導(dǎo)語(yǔ)：如何才能寫好一篇企業(yè)組織機(jī)構(gòu)改革方案，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

為進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、提高效率，建立和完善結(jié)構(gòu)合理、責(zé)權(quán)明確、精干高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)的企業(yè)管理體系，不斷增強(qiáng)企業(yè)活力和競(jìng)爭(zhēng)力，集團(tuán)公司決定進(jìn)一步深化公司機(jī)構(gòu)改革。

一、機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)和原則

按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變管理職能，整合人力資源，提高管理效率，改善公司治理；按照精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則，圍繞理順職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，進(jìn)一步規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)；按照保持動(dòng)態(tài)原則，進(jìn)一步適應(yīng)企業(yè)改革發(fā)展的要求，不斷改進(jìn)調(diào)整優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)，完善企業(yè)運(yùn)行機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)發(fā)展動(dòng)力。

二、機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)

（一）不再保留的有4個(gè)部門機(jī)構(gòu)：不再保留的有1、發(fā)展策劃部2、計(jì)劃投資部3、煤質(zhì)管理部4、精細(xì)化管理辦公室

（二）新組建的有1個(gè)部門機(jī)構(gòu)成立公司環(huán)保與綜合利用部。負(fù)責(zé)公司環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排宏觀管理、選煤業(yè)務(wù)管理、公司煤質(zhì)化驗(yàn)中心的管理等工作。

（三）調(diào)整管理職能及業(yè)務(wù)的部門和單位，調(diào)整管理職能及業(yè)務(wù)的部門和單位管理職能及業(yè)務(wù)。

1、加強(qiáng)董事會(huì)辦公室職能作用。承擔(dān)原發(fā)展策劃部承擔(dān)的企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略管理、國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策研究、企業(yè)中、長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃編制等職能。負(fù)責(zé)企業(yè)對(duì)外參股公司推薦、委派的股東代表、董事、監(jiān)事人員的管理工作。

2、將公司督查辦職能由公司辦公室劃轉(zhuǎn)到公司紀(jì)委、監(jiān)察審計(jì)部，增強(qiáng)督查辦職能作用。

3、增加企業(yè)管理部管理職能。增加原計(jì)劃投資部承擔(dān)的工程項(xiàng)目的決算審批工作，負(fù)責(zé)國(guó)債等專項(xiàng)工程的計(jì)劃統(tǒng)計(jì)工作，負(fù)責(zé)企業(yè)短期計(jì)劃編制、統(tǒng)計(jì)、工程造價(jià)管理、消耗定額管理等計(jì)劃管理職能。增加原精細(xì)化辦公室承擔(dān)的企業(yè)精細(xì)化管理等有關(guān)工作。將工資核算業(yè)務(wù)劃轉(zhuǎn)到人力資源部。

4、將資產(chǎn)管理部職能劃入財(cái)務(wù)部。履行企業(yè)資產(chǎn)管理、資本運(yùn)作、企業(yè)上市等職能。增加原計(jì)劃投資部項(xiàng)目立項(xiàng)、投資管理、投資分析等管理職能。

5、增加生產(chǎn)管理部管理職能。增加原計(jì)劃投資部生產(chǎn)計(jì)劃、維簡(jiǎn)計(jì)劃的管理職能，主持礦建等工程項(xiàng)目預(yù)算審批等工作。增加礦井煤質(zhì)管理職能。

6、增加安全管理部管理職能。增加對(duì)職業(yè)危害防治的管理職能。

7、增加人力資源部管理職能。增加原由企管部負(fù)責(zé)的工資核算職能。

8、將生產(chǎn)調(diào)度、電力調(diào)度、運(yùn)銷調(diào)度合并，統(tǒng)稱公司調(diào)度室，由生產(chǎn)管理部統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理，機(jī)電管理部負(fù)責(zé)電力調(diào)度業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作，運(yùn)銷公司負(fù)責(zé)運(yùn)銷調(diào)度的業(yè)務(wù)指導(dǎo)工作。

9、進(jìn)一步完善運(yùn)銷公司統(tǒng)一收購(gòu)制度，由運(yùn)銷公司負(fù)責(zé)集團(tuán)公司所有煤炭外銷業(yè)務(wù)。將原煤質(zhì)管理部商品煤煤質(zhì)管理及各驗(yàn)收站的管理劃歸運(yùn)銷公司。

10、由公司技術(shù)中心負(fù)責(zé)礦井技術(shù)改造工程、新礦區(qū)礦建工程及土建工程的施工管理，并負(fù)責(zé)主持土建工程預(yù)算的審核工作。

三、有關(guān)二級(jí)單位機(jī)構(gòu)改革任務(wù)

（一）不再保留的有2個(gè)二級(jí)單位1、不再保留天信公司二級(jí)單位建制。將天信公司華強(qiáng)建筑公司和籌建磚場(chǎng)劃到建業(yè)公司；將天信公司煤焦公司、商貿(mào)公司劃歸運(yùn)銷公司管理；將天信公司大修廠、印刷廠、勞保廠、陽(yáng)光假日旅行社等業(yè)務(wù)由群聯(lián)公司承包經(jīng)營(yíng)；由建安綜合管理處接收物管公司、離退休職工管理等業(yè)務(wù)。2、不再保留設(shè)備租賃中心二級(jí)單位建制。將設(shè)備租賃中心業(yè)務(wù)重組到物資供應(yīng)分公司，物資公司設(shè)置下屬的租賃站，承擔(dān)設(shè)備租賃業(yè)務(wù)。

（二）改革內(nèi)部管理體制的有1個(gè)二級(jí)單位撤消運(yùn)銷公司下屬的分公司機(jī)構(gòu)。

四、認(rèn)真抓好機(jī)構(gòu)改革的組織實(shí)施

篇2

關(guān)鍵詞：稅收管理創(chuàng)新

伴隨著新稅制的實(shí)施和稅收征管改革的不斷深人，我國(guó)稅收管理取得了歷史性的進(jìn)步。但是。稅收管理中一些深層次的問(wèn)題和矛盾，還沒(méi)有得到根本解決，特別是加人WTO后，傳統(tǒng)的稅收管理理念、管理模式和管理體制正面臨新的挑戰(zhàn)，迫切要求加快稅收管理的改革創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)型管理向現(xiàn)代型管理轉(zhuǎn)變。

一、稅收管理的理論創(chuàng)新

理論創(chuàng)新是社會(huì)發(fā)展和變革的先導(dǎo)。創(chuàng)新稅收管理理論是變革稅收管理的前提。由于歷史的原因。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)稅收管理理論研究不夠重視。稅收管理理論的發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于稅收改革與發(fā)展的實(shí)踐，也落后于其他一些重要社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域。

我國(guó)稅收征管改革摸著石頭過(guò)河走了10多年。稅收征管改革從一開(kāi)始就缺乏科學(xué)的理論準(zhǔn)備和理論指導(dǎo)。稅收征管改革基本上是憑經(jīng)驗(yàn)和直覺(jué)進(jìn)行。在解決改革出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題中徘徊。無(wú)論是20世紀(jì)80年代末，進(jìn)行的“征、管、查”三分離或二分離的摸索，還是新稅制實(shí)施后，對(duì)傳統(tǒng)專管員制度全面改革，所形成的“以申報(bào)納稅和優(yōu)化服務(wù)為基礎(chǔ)，以計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的新征管模式，以及進(jìn)人21世紀(jì)后，采取科技加管理措施，以信息化推進(jìn)專業(yè)化的深化稅收征管改革，基本上都是在理論準(zhǔn)備不足的情況下進(jìn)行的，未能從理論上對(duì)稅收管理改革目標(biāo)體系進(jìn)行深人系統(tǒng)地研究，在科學(xué)把握稅收管理的本質(zhì)、規(guī)律、原則等基本理論問(wèn)題的基礎(chǔ)上，形成稅收管理改革的基本理論框架，給予稅收管理改革堅(jiān)強(qiáng)有力的理論指導(dǎo)。因此，在改革的目標(biāo)方向上，缺乏準(zhǔn)確清晰的定位。目標(biāo)設(shè)計(jì)缺乏系統(tǒng)論證，征管改革的框架和基本模式一直處于變化之中，對(duì)征管改革的方向經(jīng)歷了反復(fù)探索和較長(zhǎng)時(shí)間的認(rèn)識(shí)過(guò)程；在改革的思路上。始終循著相互制約的指導(dǎo)思想，沿著職能劃分的思路。把分權(quán)制約過(guò)多地寄望于征、管、查職能的分解上。追求稅收征管的模式化；在改革的范圍上，側(cè)重于稅收征管的改革，忽視稅收行政管理的改革。未能把對(duì)以納稅人涉稅事項(xiàng)為主要管理對(duì)象的稅收征收管理和以征稅機(jī)關(guān)、征稅人為主要管理對(duì)象的稅收行政管理作為改革的整體進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)，忽視人力資源的配置管理和開(kāi)發(fā)利用；在改革的進(jìn)程上，對(duì)不同地區(qū)制約征管改革的因素研究不夠，缺乏整體規(guī)劃。常常處于走一步看一步，造成各地改革進(jìn)度不一。帶來(lái)征管業(yè)務(wù)的不規(guī)范、信息技術(shù)應(yīng)用的不統(tǒng)一。由此導(dǎo)致稅收管理改革走了一些彎路，浪費(fèi)了不少人力、物力和財(cái)力，增大了改革成本。

當(dāng)然，稅務(wù)部門在改革實(shí)踐中也進(jìn)行了一些理論探索，但主要還是停留在對(duì)改革方案的修修補(bǔ)補(bǔ)。疲于尋求解決具體問(wèn)題的措施上，缺乏在稅收管理改革實(shí)踐基礎(chǔ)上理論創(chuàng)新的自覺(jué)性和主動(dòng)性。要解決稅收管理改革中的問(wèn)題和矛盾，加快建立現(xiàn)代化稅收管理體系，提高稅收管理水平，必須創(chuàng)新稅收管理理論。

推進(jìn)稅收管理的理論創(chuàng)新，首先要轉(zhuǎn)換傳統(tǒng)稅收管理的理論視野和研究方法，注意在改革實(shí)踐中進(jìn)行稅收管理的理論探討，善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，把成功的經(jīng)驗(yàn)系統(tǒng)化、理論化；其次，要注意研究借鑒當(dāng)代西方公共管理理論和工商管理領(lǐng)域發(fā)展起來(lái)的管理理念、原則、方法和技術(shù)，結(jié)合我國(guó)稅收管理的實(shí)際，創(chuàng)造性地加以吸收和運(yùn)用，形成適合中國(guó)稅收管理特點(diǎn)的新思想、新方法、新體系，并在指導(dǎo)稅收管理改革實(shí)踐中加以豐富和發(fā)展；還要注意不斷研究稅收管理的內(nèi)在規(guī)律、原理和發(fā)展趨勢(shì)，善于抓住揭示稅收管理內(nèi)在客觀性的發(fā)現(xiàn)性認(rèn)識(shí)，創(chuàng)造稅收管理科學(xué)的前沿理論。通過(guò)尋求稅收管理理論突破與創(chuàng)新，推動(dòng)稅收管理的組織創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新和制度創(chuàng)新。徹底改變我國(guó)稅收管理改革目標(biāo)不明、方向不清的被動(dòng)局面，徹底改變稅收管理理念僵化、管理方式陳舊、管理手段單一的落后局面，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)稅收管理向現(xiàn)代稅收管理的根本轉(zhuǎn)變。

二、稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)是稅收管理發(fā)展的重要推動(dòng)力量。創(chuàng)新稅收管理離不開(kāi)現(xiàn)代科技手段的支撐。信息化是當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的大趨勢(shì)。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，對(duì)稅收管理正產(chǎn)生著革命性的影響，為創(chuàng)新稅收管理開(kāi)拓了廣闊的發(fā)展空間。創(chuàng)新稅收管理技術(shù)，以信息技術(shù)和通迅技術(shù)為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)稅收管理信息化是深化稅收管理改革，提高稅收管理質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的必由之路。

伴隨著稅收征管改革的深入，我國(guó)稅收管理信息化經(jīng)歷了從無(wú)到有、從人腦到電腦、從單機(jī)運(yùn)作到網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行的歷史性跨越，信息技術(shù)對(duì)稅收管理的支撐作用日益顯現(xiàn)，稅收管理技術(shù)有了重大突破。但不容忽視的是，我們不惜重金投入，購(gòu)置相當(dāng)數(shù)量和一定檔次的計(jì)算機(jī)技術(shù)裝備，與應(yīng)達(dá)到的應(yīng)用程度和應(yīng)用效果仍有相當(dāng)差距。在推進(jìn)稅收信息化建設(shè)過(guò)程中存在著不少問(wèn)題，突出表現(xiàn)在稅收信息化建設(shè)缺乏總體規(guī)劃，軟件開(kāi)發(fā)應(yīng)用雜亂無(wú)序，信息系統(tǒng)平臺(tái)不統(tǒng)一，數(shù)據(jù)處理缺乏層次性和綜合性，形成許多“信息孤島”；信息資源利用不充分，集中分析監(jiān)控能力不強(qiáng)，導(dǎo)致高技術(shù)與低效率并存，高成本與低產(chǎn)出共生，造成人財(cái)物的極大浪費(fèi)。對(duì)此，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)真總結(jié)和吸取過(guò)去在稅收信息化建設(shè)中留下的深刻教訓(xùn)，從戰(zhàn)略高度推進(jìn)稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)對(duì)信息化建設(shè)工程組織學(xué)的研究，克服盲目性和隨意性，加強(qiáng)對(duì)稅收管理技術(shù)的理論研究和應(yīng)用研究，徹底改變機(jī)器運(yùn)作模擬手工操作的狀況，挖掘信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的潛在效能。

創(chuàng)新稅收管理技術(shù)，實(shí)現(xiàn)稅收管理信息化，是科技與管理相互結(jié)合、相互促進(jìn)，推動(dòng)稅收管理發(fā)展，實(shí)現(xiàn)稅收管理現(xiàn)代化的過(guò)程。目的是要使人工管理與機(jī)器管理組成的整個(gè)管理體系效能最高。實(shí)現(xiàn)稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，推進(jìn)稅收管理信息化應(yīng)突出四個(gè)重點(diǎn)：

其一、堅(jiān)持按照一體化原則，遵循“統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施，保障安全”的指導(dǎo)思想，進(jìn)一步完善優(yōu)化信息化建設(shè)的總體方案和具體規(guī)劃，逐步實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)程、硬件配置、軟件開(kāi)發(fā)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的一體化，在稅收管理信息化建設(shè)整體推進(jìn)上求得新突破。

其二、從管理思想、管理戰(zhàn)略上突破傳統(tǒng)觀念和管理方式的束縛，適應(yīng)現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)發(fā)展的要求，實(shí)現(xiàn)技術(shù)創(chuàng)新與管理創(chuàng)新的互動(dòng)，在現(xiàn)代技術(shù)和科學(xué)管理有機(jī)結(jié)合上求得新突破。通過(guò)稅收管理的技術(shù)創(chuàng)新，改造管理流程，重組職能機(jī)構(gòu)，變革管理方法，優(yōu)化資源配置，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，把整個(gè)稅收管理工作有機(jī)地聯(lián)系和帶動(dòng)起來(lái)，形成上下級(jí)之間、同級(jí)之間的互動(dòng)響應(yīng)機(jī)制，構(gòu)建起與信息技術(shù)發(fā)展相適應(yīng)的管理平臺(tái)。

其三、利用先進(jìn)的通訊和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立多層次有針對(duì)性的稅收服務(wù)技術(shù)體系。一方面大力推進(jìn)網(wǎng)上申報(bào)、電話申報(bào)、磁盤申報(bào)、銀行卡申報(bào)等多種電子申報(bào)方式，大力推進(jìn)稅、銀、庫(kù)聯(lián)網(wǎng)，實(shí)現(xiàn)納稅申報(bào)和稅款征收信息的網(wǎng)上流轉(zhuǎn)，最大限度方便納稅人及時(shí)快捷申報(bào)納稅，為實(shí)現(xiàn)集中征收奠定基礎(chǔ)。另一方面全面建立稅法咨詢、稅收法規(guī)、涉稅事項(xiàng)的計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，包括提供電話自動(dòng)查詢和人工查詢系統(tǒng)，電子化的自動(dòng)催報(bào)催繳系統(tǒng)；利用電子郵件向納稅人定期提供稅收政策法規(guī)信息，向特定納稅人進(jìn)行有針對(duì)性的納稅輔導(dǎo)。利用互聯(lián)網(wǎng)提供稅收法規(guī)查詢，與納稅人溝通交流，實(shí)行網(wǎng)上行政，網(wǎng)上辦理涉稅事項(xiàng)，接收對(duì)偷稅違法行為和稅務(wù)人員廉政問(wèn)題的舉報(bào)、投訴等等，使信息技術(shù)在方便納稅人，提高辦稅質(zhì)量和效率，降低稅收成本方面發(fā)揮重要作用。

其四、以先進(jìn)的信息技術(shù)和網(wǎng)絡(luò)技術(shù)為依托，把稅收管理全過(guò)程納入完整、統(tǒng)一、共享的信息系統(tǒng)，實(shí)施全方位的實(shí)時(shí)監(jiān)控。一是建立高度集中的數(shù)據(jù)處理系統(tǒng)。在統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)和標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)征收信息向地市局和省局集中，進(jìn)而再向省局和總局兩級(jí)集中，克服信息傳遞中封鎖、變異和沉淀，提高征收入庫(kù)操作的規(guī)范度，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)管理效率和質(zhì)量的全面提升。二是建立以信息收集分析利用為重點(diǎn)的稅源稅基監(jiān)控系統(tǒng)。從信息經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，管理薄弱是與信息獲取能力不足相伴而生的，只有信息完備才能實(shí)施有效管理。因此，在加強(qiáng)納稅申報(bào)信息采集管理的同時(shí)，要加快與工商、銀行、技術(shù)監(jiān)督、海關(guān)、公安等部門的信息交流和共享，以增強(qiáng)稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取外部信息的能力。三是建立以依法行政為重點(diǎn)的管理流程控制系統(tǒng)。在將稅收管理全過(guò)程納入計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，利用信息技術(shù)控制業(yè)務(wù)處理流程，減少自由裁量的環(huán)節(jié)和幅度，落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任，參與稅收管理質(zhì)量的控制和改進(jìn)，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法行為的監(jiān)督制約，使稅收管理全過(guò)程每個(gè)環(huán)節(jié)責(zé)職、每個(gè)權(quán)能行使、每項(xiàng)工作績(jī)效，都能通過(guò)網(wǎng)絡(luò)透明地呈現(xiàn)在管理決策平臺(tái)上，提高依法行政的透明度。

三、稅收管理的組織創(chuàng)新

稅收管理機(jī)構(gòu)是根據(jù)履行國(guó)家稅收職能需要，圍繞稅收行政權(quán)力設(shè)置、劃分和運(yùn)行而形成的組織體系。設(shè)計(jì)科學(xué)的稅收管理組織結(jié)構(gòu)是有效實(shí)施稅收管理的組織保證。稅收管理組織結(jié)構(gòu)是否合理，直接關(guān)系到能否履行好國(guó)家稅收職能，能否為納稅人提供優(yōu)質(zhì)高效的納稅服務(wù)，影響到稅收管理質(zhì)量和效率的高低。

回顧我國(guó)稅收征管改革歷程，有關(guān)方面一直在尋求建立一個(gè)科學(xué)高效的稅收管理組織體系。每次征管改革幾乎都離不開(kāi)對(duì)征管組織機(jī)構(gòu)的撤并調(diào)整，特別是新稅制實(shí)施后，征管組織機(jī)構(gòu)處在不斷的調(diào)整變化之中，有的撤銷稅務(wù)所，按區(qū)域設(shè)置全職能分局；有的在分局下還設(shè)有中心稅務(wù)所；有的很快又取消全職能分局，按征、管、查職能外設(shè)征收局、管理局和稽查局等專業(yè)局；有的仍留存著一直游離于機(jī)構(gòu)改革之外的外稅局、直屬局?？偟恼f(shuō)來(lái)，這些改革措施始終沒(méi)有打破原有征管機(jī)構(gòu)的層級(jí)，沒(méi)有跳出按征、管、查設(shè)置機(jī)構(gòu)的框框，沒(méi)有沖破地區(qū)行政管轄范圍的界限，沒(méi)有發(fā)揮運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)構(gòu)造組織結(jié)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)。稅收管理組織機(jī)構(gòu)龐大臃腫，管理層級(jí)環(huán)節(jié)過(guò)多，機(jī)構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一，職能部門交叉重疊，權(quán)力結(jié)構(gòu)過(guò)于集中，管理組織過(guò)于分散，資源配置不講成本效益，組織結(jié)構(gòu)效率低下的問(wèn)題依然不同程度地存在，甚至有些更為突出。

要從根本上解決征管組織結(jié)構(gòu)問(wèn)題，提高稅收管理組織合理化程度，必須大力推進(jìn)稅收管理機(jī)構(gòu)的改革創(chuàng)新。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)信息化建設(shè)步伐的加快，稅收管理信息化水平的日益提高，稅收管理機(jī)構(gòu)改革創(chuàng)新的著力點(diǎn)應(yīng)放在依托信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，打破部門約束和層級(jí)限制，根據(jù)稅收管理的內(nèi)在規(guī)律，優(yōu)化管理資源的配置，使傳統(tǒng)封閉的機(jī)械式組織向現(xiàn)代開(kāi)放的網(wǎng)絡(luò)化組織方向發(fā)展。

一要減少管理層次，收縮征管機(jī)構(gòu)，確立稅收管理機(jī)構(gòu)改革的總體目標(biāo)和基本框架?，F(xiàn)代管理組織理論和發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐證明，要提高組織結(jié)構(gòu)效率，必須減少行政管理層次，精簡(jiǎn)管理機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的扁平化。我國(guó)目前稅收管理組織結(jié)構(gòu)，從總局、省局、市(地)局、縣局到基層分局有5個(gè)層級(jí)，除基層分局外，有4級(jí)行政管理層。世界上很少有這種5級(jí)架構(gòu)的征管組織體系。要?jiǎng)?chuàng)新稅收管理組織結(jié)構(gòu)，必須打破這種僵化的5層“寶塔”結(jié)構(gòu)，沖破行政區(qū)劃的約束，根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域、稅源分布、規(guī)模大小，設(shè)置稅收管理機(jī)構(gòu)。從改革的漸進(jìn)性考慮，稅收管理機(jī)構(gòu)改革的近期目標(biāo)可以定為實(shí)行總局、省局、市局、縣局4層組織結(jié)構(gòu)。今后條件成熟時(shí)，對(duì)省級(jí)局還可以進(jìn)一步考慮打破行政區(qū)劃，根據(jù)經(jīng)濟(jì)區(qū)域進(jìn)行撤并，設(shè)置跨省大區(qū)局，如像人民銀行跨省設(shè)置分行機(jī)構(gòu)。

二要統(tǒng)一征管機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)現(xiàn)基層征管組織結(jié)構(gòu)的扁平化。根據(jù)企業(yè)組織理論學(xué)的研究，企業(yè)管理組織機(jī)構(gòu)設(shè)置通常有四種模式，即以產(chǎn)品為基礎(chǔ)的模式、以職能為基礎(chǔ)的模式、以客戶為主的模式和融合前三種的矩陣模式。按照前述稅收管理機(jī)構(gòu)的改革目標(biāo)和國(guó)外稅收管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的做法，適宜采用按稅種類型和職能分工相結(jié)合的模式設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)。在基層局(縣、區(qū)局和將來(lái)實(shí)現(xiàn)征管實(shí)體化的地市級(jí)局)適宜按職能分工和納稅人類型相結(jié)合的模式設(shè)置機(jī)構(gòu)，除稽查局可作為外設(shè)機(jī)構(gòu)外，其它專業(yè)局都應(yīng)全部轉(zhuǎn)為內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，同時(shí)還應(yīng)撤銷過(guò)去外設(shè)的直屬局、外稅局，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)外稅、不同行業(yè)、不同預(yù)算級(jí)次企業(yè)的統(tǒng)一管理?；鶎泳值闹饕毮苁菍?duì)轄區(qū)內(nèi)稅源稅基的控管。分類管理是專業(yè)化管理的基礎(chǔ)，對(duì)納稅人實(shí)施分類管理是國(guó)際上許多國(guó)家的成功做法。

三要構(gòu)建與信息化相適應(yīng)的稅收征管運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)稅收征管的信息化。利用信息技術(shù)改變稅收管理的流程和組織結(jié)構(gòu)，建立一種層級(jí)更少基層管理人員權(quán)責(zé)更大的管理體制。在縣(區(qū))局內(nèi)部，根據(jù)稅收征管和信息化的內(nèi)在規(guī)律，重新設(shè)計(jì)和優(yōu)化稅收征管業(yè)務(wù)和征管流程，將咨詢受理等納稅人找稅務(wù)機(jī)關(guān)辦理的涉稅事項(xiàng)集中到前臺(tái)辦稅大廳實(shí)行全方位服務(wù)，解決納稅人多頭多次跑的問(wèn)題；將納稅評(píng)估、調(diào)查執(zhí)行、稽查審計(jì)等稅務(wù)機(jī)關(guān)找納稅人的所有管理事項(xiàng)，集中到后臺(tái)實(shí)施分類管理，解決稅源稅基控管薄弱的問(wèn)題。

四、稅收管理的制度創(chuàng)新

深化稅收管理改革，既需要消除不適應(yīng)現(xiàn)代稅收管理發(fā)展要求的制度，更需要針對(duì)解決新情況、新問(wèn)題作出新的制度安排。優(yōu)化稅收管理制度設(shè)計(jì)是稅收管理改革與發(fā)展重要內(nèi)容，也是從制度層面解決當(dāng)前稅收管理存在問(wèn)題的必然要求。稅收管理的制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞提高納稅人稅法遵從度和稅務(wù)機(jī)關(guān)管理效能，降低稅收風(fēng)險(xiǎn)即法定稅收與實(shí)際稅收之間差額這一稅收管理目標(biāo)，在稅收管理制度體系優(yōu)化設(shè)計(jì)上求得新突破。

當(dāng)前稅收管理制度創(chuàng)新應(yīng)當(dāng)突出兩個(gè)重點(diǎn)。

(1)要著眼提高納稅人的稅法遵從度，促使其如實(shí)申報(bào)納稅，解決稅務(wù)機(jī)關(guān)與納稅人信息不對(duì)稱的問(wèn)題。

一要建立以納稅人為中心的稅收服務(wù)制度。稅收服務(wù)是保證納稅人依法納稅的重要條件，必須按照新征管法的要求，盡快將稅收服務(wù)從過(guò)去的道德范疇上升到行政職責(zé)，構(gòu)建起以納稅人為中心的稅收服務(wù)制度體系，為納稅人提供享受各種稅收服務(wù)的制度保障，包括設(shè)立多渠道政策的制度，確保所有公民享受和獲得稅收知識(shí)的權(quán)力，使納稅人有能力自覺(jué)、及時(shí)、準(zhǔn)確申報(bào)納稅，減少無(wú)知性不遵從；設(shè)立以客戶為導(dǎo)向的程序制度，確保辦稅公平公開(kāi)，程序簡(jiǎn)便規(guī)范“一站式”服務(wù)到位，使納稅人減少“懶惰性”不遵從；設(shè)立完善的權(quán)益制度，確?？陀^公正開(kāi)展行政復(fù)議，主動(dòng)實(shí)施行政救濟(jì)，保障納稅人合法權(quán)益，減少情感性不遵從。

二要建立以納稅評(píng)估為基礎(chǔ)的納稅信用等級(jí)制度。納稅信用度的高低直接體現(xiàn)著稅法遵從和稅收管理水平的高低。實(shí)施納稅信用等級(jí)制度，根據(jù)納稅人納稅誠(chéng)信度實(shí)行差別管理，對(duì)信用等級(jí)低的納稅人嚴(yán)加管理。制定鼓勵(lì)誠(chéng)信守信，制約懲處失約失信的政策措施，促使納稅信用成為與納稅人生存發(fā)展緊密相聯(lián)的無(wú)形資產(chǎn)。讓依法納稅者受到社會(huì)廣泛尊重，使誠(chéng)信納稅者得到實(shí)惠，增強(qiáng)忠誠(chéng)性遵從的榮譽(yù)感；讓失信違法者付出利益代價(jià)和榮譽(yù)代價(jià)，促使納稅人誠(chéng)信納稅。同時(shí)要把建立納稅信用等級(jí)制度與建立納稅評(píng)估制度緊密結(jié)合起來(lái)，建立起科學(xué)的納稅評(píng)估機(jī)制。

三要建立“輕稅重罰”的違法處罰制度。增大違法成本是強(qiáng)化稅收管理的重要舉措。對(duì)外要健全偷逃稅處罰管理制度，增大偷稅成本；嚴(yán)懲知法違法者，對(duì)不按規(guī)定履行納稅義務(wù)，該罰的要罰，該判刑的要判刑，減少納稅人自私性不遵從，增加預(yù)防性遵從。

(2)要著眼提高稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理效能，約束稅務(wù)人員尋租，對(duì)工作業(yè)績(jī)進(jìn)行有效激勵(lì)，解決管理者與被管理者信息不對(duì)稱的問(wèn)題。:

一要建立科學(xué)的稅收管理績(jī)效考核制度?？己硕愂展芾砜?jī)效是促進(jìn)稅收管理水平不斷提高的重要手段。稅收管理績(jī)效考核導(dǎo)向至關(guān)重要。要徹底扭轉(zhuǎn)過(guò)去績(jī)效考核重收入輕管理，重上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)輕機(jī)關(guān)內(nèi)部考核的傾向，從組織收入型向執(zhí)法保障型轉(zhuǎn)變。要以正確實(shí)施國(guó)家稅收政策，降低稅收風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)，將績(jī)效監(jiān)控和評(píng)價(jià)貫穿稅收管理全過(guò)程，使績(jī)效考核成為加強(qiáng)管理的有效手段?？梢钥紤]從上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)和機(jī)關(guān)內(nèi)部?jī)蓚€(gè)層面建立績(jī)效考核制度。上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)機(jī)關(guān)的績(jī)效考核，應(yīng)從稅收風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行政策、服務(wù)質(zhì)量、人力資源利用、成本效益等方面，通過(guò)客觀科學(xué)地制定考量目標(biāo)和指標(biāo)體系，準(zhǔn)確評(píng)價(jià)下級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)稅收管理的成效和不足，激勵(lì)先進(jìn)，鞭策落后，使之明確稅收管理的改進(jìn)方向。對(duì)機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的績(jī)效考核，應(yīng)重點(diǎn)圍繞行政行為、行政過(guò)程和行政結(jié)果等方面進(jìn)行考量，可采取事項(xiàng)與崗職相結(jié)合的績(jī)效考核辦法，通過(guò)定崗位、定職責(zé)、定事項(xiàng)、定人員、定目標(biāo)、定指標(biāo)、定獎(jiǎng)懲等方法，充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)對(duì)稅務(wù)人員工作業(yè)績(jī)進(jìn)行有效的監(jiān)控和評(píng)價(jià)，使個(gè)人工作績(jī)效與集體組織績(jī)效高度關(guān)聯(lián)，激發(fā)個(gè)人和群體奮發(fā)向上的活力。

篇3

多年來(lái)，我們的事業(yè)單位積累的問(wèn)題不僅太多，而且盤根錯(cuò)節(jié)。事業(yè)單位改革是一項(xiàng)十分復(fù)雜而艱巨的工作，為保證此項(xiàng)改革能比較平穩(wěn)地推進(jìn)，我們對(duì)改革相關(guān)問(wèn)題的前置性研究一定要盡可能地深入一點(diǎn)，全面一點(diǎn)。本文擬就事業(yè)單位改革的幾個(gè)基本問(wèn)題談點(diǎn)不成熟的看法，一來(lái)求教于各位讀者，二來(lái)做點(diǎn)拾遺補(bǔ)缺的工作。

對(duì)事業(yè)單位改革風(fēng)險(xiǎn)的基本估計(jì)

事業(yè)單位改革，不僅涉及130多萬(wàn)個(gè)單位和2800多萬(wàn)從業(yè)人員，而且涉及事業(yè)單位機(jī)構(gòu)布局的調(diào)整、管理體制的創(chuàng)新、運(yùn)行機(jī)制的變化、職責(zé)利益的劃分、組織機(jī)構(gòu)的重構(gòu)、人員編制的精簡(jiǎn)、人事制度和收入分配制度的改革等多方面、多層次的問(wèn)題。這些都會(huì)給事業(yè)單位從業(yè)人員帶來(lái)強(qiáng)烈震動(dòng)。特別是改革所帶來(lái)的人員結(jié)構(gòu)調(diào)整，有一部分人要離開(kāi)現(xiàn)有的工作崗位，由于事業(yè)單位分流安置的渠道遠(yuǎn)不能與黨政機(jī)構(gòu)改革相比，在相當(dāng)多的地方甚至幾乎無(wú)法安置，這一嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)，必然會(huì)給改革帶來(lái)一定的壓力和風(fēng)險(xiǎn)。多少年來(lái)，事業(yè)單位的人員已經(jīng)習(xí)慣了原有的工作環(huán)境、工作方式和利益分配格局，現(xiàn)在要改變這一現(xiàn)狀，使其重新適應(yīng)新的環(huán)境，并非易事。有的單位轉(zhuǎn)制改企，人員一夜之間從國(guó)家干部變成了企業(yè)職工，有的人員被精簡(jiǎn)而“下崗分流”，有的正值壯年就要“退休”“退養(yǎng)”，這樣大的動(dòng)作肯定會(huì)使一部分人的利益受損，如果解決不好，處理不妥，可能會(huì)引起社會(huì)的動(dòng)蕩和不穩(wěn)定。這是風(fēng)險(xiǎn)之一。事業(yè)單位的轉(zhuǎn)制改企，面臨國(guó)有資產(chǎn)流失的風(fēng)險(xiǎn)，這是風(fēng)險(xiǎn)之二。當(dāng)然，在目前的體制和機(jī)制下，我們也許很難真正做到國(guó)有資產(chǎn)一分一厘都不流失，但我們至少要做到絕大部分不能流失。對(duì)此，我們一定要引起重視，無(wú)論是國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)還是國(guó)有資產(chǎn)置換退出，都應(yīng)未雨綢繆，把工作做在前面，既要照顧群眾利益，更要考慮國(guó)家利益，正確處理好國(guó)家利益與群體利益的關(guān)系，把工作做細(xì)，做好，做深入。事業(yè)單位改革風(fēng)險(xiǎn)之三是人才的流失。事業(yè)單位是各類高、精、尖人才聚集的地方。過(guò)去，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，人才實(shí)行的是計(jì)劃分配制，個(gè)人基本沒(méi)有自由選擇單位與職業(yè)的權(quán)力。因此，國(guó)家把相當(dāng)多的高學(xué)歷、高素質(zhì)的人才都安置在事業(yè)單位。事業(yè)單位改革必然會(huì)使一部分人員對(duì)工作單位和工作崗位做重新選擇。在改革過(guò)程中，如相關(guān)問(wèn)題解決不好，就有可能造成現(xiàn)有隊(duì)伍的不穩(wěn)定和人才的流失，而人才的流失對(duì)于事業(yè)單位的負(fù)面影響在一定程度上要比資產(chǎn)的流失大的多，再想挽回就很難了。

對(duì)事業(yè)單位改革成本的重新認(rèn)識(shí)

任何一項(xiàng)改革都需要成本，這是不爭(zhēng)的事實(shí)。國(guó)有企業(yè)改革和政府機(jī)構(gòu)改革，以及政府出臺(tái)的每一項(xiàng)改革措施，都要付出改革成本。同樣，事業(yè)單位的改革也需要成本。事業(yè)單位改革的目標(biāo)之一，是要減輕各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。然而，這里所說(shuō)的“減輕”不是“節(jié)省”，不是減少對(duì)事業(yè)單位的絕對(duì)投入數(shù)，更不是擠出錢來(lái)挪做它用，而是通過(guò)資源（或者說(shuō)資金）的重新整合，更好地發(fā)揮有限資源（資金）的作用，使政府花在事業(yè)單位上的錢由目前的“財(cái)政負(fù)擔(dān)”變?yōu)檎嬲摹柏?cái)政投入”，而且這種投入是隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和事業(yè)的發(fā)展而不斷增長(zhǎng)的。這是我們需要認(rèn)識(shí)的問(wèn)題之一。事業(yè)單位改革需要經(jīng)費(fèi)投入，不僅布局調(diào)整需要錢，分流安置富余人員需要錢，事業(yè)單位的改企轉(zhuǎn)制更需要錢。長(zhǎng)期以來(lái)，我們的各項(xiàng)事業(yè)一直處于低水平的發(fā)展過(guò)程中，多數(shù)事業(yè)單位從未搞過(guò)失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)和養(yǎng)老保險(xiǎn)?，F(xiàn)在要搞了，需要大量的錢。錢從哪里來(lái)？以前，大多數(shù)事業(yè)單位是財(cái)政給多少錢，就用多少錢，幾乎沒(méi)有積累?，F(xiàn)在突然要事業(yè)單位自己承受這部分負(fù)擔(dān)，既不合情理，也無(wú)力負(fù)擔(dān)，個(gè)人更無(wú)力負(fù)擔(dān)，從道理上講也不能讓個(gè)人完全負(fù)擔(dān)。唯一的途徑就是政府、單位和個(gè)人三方共同分擔(dān)，而且政府應(yīng)該出多一點(diǎn)?！叭U(xiǎn)”問(wèn)題解決不好，事業(yè)單位的改革就難以深入下去。近年來(lái)，許多地方的事業(yè)單位改革往往因這一問(wèn)題未能尋找到理想的解決的辦法而使改革難以深入，這是我們需要認(rèn)識(shí)的問(wèn)題之二。事業(yè)單位轉(zhuǎn)制改企，涉及國(guó)有資產(chǎn)的置換，國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)估，國(guó)有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營(yíng)等一系列問(wèn)題，如操作不當(dāng)，就會(huì)造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失。但即使操作再得當(dāng)，也會(huì)因現(xiàn)行制度的不完善，政策執(zhí)行得不徹底，以及工作水平和方式等一系列主客觀原因，國(guó)有資產(chǎn)存量也會(huì)受到不同程度的損失。我們不能因?yàn)槭聵I(yè)單位的改革而造成國(guó)有資產(chǎn)的大量流失，但是，我們也不能因害怕國(guó)有資產(chǎn)流失而放棄事業(yè)單位改革。雖然在理論上講，改革與國(guó)有資產(chǎn)的流失之間沒(méi)有必然的因果關(guān)系，但是，在改革實(shí)踐中因各種因素的相互影響和許多不可預(yù)測(cè)的情況，流失的現(xiàn)象又是屢見(jiàn)不鮮的，這是我們需要認(rèn)識(shí)的問(wèn)題之三。

總之，如果我們對(duì)事業(yè)單位改革成本估計(jì)不足，那么成本問(wèn)題就有可能會(huì)成為事業(yè)單位改革的“瓶頸問(wèn)題”。因此，事業(yè)單位改革，無(wú)論是各級(jí)政府，還是事業(yè)單位自身仰或職工個(gè)人，都要有成本意識(shí)，要認(rèn)真策劃，努力做好相關(guān)方面的準(zhǔn)備。

對(duì)事業(yè)單位改革復(fù)雜性和艱巨性的充分估計(jì)

我國(guó)事業(yè)單位的機(jī)構(gòu)數(shù)量和從業(yè)人員總數(shù)，在世界各國(guó)都是絕無(wú)僅有的，遍及教、科、文、衛(wèi)等社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)層面，但在職能性質(zhì)、組織形態(tài)、活動(dòng)范圍、運(yùn)營(yíng)方式、資金來(lái)源、隸屬關(guān)系等方面，彼此間的差別又很大，不同類型事業(yè)單位的改革要求和目標(biāo)選擇并不完全一致。幾十年來(lái)事業(yè)單位本身積累的矛盾和問(wèn)題不少，關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)。相對(duì)于行政機(jī)構(gòu)改革而言，其改革情況更為復(fù)雜，任務(wù)更加艱巨。要充分準(zhǔn)備，統(tǒng)籌考慮，精心設(shè)計(jì)，大膽試點(diǎn)，理性總結(jié)，穩(wěn)步推開(kāi)，同時(shí)也需要各方面的大力支持和積極配合。從目前的情況來(lái)看，事業(yè)單位進(jìn)行管理體制改革和機(jī)構(gòu)改革，必然會(huì)產(chǎn)生事業(yè)單位人事制度改革、分配制度改革、養(yǎng)老制度改革等一系列改革的聯(lián)動(dòng)。因此，事業(yè)單位改革從一定意義上說(shuō)是個(gè)系統(tǒng)工程，是系統(tǒng)的改革而非單項(xiàng)改革。

對(duì)事業(yè)單位改革目標(biāo)的理性選擇

事業(yè)單位改革目標(biāo)可以有多種選擇。因?yàn)槭聵I(yè)單位積累的問(wèn)題較多，解決一個(gè)或幾個(gè)問(wèn)題是目標(biāo)，解決多數(shù)或全部問(wèn)題也是目標(biāo)；解決表層問(wèn)題是一種選擇，解決深層次的問(wèn)題也是一種選擇。在我國(guó)目前的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)條件下，選擇什么樣的改革目標(biāo)，使之既不顯得脫離實(shí)際高不可攀，又不顯得過(guò)于簡(jiǎn)單一蹴而就，這對(duì)于事業(yè)單位改革的成效和成敗具有至關(guān)重要的意義。在目標(biāo)的選擇上筆者認(rèn)為，首先要廓清一個(gè)觀念即事業(yè)單位改革絕不僅僅是為了精簡(jiǎn)幾個(gè)機(jī)構(gòu)，減少一些人員，更不是單純地為了減輕各級(jí)政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到，事業(yè)單位管理體制和機(jī)構(gòu)改革，不是簡(jiǎn)單的通過(guò)減少財(cái)政支出或重新進(jìn)行分類就能達(dá)到目標(biāo)的。此項(xiàng)改革的目標(biāo)選擇是，建立一個(gè)能夠與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的、精簡(jiǎn)高效、結(jié)構(gòu)合理的現(xiàn)代事業(yè)組織體系，改革后的事業(yè)單位管理體制，應(yīng)當(dāng)更有利于各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展和單位自身的發(fā)展，更有利于改善和提高公共服務(wù)的質(zhì)量、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步、盡可能滿社會(huì)各方面的需求。理性的做法是，不同的事業(yè)單位應(yīng)該根據(jù)自身的特點(diǎn)選擇不同的改革目標(biāo)。我們?cè)谥贫ǜ母锬繕?biāo)時(shí)，一定要實(shí)事求是，千萬(wàn)不可脫離實(shí)際而好高騖遠(yuǎn)。要知道再美好的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不了，也是空中樓閣。

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關(guān)鍵詞：商事登記；登記制度；公司監(jiān)管體制

圖分類號(hào)： D922.9 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）23-0169-02

《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中指出，逐步改革工商登記制度，變“先證后照”為“先照后證”，實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，放寬工商登記條件。筆者所在的海林市，因?yàn)楦母锏挠绊?，也確實(shí)帶來(lái)了一股新的創(chuàng)業(yè)熱潮。但隨著改革的不斷深入，現(xiàn)有的監(jiān)管體制在工商登記制度中顯現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題，出現(xiàn)了諸多關(guān)于公司準(zhǔn)入及公司股權(quán)問(wèn)題的法律糾紛。大量法律糾紛的存在嚴(yán)重影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步健康發(fā)展，對(duì)市場(chǎng)主體的交易安全帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，將公司監(jiān)管體系融入工商登記改革框架內(nèi)迫在眉睫，這也是為完善公司法律法規(guī)體系提供可持續(xù)發(fā)展空間，既要寬進(jìn)又要嚴(yán)管，二者相輔相成，缺一不可。

一、 工商登記制度改革基本情況

（一）實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制

根據(jù)國(guó)務(wù)院《注冊(cè)資本登記制度改革方案》要求，自2014年3月1日起，實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制，放寬注冊(cè)條件，不再限制股東的出資時(shí)間、出資方式、出資期限。注冊(cè)資本實(shí)行認(rèn)繳登記制，由股東自主約定，并記載于章程。公司設(shè)立時(shí)不再限制首次出資比例、貨幣占注冊(cè)資本的比例，營(yíng)業(yè)執(zhí)照不再體現(xiàn)實(shí)收資本。除暫不實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制的行業(yè)外，無(wú)須提交驗(yàn)資報(bào)告。這些簡(jiǎn)政放權(quán)的舉措，有力推動(dòng)了海林市各類市場(chǎng)主體的快速增長(zhǎng)。自2014年3月1日至2014年6月30日僅一個(gè)季度，該市新登記各類市場(chǎng)主體1108戶，注冊(cè)資本金14.724億元，同比分別增長(zhǎng)4.33%、235.44%。其中，新登記企業(yè)197戶，注冊(cè)資本金14.115億元，同比分別增長(zhǎng)84.11%、281.65%。

（二）推行 “四證合一，一照一碼”

“四證合一”是整合了工商、質(zhì)監(jiān)、國(guó)稅、地稅、社保5個(gè)部門4項(xiàng)證照的審批，實(shí)現(xiàn)了工商1個(gè)部門窗口受理、并聯(lián)審批、統(tǒng)一發(fā)證。“一照一碼”是將工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照注冊(cè)號(hào)、組織機(jī)構(gòu)代碼證號(hào)、稅務(wù)登記證號(hào)統(tǒng)一合并為統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，根據(jù)源頭順序賦碼原則，采用統(tǒng)一的編碼規(guī)則，一份工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照僅加載一個(gè)獨(dú)立的統(tǒng)一社會(huì)信用代碼，被稱作企業(yè)唯一的“身份證”。 自2015年10月1日起在全市范圍內(nèi)實(shí)行“一照一碼”登記模式，向新設(shè)立企業(yè)、變更企業(yè)發(fā)放加載法人和其他組織統(tǒng)一社會(huì)信用代碼的營(yíng)業(yè)執(zhí)照，質(zhì)監(jiān)、稅務(wù)、人社部門分別發(fā)放的組織機(jī)構(gòu)代碼證、稅務(wù)登記證、社會(huì)保險(xiǎn)登記證不再發(fā)放，并推動(dòng)“一照一碼”營(yíng)業(yè)執(zhí)照在各部門、各領(lǐng)域得到廣泛認(rèn)可和普遍應(yīng)用。“四證合一，一照一碼”登記制度實(shí)行后，不僅優(yōu)化了審批流程，縮短了辦結(jié)時(shí)間，激發(fā)了企業(yè)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，更是有力減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)和奔波之苦。截至今年9月1日，全市已發(fā)放“一照一碼”營(yíng)業(yè)執(zhí)照1 400份。

（三）將“先證后照”改為“先照后證”

按照國(guó)務(wù)院，國(guó)家工商總局、黑龍江省政府的工作要求，工商登記實(shí)施了“先照后證”登記制度改革，工商登記前置審批取消和調(diào)整了一批行政審批事項(xiàng)，精簡(jiǎn)保留了34項(xiàng)行政審批制度，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了審批手續(xù)，降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，全市市場(chǎng)主體出現(xiàn)快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，極大釋放了改革紅利，激發(fā)了市場(chǎng)主體創(chuàng)業(yè)活力。海林市的地貌特征是“九山半水半分田”。這樣的地貌特征使得很多農(nóng)民以種植食用菌為生，很多企業(yè)以加工生產(chǎn)食用菌來(lái)出口創(chuàng)匯。在“先照后證”改革前，很多企業(yè)核準(zhǔn)了名稱，卻遲遲開(kāi)不了業(yè)，原因是全國(guó)工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證（英文QS）是前置審批，辦這一個(gè)證需要大半年的時(shí)間，在這個(gè)時(shí)間里什么也做不了，白白耗費(fèi)房子租金和人員的開(kāi)工費(fèi)?！跋日蘸笞C”改革后，這一問(wèn)題得到了極大的解決，可以說(shuō)是給企業(yè)開(kāi)了一個(gè)綠色通道。企業(yè)在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照之后再去辦相應(yīng)許可證，既可一邊申辦許可一邊開(kāi)業(yè)，又不耽誤洽談合同。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，“先照后證”改革以來(lái)，2015年海林市新增市場(chǎng)主體2 652戶，其中，企業(yè)增長(zhǎng)386戶，比上年同期增長(zhǎng)6.1%；個(gè)體工商戶增長(zhǎng)2266戶，比上年同期增長(zhǎng)7.7%。2016年上半年全市新增市場(chǎng)主體1 461戶，其中，企業(yè)增長(zhǎng)322戶，比上年同期增長(zhǎng)67.7%；個(gè)體工商戶增長(zhǎng)1 139戶，比上年同期增長(zhǎng)12.5%。

（四）放寬市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）

按照黑龍江省政府的工作要求，進(jìn)一步簡(jiǎn)化了市場(chǎng)主體住所（經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所）登記注冊(cè)條件，允許將同一地址作為多家市場(chǎng)主體的住所，允許房屋產(chǎn)權(quán)證或者其他能夠證明其房產(chǎn)歸屬的文件作為住所證明文件，有效降低了市場(chǎng)主體的創(chuàng)業(yè)成本，使市場(chǎng)主體登記在法律、法規(guī)的限定的范圍內(nèi)更具操作性、靈活性和多樣性。

二、改革中顯現(xiàn)的問(wèn)題

（一）一些企業(yè)注冊(cè)資本虛高，帶來(lái)市場(chǎng)交易法律風(fēng)險(xiǎn)

在公司參與的市場(chǎng)活動(dòng)中，一個(gè)企業(yè)的注冊(cè)資本多與少，常常被作為考量其實(shí)力的標(biāo)準(zhǔn)。注冊(cè)資本多，被認(rèn)為實(shí)力雄厚；注冊(cè)資本少，被認(rèn)為實(shí)力單薄，從而影響企業(yè)在招標(biāo)和合同簽訂中能否搶占商機(jī)、拔得頭籌?；谶@樣的原因，一些企業(yè)為了簽訂合同，虛報(bào)注冊(cè)資本，出現(xiàn)注冊(cè)資本虛高現(xiàn)象，嚴(yán)重增加了市場(chǎng)交易的風(fēng)險(xiǎn)?！逗贤ā芬?guī)定了此種行為應(yīng)負(fù)的責(zé)任，即締約過(guò)失責(zé)任。這類合同的風(fēng)險(xiǎn)，除了合同法規(guī)定的諸多無(wú)效合同，如惡意串通損害國(guó)家、集體、第三人利益，以合法形式掩蓋非法目的，損害社會(huì)公共利益等，還有一些可撤消的合同，如欺詐、脅迫、顯失公平、重大誤解、乘人之危等。

（二）行政許可與監(jiān)督管理脫節(jié)嚴(yán)重

無(wú)論是大陸法系還是英美法系，都把公司法定位為商法的組成部分，屬民事特別法，當(dāng)然也屬私法范疇。對(duì)于公司的設(shè)立和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，強(qiáng)調(diào)以私法而非公法手段予以調(diào)整。具體講，就是排除行政干預(yù)，依靠私法救濟(jì)手段如仲裁、訴訟等方式協(xié)調(diào)公司與股東、公司與債權(quán)人、公司與其他社會(huì)成員之間的關(guān)系。公司的經(jīng)營(yíng)管理雖屬私權(quán)力范疇，但當(dāng)私權(quán)力的行使影響到公共安全時(shí)就應(yīng)當(dāng)積極介入，這也符合法律確認(rèn)和保障自由原則之一的公共利益干預(yù)原則。行政部門應(yīng)積極主動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管。市場(chǎng)監(jiān)管部門與其他相關(guān)審批部門之間在行業(yè)監(jiān)管上存在一些工作脫節(jié)，往往出現(xiàn)市場(chǎng)主體已取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照而未取得相關(guān)審批，卻在從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的行為屢見(jiàn)不鮮。比如，由于工商登記取消了對(duì)食品生產(chǎn)的前置審批，產(chǎn)生了大量食品加工企業(yè)，但當(dāng)他們進(jìn)一步了解到食品加工業(yè)需要具備的其他審批要求不變后，大部分人放棄了繼續(xù)申請(qǐng)相關(guān)審批的想法，或者抱有僥幸心理，被查到了就關(guān)門，沒(méi)被查到繼續(xù)開(kāi)。這樣的“黑作坊”企業(yè)，不僅給市場(chǎng)交易安全帶來(lái)極大風(fēng)險(xiǎn)，而且給人民群眾的身體健康帶來(lái)很大危害。

三、 應(yīng)對(duì)措施

（一）將公司的資本評(píng)價(jià)權(quán)交由市場(chǎng)，加速改進(jìn)和建設(shè)信用信息公示和監(jiān)管平臺(tái)

公司無(wú)論實(shí)行認(rèn)繳出資還是實(shí)繳出資，它的宗旨就是誠(chéng)信，真實(shí)有效地向社會(huì)公示股東認(rèn)繳出資額、認(rèn)繳出資期限、認(rèn)繳出資方式是公司股東責(zé)任是其義務(wù)。同時(shí)，市場(chǎng)監(jiān)管的核心目標(biāo)就是提升公司資本的社會(huì)公信力。

（二）將責(zé)任厘清給各個(gè)部門，構(gòu)建市場(chǎng)綜合巡查體系

市場(chǎng)監(jiān)管涉及各個(gè)行政部門、涵蓋方方面面，遵循誰(shuí)許可誰(shuí)監(jiān)管，誰(shuí)審批誰(shuí)負(fù)責(zé)原則，按照監(jiān)管職責(zé)，確定監(jiān)管內(nèi)容，查處違法違規(guī)行為。同時(shí)，建立政府牽頭的相關(guān)審批部門監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，以信息化平臺(tái)為依托，實(shí)時(shí)公開(kāi)監(jiān)管信息，逐步實(shí)現(xiàn)部門間數(shù)據(jù)共享、交換、利用，實(shí)現(xiàn)部門監(jiān)管無(wú)縫連接，打通最后”一公里“。

（三）將法律法規(guī)重新梳理，建立完善的商事主體監(jiān)管制度

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一、營(yíng)改增后對(duì)地方稅收和稅源管理產(chǎn)生的影響

“營(yíng)改增”后，地稅部門將失去當(dāng)前額度最大、占比最高的主體稅種，地方政府公共財(cái)政預(yù)算收入也會(huì)受到較大影響。

（一）地方財(cái)力面臨縮減壓力

營(yíng)改增是我國(guó)結(jié)構(gòu)性減稅的重要步驟。多年來(lái)，營(yíng)業(yè)稅作為地方稅源的主體和支柱，一直起著舉足輕重的作用，其收入的穩(wěn)定性、管理的可控性、對(duì)相關(guān)稅種的帶動(dòng)性、對(duì)地方財(cái)政收入的重要性，都是其他地方稅種無(wú)法相提并論的，因此營(yíng)業(yè)稅全面退出后，地稅收入結(jié)構(gòu)將出現(xiàn)根本性改變，并由此對(duì)地方財(cái)政收入帶來(lái)一系列影響。以河南省沈丘縣為例，2016年1-4月份營(yíng)業(yè)稅累計(jì)完成8572萬(wàn)元，比去年同期增長(zhǎng)107.1%，增收4432萬(wàn)元，占年預(yù)算收入的32.9%。1-4月份增值稅累計(jì)完成2694萬(wàn)元，比去年同期增長(zhǎng)22.0%，增收486萬(wàn)元，占年預(yù)算收入的24.1%。營(yíng)改增后，按預(yù)計(jì)2016年5-12月份地稅部門征收的營(yíng)業(yè)稅將減收17505萬(wàn)元，年底國(guó)稅部門增值稅收入應(yīng)完成26002萬(wàn)元。如果按營(yíng)改增后中央和地方按五五分成，即使稅收收入總量不變，財(cái)政收入將減收1.3億元左右。

（二）“營(yíng)改增”后附征稅費(fèi)收入面臨流失

“營(yíng)改增”后，還將對(duì)所得稅管轄權(quán)產(chǎn)生重大影響。按照國(guó)家稅務(wù)總局的規(guī)定，新辦企業(yè)的所得稅管轄權(quán)是隨著主體稅種走，繳納增值稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由國(guó)稅部門管理，繳納營(yíng)業(yè)稅的企業(yè)，企業(yè)所得稅由地稅部門管理。全面實(shí)行營(yíng)改增后，企業(yè)所得稅面臨流失，并失去成長(zhǎng)空間。隨營(yíng)業(yè)稅附征的企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加收入將相應(yīng)降低。同時(shí)，“營(yíng)改增”后地稅失去“以票控稅”這個(gè)重要抓手，納稅人尤其是零散戶納稅人，在國(guó)稅取得增值稅發(fā)票后將有可能無(wú)視地稅管理，有意無(wú)意地避開(kāi)申報(bào)地方稅這一環(huán)節(jié)，從而使地方稅的征收難度加大，稅收成本將會(huì)大大提高。

（三）小稅種難以支撐地方財(cái)政收入

“營(yíng)改增”后，地稅部門失去了可以支撐半壁江山的主要稅源，地稅收入在一定時(shí)期內(nèi)將會(huì)明顯下滑。如在地方稅收入中，耕地占用稅和契稅兩個(gè)稅種雖然實(shí)現(xiàn)了高速增長(zhǎng)，但這兩個(gè)稅種屬于一次性稅源，隨政府項(xiàng)目批地多少或以所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)移變動(dòng)的不動(dòng)產(chǎn)為征稅對(duì)象，稅源不穩(wěn)定。而房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、資源稅在現(xiàn)階段的地方稅體系中仍屬小規(guī)模稅種，尚不足以支撐地方財(cái)政收入。

（四）稅制陳舊及稅種設(shè)置不盡合理

現(xiàn)行的稅制較為陳舊，稅收政策存在設(shè)計(jì)缺陷，可操作性較差。如房產(chǎn)稅和土地使用稅，在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大環(huán)境下，征收范圍仍局限于城市、縣城、建制鎮(zhèn)和工礦區(qū)，土地使用稅稅額調(diào)整緩慢，在稅收效益和社會(huì)效益之間難以把控平衡點(diǎn)；土地增值稅稅制復(fù)雜、扣除項(xiàng)目繁多、政策邊界界定難度大，面對(duì)房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)衍生出的一些新事物，難以及時(shí)在政策上進(jìn)行更新，造成基層政策執(zhí)行難、對(duì)政策理解不一；契稅和耕地占用稅條文粗泛，2010年“兩稅”由財(cái)政劃轉(zhuǎn)到地稅后，政策上更新緩慢、內(nèi)容滯后，特別是涉及到自然人的一些民生問(wèn)題方面的政策可操作性差，難以在公平和效率之間找到平衡，不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。

（五）部分行業(yè)企業(yè)稅負(fù)增加同時(shí)地方收入有所減少

“營(yíng)改增”的初衷是為企業(yè)減負(fù)，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展本身的制約、稅收征管的現(xiàn)狀、增值稅抵扣鏈條尚不完善以及部分企業(yè)的財(cái)務(wù)制度不健全等因素影響，短期內(nèi)勢(shì)必造成一些行業(yè)和企業(yè)稅負(fù)增加、利潤(rùn)承壓等問(wèn)題。如建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)將會(huì)存在此類問(wèn)題，迫切需要在制度設(shè)計(jì)過(guò)程中密切關(guān)注并采取有力措施加以防范。“營(yíng)改增”目前采取的是原營(yíng)業(yè)稅收入改為增值稅后仍劃歸地方的過(guò)渡辦法，看似不會(huì)對(duì)地方財(cái)政收入構(gòu)成影響，但“營(yíng)改增”鼓勵(lì)更多企業(yè)專業(yè)化經(jīng)營(yíng)，細(xì)化產(chǎn)業(yè)分工，理性的納稅人會(huì)出于企業(yè)利益最大化的考慮而改變企業(yè)組織結(jié)構(gòu)，從而形成更多抵扣項(xiàng)目，減少繳納增值稅，進(jìn)而導(dǎo)致地方政府收入減少。

二、營(yíng)改增后完善地方稅體系的思路和方向

完善地方稅體系不僅有利于規(guī)范政府間財(cái)政關(guān)系、營(yíng)造更加統(tǒng)一、規(guī)范、公平、透明的稅收制度環(huán)境，而且有助于提高地方財(cái)政保障能力，調(diào)動(dòng)地方政府積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（一）完善分稅制，確?！盃I(yíng)改增”后地方財(cái)政收入穩(wěn)定

在保持現(xiàn)行中央、地方收入格局基本不變的前提下，科學(xué)測(cè)算因增值稅征稅范圍擴(kuò)大導(dǎo)致?tīng)I(yíng)業(yè)稅收入減少的規(guī)模，重新調(diào)整中央與地方的增值稅收入分成比例。調(diào)整后的地方增值稅收入增量至少要足以填平營(yíng)業(yè)稅稅收減少的缺口。分稅制改革以來(lái)，中央財(cái)政收入的比重逐步提高，財(cái)力相對(duì)富裕，而地方財(cái)政收入的比重逐步減少，加之中央政府的一系列轉(zhuǎn)移支付都需要地方資金的配套，導(dǎo)致地方政府財(cái)政困難越來(lái)越嚴(yán)重，因此建議營(yíng)改增后，適當(dāng)提高地方政府的稅收分成比例，以緩解地方財(cái)政壓力，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，避免地方財(cái)政收入因稅制改革而帶來(lái)巨大波動(dòng)，從而取得地方政府對(duì)“營(yíng)改增”的支持。

（二）加快完善地方稅體系，不斷壯大地方政府財(cái)力

現(xiàn)行分稅體制將稅源穩(wěn)定、增長(zhǎng)潛力大的稅種劃為中央稅或共享稅，留給地方的大多是稅源分散、收入不穩(wěn)定的小稅種，導(dǎo)致財(cái)權(quán)向上集中，地方政府無(wú)法組織到與其事權(quán)相匹配的財(cái)力。因此，要加快完善地方稅收體系。

目前地方財(cái)政收入對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的依存度較高，房地產(chǎn)業(yè)稅收（剔除上繳中央部分）占地方財(cái)政收入的比重已超過(guò)30%。筆者認(rèn)為，應(yīng)將對(duì)房地產(chǎn)業(yè)的主要稅收從流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到保有環(huán)節(jié)，將現(xiàn)行的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等合并為統(tǒng)一的房地產(chǎn)稅，以房地產(chǎn)的評(píng)估值作為房地產(chǎn)稅的計(jì)稅依據(jù)。

對(duì)于資源稅，應(yīng)擴(kuò)大資源稅的課稅范圍，將水資源、森林資源、草場(chǎng)資源等納入課征范圍，支持生態(tài)環(huán)境改善；適當(dāng)提高原油、天然氣、金礦、有色金屬礦等資源的稅率，改變計(jì)征方式，增加資源稅的稅負(fù)水平，提高資源稅收入，發(fā)揮資源稅的調(diào)控功能，限制過(guò)度開(kāi)采不可再生資源。

隨著居民收入的增長(zhǎng)，個(gè)人所得稅占全部稅收的比重將會(huì)繼續(xù)提高。個(gè)人所得稅改革是實(shí)現(xiàn)“綜合與分類相結(jié)合”的個(gè)人所得稅制。對(duì)工薪所得、承包經(jīng)營(yíng)所得、勞務(wù)所得，可在綜合考慮個(gè)人贍養(yǎng)人口狀況、教育支出、醫(yī)療和社會(huì)保險(xiǎn)支出、房屋購(gòu)置支出等因素進(jìn)行綜合扣除，再按超額累進(jìn)稅率綜合征稅。對(duì)偶然所得、稿酬所得和特許權(quán)使用費(fèi)所得實(shí)行分類征收。

同時(shí)要嘗試開(kāi)征環(huán)境稅、教育稅、社會(huì)保障稅等新稅種。環(huán)境稅在稅率設(shè)計(jì)可從低稅率起步，隨企業(yè)與納稅人承受能力和環(huán)境治理成本等因素變化而適時(shí)調(diào)整、提高。教育稅將目前征收的教育費(fèi)附加、地方教育費(fèi)附加、教育基金和文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等合并為教育稅，專項(xiàng)用于教育事業(yè)發(fā)展。社會(huì)保障稅是將目前分散在人社、民政、衛(wèi)生等部門的社會(huì)保障基金改為社會(huì)保障稅。社會(huì)保障稅分設(shè)養(yǎng)老、醫(yī)療和失業(yè)等稅目，納稅人為存在雇傭關(guān)系的雇主和雇員及不存在雇傭關(guān)系的自營(yíng)業(yè)主。

（三）科學(xué)改革和重構(gòu)地方主體稅種，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)

“營(yíng)改增”后，地方稅體系將喪失主體稅種，中央和地方應(yīng)注重重構(gòu)地方主體稅種。作為地方稅的主體稅種，應(yīng)具備稅基堅(jiān)實(shí)、征稅范圍廣泛、收入規(guī)模大，稅制相對(duì)穩(wěn)定且能夠成為地方財(cái)政收入的主要支撐等特征。根據(jù)我國(guó)國(guó)情和地方稅收入情況，在短期內(nèi)，應(yīng)選擇消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為地方主體稅種。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，房地產(chǎn)稅可作為將來(lái)地方稅的主體稅種，這就要求加快對(duì)開(kāi)征房地產(chǎn)稅的立法工作。

消費(fèi)稅目前屬于中央稅，僅次于增值稅、營(yíng)業(yè)稅、企業(yè)所得稅，是我國(guó)第四大稅種。消費(fèi)稅稅源豐富，大部分稅源具有穩(wěn)定性，增長(zhǎng)潛力較大，從財(cái)政收入的角度看可以與營(yíng)業(yè)稅置換，如劃歸地方征收，可成為解決地方稅源問(wèn)題的有效方案。

現(xiàn)行企業(yè)所得稅稅收管轄權(quán)的劃分為企業(yè)的利益選擇留下操作空間。自2002年開(kāi)始“一稅兩管”，經(jīng)過(guò)10多年來(lái)的實(shí)踐運(yùn)行，稅收征管成本不斷增加、工作交叉、矛盾不斷、效率降低，給征納雙方帶來(lái)了很大的不便。雖然國(guó)家有關(guān)企業(yè)所得稅管理權(quán)限的文件在不斷修訂完善中，國(guó)稅發(fā)【2008】第120號(hào)規(guī)定以2008年為基年，2008年底之前國(guó)家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局各自管理的企業(yè)所得稅納稅人不作調(diào)整。2009年起新增企業(yè)所得稅納稅人中應(yīng)繳納增值稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由國(guó)稅局管理；應(yīng)繳納營(yíng)業(yè)稅的企業(yè)，其企業(yè)所得稅由地稅局管理。由于新辦企業(yè)對(duì)主營(yíng)業(yè)務(wù)界定可能不準(zhǔn)確，并且變數(shù)較大，國(guó)、地稅兩家對(duì)企業(yè)所得稅管理程度的不同，導(dǎo)致國(guó)、地稅對(duì)稅源的爭(zhēng)奪。從企業(yè)角度來(lái)看，“人往高處走、稅往低處流”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，企業(yè)在管轄主體的選擇上具有較大空間，增大了征管中的信息不對(duì)稱。如企業(yè)所得稅由地稅部門統(tǒng)一征收上繳國(guó)庫(kù)，再按分享比例返還給地方，實(shí)現(xiàn)“一稅一管”，保證執(zhí)法主體明確、執(zhí)法力度一致，這樣既便于企業(yè)所得稅的日收管理，提高企業(yè)所得稅征收管理效率，又可以避免不必要的資源浪費(fèi)，避免由于國(guó)、地稅征管力度的差異造成企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的不同。

（四）加強(qiáng)稅收管理，提高稅源管控水平

應(yīng)加強(qiáng)國(guó)、地稅的合作，加快稅收征管轉(zhuǎn)型，主動(dòng)適應(yīng)“營(yíng)改增”后對(duì)地稅工作的新要求。加強(qiáng)形勢(shì)教育，引導(dǎo)地稅干部正確認(rèn)識(shí)新一輪財(cái)稅體制改革和國(guó)家結(jié)構(gòu)性減稅政策的重大意義。大力提升地稅干部的綜合素質(zhì)，提高其適應(yīng)稅制改革步伐的能力。以中辦、國(guó)辦《深化國(guó)、地稅征管體制改革方案》和國(guó)地稅合作工作規(guī)范實(shí)施為契機(jī)，不斷提高稅源管控水平，要立足現(xiàn)實(shí)做好稅源精細(xì)化、專業(yè)化管理。針對(duì)“營(yíng)改增”后納稅人涉及的隨營(yíng)業(yè)稅征收的城建稅、教育費(fèi)附加、文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)等征繳入庫(kù)和財(cái)稅庫(kù)銀聯(lián)網(wǎng)的設(shè)置等問(wèn)題，與國(guó)稅部門建立稅款委托代征機(jī)制，確保地方稅收及時(shí)足額入庫(kù)，實(shí)現(xiàn)稅款不流失。

篇6

一、緣起與內(nèi)涵協(xié)作性公共管理理論的生成是多種因素綜合作用的產(chǎn)物，學(xué)者們從多層面對(duì)協(xié)作性的基本內(nèi)涵進(jìn)行了分析與歸納。

1．協(xié)作性公共管理的緣起

(1)思想傳承：行政協(xié)調(diào)論的現(xiàn)代生長(zhǎng)行政協(xié)調(diào)論是傳統(tǒng)行政思想的一個(gè)優(yōu)秀因子，在西方傳統(tǒng)行政理論中不乏豐富的行政協(xié)調(diào)理念。1887年，古德諾在《政治與行政》一書(shū)中對(duì)威爾遜的“政治與行政”二分法做了進(jìn)一步闡述，“分權(quán)的原則使每種機(jī)構(gòu)只限于行使一種被分開(kāi)的政府功能。然而，實(shí)際的政治需求卻要求國(guó)家意志的表達(dá)和執(zhí)行之間協(xié)調(diào)一致?！薄胺膳c執(zhí)行之間缺乏協(xié)調(diào)就會(huì)導(dǎo)致政治的癱瘓?！薄?2。51為此，他提出通過(guò)行政適度集權(quán)化和政府體制改革等措施來(lái)實(shí)現(xiàn)政治與行政的協(xié)調(diào)。1947年。懷特也在《行政學(xué)概論》一書(shū)中對(duì)行政協(xié)調(diào)的動(dòng)因、機(jī)構(gòu)及原則迸行了分析。他認(rèn)為：“協(xié)調(diào)的困難性是行政單位數(shù)目的增加”，從而導(dǎo)致“在各個(gè)方面的活動(dòng)中。行政部門之間的相互聯(lián)系十分困難，這個(gè)問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重”，為了實(shí)現(xiàn)政府各部門的協(xié)調(diào)．“應(yīng)該設(shè)置政府委員會(huì)以利于行政協(xié)調(diào)工作的有效開(kāi)展”。而“協(xié)調(diào)機(jī)關(guān)的組織原則是對(duì)任何事件均由主管會(huì)制定完整的政策，用以領(lǐng)導(dǎo)相關(guān)的各部”[217“船。佩里•?？怂怪赋觯罢g的協(xié)作和整合必要性決不是一個(gè)新的東西．盡管具體的形式、偏好的工具和特殊的問(wèn)題已經(jīng)時(shí)過(guò)境遷。但政府機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)、合作和整合，不管是被稱作是‘協(xié)同的’、‘整體的’，還是‘協(xié)調(diào)的’、‘整合的’，所有的這些都是政府組織永恒的追求目標(biāo)。”【3一因此，協(xié)作性公共管理是“傳統(tǒng)的合作理論的一種復(fù)興，只不過(guò)其內(nèi)容更加復(fù)雜，具有綜合性和理論性”H1。

(2)理論反思：碎片化治理的根治之道碎片化治理是新公共管理改革走向極端的產(chǎn)物。自20世紀(jì)70年代末以來(lái)，西方國(guó)家普遍地推行了一場(chǎng)以新公共管理改革為內(nèi)容的政府再造運(yùn)動(dòng)。新公共管理大量借鑒工商企業(yè)管理的原則、方法和技術(shù)，把傳統(tǒng)的官僚制政府改造成小型化和分權(quán)化組織結(jié)構(gòu)模式?！靶碌慕M織形式以靈活性的日益增強(qiáng)和垂直整合組織結(jié)構(gòu)的解體為特征，合同承包廣泛地被采用，大型組織規(guī)模大幅小型化，并被分裂為更具自主性的商業(yè)單位?！盵5]12-t3如新西蘭除創(chuàng)立國(guó)有企業(yè)單位外，將剩余的政府部門分割為更小的、更專業(yè)的機(jī)構(gòu)，英國(guó)也在“下一步改革方案”中建立了大量小型化的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。但隨著新公共管理改革的推進(jìn)，也產(chǎn)生了新公共管理的限度問(wèn)題，即機(jī)構(gòu)裂化問(wèn)題¨】。碎片化治理就是機(jī)構(gòu)裂化進(jìn)一步發(fā)展的產(chǎn)物。新公共管理的碎片化治理主要表現(xiàn)為如下幾個(gè)方面：轉(zhuǎn)嫁問(wèn)題，讓其他機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)代價(jià)；互相沖突的項(xiàng)目；導(dǎo)致浪費(fèi)并使服務(wù)使用者感到沮喪；互相沖突的目標(biāo)；由于缺乏溝通，不同機(jī)構(gòu)或?qū)I(yè)缺乏恰當(dāng)?shù)母深A(yù)或干預(yù)結(jié)果不理想；在對(duì)需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政；公眾無(wú)法得到服務(wù)，或?qū)Φ玫降姆?wù)感到困惑，他們常常不知道到哪里去獲得恰當(dāng)?shù)姆?wù)；由于沒(méi)有考慮問(wèn)題產(chǎn)生的原因，而是強(qiáng)調(diào)可得的或固有的一套專業(yè)干預(yù)，從而導(dǎo)致服務(wù)提供或干預(yù)的遺漏或差距¨娜?？梢?jiàn)碎片化治理的根源在于新公共管理改革不僅沒(méi)有擯棄傳統(tǒng)官僚制功能性組織原則，而且強(qiáng)化了功能性組織設(shè)計(jì)。從而導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)之間協(xié)調(diào)和整合問(wèn)題急劇增加。因此。尋找一種增加協(xié)調(diào)和合作的治理模式就成為根治碎片化治理的根本出路，協(xié)作性公共管理正是對(duì)這種理論反思的結(jié)果。此外，新公共管理理論將公民當(dāng)成客戶回應(yīng)，隱含著把公民視為公共服務(wù)和公共產(chǎn)品被動(dòng)接受者的危險(xiǎn)．忽視了政府和公共機(jī)構(gòu)與公民之間開(kāi)展協(xié)作。協(xié)作性公共管理則拋棄公民所有權(quán)和控制權(quán)的概念．以協(xié)作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)政府和公共機(jī)構(gòu)與公民以及其他社會(huì)參與者I50i}；之間的協(xié)作關(guān)系和伙伴關(guān)系¨1。(3)實(shí)踐需求：復(fù)雜性問(wèn)題的應(yīng)對(duì)邏輯公共服務(wù)與公共事務(wù)的復(fù)雜性是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的直接動(dòng)因。在信息時(shí)代或知識(shí)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，世界趨向復(fù)雜化和多樣化，地方政府面對(duì)的公共服務(wù)需求日趨復(fù)雜化和多樣化，這在客觀上需要跨越功能劃分、組織界限甚至地理界限的協(xié)作性公共管理活動(dòng)。奧爾圖提出組織問(wèn)網(wǎng)絡(luò)管理等跨組織結(jié)構(gòu)普遍存在且可能增加的五個(gè)原因。a．是處理艱難或復(fù)雜政策的需要。傳統(tǒng)社會(huì)中官僚制組織形式可以有效解決的那種容易界定、明確的目標(biāo)和任務(wù)的問(wèn)題已經(jīng)讓位于需要多方共同解決的惡劣問(wèn)題。b．政府直接干預(yù)的局限性促進(jìn)了基于網(wǎng)絡(luò)解決方法的增長(zhǎng)。c．政治驅(qū)動(dòng)力誘導(dǎo)出需要超越政策目標(biāo)，使聯(lián)網(wǎng)成為基本需求。d．實(shí)現(xiàn)聯(lián)系制度化的努力結(jié)果。由于二級(jí)項(xiàng)目效果的信息不斷增多，通過(guò)組織之間的特別工作小組和計(jì)劃團(tuán)隊(duì)等制度安排也相應(yīng)地增多。e．橫向規(guī)定和交叉法令等在內(nèi)的命令層次提供的額外壓力。因?yàn)樵谠S多熱點(diǎn)閩題中，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)福利等，不同的項(xiàng)目之間具有不同的目的、資金來(lái)源、頒布標(biāo)準(zhǔn)及利益相關(guān)者，協(xié)作與互動(dòng)溝通勢(shì)在必行一m～。可見(jiàn)，跨組織結(jié)構(gòu)應(yīng)對(duì)復(fù)雜性問(wèn)題是協(xié)作性公共管理產(chǎn)生的現(xiàn)實(shí)動(dòng)因。

2．協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵

協(xié)作是協(xié)作性公共管理的一個(gè)核心理念，它對(duì)于理解協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵具有重要的作用。學(xué)者們主要從組織間關(guān)系、組織結(jié)構(gòu)和集體行動(dòng)的邏輯三種視角對(duì)協(xié)作進(jìn)行了界定¨o】肼：a．組織間關(guān)系視角的協(xié)作是指基于特定議題的利益相關(guān)者自發(fā)組織、參與到同一過(guò)程中，采取行動(dòng)或共同決策。b．組織結(jié)構(gòu)視角的協(xié)作主要從結(jié)構(gòu)與功能的角度來(lái)定義協(xié)作．認(rèn)為協(xié)作過(guò)程是松散的、多層網(wǎng)絡(luò)組織的相關(guān)組織領(lǐng)導(dǎo)利益相關(guān)者以解決共同關(guān)注的社會(huì)問(wèn)題。c．集體行動(dòng)的邏輯的視角的協(xié)作意味著自治的參與者通過(guò)正式或非正式的談判、共同制定的規(guī)則和組織結(jié)構(gòu)來(lái)處理相互問(wèn)的關(guān)系，決定和解決共同關(guān)注的事務(wù)?；趨f(xié)作的協(xié)作性公共管理是一個(gè)含義十分廣泛的概念，大量存在于各種跨組織協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)管理和公私伙伴關(guān)系等實(shí)踐之中，學(xué)者們從多種視角、多個(gè)層次對(duì)協(xié)作性公共管理的內(nèi)涵進(jìn)行了揭示和探究。沃爾特•鮑威爾從官僚制官僚制單中心治理和新公共管理分權(quán)化治理的和新公共管理的比較中揭示了協(xié)作性公共管理地方政府治理理論的新模式①。以公民為中的含義，認(rèn)為協(xié)作性公共管理是一種獨(dú)特的制心、多中心安排治理和整合性公共服務(wù)是協(xié)作度形式，它不同于市場(chǎng)自發(fā)性協(xié)作和等級(jí)制度性公共管理的三個(gè)基本特征。有意識(shí)性管理的諸多過(guò)程‘111。羅伯特•阿格

二、結(jié)構(gòu)、機(jī)制與模式

拉諾夫和邁克爾•麥圭爾在《協(xié)作性公共管在實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理可以發(fā)生在區(qū)理：地方政府新戰(zhàn)略》一書(shū)中把“協(xié)作”作為在域、地方政府和社區(qū)管理等多個(gè)層次，且橫向協(xié)政府組織間進(jìn)行管理的基本描述符號(hào)，“它描作和縱向協(xié)作是相互重疊的，協(xié)作既可以存在述了在多組織安排中的促進(jìn)和運(yùn)行過(guò)程，以解于中央政府層級(jí)(如美國(guó)聯(lián)邦系統(tǒng)內(nèi))的縱向決單個(gè)組織不能解決或者不易解決的問(wèn)題。協(xié)環(huán)境中，也可以存在于參與者是地方政府(代作性公共管理的基本特征是縱向和橫向活動(dòng)的表社區(qū)內(nèi)多種利益)的橫向環(huán)境里。協(xié)作性公復(fù)雜結(jié)合，其中僅有一些結(jié)合可以被認(rèn)為是協(xié)共管理形成了獨(dú)特的結(jié)構(gòu)類型、協(xié)作機(jī)制和實(shí)踐作的，但是所有的結(jié)合都是多方參與的?！眕”一模式。斯蒂芬•戈德史密斯和威廉•D•埃格斯則認(rèn)

1．結(jié)構(gòu)類型

為協(xié)作性公共管理是一種網(wǎng)絡(luò)化治理模式，它協(xié)作性結(jié)構(gòu)可以在政府運(yùn)作的各種制度和象征著當(dāng)前改變公共部門形態(tài)的四種有影響的體制環(huán)境，即在縱向政府各個(gè)層級(jí)和公私部門發(fā)展趨勢(shì)正在合流：由公私聯(lián)合提供公共服務(wù)中組織互動(dòng)的橫向環(huán)境中產(chǎn)生。在具體運(yùn)行的第三方政府；聯(lián)合政府若干機(jī)構(gòu)提供整體服時(shí)，既可以自_Ei而IT，也可以自TilliI-_，還可以務(wù)的協(xié)同政府；基于先進(jìn)技術(shù)用以往不可能的在自外而內(nèi)的網(wǎng)絡(luò)環(huán)境里操作n3】。一個(gè)公共方式與外部伙伴進(jìn)行適時(shí)合作的數(shù)字化革命；管理者可能同時(shí)涉及跨政府邊界、組織邊界和要求多元化和個(gè)性化的消費(fèi)者需求選擇。這四部門邊界，且負(fù)有正式的契約責(zé)任，從而很難區(qū)種發(fā)展趨勢(shì)的集合，使網(wǎng)絡(luò)化治理成為一種公分不同環(huán)境中的邊界，因此，劃分協(xié)作公共管理共部門的新形態(tài)，“它將第三方政府高水平的公的結(jié)構(gòu)類型就具有重要的意義。米爾娜．曼德私合作特征與協(xié)同政府充沛的網(wǎng)絡(luò)管理能力結(jié)合爾和托迪．斯蒂爾曼根據(jù)西方國(guó)家治理實(shí)踐的起來(lái)，然后利用技術(shù)將網(wǎng)絡(luò)連接到一起，并在服務(wù)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)了實(shí)踐中協(xié)作公共管理的基本結(jié)構(gòu)類運(yùn)行方案中給予公民更多的選擇權(quán)?！眒弘“7型及功能特征(見(jiàn)表1)。總之，協(xié)作性公共管理是一種不同于傳統(tǒng)上表從問(wèn)題導(dǎo)向、對(duì)目標(biāo)的承諾、聯(lián)系強(qiáng)度、努力寬度、目的的復(fù)雜性和努力范圍等功能性特征分析了如下五種協(xié)作性公共管理的網(wǎng)絡(luò)類型…。

(1)間歇性協(xié)調(diào)這主要發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織相互調(diào)整、相互適應(yīng)地完成同一目標(biāo)的政策和程序中。間歇性協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)的交互作用一般在較低的層次產(chǎn)生，組織間的承諾也只是保持在目標(biāo)完成的深度，資源共享也相對(duì)較少和低風(fēng)險(xiǎn)。

(2)臨時(shí)性工作組這是用于完成一個(gè)具體的和有限的目標(biāo)，并隨著目標(biāo)的完成而迅速解體的協(xié)作性公共管理結(jié)構(gòu)類型。在這種結(jié)構(gòu)中，資源共享僅僅存在于有限的范圍之內(nèi)。這類型的結(jié)構(gòu)主要包括為具體的問(wèn)題(如水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)關(guān)注事件等)而建立起來(lái)的討論潛在性解決辦法的各種組織間關(guān)系的群體。

(3)長(zhǎng)期或經(jīng)常性的協(xié)調(diào)這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在兩個(gè)或多個(gè)組織為了完成一個(gè)或多個(gè)目標(biāo)而通過(guò)正式的安排(如委員會(huì)、伙伴關(guān)系等)協(xié)議參與有限的活動(dòng)。這種結(jié)構(gòu)中成員關(guān)系通常進(jìn)行嚴(yán)格的劃定和限制，以確保穩(wěn)定的協(xié)作關(guān)系。這類結(jié)構(gòu)主要包括區(qū)域規(guī)劃小組(如南加州政府協(xié)會(huì))和各種活動(dòng)計(jì)劃小組(如社會(huì)護(hù)理小組)。

(4)聯(lián)盟聯(lián)盟結(jié)構(gòu)發(fā)生在相互依賴與戰(zhàn)略性的行動(dòng)之中，但其目標(biāo)限制在小范圍內(nèi)，且所有的行動(dòng)都發(fā)生在實(shí)際參與活動(dòng)的組織中。這類結(jié)構(gòu)的目標(biāo)是具體的，成員關(guān)系以長(zhǎng)期承諾為基礎(chǔ)，相對(duì)穩(wěn)定。這類結(jié)構(gòu)主要包括各種公私伙伴關(guān)系、職業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃，以及其他完成具體性長(zhǎng)期目標(biāo)的實(shí)體關(guān)系。

(5)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)這種類型以長(zhǎng)期使命和聯(lián)合的戰(zhàn)略性相互依賴的行動(dòng)為典型特征。它的結(jié)構(gòu)安排以廣泛的任務(wù)為基礎(chǔ)，各成員承諾在長(zhǎng)期內(nèi)使用重要的資源實(shí)現(xiàn)共同的目標(biāo)。這種類型的協(xié)作結(jié)構(gòu)主要發(fā)生在各種社區(qū)建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目之中。相比較而言，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)正成為協(xié)作性公共管理的代表性結(jié)構(gòu)類型。網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)為多種機(jī)構(gòu)和組織的交互聯(lián)系和協(xié)同運(yùn)作提供了一個(gè)很好的平臺(tái)，在解決復(fù)雜性問(wèn)題和公共服務(wù)供給方面顯示出了強(qiáng)大的優(yōu)勢(shì)。在政策領(lǐng)域，網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)也發(fā)展迅猛，有學(xué)者認(rèn)為2l世紀(jì)政策領(lǐng)域主要具有信息網(wǎng)絡(luò)、開(kāi)發(fā)網(wǎng)絡(luò)、延展網(wǎng)絡(luò)和行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)四種基本類型¨“。當(dāng)然，各種網(wǎng)絡(luò)類型也存在著優(yōu)劣，根據(jù)特定的實(shí)踐活動(dòng)選擇相應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)類型是公共管理實(shí)踐者必須考慮的問(wèn)題。

2．協(xié)作機(jī)制

協(xié)作性公共管理的協(xié)作機(jī)制包括一系列復(fù)雜的規(guī)則、規(guī)定和標(biāo)準(zhǔn)體系，但它與官僚制那種等級(jí)制度、嚴(yán)格的命令管理和新公共管理分散．化組織實(shí)體的內(nèi)部管理也不相同。協(xié)作性公共管理的“協(xié)作機(jī)制的設(shè)置不是基于一個(gè)中心權(quán)威之上，因此不能由一個(gè)單一的組織目標(biāo)來(lái)指導(dǎo)。這種設(shè)置中管理者的首要活動(dòng)就是選擇適i52；ij：當(dāng)?shù)膮⑴c者和資源，創(chuàng)造網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)行環(huán)境，想方設(shè)法應(yīng)付戰(zhàn)略的和運(yùn)行的復(fù)雜性。通過(guò)協(xié)作，每個(gè)參與者樹(shù)立并維持了他的或她的權(quán)威，同時(shí)又與其他人一起管理?！盵9牌。3換言之，這種協(xié)作機(jī)制以參與者相互依賴、聯(lián)合決策、集體行動(dòng)為重要內(nèi)容。各種協(xié)同工作的協(xié)議和規(guī)則建立是協(xié)作機(jī)制的一個(gè)基本特征。以美國(guó)區(qū)域協(xié)作公共管理中的州際協(xié)議為例，它是由兩個(gè)或兩個(gè)以上的州之間協(xié)商達(dá)成，并經(jīng)國(guó)會(huì)同意的法律協(xié)議。州際協(xié)議分為州際邊界協(xié)議、州際分配或發(fā)展協(xié)議、州際規(guī)制協(xié)議、州際再分配協(xié)議四種類型。這些類型的州際協(xié)議共有300多份，涵蓋的領(lǐng)域包括邊界、重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、流域水資源管理、環(huán)境污染共同防治、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、大都市區(qū)治理、共同資源開(kāi)發(fā)和突發(fā)事件應(yīng)急管理等。州際協(xié)議“被認(rèn)為是解決州際邊界和其他爭(zhēng)端，促進(jìn)各州通過(guò)聯(lián)合行動(dòng)解決包括從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源保護(hù)到社會(huì)管理、公共服務(wù)與教育文化衛(wèi)生等跨州區(qū)域公共問(wèn)題的一種強(qiáng)有力的合作機(jī)制”Ⅲ1。美國(guó)的州際協(xié)議有效地促進(jìn)了州際協(xié)作行動(dòng)的制度化，推動(dòng)了跨州公共事務(wù)管理的區(qū)域化，成為區(qū)域協(xié)作性公共管理運(yùn)作機(jī)制的典型案例。

3．治理模式

協(xié)作性公共管理模式把公民參與作為運(yùn)作過(guò)程一個(gè)重要的內(nèi)容，注重公民參與在協(xié)作治理中的作用，賦予公民參與新的內(nèi)涵，是協(xié)作性公共管理區(qū)別于其他治理理論的顯著特色。正如庫(kù)珀(Cooper)所言：“公民參與就是在一系列利益、制度、網(wǎng)絡(luò)中和發(fā)展公民身份中，人們有意地組織起來(lái)，集體行動(dòng)，參與治理的過(guò)程。”以此為基礎(chǔ)，庫(kù)珀(Cooper)等學(xué)者從理論上構(gòu)建了一種以公民為中心的協(xié)作性公共管理治理模式(見(jiàn)圖1)¨”。這一協(xié)作性公共管理治理模式包括五種參與途徑和六個(gè)協(xié)作性變量。五種參與途徑就是協(xié)商的、公民社會(huì)、信息交換、選民的和對(duì)抗的途徑。六個(gè)協(xié)作變量即加強(qiáng)政府合法性，加強(qiáng)政府回應(yīng)性，提高公民能力，提高政府公信力，提高政府對(duì)公民的信任和強(qiáng)化公民效力。六個(gè)協(xié)作性變量的最大化有利于以公民為中心的協(xié)作公共管理發(fā)揮最大的功效。在公民參與途徑中。對(duì)抗的途徑是最不能增加公民參與的協(xié)作性變量，而協(xié)作的途徑是最能增加公民參與的協(xié)作性變量，它們代表參與途徑的兩端點(diǎn)；選民的、信息交換和公民社會(huì)的途徑是一些具有中間功效的參與途徑。在圖l中，從外向內(nèi)，參與途徑的功效逐步增強(qiáng)。因此，通過(guò)協(xié)商的途徑是實(shí)現(xiàn)公民參與的最佳途徑，這一途徑的實(shí)現(xiàn)依賴于對(duì)公民參與五個(gè)維度的把握：公民中哪些人是參與者?他們的參與動(dòng)機(jī)是什么?他們?yōu)槭裁磪⑴c?在什么地方參與最有效?公民怎樣進(jìn)行參與?協(xié)作性公共管理治理模式從理論和實(shí)踐上完整地回答了這五個(gè)問(wèn)題，在公共政策和公共服務(wù)的公民參與中廣泛地運(yùn)用協(xié)商途徑，實(shí)現(xiàn)了真正意義上的以公民為中心的治理。在地方治理的實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理可以具有多種模式。羅伯特•阿格拉諾夫(Rob-errAgranoff)和邁克爾•麥圭爾(MichaelMcguim)以“城市協(xié)作性活動(dòng)的水平”和“此活動(dòng)作為城市治理戰(zhàn)略的程度”作為兩個(gè)變量，把城市間的協(xié)作模式歸結(jié)為六種：基于轄區(qū)的管理模型、節(jié)制模型、自上而下模型、接受捐贈(zèng)模型、保守模型和滿足模型¨”“’卵。多種實(shí)踐模式的存在為以公民為中心的協(xié)作性公共管理的理論模式提供了堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)。

三、評(píng)價(jià)及啟示

從生成背景、內(nèi)涵、結(jié)構(gòu)、機(jī)制和治理模式看．協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為一種系統(tǒng)化的理論模式。它比官僚制單中心治理模式更具靈活性，比新公共管理分權(quán)化治理模式又更具協(xié)調(diào)性，比流行的多中心治理模式更加關(guān)注公民需求，注重民主治理。正如邁克爾•麥圭爾(Mi•chaelMc”im)所盲：“在理論和實(shí)踐中，協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為公共管理中一種標(biāo)準(zhǔn)的政府治理的新模式?！薄綢7】w•D•利奇也指出：“協(xié)作性公共管理已經(jīng)成為民主治理的一種重要理論。”【18】協(xié)作性公共管理理論模式對(duì)傳統(tǒng)政府管理模式進(jìn)行了有效的揚(yáng)棄。在傳統(tǒng)的政府管理中，協(xié)作關(guān)系一直存在于上下級(jí)政府之間和同級(jí)政府之間，相關(guān)的協(xié)作理論(如政府間關(guān)系理論、資源依賴?yán)碚摰?廣泛地存在于行政學(xué)的思想發(fā)展史中。當(dāng)代西方地方政府的協(xié)作性公共管理可以看做是傳統(tǒng)協(xié)作理論的一種復(fù)興，并在揚(yáng)棄傳統(tǒng)協(xié)作理論的基礎(chǔ)上，注入了新的內(nèi)容，在治理結(jié)構(gòu)、治理機(jī)制、治理模式及相關(guān)的管理能力與技能等方面都與傳統(tǒng)的協(xié)作管理具有顯著的區(qū)別，呈現(xiàn)出嶄新的特征。協(xié)作性公共管理與新公共管理相比較，也具有較為明顯的特色：

(1)從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作。協(xié)作性公共管理與新公共管理的最大差異就是強(qiáng)調(diào)協(xié)作，把協(xié)作作為核心理念。新公共管理從本質(zhì)上看是一種以競(jìng)爭(zhēng)為核心理念的政府治理理論，它對(duì)市場(chǎng)機(jī)制和工商企業(yè)管理的方法、技術(shù)、手段倍加推崇，對(duì)協(xié)商、溝通、參與等協(xié)作功能卻嚴(yán)重忽視，從而產(chǎn)生了碎片化治理的困境。協(xié)作性公共管理則把協(xié)作作為核心理念，通過(guò)協(xié)作的方法、技術(shù)、手段來(lái)提供整合性公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。協(xié)作性公共管理從競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向協(xié)作，使政府治理模式從分散化治理邁向整體治理，推動(dòng)了政府治理理論的模式創(chuàng)新。

(2)從任務(wù)轉(zhuǎn)向問(wèn)題。新公共管理以具體公共服務(wù)任務(wù)作為出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)踐中倡導(dǎo)單目標(biāo)的任務(wù)型組織。任務(wù)型組織有效地滿足了公民對(duì)多樣化或個(gè)性化公共服務(wù)的需求，較大程度地提高公共服務(wù)供給效率，但是在解決公共服務(wù)中的邪惡?jiǎn)栴}(wickedproblems)面前表現(xiàn)得無(wú)能為力。協(xié)作性公共管理以問(wèn)題為導(dǎo)向，提倡在公共治理與公共服務(wù)中的多主體協(xié)同運(yùn)作與組織功能整合，通過(guò)建立一種跨界性的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)有效地解決了新公共管理任務(wù)型組織所不能解決的邪惡?jiǎn)栴}。因此．協(xié)作性公共管理與傳統(tǒng)的協(xié)作理論和當(dāng)代新公共管理理論區(qū)別開(kāi)來(lái)，成為一種代表未來(lái)發(fā)展趨勢(shì)的新型治理模式。隨著社會(huì)變遷與政府所面臨的公共治理問(wèn)題的日趨復(fù)雜化．協(xié)作性公共管理必將成為未來(lái)公共行政理論與實(shí)踐中最具活力的領(lǐng)域之一。作為一種地方治理理論的新模式，協(xié)作性公共管理也存在一些缺陷。如有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作中會(huì)出現(xiàn)協(xié)作參與者的目標(biāo)難以達(dá)成一致、參與者力量不對(duì)稱、信任關(guān)系難以建立、參與者之間的關(guān)聯(lián)性模糊等障礙Ho】鵬。也有不少學(xué)者對(duì)協(xié)作性公共管理所要求的技術(shù)手段及工作人員所必備的素質(zhì)要求提出擔(dān)憂。還有學(xué)者認(rèn)為協(xié)作性公共管理在權(quán)力影響、資源分配、責(zé)任共享等方面也存在困難。那么，為滿足協(xié)作性公共管理的需要，未來(lái)的公共管理者需要做哪些準(zhǔn)備呢?羅伯特•阿格拉諾夫(RobertAgranoff)等認(rèn)為主要是考慮如下六個(gè)方面的聞?lì)}：

一是把協(xié)作性公共管理作為一種技術(shù)類型，發(fā)展協(xié)作的技術(shù)，開(kāi)發(fā)協(xié)作的資源和技能；

二是調(diào)查協(xié)作環(huán)境中的決策，推測(cè)它與源自應(yīng)用行為科學(xué)模式的決策有何不同；

三是協(xié)作的凝聚力，包括信任、共同目的、相互依賴以及其他協(xié)作性管理因素(類似于官僚制中合法權(quán)威的統(tǒng)治力量)；

四是要解決協(xié)作環(huán)境中權(quán)力、權(quán)威和影響的問(wèn)題；

五是討論老生常談的責(zé)任問(wèn)題，協(xié)作使我們的視野從關(guān)注等級(jí)責(zé)任轉(zhuǎn)移到職責(zé)、回應(yīng)的理念及民主觀的教育；

六是探討協(xié)作在公共計(jì)劃和交付過(guò)程中加入的公共價(jià)值問(wèn)題。認(rèn)真地考慮這些問(wèn)題，無(wú)疑有利于增強(qiáng)我國(guó)公共管理者運(yùn)用協(xié)作性公共管理的能力。改革開(kāi)放后，我國(guó)地方政府在一些領(lǐng)域也進(jìn)行了新公共管理改革與治理理論模式創(chuàng)新的探索，取得不少成績(jī)，但也產(chǎn)生了西方地方政府實(shí)施協(xié)作性公共管理時(shí)面對(duì)的共性問(wèn)題，如新公共管理改革產(chǎn)生的部門協(xié)調(diào)與機(jī)構(gòu)整合等治理問(wèn)題。協(xié)作性公共管理對(duì)我國(guó)地方政府改革與治理不乏借鑒意義，歸納起來(lái)主要有如下幾點(diǎn)。

一是在推進(jìn)大部制改革的過(guò)程中構(gòu)建地方政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制。這可以在地方推進(jìn)大部制改革的進(jìn)程中建立如下三大機(jī)制：1)建立結(jié)構(gòu)化的部門協(xié)同機(jī)制，既對(duì)部門內(nèi)部的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，也要對(duì)部門間的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行職能整合，實(shí)現(xiàn)部門內(nèi)與部門問(wèn)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)運(yùn)作。2)建立制度化的權(quán)力約束機(jī)制，在權(quán)力運(yùn)行制度化的基礎(chǔ)上建立行政權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)三權(quán)既相互協(xié)調(diào)又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。3)建立民主化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。大部制改革與以往的機(jī)構(gòu)改革具有本質(zhì)的區(qū)別，它是行政管理體制改革質(zhì)的飛躍，必須對(duì)部門利益及相關(guān)個(gè)人利益進(jìn)行大調(diào)整。西方地方政府的i54；i；i協(xié)作性公共管理的經(jīng)驗(yàn)表明，部門利益是客觀存在的，它不能根除，但可以通過(guò)民主化協(xié)商程序進(jìn)行協(xié)調(diào)與化解?？梢?jiàn)，建立民主化的利益協(xié)調(diào)機(jī)制是我國(guó)穩(wěn)步進(jìn)行了大部制改革、減少阻力的關(guān)鍵所在。通過(guò)大部制改革的這三大機(jī)制，有利于深化行政管理體制改革，切實(shí)解決機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門等問(wèn)題。