn)方式雖然由原來(lái)計(jì)劃體制下的集體生產(chǎn)改為家庭承包分散經(jīng)營(yíng),但二元戶籍制度和二元就業(yè)體制并沒(méi)有發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變,農(nóng)村勞動(dòng)力依舊主要是在農(nóng)村進(jìn)行就業(yè),土地及在土地上進(jìn)行勞作是農(nóng)村勞動(dòng)者即農(nóng)民獲得生活資料的首要來(lái)源。隨著城鄉(xiāng)和地區(qū)發(fā)展差別的擴(kuò)大,農(nóng)民自發(fā)形成了“民工潮”。但是這種自發(fā)的要素流動(dòng)并沒(méi)有得到相應(yīng)的制度支持,反而遇到了嚴(yán)重的制度障礙,即戶籍制度及相關(guān)配套制度限制了這種自由流動(dòng),城市政府為保護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)和維護(hù)社會(huì)秩序的安定而傾向于直接或間接地對(duì)農(nóng)民工就業(yè)采取歧視的政策，各地方政府在對(duì)待農(nóng)民工的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)時(shí)，對(duì)就業(yè)工種、專業(yè)、人數(shù)、使用期限作了全方位和近乎苛刻的規(guī)定，不僅造成了城市勞動(dòng)力市場(chǎng)的人為分割和自由競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的破壞，而且使歧視更加系統(tǒng)化、徹底化、公開化和制度化，導(dǎo)致農(nóng)民工在城市的就業(yè)面顯得相對(duì)狹窄。

3.二元制度下農(nóng)村土地承擔(dān)著社會(huì)保障的職能

中國(guó)的社會(huì)保障也是附著在戶籍制度上的一大利益。中國(guó)社會(huì)保障的城鄉(xiāng)二元分割的格局,使農(nóng)民工基本上被排斥在城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系之外。盡管農(nóng)民工在城鎮(zhèn)主要從事的是苦、累、臟、險(xiǎn)的重活,不僅勞動(dòng)強(qiáng)度大、生活條件差,而且勞動(dòng)安全衛(wèi)生問(wèn)題十分突出,但由于沒(méi)有城市戶口,工傷保險(xiǎn)的參保比率一直很低。同時(shí),由于農(nóng)民工文化技能相對(duì)較低,就業(yè)流動(dòng)性大等客觀原因,失業(yè)率高,也難以參加各種社會(huì)保險(xiǎn)。目前,中國(guó)農(nóng)民工養(yǎng)老保險(xiǎn)的總體參保率不足12%,醫(yī)療保險(xiǎn)的平均參保率為15%,絕大多數(shù)沒(méi)有失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn),且得不到最低生活保障救助,甚至連工資都得不到保障,在失業(yè)、意外傷害、生活陷入困境時(shí)往往孤立無(wú)助?！?〕如果沒(méi)有建立與其風(fēng)險(xiǎn)相適應(yīng)的社會(huì)保障制度,他們就無(wú)法擺脫對(duì)土地的天然眷戀和依賴,甚至有時(shí)會(huì)迫于生計(jì)又重新回到土地。從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度看,只有建立和完善農(nóng)民工的社會(huì)保障制度,農(nóng)民工才可能放棄土地保障,讓渡土地的使用權(quán),農(nóng)村才可以更好地實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng),從而提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率,增加農(nóng)民收入。

農(nóng)地制度的變遷不僅受經(jīng)濟(jì)主體追求自身利益約束,同時(shí)也受一定的制度環(huán)境和客觀條件的約束。農(nóng)地制產(chǎn)權(quán)制度改革和創(chuàng)新模式的選擇受中國(guó)既有的二元經(jīng)濟(jì)制度安排的制度約束，因此，對(duì)農(nóng)村土地制度的改革和創(chuàng)新，首先要對(duì)二元經(jīng)濟(jì)制度進(jìn)行改革。農(nóng)村土地制度改革并不是單兵作戰(zhàn)，而是必須納入到整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制改革中去，并有相關(guān)的配套措施，否則，農(nóng)地制度改革要么是脫離實(shí)際而難以進(jìn)行；要么因?yàn)閺?qiáng)行推進(jìn)，在滿足少數(shù)利益集團(tuán)的利益追求的同時(shí)，必將導(dǎo)致廣大農(nóng)民失去賴以生存的條件。諾斯對(duì)我們提出忠告:從歷史中存活下來(lái)的表現(xiàn)為社會(huì)文化中的知識(shí)技能和行為規(guī)范，使制定變遷絕對(duì)是漸進(jìn)的，并且是路徑依賴的。我們必須非常敏感地注意到這樣一點(diǎn):你過(guò)去是怎么走過(guò)來(lái),你的過(guò)渡是怎么進(jìn)行的,我們必須非常了解這一切。這樣,才能很清楚未來(lái)面對(duì)的制約因素,選擇我們有哪些機(jī)會(huì)?！?〕

篇4

關(guān)鍵詞:兩分兩換;制度變遷;農(nóng)戶參與;啟示

中圖分類號(hào):F127.55 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A 文章編號(hào):1003-4161(2010)03-0064-04

一、“兩分兩換”背景及內(nèi)涵

近年來(lái),隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展及城市化加快,土地浪費(fèi)與土地需求短缺的現(xiàn)象同時(shí)存在。其中,最為關(guān)注的是,農(nóng)村耕地和宅基地的取得帶有福利性質(zhì),它們是解決農(nóng)民“衣、食、住、行”最直接和實(shí)際的途徑。現(xiàn)實(shí)情況是,一就宅基地而言,在城市化過(guò)程中,農(nóng)村勞動(dòng)力大量向城市轉(zhuǎn)移,并在轉(zhuǎn)移過(guò)程中,變成城市人,通常城市住房標(biāo)準(zhǔn)要比宅基地住房標(biāo)準(zhǔn)低,并且城市建筑的容積率要比農(nóng)村宅基地建筑容積率高,在此過(guò)程中,宅基地(或者說(shuō)建筑用地)應(yīng)該會(huì)被釋放出來(lái);而實(shí)際情況是:農(nóng)民進(jìn)城買房同時(shí)又在其宅基地建房,或者在當(dāng)前法律規(guī)定宅基地不能交易的情況下,不愿把宅基地還給農(nóng)村集體組織,形成“兩頭占地”的局面,空心村比比皆是,造成農(nóng)村集體建設(shè)用地閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。二就農(nóng)用地而言,我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村土地制度是集體所有農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)的格局,并且是基于平均分配的基礎(chǔ),因而土地碎塊嚴(yán)重,阻礙了農(nóng)用地的規(guī)模經(jīng)營(yíng),在農(nóng)業(yè)的比較效益較低的情況下,由于農(nóng)村土地承擔(dān)一定的社會(huì)保障功能,農(nóng)民趨于對(duì)農(nóng)業(yè)用地的粗放利用,按照土地報(bào)酬遞增遞減規(guī)律,農(nóng)業(yè)用地的粗放利用與我國(guó)人多地少的國(guó)情不相適應(yīng)?；谝陨锨闆r,為了減少土地浪費(fèi)及擴(kuò)大土地供應(yīng)的難題,實(shí)現(xiàn)土地利用的節(jié)約集約,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展,提高人民的生活水平,縮小城鄉(xiāng)差距,推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革,各地都進(jìn)行了大量的實(shí)踐和探索,其中,基于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、資源稟賦、群眾基礎(chǔ)和管理能力的前提和基礎(chǔ)[1],浙江省嘉興市試點(diǎn)實(shí)行的“兩分兩換” 綜合改革尤其值得關(guān)注。

浙江省嘉興市“兩分兩換”改革的基礎(chǔ)是宅基地不能流轉(zhuǎn)和承包地粗放利用、農(nóng)村土地資本沒(méi)有很好地激活?！皟煞帧敝傅氖钦嘏c承包地分開、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開?！皟蓳Q”是以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股換租換保障,推進(jìn)集約經(jīng)營(yíng),轉(zhuǎn)變生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式,以宅基地?fù)Q錢換房換地方,推進(jìn)集中居住,轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看,這一制度的推進(jìn),有利于推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和高效生態(tài)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè);有利于節(jié)約、集約利用土地,為新型工業(yè)化、新型城市化推進(jìn)開拓廣闊空間;有利于促進(jìn)資金、勞動(dòng)力等要素在城鄉(xiāng)間的合理流動(dòng)和有效配置;有利于改善農(nóng)民居住條件、提高農(nóng)民生活質(zhì)量、讓農(nóng)民共享改革開放成果。從而為建設(shè)現(xiàn)代新農(nóng)村、加快形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局、率先基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化打?qū)嵒A(chǔ)[2]。 “兩分兩換”的試點(diǎn)是以農(nóng)民為主體的農(nóng)村土地制度改革,其出發(fā)點(diǎn)是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化。但目前研究多從“兩分兩換”結(jié)果來(lái)分析,而把農(nóng)戶作為微觀基礎(chǔ)來(lái)研究這項(xiàng)改革的資料很少。農(nóng)村土地制度改革的第一行為主體和最終實(shí)施主體應(yīng)該是農(nóng)民,當(dāng)前形勢(shì)下“兩分兩換”的健康發(fā)展應(yīng)該以尊重農(nóng)民的意愿為前提,以滿足農(nóng)民更高的生活水平的需要為根本目的,以農(nóng)民的積極參與為根本手段。因此,了解農(nóng)民“兩分兩換”參與意愿及實(shí)踐過(guò)程中遇到的主要問(wèn)題,對(duì)于把握未來(lái)試點(diǎn)總結(jié)、推廣的基本方向,對(duì)于調(diào)整相關(guān)政策改革順利推進(jìn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

文章從試點(diǎn)的實(shí)地調(diào)查資料入手,對(duì)于試點(diǎn)區(qū)農(nóng)戶的參與意愿及其影響因素進(jìn)行實(shí)證分析,并重點(diǎn)分析“農(nóng)民以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”,以期把握“兩分兩換”在當(dāng)前情況下進(jìn)行制度創(chuàng)新的需求及需改進(jìn)的方向。

二、研究的理論依據(jù)和基本分析框架

研究當(dāng)前農(nóng)村土地制度條件下農(nóng)戶參與的動(dòng)因和“兩分兩換”可能存在發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理,西方新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為我們提供了很好的分析工具。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)關(guān)于制度變遷與創(chuàng)新理論研究的基本框架是:制度變遷是制度的替代、轉(zhuǎn)換與交易的過(guò)程,即一種效益更高的制度對(duì)于另一種制度的替代過(guò)程;新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,制度可以在個(gè)人、組織、政府等不同主體的層次上被創(chuàng)新;追求自身效用最大化是這些主體的共同特征,制度變遷正是這些主體效用最大化行為的結(jié)果。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度變遷理論的主要目的是力圖建立一個(gè)符合經(jīng)驗(yàn)史實(shí)的制度變遷理論框架,并用它來(lái)解釋經(jīng)濟(jì)實(shí)績(jī)。在新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)看來(lái),制度變遷的需求來(lái)自由技術(shù)變化、人口變化、市場(chǎng)規(guī)模擴(kuò)大、產(chǎn)品和生產(chǎn)要素相對(duì)價(jià)格的變化等外生變量引起的,可從規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部性內(nèi)在化、風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避等方面獲得的符合主體效用的收益;制度變遷的內(nèi)在動(dòng)因是主體期望獲取最大的“潛在利潤(rùn)”,制度創(chuàng)新的充分條件是制度創(chuàng)新可能獲取的潛在利潤(rùn)大于為獲取利潤(rùn)而支付的成本[3]。

借鑒新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論,文章研究的基本思路和觀點(diǎn)是:“兩分兩換”的建立和發(fā)展,是經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人在外部利潤(rùn)引導(dǎo)下進(jìn)行的一項(xiàng)制度創(chuàng)新。當(dāng)農(nóng)戶意識(shí)到存在現(xiàn)有的土地制度安排下無(wú)法獲得的潛在利潤(rùn)時(shí),就會(huì)產(chǎn)生獲取更大利潤(rùn)的制度創(chuàng)新需求。然而,新制度的創(chuàng)新實(shí)踐需要對(duì)機(jī)會(huì)成本有很好的判斷。只有當(dāng)參與“兩分兩換”的收益大于機(jī)會(huì)成本時(shí),農(nóng)戶才會(huì)選擇參與“兩分兩換”,進(jìn)行宅基地置換或者土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換,成為制度創(chuàng)新的擁護(hù)者,從而才會(huì)真正發(fā)生“兩分兩換”的制度創(chuàng)新,提高農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入,增加建設(shè)用地供應(yīng)量,并由此產(chǎn)生試點(diǎn)地區(qū)應(yīng)有的作用。

文章的基本假定是:(1)農(nóng)民參與“兩分兩換”是農(nóng)戶在外部自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境變化的刺激下所采取的有規(guī)律的反應(yīng)或活動(dòng),它是農(nóng)戶微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和宏觀社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境因素綜合作用下的一種復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)行為。(2)農(nóng)戶是理性經(jīng)濟(jì)人,在一定的環(huán)境約束條件下,農(nóng)戶在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中總是以追求自身利益的最大化為基本目標(biāo)。農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”參與的選擇,是在給定的約束條件下,對(duì)于各種組織與制度進(jìn)行成本與收益比較后所進(jìn)行的最優(yōu)選擇。從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶的個(gè)體利益與社會(huì)利益相統(tǒng)一。

三、農(nóng)戶基本情況及其對(duì)“兩分兩換”的需求與評(píng)價(jià)調(diào)查

為了更好地了解嘉興“兩分兩換”試點(diǎn)工作的成績(jī)和問(wèn)題,為試點(diǎn)工作的深化和推廣提出一些建議。因此,我們于2009年12月―2010年1月在浙江嘉興平湖市新倉(cāng)鎮(zhèn)的試點(diǎn)村對(duì)農(nóng)戶進(jìn)行了實(shí)地調(diào)查,實(shí)地調(diào)查采取問(wèn)卷訪談的方式完成。調(diào)查問(wèn)卷主要涉及,一是農(nóng)戶家庭基本情況,主要是對(duì)農(nóng)戶家庭結(jié)構(gòu)和戶主的身體及教育程度進(jìn)行調(diào)查了解;二是農(nóng)戶土地承包經(jīng)營(yíng)情況、宅基地情況和家庭收入結(jié)構(gòu);三是農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”的評(píng)價(jià),重點(diǎn)掌握農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”政策的了解程度、滿意程度及對(duì)“兩分兩換”的前景進(jìn)行預(yù)測(cè);四是農(nóng)戶參與“兩分兩換”的情況,分別對(duì)“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”進(jìn)行調(diào)查,其中,把“宅基地?fù)Q錢換房換地方”統(tǒng)一歸為“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”一個(gè)指標(biāo);“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”指標(biāo)不涵蓋“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換股換租換保障”三種形式,僅指“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)換保障”――即指徹底放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。

文章所用的分析依據(jù)主要是,我們的實(shí)地調(diào)查資料(收回調(diào)查問(wèn)卷58份)和其他資料數(shù)據(jù)[1][4]。實(shí)地調(diào)查采取問(wèn)卷訪談的方式完成,其他資料是公開發(fā)表的資料數(shù)據(jù),因此,數(shù)據(jù)較為真實(shí)可靠。具體調(diào)查內(nèi)容及調(diào)查結(jié)果分析如下:

(一)農(nóng)戶家庭基本情況、經(jīng)濟(jì)情況

從調(diào)查結(jié)果來(lái)看,被調(diào)查農(nóng)戶的文化程度分布為,小學(xué)以下占有1.7%,小學(xué)文化程度41.4%,初中文化程度20.7%,高中及高中以上36.2%,文化程度低對(duì)農(nóng)民放棄土地承包權(quán)的穩(wěn)定就業(yè)有一定的負(fù)面影響,這也許是農(nóng)戶不敢輕易放棄土地承包權(quán)的主要原因之一。

這次的經(jīng)濟(jì)情況主要是指2007年及2008年的收入情況,并對(duì)其進(jìn)行調(diào)查。被調(diào)查戶主的主要職業(yè)是以非農(nóng)業(yè)為主兼業(yè),同理,他們家庭收入來(lái)源也是以非農(nóng)業(yè)為主兼業(yè),即主要來(lái)源于非農(nóng)業(yè)。在所調(diào)查的農(nóng)戶中,只有10.3%農(nóng)戶的家庭收入以農(nóng)業(yè)為主,并且收入主要來(lái)源于農(nóng)業(yè)的家庭有一個(gè)共同特點(diǎn),就是他們從集體承包的土地面積相對(duì)較大,均達(dá)到10畝以上。以農(nóng)業(yè)為主及以農(nóng)業(yè)為主兼業(yè)的家庭收入差距不大,大部分在人均收入10 000元左右,這進(jìn)一步說(shuō)明在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、土地流轉(zhuǎn)活躍的新倉(cāng)鎮(zhèn),其城鄉(xiāng)差距(農(nóng)業(yè)收入及非農(nóng)業(yè)收入)不大。我們可以這樣認(rèn)為:當(dāng)前家庭收入以農(nóng)業(yè)為主還是以非農(nóng)業(yè)為主的情況對(duì)“放棄土地承包權(quán)”的影響不大,農(nóng)戶放棄土地承包權(quán)的原因更多地集中于對(duì)未來(lái)生活的預(yù)期。

(二)農(nóng)戶對(duì)于“兩分兩換”的綜合評(píng)價(jià)

為了更好地了解農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”的認(rèn)識(shí)及需求情況,本文主要從“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”兩方面入手,這也是嘉興土地制度改革中的兩個(gè)重點(diǎn)。

1.農(nóng)戶對(duì)于“兩分兩換”了解和滿意程度

我們對(duì)農(nóng)戶“兩分兩換”的了解程度設(shè)置了4個(gè)選項(xiàng),分別是非常了解、基本了解、基本不了解和完全不了解。調(diào)查結(jié)果顯示,所有調(diào)查的農(nóng)戶都表示對(duì)“兩分兩換”基本了解?！皟煞謨蓳Q”作為一項(xiàng)新的改革試點(diǎn),能讓農(nóng)戶獲得如此高的知曉率,這點(diǎn)與當(dāng)?shù)卣笆小^(qū)、鎮(zhèn)、村、組等干部的宣傳及講解是分不開的,他們?cè)凇皟煞謨蓳Q”試點(diǎn)推行過(guò)程做了大量的工作(其中一大塊就是預(yù)調(diào)研)。我們還對(duì)“兩分兩換”滿意程度設(shè)置了5個(gè)選項(xiàng),它們分別是非常滿意、滿意、基本滿意、不滿意和非常不滿意。調(diào)查結(jié)果顯示,94.8%的被調(diào)查戶表示基本滿意。這表明,農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”的制度是了解的,他們的選擇是基于理性的思量。

2.對(duì)于“兩分兩換”的需求程度

關(guān)于農(nóng)戶參與“兩分兩換”制度的情況,調(diào)查結(jié)果顯示,愿意參加“宅基地置換”的占90.3%,愿意參加“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的農(nóng)戶占80.6%,可見,現(xiàn)階段絕大部分農(nóng)戶對(duì)于“兩分兩換”有明確的制度需求。

3.農(nóng)戶參與“兩分兩換”的前景及心態(tài)調(diào)查

我們調(diào)查了農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”推廣前景的預(yù)期(值得推廣、不值得推廣和不知道),96.8%農(nóng)戶選擇了不知道,這表明農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”這一新鮮事物還持觀望的態(tài)度,特別在“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”方面。

(三)影響農(nóng)戶真正參與“兩分兩換”的心態(tài)與影響因素的調(diào)查分析

試點(diǎn)地區(qū)目前的主要工作之一是:嚴(yán)密跟蹤“兩分兩換”的進(jìn)程,隨時(shí)糾偏,同時(shí)在這個(gè)過(guò)程當(dāng)中,推進(jìn)政策的調(diào)整、改革。下面將對(duì)農(nóng)戶參與“兩分兩換”的情況進(jìn)行分析,試圖尋找出試點(diǎn)區(qū)制約農(nóng)戶實(shí)際參與的主要原因。

1.關(guān)于農(nóng)戶未參加“宅基地置換新房”原因的調(diào)查分析

值得我們注意的是:盡管有90.3%的農(nóng)戶具有明確的制度參與需求,但根據(jù)平湖1+8X建房模式中,有“宅基地”置換行為的農(nóng)戶目前不到20%,根據(jù)調(diào)查,其中的原因有:(1)“兩分兩換”是分期進(jìn)行的一項(xiàng)大工程,置換農(nóng)戶分批進(jìn)行(如“蘆川花苑”是新倉(cāng)鎮(zhèn)中心社區(qū)的一個(gè)核心區(qū)塊,按照建設(shè)規(guī)劃,“蘆川花苑”將分5期建設(shè));(2)有些農(nóng)戶的宅基地面積超過(guò)政策規(guī)定面積,在如何對(duì)待農(nóng)戶多占的宅基地在置換住房的問(wèn)題上,農(nóng)戶和政府沒(méi)有形成統(tǒng)一,在此情況下,“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”就暫時(shí)擱淺;(3)有些農(nóng)戶的房子是剛剛新建的或在城里剛買了新房,感覺(jué)“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”經(jīng)濟(jì)上不劃算;(4)有的老年家庭更習(xí)慣在農(nóng)村生活,例如,在農(nóng)村他們可以自由地飼養(yǎng)家禽等。

2.關(guān)于農(nóng)戶未參加“土地承包權(quán)置換社會(huì)保障”原因的調(diào)查分析

在所有被調(diào)查的農(nóng)戶中,雖然有“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”意愿的農(nóng)戶占80.6%,但真正有“以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”行為的農(nóng)戶,幾乎沒(méi)有。在“經(jīng)濟(jì)不合算、置換后找不到工作、別人不換,我也跟著不換、缺乏知情權(quán),‘兩分兩換’政策不透明和其他原因”的五個(gè)選項(xiàng)中,沒(méi)有一個(gè)被調(diào)查者選擇缺乏知情權(quán),從調(diào)查可知,未參與“土地承包權(quán)置換社會(huì)保障”的主要原因是前兩項(xiàng)(見表1)。

表1 農(nóng)戶未參加“土地承包權(quán)置換社會(huì)保障”的主要原因

未參加"土地承包權(quán)置換社會(huì)保障"的主要原因經(jīng)濟(jì)不合算置換后找不到工作別人不換,我也跟著不換缺乏知情權(quán),"兩分兩換"政策不透明其他原因

占全部農(nóng)戶比重50.0%41.7%008.2%

由上表可知,我們可以將這些因素總結(jié)為三個(gè)方面:(1)作為理性人,經(jīng)濟(jì)是農(nóng)戶考慮最多的因素;(2)試行的社會(huì)保障水平不夠高,沒(méi)有達(dá)到農(nóng)戶的預(yù)期,對(duì)于農(nóng)民還缺少足夠的吸引力;(3)在現(xiàn)有的社會(huì)經(jīng)濟(jì)及土地政策法律宏觀環(huán)境條件下,農(nóng)民對(duì)于“兩分兩換”中的“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”這樣一種新鮮事物的存在和發(fā)展存在種種思想顧慮,還不能完全拋棄耕地的社會(huì)保障功能。我們認(rèn)為,在當(dāng)前土地承包制度下,多種形式的流轉(zhuǎn)方式和越來(lái)越規(guī)范的流轉(zhuǎn)政策更能滿足農(nóng)戶的制度需求――土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)[5]。為了更好地服務(wù)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn),2009年10月,平湖市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)局印發(fā)了《平湖市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理實(shí)施辦法》,該辦法與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)相對(duì)活躍、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)再次流轉(zhuǎn)情況相適應(yīng)。

四、調(diào)查研究的基本結(jié)論和政策啟示

(一)通過(guò)調(diào)查,我們得到如下結(jié)論

(1)有“宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)”意愿和實(shí)際行為的農(nóng)戶分別比有“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”意愿和實(shí)際行為的農(nóng)民多;(2)很大部分農(nóng)戶有“兩分兩換”的意愿,但沒(méi)有“兩分兩換”――特別“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的實(shí)際行為;(3)農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”是了解和滿意的,更多地體現(xiàn)在對(duì)“兩分兩換”政策透明的滿意;(4)農(nóng)戶參與“兩分兩換”的意愿都較高,表明農(nóng)戶對(duì)“兩分兩換”制度是充滿期待的;(5)農(nóng)戶有意愿但沒(méi)有實(shí)際參與“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的行為,根本原因是“兩分兩換”的經(jīng)濟(jì)利益不高,因此,能夠?yàn)檗r(nóng)民提供更高的、可持續(xù)的生活保障,必將增加“兩分兩換”對(duì)于農(nóng)戶的吸引力;(6)從參與宅基地置換的農(nóng)戶都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上很劃得來(lái),并且沒(méi)有一個(gè)是把宅基地?fù)Q成錢,為了生活條件的改善和生產(chǎn)的便利,他們選擇了宅基地?fù)Q房或換地方;(7)他們對(duì)“兩分兩換”是理性的,不會(huì)隨大流;(8)農(nóng)戶對(duì)于“兩分兩換”持觀望態(tài)度,還有待進(jìn)一步深化(96.8%的人不知道這個(gè)試點(diǎn)是否值得推廣)。

(二)給予我們幾點(diǎn)啟示

按照制度變遷理論的內(nèi)外動(dòng)因?qū)W說(shuō),影響制度變遷的因素很多,一般可以分為三類:即經(jīng)濟(jì)因素、政治因素和意識(shí)形態(tài)因素。在制度變遷的不同階段,三種因素會(huì)同時(shí)發(fā)生作用,但作用大小不同。在誘致性制度變遷中,經(jīng)濟(jì)因素對(duì)制度變遷成本影響較大,而在強(qiáng)制性制度變遷中,政治因素和意識(shí)形態(tài)因素對(duì)制度變遷成本的影響較大?；谝陨辖Y(jié)論及制度變遷理論,調(diào)查給予我們以下幾點(diǎn)啟示:

1.加強(qiáng)新房的建筑管理和完善新社區(qū)的管理制度

從參與宅基地置換的農(nóng)戶都認(rèn)為經(jīng)濟(jì)上很劃得來(lái),并且沒(méi)有一個(gè)是把宅基地?fù)Q成錢,為了生活條件的改善,他們選擇了宅基地?fù)Q房或換地方,從而出現(xiàn)了大面積的居民集中點(diǎn)――“新社區(qū)”。鑒于此,今后宅基地置換工作的重點(diǎn),應(yīng)放在聯(lián)排房及公寓房的建造和新社區(qū)的管理工作上,使“兩分兩換”與新農(nóng)村建設(shè)掛鉤。

2.“兩分兩換”要始終堅(jiān)持農(nóng)民自愿的原則

調(diào)查顯示“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包權(quán)置換社會(huì)保障”的“兩換”農(nóng)戶選擇結(jié)果不一樣,表明,“宅基地置換城鎮(zhèn)住房”和“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換社會(huì)保障”的“兩分”是事實(shí)求是的,更是適合農(nóng)戶當(dāng)前的需要?！皟煞謨蓳Q”中無(wú)論是“宅基地置換住房”還是“承包地置換社會(huì)保障”,其主體是農(nóng)民,只有充分尊重他們的意愿,堅(jiān)持自愿的原則,才能調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性,擁護(hù)這一新方案,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定,在和諧中取得改革的成功。

3.建立農(nóng)民收入保障機(jī)制及一定的增長(zhǎng)機(jī)制

在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn),愿意置換土地的農(nóng)民對(duì)于“兩分兩換”的期望值很高,但實(shí)際參與“兩分兩換”的農(nóng)戶不多,特別是參與“土地承包權(quán)置換社會(huì)保障”的農(nóng)戶更少。這是由于農(nóng)民原來(lái)在土地上從業(yè)尚有自給自足的特征,收入和支出都有一定的彈性,土地承擔(dān)一定的社會(huì)保障功能。進(jìn)入城鎮(zhèn)社區(qū)后,收入和支出都呈剛性態(tài)勢(shì),現(xiàn)有的補(bǔ)償政策能否滿足、能否長(zhǎng)期保持穩(wěn)定的狀態(tài)都還是未知數(shù)。從經(jīng)濟(jì)和政治的角度來(lái)看,應(yīng)充分考慮建立農(nóng)民的收入保障機(jī)制并建立一定的增長(zhǎng)機(jī)制,確保置換后農(nóng)民生活水平有所提高,讓農(nóng)民享受置換后土地增益的改革成果。

4.嚴(yán)格依法管理,做到公開、公平、公正

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高,農(nóng)民需要的更多體現(xiàn)在“尊重”的層面上,更多地追求“公開、公正、公平”。公平與正義是制度變遷應(yīng)有的價(jià)值緯度。長(zhǎng)期以來(lái),由于基層政府對(duì)農(nóng)民建房缺乏正確的引導(dǎo)和管理,再加上采用的是無(wú)償、無(wú)期限的使用制度, 出現(xiàn)了農(nóng)民超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地建房,未經(jīng)土地管理部門批準(zhǔn),任意在承包地上建房,一些村干部憑權(quán)力、關(guān)系占有多處宅基地等問(wèn)題。在“宅基地?fù)Q城鎮(zhèn)住房”的制度下,家庭宅基地的多與少將會(huì)帶來(lái)巨大的收益差別,為了防止農(nóng)民將多占的宅基地用來(lái)?yè)Q住房,在具體實(shí)施工作中,必須堅(jiān)持依法置換的原則,只允許符合政策規(guī)定面積之內(nèi)的宅基地?fù)Q住房[6],以確保村民平等地享有應(yīng)得的權(quán)利。但我們還應(yīng)該考慮宅基地的歷史問(wèn)題和相關(guān)法律、政策的延續(xù)性問(wèn)題。《土地管理法》(1998)、《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理的意見》(2004)和《國(guó)土資源部關(guān)于進(jìn)一步完善農(nóng)村宅基地管理制度切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益的通知》(2010)明確規(guī)定,各地要結(jié)合本地資源狀況,按照節(jié)約集約用地的原則,嚴(yán)格確定宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)。隨著時(shí)代的發(fā)展變化,宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)也隨之變化。鑒于此,我們應(yīng)該具體問(wèn)題具體分析,不讓農(nóng)戶非法多占的宅基地置換住房,同理,我們也應(yīng)該保護(hù)農(nóng)戶以前合法所得的宅基地。

正如諾斯所說(shuō):“歷史是至關(guān)重要的”,“人們過(guò)去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。”“兩分兩換”作為土地制度的一項(xiàng)改革,應(yīng)以漸進(jìn)性制度變遷為主,強(qiáng)制性制度變遷為輔。改革創(chuàng)新,不能操之過(guò)急。

基金項(xiàng)目:項(xiàng)目資助情況現(xiàn)為:本文為浙江省軟科學(xué)研究項(xiàng)目“城市化進(jìn)程中農(nóng)戶土地利用行為與耕地可持續(xù)利用研究”(2009C35001)、浙江省教育廳研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)結(jié)合部土地可持續(xù)研究――以嘉興“兩分兩換”為重點(diǎn)”(Y200803756)、寧波大學(xué)科研項(xiàng)目(XYW08011)、寧波大學(xué)學(xué)科項(xiàng)目(XK1002003)的階段性成果。

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篇5

【關(guān)鍵詞】社會(huì)轉(zhuǎn)型；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；制約

【中國(guó)分類號(hào)】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1002—736X（2013）04—0025—04

農(nóng)村土地制度變革是中國(guó)社會(huì)改革的先聲，也是中國(guó)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)。中國(guó)農(nóng)村土地制度的變遷反映了社會(huì)轉(zhuǎn)型中農(nóng)村土地資源利益分配的沖突、協(xié)調(diào)的過(guò)程，也映射了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的進(jìn)程。近年來(lái)，中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型加速，城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)，因農(nóng)地征收、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)釀成的土地沖突不斷，完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村發(fā)展、保障農(nóng)民利益的應(yīng)有之義。本文從分析制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的因素角度人手，探究中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的方向。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概述

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)指村集體內(nèi)部成員，根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)法律取得的，對(duì)農(nóng)民集體所有依法用于農(nóng)業(yè)的土地及四荒地進(jìn)行占有、使用、收益以及一定處分的權(quán)利。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)廣義上是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、變更和消滅，狹義上是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和內(nèi)容的變更。本文所討論是狹義上的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的概念。具體指在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)屬性和農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶與他人訂立合同，在一定期限內(nèi)通過(guò)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等各種流轉(zhuǎn)方式，轉(zhuǎn)變土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體和內(nèi)容的民事行為。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度規(guī)定了農(nóng)民的土地權(quán)利和義務(wù)，界定了農(nóng)民的私人選擇空間以及農(nóng)民對(duì)于土地的經(jīng)營(yíng)選擇范圍。但基于公共產(chǎn)品的視角，承包經(jīng)營(yíng)制度也是農(nóng)民公共選擇和政府互動(dòng)的結(jié)果。在制度功能與價(jià)值取向上，承載農(nóng)村巨大的人口壓力、維系農(nóng)民基本的社會(huì)保障和保證國(guó)家糧食安全。為保證土地資源的安全和有效利用，國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)民在承包經(jīng)營(yíng)土地過(guò)程中的權(quán)利行使，設(shè)定了較多的約束與限制。

“法律制度根源于物質(zhì)的生活關(guān)系”，“都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已”。中國(guó)農(nóng)村土地資源上多種利益并存，土地承包經(jīng)營(yíng)制度的發(fā)展過(guò)程，正是圍繞這些利益的沖突、協(xié)調(diào)、選擇的過(guò)程。從1978年小崗村最早實(shí)行并提出土地承包經(jīng)營(yíng)制度，到20世紀(jì)80年代初，改革通過(guò)抽離國(guó)家對(duì)的控制權(quán)而在實(shí)質(zhì)上肯定集體對(duì)農(nóng)村土地的所有權(quán)。1993年我國(guó)《憲法》修正案規(guī)定，農(nóng)村是集體所有制經(jīng)濟(jì)，從國(guó)家根本大法角度確定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度。1995年《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)

可見，中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度經(jīng)歷了提出、確立承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度、允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的處分，肯定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，將土地流轉(zhuǎn)納入到法治化軌道，并為土地流轉(zhuǎn)建立相應(yīng)制度基礎(chǔ)的幾個(gè)階段。

二、流轉(zhuǎn)制約因素分析

中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，制約農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的因素，既有產(chǎn)權(quán)制度缺陷的障礙，又有國(guó)家公權(quán)力過(guò)度約束障礙、村民自治異化障礙和社會(huì)保障制度障礙等一系列問(wèn)題使農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)處于多重約束之下。從近幾年的實(shí)踐看，中國(guó)土地流轉(zhuǎn)比例總體還比較低，目前全國(guó)平均土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積占總承包耕地面積的比例大約為8.7%，流出農(nóng)戶占家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶總數(shù)的9%。

（一）產(chǎn)權(quán)制度模糊與產(chǎn)權(quán)主體多元

我國(guó)《憲法》規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除法律規(guī)定屬國(guó)家所有外，屬農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：集體所有的土地屬于村農(nóng)民集體所有，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已分屬村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，各南該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已屬鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理。上述法律規(guī)定中出現(xiàn)了村農(nóng)民集體、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)、村內(nèi)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民小組、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等，雖然規(guī)定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體應(yīng)為農(nóng)民集體，但其他經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)村土地行使經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)。《土地管理法》中，集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村和村民小組三級(jí)，而《民法通則》中集體被界定為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩級(jí)。《土地管理法》中規(guī)定村農(nóng)民集體所有的土地可以由村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)管理，而《村民委員會(huì)組織法》中規(guī)定村民委員會(huì)對(duì)集體土地只有管理權(quán)沒(méi)有經(jīng)營(yíng)權(quán)。

可見，在集體所有制的框架下，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、村民小組在不同程度上都是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的所有者代表。而村民委員會(huì)和村民小組既不是法人，也不是政府組織，只是社區(qū)自治性組織。不具備作為產(chǎn)權(quán)主體的法人資格，法律規(guī)定其對(duì)于集體土地僅限于經(jīng)營(yíng)、管理。但是由于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體的界定的模糊和多層次，導(dǎo)致農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化。中同土地產(chǎn)權(quán)制度對(duì)于農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體界定模糊，不能明確產(chǎn)權(quán)主體對(duì)于土地資源的排他性占有及產(chǎn)權(quán)邊界。這種土地產(chǎn)權(quán)主體的多元化必然導(dǎo)致多級(jí)產(chǎn)權(quán)主體圍繞農(nóng)村土地資源而發(fā)生沖突，造成對(duì)農(nóng)民土地權(quán)益的隨意侵害，農(nóng)民也形不成有效的、穩(wěn)定的預(yù)期，影響土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，降低土地產(chǎn)權(quán)制度的有效性。

（二）村民自治異化與產(chǎn)權(quán)主體虛置

村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的自治組織，民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督是村委會(huì)發(fā)揮作用的核心。法律賦予村民委員會(huì)自治功能及其在農(nóng)村土地管理中的地位，實(shí)際上，村民委員會(huì)作為一個(gè)社區(qū)自治組織，在國(guó)家政權(quán)下移、對(duì)農(nóng)村控制不斷弱化的過(guò)程中，尤其是2004年中國(guó)對(duì)農(nóng)村的稅費(fèi)改革之后，村民委員會(huì)事實(shí)上承載了政權(quán)末梢的功能。

在這種背景下，村民自治框架下村社組織的性質(zhì)發(fā)生了演變和功能異化。法律規(guī)定農(nóng)地調(diào)整和處置需經(jīng)村民大會(huì)或村民代表會(huì)議決定，但現(xiàn)行村民自治結(jié)構(gòu)中名義上的權(quán)力組織——村民大會(huì)或村民代表會(huì)議，往往被村組干部等虛置或操縱，不能成為一個(gè)真正掌握權(quán)力的機(jī)構(gòu)或組織，很多地方在實(shí)際運(yùn)作中甚至不曾有效地發(fā)揮過(guò)作用。

法律規(guī)定農(nóng)村土地屬農(nóng)村集體所有，但農(nóng)地產(chǎn)權(quán)主體模糊與村委會(huì)自治組織的功能異化，以及村級(jí)自治組織行政色彩，使其既替代了農(nóng)民與國(guó)家的交易，也替代了農(nóng)民與市場(chǎng)的交易。由于缺乏有效監(jiān)督，村民委員會(huì)、村集體經(jīng)濟(jì)組織、村內(nèi)次級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織等村組干部往往發(fā)生角色錯(cuò)位和功能異化，農(nóng)地集體所有者主體事實(shí)上處于被架空、虛置狀態(tài)，集體農(nóng)地在一定意義上演變?yōu)猷l(xiāng)村干部等階層所有，呈現(xiàn)出權(quán)勢(shì)支配特征。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，常常以產(chǎn)權(quán)主體的名義尋租，侵蝕農(nóng)村集體的農(nóng)地權(quán)利。

（三）公權(quán)力過(guò)度控制與權(quán)能殘缺

中國(guó)的相關(guān)法律制度對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)施加了過(guò)多的限制?！锻恋爻邪ā返谒氖粭l規(guī)定，當(dāng)承包方有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或有穩(wěn)定收入來(lái)源時(shí)，經(jīng)發(fā)包方同意，可以將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶。限定了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓和受讓的條件?！锻恋毓芾磙k法》第十三條規(guī)定，發(fā)包方同意是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓的前提。

法律法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)方式的過(guò)多限制造成流轉(zhuǎn)障礙，導(dǎo)致權(quán)能界定本身不完整、農(nóng)民農(nóng)地處分權(quán)不充分。農(nóng)民承包農(nóng)地除在用途和權(quán)屬轉(zhuǎn)移上受到國(guó)家的終極控制外，抵押的權(quán)利也被嚴(yán)格限制。《擔(dān)保法》第三十七條規(guī)定依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意的“四荒地”可以抵押，但耕地、宅基地、自留地、自留山等使用權(quán)不得抵押。根據(jù)《土地承包法》第四十九條和《流轉(zhuǎn)管理辦法》第三十四條，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以抵押的僅限于通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包的農(nóng)村土地，依法取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書的土地。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的不能抵押，阻礙了農(nóng)村土地的要素化和資本化。

美國(guó)分析法學(xué)派霍菲爾德認(rèn)為，“所有權(quán)”的概念并不具有固定的內(nèi)涵，它是一束變動(dòng)不居的權(quán)利束（Owner-ship as a bundle of right）。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)是一系列權(quán)利束，只有在動(dòng)態(tài)中才能充分實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的各項(xiàng)權(quán)能，體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的存在。農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否完全對(duì)激發(fā)農(nóng)戶的土地投資欲望、提高土地邊際產(chǎn)出率至關(guān)重要，并且，明晰、無(wú)爭(zhēng)議、有法律保障的土地產(chǎn)權(quán)是土地進(jìn)入市場(chǎng)的首要前提。國(guó)家公權(quán)力對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多限制，嚴(yán)重限制了集體土地的使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)權(quán)能無(wú)法充分實(shí)現(xiàn)。首先，抑制農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其對(duì)耕地的抵押的禁止，使農(nóng)民失去了有力的融資手段。其次，過(guò)度的法律限制往往使農(nóng)民寧愿放棄法律對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的保障，而選擇依靠民風(fēng)、民俗私下進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，造成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限短、缺乏穩(wěn)定性，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的長(zhǎng)期大規(guī)模投入和遠(yuǎn)期效益。再次，限制性的流轉(zhuǎn)致使農(nóng)村土地規(guī)模過(guò)小、地塊零碎分散的現(xiàn)狀不能有效改變，農(nóng)村農(nóng)地市場(chǎng)無(wú)法激活，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的真正價(jià)值就無(wú)法在流轉(zhuǎn)中充分實(shí)現(xiàn)，損害了農(nóng)民的土地權(quán)益。

（四）社會(huì)保障與流轉(zhuǎn)意愿的抑制

社會(huì)保障制度的完善程度是衡量社會(huì)文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一。農(nóng)村社會(huì)保障制度的缺失已成為制約中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的瓶頸之一。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)社會(huì)保障制度一直實(shí)行城鄉(xiāng)二元制，農(nóng)村社會(huì)保障始終處于社會(huì)保障體系的邊緣，存在著保障程度弱、層次低、覆蓋面小、社會(huì)化程度低等缺陷。社會(huì)及政府提供農(nóng)村社會(huì)保障責(zé)任的缺失，以及隨著城市化進(jìn)程的快速推進(jìn)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村土地、農(nóng)村人口不可避免面臨社會(huì)轉(zhuǎn)型所帶來(lái)的激變和改革，農(nóng)村土地不僅承擔(dān)農(nóng)村分配公平功能、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能，更為農(nóng)民提供了生存保障、生活保障、就業(yè)保障、風(fēng)險(xiǎn)保障等功能，承擔(dān)了市場(chǎng)化、城市化推進(jìn)過(guò)程中的農(nóng)民社會(huì)保障功能。

顯然，“回到土地是農(nóng)民最基礎(chǔ)的人權(quán)”，當(dāng)土地資源成為農(nóng)民生存的生產(chǎn)保障、生活保障、社會(huì)保障的最后支撐時(shí)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的意愿是被抑制的。即使對(duì)于已經(jīng)轉(zhuǎn)移出農(nóng)村的勞動(dòng)力也會(huì)一方面進(jìn)城務(wù)工，另一方面保留土地甚至不惜拋荒。由此形成了在中國(guó)農(nóng)地資源緊缺的社會(huì)背景下，農(nóng)地閑置和農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力并存的現(xiàn)象。農(nóng)地經(jīng)濟(jì)功能的不斷弱化，社會(huì)保障功能的不斷加強(qiáng)，成為制約中國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度進(jìn)一步向合理化方向變革的重要約束條件。

（五）權(quán)屬固化與流轉(zhuǎn)空間限制

中國(guó)農(nóng)地所有權(quán)主體——村集體，多以村、村民小組為界，無(wú)論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分配還是土地的轉(zhuǎn)讓，都表現(xiàn)出很強(qiáng)的對(duì)外排斥性，農(nóng)地權(quán)屬相對(duì)固化，限制了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)空間。由于受生活范圍和鄉(xiāng)村活動(dòng)規(guī)則的限制，農(nóng)戶大多在相鄰近的區(qū)域范圍內(nèi)尋找流轉(zhuǎn)交易對(duì)象轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，交易對(duì)象極為有限。當(dāng)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)交易范圍相對(duì)固化，局限于某一特定社區(qū)范圍內(nèi)時(shí)，生產(chǎn)工藝、操作技能、機(jī)械化水平、人力資本等具有相似性，農(nóng)戶的土地邊際產(chǎn)出率相差無(wú)幾，不利于最大化實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)效益?？梢姡朔r(nóng)地權(quán)屬相對(duì)固化的局限，需要擴(kuò)大交易半徑，盡管能增加可選擇交易對(duì)象。但隨著交易范圍和半徑的擴(kuò)大，由于農(nóng)地市場(chǎng)信息的不完全性，農(nóng)地交易的復(fù)雜性，農(nóng)民的市場(chǎng)信息、交易能力的制約日益凸現(xiàn)，交易的邊際搜尋成本呈現(xiàn)出邊際遞增趨勢(shì)。農(nóng)戶為實(shí)現(xiàn)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易而往往需要花費(fèi)太多的代價(jià)，抑制農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿。

（六）服務(wù)體系缺乏與流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第八條和第三十條都提到了通過(guò)中介組織流轉(zhuǎn)承包土地，但現(xiàn)階段中國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)體系尚未建立起來(lái)。中國(guó)農(nóng)村土地高度分散的特殊性以及農(nóng)村村民的自治性，使現(xiàn)有條件下的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)難以取得認(rèn)同感。即便農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)展到較高階段，市場(chǎng)能夠自發(fā)地參與進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)過(guò)程中，起到必要的中介作用，農(nóng)戶與市場(chǎng)信息的不對(duì)稱性以及市場(chǎng)追逐利益最大化的本質(zhì)屬性也不利于處于弱勢(shì)群體的農(nóng)戶平等公平地實(shí)現(xiàn)其自身利益。實(shí)踐中農(nóng)民文化程度普遍較低，農(nóng)村相對(duì)閉塞，獲取信息途徑少，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)地流轉(zhuǎn)很難有跨地區(qū)、規(guī)?；牧鬓D(zhuǎn)。而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的社會(huì)活動(dòng)范圍小、能力有限，組織大規(guī)模的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)也有困難。同時(shí)農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種特殊的商品，其交易與其他商品相比運(yùn)作程序相對(duì)復(fù)雜，涉及到多個(gè)主體的經(jīng)濟(jì)利益，再加上農(nóng)民交易信息匱乏、市場(chǎng)交易能力弱、相關(guān)的法律知識(shí)缺乏，對(duì)于農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)讓程序及相關(guān)市場(chǎng)問(wèn)題的處理上處于弱勢(shì)地位。因此，需要制度設(shè)計(jì)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上，鼓勵(lì)更多的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)，如資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、土地融資機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等中介機(jī)構(gòu)，及時(shí)提供信息和市場(chǎng)化的專業(yè)服務(wù)，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的最優(yōu)化配置。

篇6

引言

隨著時(shí)代和社會(huì)的不斷進(jìn)步，我國(guó)農(nóng)村土地制度也隨之不斷創(chuàng)新和變革，以適應(yīng)生產(chǎn)力的發(fā)展。不過(guò)，現(xiàn)行的土地制度在推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，很多制度的不合理性和缺陷性在發(fā)展過(guò)程中不斷顯現(xiàn)出來(lái)，一些之前未曾發(fā)現(xiàn)的深層的、內(nèi)在的缺陷和不足，嚴(yán)重制約了改革的推進(jìn)進(jìn)程，所以這些問(wèn)題亟待解決和完善。

一、當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村土地制度的缺陷

1.土地產(chǎn)權(quán)主體模糊不清在我國(guó)的諸多重要的法律中，都明確規(guī)定了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民集體所有，即農(nóng)民集體是農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體，但是對(duì)于“集體”的概念法律并沒(méi)有明確的規(guī)定。由于產(chǎn)權(quán)主體的模糊不清，很難明確區(qū)分和界定相關(guān)利益主體的經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也就無(wú)法落實(shí)和保障農(nóng)民的土地權(quán)益，這些權(quán)益本是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)獲得的，在實(shí)際運(yùn)作中卻無(wú)從談起，對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)更加不公平的是，他們還要承擔(dān)因?yàn)橥恋禺a(chǎn)權(quán)主體不清而帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，這樣就造成了農(nóng)民生產(chǎn)積極性的降低，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的低效甚至無(wú)效，生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式的不合理，大量耕地被浪費(fèi)、濫用，最終釀成了棄耕、薄耕與土地資源緊缺狀況之間的矛盾。

2.土地流轉(zhuǎn)制度不完善目前我國(guó)還沒(méi)有形成比較成熟的土地市場(chǎng)機(jī)制和統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，現(xiàn)有的市場(chǎng)中介和金融動(dòng)力只能推動(dòng)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，卻無(wú)法保證流轉(zhuǎn)過(guò)程中的市場(chǎng)化、法制化和規(guī)范化。由于以上的不成熟和不完善，造成了我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)不暢，流轉(zhuǎn)的不順暢過(guò)程中必然存在著許多嚴(yán)重的違規(guī)操作現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)民的土地相關(guān)權(quán)益造成了直接損害。除此之外，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)發(fā)展過(guò)程還表現(xiàn)出明顯的不平衡性，這種不平衡性很大程度上是因?yàn)槲覈?guó)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性間接造成的，城市與城市之間、城市和鄉(xiāng)村之間在自然條件以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平之間的差異，在土地流轉(zhuǎn)方便表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢的地方流轉(zhuǎn)比重明顯低于經(jīng)濟(jì)發(fā)展快的區(qū)域。

3.土地征用制度缺乏保障目前，我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)化發(fā)展的速度不斷加快，這個(gè)快速發(fā)展的過(guò)程中，呈現(xiàn)出一個(gè)明顯的事實(shí)，那就是有大量的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)土地，越來(lái)越多的農(nóng)村土地被國(guó)家征用，這個(gè)征用過(guò)程牽涉到很多的社會(huì)群體，尤其是作為農(nóng)村土地使用權(quán)的農(nóng)民，其生存利益往往會(huì)受到很大程度的破壞。從我國(guó)目前的農(nóng)村土地征用的實(shí)踐現(xiàn)狀來(lái)看，征用制度還存在很多的問(wèn)題，比如征地權(quán)沒(méi)有體現(xiàn)“公共利益”的需要；對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償測(cè)算方法不合理，整體標(biāo)準(zhǔn)偏低；不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮安置農(nóng)民；被征地農(nóng)民的知情權(quán)不能得到保證。在這些問(wèn)題中最重要和最突出的問(wèn)題就是農(nóng)村土地征用制度明顯缺乏對(duì)農(nóng)民的保障，農(nóng)村社會(huì)保障制度欠缺，這些都直接影響了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展。

二、彌補(bǔ)農(nóng)村土地制度缺陷的建議

1.完善和細(xì)化農(nóng)村土地制度改革的思路我國(guó)的農(nóng)村土地制度改革一直在持續(xù)，而指導(dǎo)這個(gè)過(guò)程的思路和方法也在不斷變遷，在時(shí)展日新月異的現(xiàn)代社會(huì)，與時(shí)俱進(jìn)、不斷創(chuàng)新是所有改革領(lǐng)域的統(tǒng)一思路，在農(nóng)村土地制度改革方面也是如此，必須緊密結(jié)合改革過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題、新情況進(jìn)行完善，從每一個(gè)細(xì)節(jié)出發(fā)落實(shí)。在未來(lái)的農(nóng)村過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)秉承切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益的原則和循序漸進(jìn)的思路。農(nóng)村土地制度改革的中心主體是廣大農(nóng)民，農(nóng)民的滿意與否直接關(guān)系到改革的成敗和結(jié)果。因此，農(nóng)村土地制度改革要以不危害農(nóng)民利益為前提，還要切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益，包括農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)；對(duì)于正在經(jīng)營(yíng)的土地被征用的農(nóng)民要給予合理的、公平的補(bǔ)償，并切實(shí)做好安置工作，保證他們能有保障生存的職業(yè)；改革農(nóng)村土地制度的另一條指導(dǎo)原則就是要縮小城鄉(xiāng)差距，消除存在于農(nóng)村和城市之間的社會(huì)不公。

2.從法律上明確農(nóng)村土地所有權(quán)主體及其權(quán)利在農(nóng)村土地制度改革中，需要彌補(bǔ)的首要的制度缺陷就是土地所有權(quán)主體問(wèn)題，如果這一問(wèn)題繼續(xù)模糊不清，必將阻礙農(nóng)村的社會(huì)進(jìn)步，所以應(yīng)當(dāng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律規(guī)定，以法律的力量支持明確土地所有權(quán)主體及其權(quán)利義務(wù)，并予以保護(hù)。要明確農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體是農(nóng)民集體，并且在法律條文中明確界定“農(nóng)民集體”的概念以及合理使用這一權(quán)力的途徑和形式。

3.規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度及市場(chǎng)秩序農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的完善和規(guī)范與否，關(guān)系到農(nóng)村土地資源是否能夠得到合理配置和充分利用，關(guān)系到土地的最大效用能否發(fā)揮出來(lái)，關(guān)系到農(nóng)民收入是否能繼續(xù)增長(zhǎng)，因此，規(guī)范農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度和市場(chǎng)秩序，是完善農(nóng)村土地制度的重要內(nèi)容。具體來(lái)說(shuō)，可以從建設(shè)土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)、加強(qiáng)管理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)行為、健全監(jiān)管監(jiān)督機(jī)制幾個(gè)途徑共同完成規(guī)范目標(biāo)。

篇7

論文關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地;流轉(zhuǎn);保障困境;農(nóng)民養(yǎng)老

論文摘要:農(nóng)村土地作為一種重要的生產(chǎn)資料，其生產(chǎn)功能的實(shí)現(xiàn)在一定程度上關(guān)系到農(nóng)民的生活水平。同時(shí)，農(nóng)村土地也長(zhǎng)時(shí)期扮演著保障角色，為農(nóng)民提供相關(guān)生活與養(yǎng)老保障。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展以及農(nóng)村土地市場(chǎng)的發(fā)育，農(nóng)村土地承擔(dān)的養(yǎng)老保障功能日益受到?jīng)_擊。該文通過(guò)時(shí)土地流轉(zhuǎn)行為較為普遍的江蘇省句容市進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，揭示了農(nóng)村土地養(yǎng)老保障困境的存在。調(diào)查結(jié)果顯示，在非農(nóng)收入占總收入比率高的地區(qū)，農(nóng)村土地養(yǎng)老保障功能弱化，但農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老行為的影響維持在一個(gè)較低的水平。結(jié)合調(diào)查研究，提出通過(guò)完善養(yǎng)老保障制度、保障農(nóng)民權(quán)益、創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式、擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)市場(chǎng)等4種途徑來(lái)促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的發(fā)展。

1、農(nóng)村土地“保障困境”分析

    從理論上看，農(nóng)村土地“保障困境”主要是指農(nóng)村土地保障功能弱化的現(xiàn)實(shí)和農(nóng)民對(duì)土地保障功能的“依賴”的矛盾。溫鐵軍在其文中強(qiáng)調(diào):“中國(guó)農(nóng)村的耕地不僅具有雙重功能，而且越來(lái)越多地轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿袚?dān)農(nóng)民的生存保障功能為主”?？梢钥闯鑫覈?guó)農(nóng)村土地扮演著保障功能的角色。這種保障的功能主要建立在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)之上。趙海林通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計(jì)的分析也指出“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度突破了集體所有制，農(nóng)民獲得了土地的有限使用權(quán)，但并沒(méi)有改變土地集體所有的現(xiàn)狀。相反，將土地這一重要的生產(chǎn)資料的經(jīng)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓及收益權(quán)賦予農(nóng)民，從而為土地保障功能的實(shí)現(xiàn)莫定了基礎(chǔ)”。我國(guó)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度的設(shè)計(jì)決定了其保障功能。但是這種保障功能設(shè)計(jì)的愿景由于社會(huì)的變遷而受到?jīng)_擊，這就是農(nóng)村土地“保障困境”的出現(xiàn)。農(nóng)民往往將承包土地當(dāng)作保障的最后一道防線，但這道防線對(duì)于農(nóng)民的保障功能是有限的。正如劉書鶴在其文中闡述的農(nóng)民將由于勞動(dòng)能力下降以及土地的收益的減少而使得這種保障無(wú)法有效實(shí)現(xiàn)。

    通過(guò)對(duì)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，農(nóng)村土地保障功能弱化主要體現(xiàn)在農(nóng)民從業(yè)特征和農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)變化等方面:

    (1)農(nóng)業(yè)對(duì)于農(nóng)民從業(yè)的主體性地位發(fā)生改變。農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)主要就是指通過(guò)土地生產(chǎn)來(lái)獲得收入的途徑。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，分析戶主從事的工作類型來(lái)看，犯戶的戶主從事的主要工作是務(wù)農(nóng)，占調(diào)查樣本的30.2%，低于以打工為業(yè)的戶主數(shù)量。38戶戶主的次要工作是務(wù)農(nóng)，占調(diào)查總體的39%。從事農(nóng)業(yè)為次要工作的戶主超過(guò)了從事農(nóng)業(yè)為主要工作的戶主數(shù)量，農(nóng)業(yè)在農(nóng)村的主體性地位已經(jīng)發(fā)生了改變。

    (2)農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)業(yè)收入的絕對(duì)數(shù)降低，占總收入的相對(duì)比例也降低。以戶為對(duì)象，2009年每戶的農(nóng)業(yè)收入平均為4214. 2元，2008年平均為5059. 59元，2007年為5307元。2009年每戶平均農(nóng)業(yè)收入與2008年相比下降了 16. 7 % , 2008年與2007年相比下降了4. 6%;農(nóng)業(yè)收入占總收入的比重下降，而2009年的農(nóng)民總收入與2008年相比呈現(xiàn)增長(zhǎng)的趨勢(shì)，可見農(nóng)業(yè)收入占總收入比例的下降，非農(nóng)業(yè)收入的增加。通過(guò)對(duì)106戶農(nóng)民2009年收入結(jié)構(gòu)調(diào)查數(shù)據(jù)的分析，非農(nóng)業(yè)收入占總收人的比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了農(nóng)業(yè)收入，平均為84%，是農(nóng)業(yè)收入占總收入比重均值的5. 2倍。

    農(nóng)業(yè)對(duì)于農(nóng)民從業(yè)的主體性地位發(fā)生改變及農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入下降的趨勢(shì)，表明了農(nóng)村土地的生產(chǎn)功能弱化的現(xiàn)實(shí)，但是這種現(xiàn)實(shí)并不能斷定農(nóng)村土地保障功能的喪失。農(nóng)民對(duì)其土地的保有量及其變化就充分顯示了農(nóng)村土地仍然具有保障功能，顯示了農(nóng)民對(duì)土地保障功能的“依賴”。農(nóng)民保留口糧田地的行為就可以充分證明這一點(diǎn)。在長(zhǎng)期有非農(nóng)業(yè)工作的前提之下，村民流轉(zhuǎn)土地的意愿明顯高于沒(méi)有穩(wěn)定非農(nóng)工作時(shí)的意愿。前者愿意流轉(zhuǎn)出土地的比重平均為70%，而后者為40%。同時(shí)從這些數(shù)據(jù)分析中也可以看出，非農(nóng)就業(yè)的穩(wěn)定性將有利于促進(jìn)農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)，土地依然承擔(dān)著農(nóng)民的就業(yè)保障和其他的保障功能。

2、土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障的影響

2. 1土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地保障功能的影響通過(guò)土地流轉(zhuǎn)可以將土地資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成為土地資本。從土地流轉(zhuǎn)的收入對(duì)農(nóng)民收入的影響來(lái)分析，土地流轉(zhuǎn)收入占農(nóng)業(yè)收入的比重為14. 59%，占總收入的比重為0. 65 % 0 2008年土地流轉(zhuǎn)的收入平均數(shù)(以戶為計(jì)量單位)較2007年上漲了66. 4元，上漲率為13. 06% , 2009年土地流轉(zhuǎn)收入與2008年基本持平。但是由于土地流轉(zhuǎn)收入占農(nóng)業(yè)收入比重低，土地流轉(zhuǎn)收入不能對(duì)農(nóng)業(yè)收入產(chǎn)生較大變化，從而對(duì)土地養(yǎng)老保障功能產(chǎn)生較大影響。在非農(nóng)就業(yè)收入高的地區(qū)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)土地養(yǎng)老保障功能的直接影響水平更低。相反，非農(nóng)就業(yè)對(duì)農(nóng)民總收入的增長(zhǎng)影響較大，非農(nóng)就業(yè)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障行為的影響更明顯。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障行為的影響的另一個(gè)層面，就是通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力，促進(jìn)非農(nóng)就業(yè)方面顯示出來(lái)，但是在土地約束勞動(dòng)力的機(jī)制已經(jīng)不明顯的情況下，這種影響也不太明顯。

2. 2土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老保障行為的影響農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障行為影響保持在較低水平。主要表現(xiàn)在以下幾方面:

    (1)從調(diào)查的數(shù)據(jù)(見表1)可以看出，參與流轉(zhuǎn)土地的42戶農(nóng)戶，其中有15戶(占調(diào)查參與土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的33 %)擔(dān)心土地流轉(zhuǎn)會(huì)影響到養(yǎng)老。9戶農(nóng)戶主認(rèn)為土地重要，其他的則認(rèn)為土地升值流轉(zhuǎn)后則體現(xiàn)不出來(lái)或認(rèn)為勞動(dòng)能力下降等原因。67%的農(nóng)戶則認(rèn)為不會(huì)影響到其養(yǎng)老水平。持這種觀點(diǎn)的理由:一是土地到期后使用權(quán)依然歸自己(持此看法有7戶，占16. 6% );二是土地的收入占總收入的比重不高，(持此看法有18戶，占42. 8 % );三是通過(guò)流轉(zhuǎn)后獲得租金(持此看法有3戶，占7. 1 %);四是認(rèn)為可以通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)和子女贍養(yǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老(持此看法有6戶，占14. 28%)，與土地流轉(zhuǎn)的關(guān)系不大。

    (2)從土地流轉(zhuǎn)戶與非土地流轉(zhuǎn)戶家庭的參保率(此處的家庭參保率二實(shí)際參保人數(shù)/應(yīng)保人數(shù)x 100%)比較分析來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)戶42戶的參保率與非土地流轉(zhuǎn)戶64戶的家庭參保率在統(tǒng)計(jì)上沒(méi)有顯著的差異。利用stata軟件，做兩樣本的參保率均值t檢驗(yàn)。我們將土地流轉(zhuǎn)與否變量表示為traps，土地流轉(zhuǎn)戶該變量取值為1，非流轉(zhuǎn)戶為0;家庭參保率變量表示為join。

    從表2可以得出，土地流轉(zhuǎn)戶與非流轉(zhuǎn)戶的家庭參保率差異并不明顯，標(biāo)準(zhǔn)差也較小。由于流轉(zhuǎn)戶與非流轉(zhuǎn)戶在參保率取值上的分布的方差并不相同，因而采用添加unequal選項(xiàng)的均值t檢驗(yàn)。過(guò)程與結(jié)果如下:

    以上結(jié)果顯示，土地流轉(zhuǎn)戶與土地非流轉(zhuǎn)戶的家庭參保率均值沒(méi)有顯著差異。因而在目前土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的水平上，土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民的養(yǎng)老保障行為的影響并不突出。

    (3)在研究中“假設(shè)租金上漲”，有25%的被調(diào)查村民愿意增加參保人數(shù)或繳費(fèi)額，有50%的農(nóng)戶則認(rèn)為，其不會(huì)增加參保人數(shù)或繳費(fèi)額，還有25%左右的農(nóng)戶則認(rèn)為，這兩者之間不存在直接的聯(lián)系。農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)與農(nóng)民參保行為之間的關(guān)系并不顯著。

    (4)從養(yǎng)老保障的支出來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)的所得小于參保支出。89戶家庭的土地流轉(zhuǎn)所得均小于參保支出，占調(diào)查總戶數(shù)的83. 9%。由此可推斷，大多數(shù)農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)收入無(wú)法支撐參保支出。同時(shí)由統(tǒng)計(jì)表可以計(jì)算出土地流轉(zhuǎn)收入占參保支出的比重為25. 8%，無(wú)法維持一戶家庭的參保支出。所以可以推斷土地流轉(zhuǎn)對(duì)農(nóng)民社會(huì)養(yǎng)老保障行為的影響很小。

3、農(nóng)民養(yǎng)老意識(shí)和認(rèn)可的養(yǎng)老方式的變遷

3.1農(nóng)民的養(yǎng)老意識(shí)已發(fā)生改變農(nóng)民的養(yǎng)老意識(shí)則主要是指農(nóng)民選擇養(yǎng)老方式的觀念。我國(guó)農(nóng)民傳統(tǒng)的養(yǎng)老意識(shí)傾向于家庭養(yǎng)老，但是隨著社會(huì)的發(fā)展，農(nóng)民的養(yǎng)老意識(shí)也發(fā)生了變化。通過(guò)對(duì)訪談數(shù)據(jù)的分析，農(nóng)民的養(yǎng)老意識(shí)已有兩個(gè)方面的轉(zhuǎn)變:(1)被動(dòng)性的養(yǎng)老觀念向主動(dòng)性的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。從對(duì)參保戶的調(diào)查中可以了解到，84戶被調(diào)查農(nóng)戶中，有79. 2%的農(nóng)戶認(rèn)為參加養(yǎng)老保險(xiǎn)“可以減輕兒女的負(fù)擔(dān)，老有所養(yǎng)”，與傳統(tǒng)的“養(yǎng)兒防老”的意識(shí)已經(jīng)有了很大的區(qū)別;從傳統(tǒng)意義上的對(duì)人的依賴向?qū)ι鐣?huì)投資來(lái)達(dá)到養(yǎng)老的轉(zhuǎn)變，開始了由家庭式的養(yǎng)老意識(shí)向社會(huì)化的養(yǎng)老意識(shí)過(guò)度。(2)靜態(tài)的養(yǎng)老觀念向動(dòng)態(tài)的養(yǎng)老觀念轉(zhuǎn)變。農(nóng)民的養(yǎng)老不再局限于家庭和土地，社會(huì)化的養(yǎng)老途徑增加了農(nóng)民養(yǎng)老的可靠性。有15戶(占回答此問(wèn)題戶數(shù)的30%)表示適當(dāng)條件下可全部流轉(zhuǎn)，不留存土地，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為隨著年齡的增長(zhǎng)勞動(dòng)能力會(huì)減弱。

3. 2農(nóng)民認(rèn)可的養(yǎng)老方式更加傾向于養(yǎng)老保險(xiǎn)在對(duì)“農(nóng)戶認(rèn)為最可行的養(yǎng)老方式”的調(diào)查中，有70. 75%的被調(diào)查農(nóng)戶認(rèn)為自己以后的養(yǎng)老方式是依靠養(yǎng)老保險(xiǎn)養(yǎng)老，而傳統(tǒng)的“土地+家庭(兒女養(yǎng)老)”的養(yǎng)老方式只占18. 87%。農(nóng)民在養(yǎng)老方式上的選擇更加傾向于通過(guò)養(yǎng)老保險(xiǎn)的途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保障(見表5)。

4、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在農(nóng)村的運(yùn)行狀況

    從句容市三村的調(diào)查結(jié)果來(lái)看，新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)在三村的試點(diǎn)時(shí)間短(2008年試點(diǎn))，發(fā)展較快，截止2009年底參保率達(dá)到27.5 %。通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保在句容市三村的運(yùn)行主要存在以下3個(gè)方面的不足:

4.1農(nóng)民對(duì)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)政策認(rèn)識(shí)不足，存在一定的盲目性主要表現(xiàn)在不清楚養(yǎng)老金水平的戶數(shù)占調(diào)查總戶數(shù)的65 %(見表6);當(dāng)問(wèn)到養(yǎng)老金是否合理時(shí)，61. 32%的農(nóng)戶都選擇了“無(wú)所謂合不合理”這一選項(xiàng)(見表7)。

4. 2新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在實(shí)際的運(yùn)行中.多層次、差異化的繳費(fèi)制度設(shè)計(jì)沒(méi)有得到充分的體現(xiàn)在繳費(fèi)的檔次上，只有一個(gè)檔次設(shè)計(jì)，年均繳費(fèi)438元。這種硬性的繳費(fèi)沒(méi)有顧及到農(nóng)村人均收入的差異性。農(nóng)村人均收入差距的存在，顯示了這一制度的設(shè)計(jì)不完善。一方面是由于新農(nóng)保增加了農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)的負(fù)擔(dān)，另一方面就是繳費(fèi)額度的設(shè)計(jì)，沒(méi)有設(shè)計(jì)出適合不同農(nóng)民群體的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

    農(nóng)民對(duì)新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的認(rèn)知不足和多層次、差異化的繳費(fèi)制度在實(shí)踐中的缺位，這些因素都不利于推行新型的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

5、土地保障困境背景下的農(nóng)民養(yǎng)老保障出路設(shè)計(jì)

    農(nóng)村土地保障困境的存在，一方面表明農(nóng)民養(yǎng)老保障需要通過(guò)社會(huì)保障來(lái)加以完善，另一方面又要考慮到農(nóng)村土地“保障困境”所顯示的另一種現(xiàn)實(shí)，即土地仍然有一定的保障功能。在“保障困境”的背景之下，結(jié)合農(nóng)村養(yǎng)老保障發(fā)展的實(shí)際情況，可從以下4個(gè)方面來(lái)促進(jìn)農(nóng)民養(yǎng)老保障的發(fā)展和完善。

5. 1完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度，提高農(nóng)民保障水平農(nóng)村土地“保障困境”的出現(xiàn)，呼吁農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的完善。農(nóng)村的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)也要基于這種現(xiàn)實(shí)考慮，這樣的制度設(shè)計(jì)才能確保其適應(yīng)性。一是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障的定位要明確，我國(guó)農(nóng)村的養(yǎng)老保障水平因受到國(guó)情的影響必然是低水平的。二是農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)必然要考慮到公平的要素，其受惠的普遍性、公正性應(yīng)當(dāng)?shù)玫街匾?。三是要加?qiáng)宣傳，提高農(nóng)民對(duì)新農(nóng)保這一制度的科學(xué)認(rèn)知水平，提高村民參保的積極性。四是作為農(nóng)村養(yǎng)老保障制度重要組成部分的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)考慮農(nóng)村人均收入的差異性的存在，多層次繳費(fèi)的保障制度設(shè)計(jì)有利于確保不同收入群體支付保障支出的可行性。五是由于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度在農(nóng)村的長(zhǎng)期性缺位，農(nóng)民的年齡結(jié)構(gòu)也處于不同的層次，設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)當(dāng)注重靈活性。六是由于農(nóng)村土地保障困境顯示，農(nóng)民通過(guò)保留口糧地來(lái)實(shí)現(xiàn)保障的客觀存在，有其自身的意義?？梢钥紤]將農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)成為農(nóng)民養(yǎng)老保障的一個(gè)補(bǔ)充，多元化的養(yǎng)老保障是提高農(nóng)民養(yǎng)老保障水平的必然選擇。

5. 2保障農(nóng)民的土地合法權(quán)益，保證農(nóng)民選擇的自主性一方面要嚴(yán)格依法進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，充分尊重農(nóng)民的自全陛，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。土地流轉(zhuǎn)只有在尊重農(nóng)民的自主性和保障農(nóng)民合法權(quán)益的基礎(chǔ)上，才能保障農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化發(fā)展。行政干預(yù)、集體流轉(zhuǎn)這些流轉(zhuǎn)途徑的存在，可能出現(xiàn)對(duì)群眾自主性的踐踏，因而要確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的有效參與。另一方面要結(jié)合農(nóng)民生活生產(chǎn)的實(shí)際情況，科學(xué)促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的發(fā)展。土地“保障困境”所顯示的農(nóng)民保留口糧地的行為，應(yīng)當(dāng)值得關(guān)注。農(nóng)村土地承擔(dān)著生產(chǎn)和保障等多重功能，甚至還是農(nóng)民精神生活的重要組成部分，簡(jiǎn)單的以“土地?fù)Q保障”的做法應(yīng)當(dāng)慎重從事。

篇8

摘 要 進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著人口的膨脹和生產(chǎn)的無(wú)限擴(kuò)展，我國(guó)土地資源的相對(duì)稀缺性越來(lái)越明顯，簡(jiǎn)單的土地所有權(quán)已不能滿足所有者的個(gè)人利益需要，而更難達(dá)到土地資源價(jià)值和效益最大化的實(shí)現(xiàn)。特別是農(nóng)村基本農(nóng)田的保護(hù)問(wèn)題越來(lái)越突出，生產(chǎn)的發(fā)展要求多占用土地，而為了最大限度的保護(hù)農(nóng)民的利益，保住農(nóng)民的“飯碗”，實(shí)行耕地保護(hù)制度勢(shì)在必行。

關(guān)鍵詞 農(nóng)村 土地所有權(quán) 改革

一、我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)及核心內(nèi)容

（一）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)

1．明晰產(chǎn)權(quán)，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位

土地稀缺性的增強(qiáng)和土地價(jià)值的提升，以及農(nóng)民對(duì)土地利益的要求需要進(jìn)一步明晰農(nóng)民同土地之間的權(quán)利關(guān)系，確立農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)主體地位。這就是要從根本上解決農(nóng)民在土地上的收益權(quán)的保護(hù)問(wèn)題。當(dāng)前，深化土地產(chǎn)權(quán)制度改革無(wú)疑是解決問(wèn)題的核心。

2．強(qiáng)化農(nóng)村土地承包權(quán)，弱化集體所有權(quán)

黨的十六大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“堅(jiān)持黨在農(nóng)村的基本政策，長(zhǎng)期穩(wěn)定并不斷完善以家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制”。這就要求我們必須首先穩(wěn)定和完善作為該經(jīng)營(yíng)體制基礎(chǔ)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。在現(xiàn)有制度框架內(nèi)，進(jìn)一步弱化集體所有權(quán)，強(qiáng)化農(nóng)戶承包權(quán)，把占有、使用、收益和處分權(quán)都給農(nóng)戶，農(nóng)戶成為實(shí)在的而不是名義上的土地主人。承包權(quán)實(shí)質(zhì)上是對(duì)所有權(quán)的分割。承包合同越是長(zhǎng)期化、固定化，承包權(quán)對(duì)所有權(quán)的分割程度就越高。在現(xiàn)有中國(guó)農(nóng)地承包制下，承包權(quán)越穩(wěn)定，農(nóng)戶的收益越高。在家庭承包成為合法以后，我們要從政策層面轉(zhuǎn)到法律層面給它一個(gè)有力、可靠的保障。

（二）農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予物權(quán)的屬性，讓農(nóng)民擁有農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并使土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的基本目標(biāo)的根本途徑。

土地承包權(quán)的物權(quán)化可以保障農(nóng)民的權(quán)益不受土地所有權(quán)變動(dòng)的影響，穩(wěn)定農(nóng)民的直接經(jīng)營(yíng)和交易預(yù)期，減少未來(lái)不確性因素對(duì)農(nóng)民權(quán)益的影響。具體表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化可以強(qiáng)化農(nóng)民的土地所有權(quán)，對(duì)作為發(fā)包方的集體任意撕毀合同的違約行為起到有效的制約作用；二是承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)性質(zhì)還可以直接對(duì)抗任何組織和個(gè)人對(duì)農(nóng)民土地的侵權(quán)行為，有效保護(hù)耕地，保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。同時(shí)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)化會(huì)使農(nóng)民在利用土地方面獲得更大的自由度，有利于農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。這對(duì)于農(nóng)民走出土地、擺脫貧窮、實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模經(jīng)營(yíng)、推動(dòng)城市化進(jìn)程將具有重要的意義。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化的歷程與未來(lái)改革模式展望

（一）既有的政策和法律對(duì)土地承包權(quán)的規(guī)定

從土地承包期限上來(lái)看， 2002年8月29日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第20條規(guī)定：“耕地的承包期為30年，草地的承包期為30至50年，林地的承包期為30至70年，特殊林木林地的承包期經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門的批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)?！?/p>

從土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)來(lái)看，既有的政策和法律所賦予農(nóng)民對(duì)自己經(jīng)營(yíng)的土地的處置權(quán)的自由度越來(lái)越大。2002年8月9日頒布的《農(nóng)村土地承包法》第34條規(guī)定： “土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方。承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)及流轉(zhuǎn)方式”；第37條規(guī)定：“采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他流轉(zhuǎn)方式的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案”。

（二）《物權(quán)法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)性質(zhì)的確認(rèn)與未來(lái)改革模式選擇

關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，物權(quán)法的相關(guān)規(guī)定在一定程度上背離了其作為一種物權(quán)的性質(zhì)?！段餀?quán)法》第133條規(guī)定： “通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地，依照農(nóng)村土地承包法等法律和國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！币?guī)定說(shuō)明，可以作為轉(zhuǎn)讓標(biāo)的的土地是“通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包荒地等農(nóng)村土地”，表面上包含了“等農(nóng)村土地”，但其意義有限，標(biāo)的范圍受到很大限制。而且對(duì)于抵押權(quán)， 《物權(quán)法》第180條第三款規(guī)定債務(wù)人或者第三人有權(quán)將“以招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的荒地等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”用于抵押，可在第184條中卻規(guī)定“耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)”不得抵押，但法律規(guī)定可以抵押的除外。如果承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種債權(quán)，那么其作為一種相對(duì)權(quán)直接關(guān)系到合同另一方當(dāng)事人即發(fā)包人的利益，這就在法律上需要對(duì)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓作出限制。但如果將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種真正的物權(quán)，那么土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人就有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或者以其他方式流轉(zhuǎn)，只是流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)原土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合同剩余的期限，并且流轉(zhuǎn)合同需報(bào)發(fā)包人備案。對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的過(guò)多限制，妨礙了土地的優(yōu)化配置，為發(fā)包人干預(yù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同提供了法律依據(jù)，也為以行政或準(zhǔn)行政手段配置土地資源留下了太多的余地。為了保障經(jīng)營(yíng)權(quán)人的財(cái)產(chǎn)權(quán)和生產(chǎn)的自，法律不應(yīng)再對(duì)這種財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓施加過(guò)多的限制，只有這樣才能真正促使農(nóng)民與土地的利益結(jié)合在一起，更好地發(fā)揮土地的經(jīng)濟(jì)效益，保護(hù)土地資源。

結(jié)束語(yǔ)：

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的最終目標(biāo)指向是以恢復(fù)農(nóng)民地權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的制度變遷。當(dāng)前，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革的核心內(nèi)容主要是把土地承包權(quán)賦予真正的物權(quán)屬性，這樣可以在土地集體所有制的前提下賦予農(nóng)戶以土地經(jīng)濟(jì)所有權(quán)，集體合作經(jīng)濟(jì)組織保留對(duì)土地的終極所有權(quán)，并通過(guò)一定的收益權(quán)來(lái)體現(xiàn)。對(duì)《物權(quán)法》中相關(guān)規(guī)定的修正和完善，正是我們邁向新的改革目標(biāo)的起點(diǎn)。

參考文獻(xiàn)：

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關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；流轉(zhuǎn)；改革

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的含義和現(xiàn)狀

1.農(nóng)村土地是指農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地以及其他用于農(nóng)業(yè)的土地。農(nóng)村集體所有制土地流轉(zhuǎn)既包括土地所有權(quán)的流轉(zhuǎn)，又包括土地使用權(quán)的變動(dòng)，但根據(jù)現(xiàn)行憲法和土地管理法規(guī)定，農(nóng)村集體所有制土地的所有權(quán)流轉(zhuǎn)，僅限于國(guó)家對(duì)集體所有土地的征收，是一種不可逆轉(zhuǎn)的單向流轉(zhuǎn)。

2.目前我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀。(1)農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模擴(kuò)大，速度加快，但總體上仍處于一個(gè)較低的水平。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的推進(jìn)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，速度有所加快。盡管如此，農(nóng)地流轉(zhuǎn)在總體上仍處于一個(gè)較低的水平。農(nóng)地流轉(zhuǎn)無(wú)論是在規(guī)模上，還是在速度上，都落后于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(2)農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴(kuò)張明顯，但地區(qū)之間發(fā)展不平衡。農(nóng)地流轉(zhuǎn)是隨著的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的推進(jìn)而發(fā)展的。近年來(lái)農(nóng)地流轉(zhuǎn)地域擴(kuò)張較為明顯，呈沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大中城市郊區(qū)向內(nèi)地由點(diǎn)向面全面擴(kuò)展。但是，由于地區(qū)之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件、農(nóng)地制度實(shí)現(xiàn)形式、農(nóng)民文化背景及地方政府偏好等差異，致使地區(qū)之間農(nóng)地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出很大差異。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

1.模糊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，不完整的農(nóng)民地權(quán)。在框架下，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)被分解為三種權(quán)利： 所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)。農(nóng)地所有權(quán)歸集體所有使集體在很大程度上是土地流轉(zhuǎn)的真正主體，而集體本身的界定就不明確，這使得行使土地所有權(quán)的時(shí)候容易發(fā)生多個(gè)產(chǎn)權(quán)主體的相互沖突，降低效率

2.不健全的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、社會(huì)保障制度等配套聯(lián)動(dòng)機(jī)制不健全。目前，我國(guó)的土地流轉(zhuǎn)缺乏完整的價(jià)格體系，在歷史上又沒(méi)有可供參考的價(jià)格，一些地方因缺乏信息中介，更缺乏土地市場(chǎng)，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有完全展開，交易量小，流轉(zhuǎn)價(jià)格低。就社會(huì)保障而言，我國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系尚未形成，而進(jìn)城打工的農(nóng)民由于很難取得城市戶口使得農(nóng)民寧可粗放經(jīng)營(yíng)、撂荒棄耕也不愿將土地出讓出去，阻礙了土地流轉(zhuǎn)。

3.不規(guī)范的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)形式及合同，合同兌現(xiàn)困難。當(dāng)前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的合同多種多樣，有書面、口頭的，有的什么也沒(méi)有。有的即使有書面的合同，但合同也不夠規(guī)范。有關(guān)合同條款(權(quán)利、義務(wù))標(biāo)的也不夠明確，加之農(nóng)民的合同契約意識(shí)和法制觀念不強(qiáng)，當(dāng)市場(chǎng)價(jià)格或其他因素發(fā)生變化時(shí)，合同不到期就收回，致使承包合同違約和糾紛多，兌現(xiàn)率低。

4.土地流轉(zhuǎn)缺乏正確的引導(dǎo)和規(guī)范性文件規(guī)定，村組織未充分發(fā)揮職能作用。農(nóng)村多數(shù)農(nóng)戶間的土地流轉(zhuǎn)是自發(fā)的缺乏正確的引導(dǎo)，導(dǎo)致流轉(zhuǎn)無(wú)序。同時(shí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和村社合作經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地流轉(zhuǎn)難于插手也無(wú)法正確引導(dǎo)，不能發(fā)揮應(yīng)有的管理職能。

三、解決問(wèn)題的對(duì)策

1.推動(dòng)土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)新，賦予農(nóng)民穩(wěn)定預(yù)期。農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)民擁有除所有權(quán)外的其他權(quán)力，農(nóng)民可以按自己的意愿對(duì)土地使用權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)，農(nóng)民流轉(zhuǎn)其經(jīng)營(yíng)的土地只需要登記，不需要批準(zhǔn)，同時(shí)國(guó)家應(yīng)給予農(nóng)民永久的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，給農(nóng)民帶來(lái)更大的穩(wěn)定性預(yù)期，不但可以使農(nóng)民增加對(duì)承包土地的投入，更重要的是為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

2.大力培養(yǎng)農(nóng)村土地市場(chǎng)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。(1)探索建立土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓機(jī)制，允許農(nóng)村土地在一定范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，并通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制形成合理的土地轉(zhuǎn)讓價(jià)格。(2)培育和發(fā)展各種類型的為土地流轉(zhuǎn)提供服務(wù)中介組織。(3)建立調(diào)節(jié)機(jī)制，防止土地使用權(quán)過(guò)于集中，以調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中壟斷和不公平現(xiàn)象。(4)建立多層次的社會(huì)保障體系，逐步弱化土地的福利和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地轉(zhuǎn)出者解決后顧之憂。

3.做好宣傳，加強(qiáng)培訓(xùn)，落實(shí)規(guī)范管理。農(nóng)村集體土地的承包經(jīng)營(yíng)和流轉(zhuǎn)涉及農(nóng)村千家萬(wàn)戶，因此各級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)。(1)要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)重要性的宣傳，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的宣傳，提高農(nóng)民生產(chǎn)積極性，主動(dòng)運(yùn)用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；(2)要加強(qiáng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極作用的宣傳，鼓勵(lì)和引導(dǎo)農(nóng)戶堅(jiān)持合理原則流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)；(3)要組織干部群眾認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹有關(guān)法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，讓農(nóng)民自覺(jué)履行合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)，減少合同糾紛。

4.及時(shí)研究制定土地承包糾紛調(diào)解和仲裁辦法，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。準(zhǔn)確及時(shí)地調(diào)解承包合同糾紛，有利于緩解農(nóng)村矛盾，保護(hù)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。各級(jí)農(nóng)業(yè)承包合同管理機(jī)構(gòu)要抓好合同的鑒證工作，并妥善保存合同文本，以監(jiān)督合同的正常履行，同時(shí)要總結(jié)平時(shí)的調(diào)解經(jīng)驗(yàn)，制定切實(shí)可行的糾紛調(diào)解和仲裁辦法，并成立專門的調(diào)解和仲裁機(jī)構(gòu)，及時(shí)有效地調(diào)解合同糾紛，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

參考文獻(xiàn)：

[1]科斯等：財(cái)產(chǎn)結(jié)構(gòu)與制度變遷.上海人民出版社，上海三聯(lián)書店.1994.

[2]葉劍平編著：《中國(guó)農(nóng)村土地制度研究》[M]北京 中國(guó)農(nóng)業(yè)出版社 2000年.

篇10

［關(guān)鍵詞］農(nóng)村；土地制度；經(jīng)濟(jì)發(fā)展

農(nóng)村改革中，土地制度的改革是重要的內(nèi)容之一，而土地制度隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會(huì)的變遷發(fā)生了多次的調(diào)整。農(nóng)村土地制度立足于當(dāng)前農(nóng)村土地的實(shí)際情況，兼顧公平與效率的重大原則，落實(shí)農(nóng)村土地制度的改革，保障農(nóng)民的基本權(quán)益，從而促進(jìn)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)之間的差距。

1農(nóng)村土地制度的內(nèi)容及特點(diǎn)

1.1農(nóng)村土地制度的內(nèi)容

農(nóng)村土地制度，主要包括耕地用途管制、耕地使用、產(chǎn)權(quán)歸屬等多個(gè)層面，其核心層面為產(chǎn)權(quán)制度。土地的使用制度，是關(guān)于使用土地的具體條文，規(guī)定了使用土地的形式、條件以及程序等，明確了農(nóng)村土地的權(quán)屬問(wèn)題。在農(nóng)村，取得土地的使用權(quán)說(shuō)明使用者能夠在不改變土地使用形式的前提下，獲得經(jīng)濟(jì)收入。無(wú)論處于哪種社會(huì)形式，只要存在農(nóng)村的使用權(quán)與所有權(quán)，就必然會(huì)限制土地的使用形式及權(quán)利，如果將土地的使用權(quán)與所有權(quán)分開，就會(huì)使土地分屬于不同的主體，因此必須建立相應(yīng)的制度加以約束，明確雙方的責(zé)任與權(quán)利。此時(shí)，國(guó)家就要發(fā)揮引導(dǎo)、制約、調(diào)節(jié)、保護(hù)以及公正的責(zé)任，確保土地的使用能夠依法進(jìn)行。

1.2農(nóng)村土地制度的特點(diǎn)

農(nóng)村土地制度除了具有約束性之外，還擁有自身的特點(diǎn)。（1）基礎(chǔ)性。無(wú)論哪一種社會(huì)的形式、制度，都無(wú)法改變土地的基礎(chǔ)屬性，這種屬性包含了土地制度在內(nèi)，因此土地制度是其他制度制定、頒布與實(shí)施的基礎(chǔ)。（2）關(guān)聯(lián)性。農(nóng)村土地制度的實(shí)施效果，直接影響著農(nóng)業(yè)、糧食的發(fā)展與生產(chǎn)，我國(guó)正處于城鎮(zhèn)化、工業(yè)化以及現(xiàn)代化發(fā)展的重要時(shí)期，恰當(dāng)、合理的土地制度能夠促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。（3）系統(tǒng)性。農(nóng)村的土地制度包含了使用權(quán)、產(chǎn)權(quán)等內(nèi)容的整體，統(tǒng)籌各項(xiàng)內(nèi)容形成最終的制度，因此該制度具有系統(tǒng)性。

2農(nóng)村土地制度制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展

2.1產(chǎn)權(quán)不明確

就我國(guó)的土地法而言，其規(guī)定了農(nóng)村土地屬于村民小組、村集體、鄉(xiāng)集體，但實(shí)際上這些概念相對(duì)模糊。根據(jù)具體的實(shí)施情況，政府仍然掌握著土地的實(shí)質(zhì)權(quán)利，部分基層政府在未征得土地使用者意見的情況下，就私自將土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致大量違規(guī)征地、用地的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》規(guī)定：農(nóng)村、郊區(qū)的土地，除了按照法律規(guī)定屬于國(guó)家的部分，其余屬于集體，從而導(dǎo)致基層政府成為土地的直接管理者，增加了的現(xiàn)象，在一定程度上損害了農(nóng)民的實(shí)際權(quán)益。通常情況下，農(nóng)民的土地使用權(quán)限為三十年，因此不能進(jìn)行繼承或者交易，一旦使用權(quán)限“到期”，政府就很有可能收回土地的承包權(quán)，這就影響農(nóng)民的積極性。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)通過(guò)低廉的價(jià)格獲得土地的使用權(quán)，使人們對(duì)土地使用的觀念發(fā)生偏差，認(rèn)為使用土地的成本較低，由于這種觀念的產(chǎn)生，就會(huì)出現(xiàn)浪費(fèi)土地資源的現(xiàn)象。

2.2市場(chǎng)體系不健全

就當(dāng)前的現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)村中集體管理土地的環(huán)節(jié)較為薄弱，由于法律在土地流轉(zhuǎn)方面的規(guī)定相對(duì)抽象，導(dǎo)致地方部門無(wú)法將其落實(shí)在日常管理中，當(dāng)村民就土地發(fā)生糾紛時(shí)，也無(wú)法根據(jù)法律進(jìn)行妥善地處理。農(nóng)民之間土地發(fā)生流轉(zhuǎn)常常發(fā)生操作不當(dāng)?shù)默F(xiàn)象，一旦發(fā)生這樣的現(xiàn)象，就會(huì)引發(fā)扯皮的現(xiàn)象，使得農(nóng)民之間無(wú)法妥善處理。另外，在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中，沒(méi)有對(duì)價(jià)位進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)定，導(dǎo)致轉(zhuǎn)出方提出的價(jià)錢不合理，轉(zhuǎn)入方盡量將價(jià)格壓低。對(duì)于農(nóng)村的土地而言，沒(méi)有系統(tǒng)的管理制度，對(duì)土地進(jìn)行隨意的開發(fā)，擾亂市場(chǎng)秩序。還有部分農(nóng)民不想進(jìn)行農(nóng)業(yè)耕作，也不愿將其對(duì)外承包，導(dǎo)致土地出現(xiàn)閑置與浪費(fèi)的現(xiàn)象，從而影響農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

2.3未形成規(guī)模經(jīng)濟(jì)

實(shí)行改革開放時(shí)，農(nóng)村的土地實(shí)行了，很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，但同時(shí)發(fā)生了小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)土地的現(xiàn)象。在農(nóng)村，分散經(jīng)營(yíng)土地會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力下降，阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的腳步，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的增強(qiáng)，我國(guó)尚未形成規(guī)模的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致無(wú)法降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本，無(wú)法提高產(chǎn)品的生產(chǎn)率?；谶@樣的情況，基層政府可以轉(zhuǎn)移農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力，增加農(nóng)民致富的渠道，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的經(jīng)營(yíng)效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)向現(xiàn)代化、規(guī)?；姆较虬l(fā)展。

3改進(jìn)土地制度促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

3.1轉(zhuǎn)換土地所有權(quán)

轉(zhuǎn)換土地的所有權(quán)，就是農(nóng)民擁有承包權(quán)，國(guó)家擁有所有權(quán)，這樣的產(chǎn)權(quán)體系能夠?qū)ν恋剡M(jìn)行統(tǒng)一管理，并且可以有效地降低管理土地的成本。目前，社保制度在農(nóng)村較為薄弱，而土地社保制度較強(qiáng)，因此有必要穩(wěn)定農(nóng)民的承包權(quán)，推動(dòng)并維護(hù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與社會(huì)的穩(wěn)定。就當(dāng)前的土地制度而言，對(duì)承包權(quán)的界定較為模糊，因此必須通過(guò)法律將使用權(quán)與承包權(quán)進(jìn)行區(qū)分。建立、完善相關(guān)的法律之后，除政府征地之外，個(gè)人或者集體等用地就必須按照規(guī)定進(jìn)行，一旦基層政府發(fā)生腐敗，就會(huì)擾亂土地的使用順序。通過(guò)上述措施，可以有效地防止土地的兼并現(xiàn)象，抑制農(nóng)民失業(yè)問(wèn)題，從而保障農(nóng)民的基本收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距。

3.2完善土地運(yùn)營(yíng)體制

完善農(nóng)村土地的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，可以有效地促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。首先，建立土地管理體系，明確規(guī)定土地的所有權(quán)問(wèn)題，規(guī)范土地的流轉(zhuǎn)、出讓等問(wèn)題，明確土地流轉(zhuǎn)的義務(wù)與責(zé)任，為農(nóng)村的土地的使用建立良好的法律環(huán)境。其次，健全土地商品化評(píng)估體系，我國(guó)的土地評(píng)估與分級(jí)制度還處于萌芽階段，不利于土地市場(chǎng)的發(fā)展，因此要盡快地完善定價(jià)體系，保障土地評(píng)估與定級(jí)的工作能夠順利的進(jìn)行。最后，建設(shè)土地市場(chǎng)中介，我國(guó)農(nóng)村土地中介組織尚未完善，沒(méi)有足夠的資金作為支撐，導(dǎo)致土地運(yùn)營(yíng)常出現(xiàn)糾紛，阻礙土地的流轉(zhuǎn)。對(duì)于上述的現(xiàn)象，應(yīng)該加快建設(shè)中介組織，具體而言，就是鼓勵(lì)一級(jí)市場(chǎng)將土地進(jìn)行壟斷，開放二、三級(jí)市場(chǎng)，促進(jìn)農(nóng)村土地在公開、公正、公平的環(huán)境中進(jìn)行交易與流轉(zhuǎn)。但是具體的實(shí)施需要政府的宏觀控制，同時(shí)盡可能地遵循農(nóng)民的意見，通過(guò)中介登錄、土地的相關(guān)信息，保障農(nóng)村土地能夠有效的運(yùn)營(yíng)與招商。目前，農(nóng)村出現(xiàn)很多閑置、浪費(fèi)的土地，政府以及中介應(yīng)該將其進(jìn)行儲(chǔ)備，做好交易、流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)備的工作。在開展土地儲(chǔ)備、交易與流轉(zhuǎn)的工作時(shí)，需要加強(qiáng)監(jiān)管力度，建立高素質(zhì)、高水平的監(jiān)管隊(duì)伍，嚴(yán)厲打擊非法交易行為。結(jié)合土地制度改革的方向與目標(biāo)，統(tǒng)籌農(nóng)村用地的制度管理，解決好農(nóng)村土地的交易與流轉(zhuǎn)問(wèn)題，針對(duì)性地完善承包制度，循序漸進(jìn)，健全相關(guān)制度。在開發(fā)、利用、交易土地時(shí)，切實(shí)地維護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益，從而激發(fā)農(nóng)村土地資源的使用潛能，完善農(nóng)村經(jīng)營(yíng)用地進(jìn)入市場(chǎng)的相關(guān)制度。在政府的統(tǒng)籌之下，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，從根本上縮小城鄉(xiāng)差距。

3.3健全農(nóng)村社保體系

上文提到，目前我國(guó)農(nóng)村的社保制度較弱，而土地社保制度較強(qiáng)，這樣的現(xiàn)象就會(huì)阻礙農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。強(qiáng)大的土地社保制度，會(huì)讓部分農(nóng)民認(rèn)為承包土地就是經(jīng)濟(jì)保障，在遇見更好的條件之前，不會(huì)放棄手中的土地。即使大部分的農(nóng)民已經(jīng)開始發(fā)展其他的致富途徑，但是仍然將土地作為基本保障，同時(shí)建立醫(yī)療保險(xiǎn)等保障來(lái)解決農(nóng)民的基本問(wèn)題。對(duì)于這樣的現(xiàn)象，各個(gè)地區(qū)要結(jié)合自身的發(fā)展現(xiàn)狀以及經(jīng)濟(jì)水平，建立符合農(nóng)民需求的社保體系。以此為基礎(chǔ)，在政府的調(diào)控之下，將沒(méi)有經(jīng)營(yíng)能力農(nóng)民手中的土地轉(zhuǎn)讓出來(lái)，進(jìn)行合理的資源配置，提高土地的利用率，增加農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)出率，不僅保障了農(nóng)民的基本生活，還有效地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

4結(jié)語(yǔ)

綜上所述，改革開放以后實(shí)行的土地制度，在很大程度上調(diào)動(dòng)了農(nóng)民的積極性，促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是隨著社會(huì)進(jìn)步，已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代化、城市化的需求，因此需要進(jìn)行改革。在政府的宏觀調(diào)控下，結(jié)合我國(guó)基本國(guó)情，制定符合現(xiàn)代需求與發(fā)展的土地制度，加強(qiáng)農(nóng)村社保力度，在保障農(nóng)民基本生活的基礎(chǔ)上，改革土地制度，促進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

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