導語：如何才能寫好一篇農(nóng)村征地相關規(guī)定，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關鍵詞 農(nóng)村征地補償 補償原則 補償程序

改革開放以來我國城鎮(zhèn)化進展迅速，大面積土地被征用導致大量失地農(nóng)民產(chǎn)生。以現(xiàn)在的經(jīng)濟發(fā)展速度，未來15年間占用耕地將達到3000萬畝以上，失地和部分失地的農(nóng)民將超過4000萬人。然而，由于我國現(xiàn)有法律法規(guī)欠缺對這一問題的有效規(guī)劃，使得失地農(nóng)民作為弱勢群體而受到侵害，以致農(nóng)民上訪甚至暴力對抗等突發(fā)性時有發(fā)生，嚴重阻礙了城鄉(xiāng)一體化進程與和諧社會的構建。因此有必要就農(nóng)村征地補償相關立法予以剖析，探尋其完善路徑。

一、我國農(nóng)村征地補償相關立法解析

相關立法在法律層面是缺位的，缺乏統(tǒng)一專門規(guī)定，僅在《中華人民共和國土地管理法》中有所涉及，如第2條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！边@里的公共利益含義并不清楚。模糊的法律規(guī)定致使在實踐中有不少機關以公共利益為借口，將公共利益擴展至各種經(jīng)濟領域，把市場主體商業(yè)投資看作公共利益而頻繁征地。第49條規(guī)定：“禁止侵占、挪用被征用土地單位的征地補償費用和其他有關費用。”但該條款往往難以落到實處，征地補償金分配時經(jīng)常被層層截留，在這種利益分配格局中，失地農(nóng)民所得最少。在地方立法層面，則呈現(xiàn)多樣化態(tài)勢，不同地方依據(jù)各自情況確立了相應的農(nóng)村征地補償制度?？傮w而言，我國農(nóng)村征地補償相關立法層面較低，多依照土地管理法相關規(guī)定在補償標準、爭議裁決等細節(jié)問題上予以規(guī)定，缺乏補償原則、規(guī)范化補償程序等問題。這雖然在一定程度上解決了因各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡就農(nóng)村征地補償問題上所應體現(xiàn)的地區(qū)差別問題，但就國家整體性農(nóng)村征地補償法律制度構建還存在不少缺失，可通過我國農(nóng)村征地補償統(tǒng)一立法予以完善。

二、通過立法設定征地補償原則

征地補償原則大體可分為三種：一是完全補償原則。土地征收的受益者是全體人民，對因國家土地征收而失地的人，應由受益人負完全補償責任。二是相當補償原則。由于補償標準是相對的、活動的，因此征地補償應斟酌征收的目的及必要程度，并結合社會的現(xiàn)實，選擇采用完全補償原則或者不完全補償原則。三是不完全補償原則。該原則從強調“所有權的社會義務性”觀念出發(fā)，認為財產(chǎn)權因負有社會義務而不具有絕對性，可基于公共利益的需要而依法加以限制，給予合理的補償。我國采取的是以土地年產(chǎn)值倍數(shù)為補償基準的不完全補償原則。該原則固然與我國國情相一致，然而相關立法卻沒有解決“什么是公共利益？”和“什么是不完全補償原則下合理補償?shù)臉藴?？”這兩大關鍵性問題，而使其更多地流于形式。

就我國失地農(nóng)民進行權益保障立法時，應確立合理補償?shù)臉藴剩峁└鞣N形式的經(jīng)濟補償，為其再就業(yè)和幸福生活的延續(xù)創(chuàng)造條件和提供機會。因公共利益而征用農(nóng)地時必須給予的合理補償，是國家對失地農(nóng)民受損權益給予的一定程度的量化彌補。通過一定的給付，使失地農(nóng)民的權益與被維護的公共利益間的平衡得到一定程度的恢復。而在我國當前相關立法確立的不完全補償原則下，土地補償數(shù)額與土地實際價值不相等，帶有強烈的計劃經(jīng)濟色彩，偏重于國家利益而忽視了對失地農(nóng)民合法權益的保護。過低的補償費使農(nóng)民失去了生活的來源、工作的機會和養(yǎng)老的保障。故我國應依照公平合理的市場價格確定補償標準，并確保失地農(nóng)民的未來生活境況、發(fā)展期望至少不會低于失去土地之前。

三、通過立法構建征地補償?shù)某绦?/p>

相關立法設定的征地補償程序并不健全。征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后公告農(nóng)民。但該程序規(guī)范的法律效力在我國法律法規(guī)等級中是有限的，國土資源部的部門規(guī)章與諸多相關地方征地立法處于同一層面，在實務操作中易使各地方政府為地方利益驅動而置部門規(guī)章不予適用。有必要就相關程序法規(guī)予以進一步完善，通過農(nóng)村征地補償統(tǒng)一立法以“征地補償程序”形式予以法律層面的確認。

1、轉讓農(nóng)地依其預期使用方式分為公益性用地和經(jīng)營性用地。公益性用地依現(xiàn)行農(nóng)地轉讓模式進行，經(jīng)營性用地通過市場化供應模式進行。若依公益性用地模式轉讓的農(nóng)地，其后使用方式發(fā)生變化而轉為經(jīng)營性用地時，農(nóng)地最終受讓方應依市場價格向失地村民補償差價。經(jīng)營性用地的市場化供應模式除傳統(tǒng)拍賣的交易方式外，還應允許農(nóng)村集體土地以入股、產(chǎn)權交易、租賃等方式，參與相關經(jīng)營性項目運作而獲取持續(xù)性收益保障。

2、轉讓農(nóng)地價值評估程序。擬征農(nóng)民集體所有的土地，在土地調查確定后、征地方案報批前，土地行政主管部門應當在擬征地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村預征地公告，將擬征地的用途、位置、補償標準和安置方式等，告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民。預征地公告后，土地行政主管部門應當對擬征土地的權屬和面積進行調查登記，并經(jīng)被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、村民和其他權利人確認。

篇2

我國的改革開放肇始于農(nóng)村土地使用制度變革，土地制度改革是我國改革紅利的發(fā)軔點。當前，我國正處在工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快推進時期，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展需要大量建設用地，而發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、保障糧食安全必須要有耕地作為基礎支撐。如何在保護好現(xiàn)有耕地的基礎上，加快推進工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程，是一道必須破解的難題。

一、釋放改革紅利要求加快推進土地制度改革

改革開放以來，我國按照漸進式改革思路。對商品市場進行了比較徹底的改革，生產(chǎn)要素市場化改革則一直滯后。土地作為重要的生產(chǎn)要素，在釋放改革紅利、打造中國經(jīng)濟升級版中具有重要位置。加快生產(chǎn)要素市場化改革，是完善社會主義市場體制的必然要求，也是破除影響經(jīng)濟轉型深層次體制障礙的現(xiàn)實需要。

城鄉(xiāng)土地制度改革率先并持續(xù)釋放了改革紅利。上世紀70年代末、80年代初，我國開展了以家庭承包經(jīng)營為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制改革，釋放了被傳統(tǒng)體制壓抑的生產(chǎn)力，并將農(nóng)村富余勞動力解放出來，為釋放人口紅利創(chuàng)造了條件。在農(nóng)村承包經(jīng)營責任制取得初步成效的基礎上，1984年、1993年、1998年、2008年又多次延長了土地承包期。上世紀90年代以來，各地探索出了轉包、出租、互換、轉讓、合作等多種土地流轉形式，尤其是黨的十七屆三中全會明確了農(nóng)村承包地流轉政策后，土地流轉明顯加快，大大提高了農(nóng)村土地經(jīng)營的規(guī)模經(jīng)濟效益。改革開放前，城市土地實行無償、無價、無限期使用制度。1979年頒布的《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，允許將土地出租給外商使用，東部沿海地區(qū)率先探索有償、有限期出讓土地興辦企業(yè)，這一制度在后來各地的招商引資中得到普遍應用。上世紀80年代，各地利用農(nóng)村集體建設用地和農(nóng)村富余勞動力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。隨著大量農(nóng)村土地轉化為城市工業(yè)用地以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，一些農(nóng)村土地由“種糧食”轉向“種工廠”，在工業(yè)化中發(fā)揮了重要作用。1987年深圳國有土地使用權公開拍賣“第一槌”的敲響，拉開了房地產(chǎn)用地有償、有限期使用的序幕。上世紀90年代中期以來。為適應城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，通過“占補平衡”、“增減掛鉤”試點等方式，城市基礎設施建設和房地產(chǎn)開發(fā)用地基本得到了保障，為城鎮(zhèn)化提供了有力支撐。

現(xiàn)行城鄉(xiāng)土地制度影響經(jīng)濟轉型和改革紅利再釋放。一是影響消費需求。在現(xiàn)行土地管理制度下，農(nóng)村集體土地只有通過政府低價征收轉為國有后，才能作為城市建設用地，農(nóng)民不能分享工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的土地增值收益，影響收入和消費能力提高。二是影響農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。農(nóng)村土地分散、零碎經(jīng)營，承包地經(jīng)營權流轉市場化程度低、操作不規(guī)范，農(nóng)民參與的積極性不高，影響土地規(guī)模化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率提高。三是影響新型工業(yè)化。長期以來，工業(yè)用地主要采取協(xié)議出讓方式，在各地招商引資大比拼中，工業(yè)用地低地價、零地價供應現(xiàn)象比較普遍，加之集約節(jié)約用地制度不完善，一定程度上助長了工業(yè)粗放發(fā)展。四是影響新型城鎮(zhèn)化。由于農(nóng)村土地產(chǎn)權不清晰，農(nóng)村集體土地和集體財產(chǎn)缺乏退出機制，宅基地不能流轉，農(nóng)村居民缺乏進城安居和創(chuàng)業(yè)的經(jīng)濟能力。影響新型城鎮(zhèn)化順利推進。五是影響土地利用效率。由于節(jié)約用地制度不完善，一些城市不切實際地擴大城市邊界和規(guī)模，建設大廣場、大開發(fā)區(qū)，農(nóng)村宅基地占地量大，尤其是農(nóng)村大量人口外出務工后出現(xiàn)了不少空置住宅和“空心村”。凡此種種，都降低了土地利用效率。

深化土地制度改革促進改革紅利再釋放。要按照黨的十七屆三中全會提出的“產(chǎn)權明晰、用途管制、節(jié)約集約、嚴格管理”的原則，以進一步明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權關系為基礎，以強化用途管制、進一步落實最嚴格的耕地保護制度，堅決守住十八億畝耕地紅線為前提，加快完善土地承包經(jīng)營制度，改革農(nóng)村建設用地制度和農(nóng)地征收制度，完善土地節(jié)約集約利用制度，有效釋放土地資源潛力，為深入實施擴大內需戰(zhàn)略，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、新型工業(yè)化和新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造條件。

二、完善土地承包經(jīng)營制度

改革開放以來實行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度有力地支持了農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收和農(nóng)村繁榮，但由于該項制度尚在完善之中，一些地方農(nóng)村土地承包關系不夠穩(wěn)定。出現(xiàn)了農(nóng)民種糧積極性不高、種地不養(yǎng)地現(xiàn)象。受土地確權不到位、政府流轉服務不到位、流轉市場不健全的影響，土地承包經(jīng)營權流轉中糾紛時有發(fā)生。還出現(xiàn)了農(nóng)地非農(nóng)化和侵犯農(nóng)民權益現(xiàn)象。

要切實落實十七屆三中全會提出的“土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”精神，給農(nóng)民投資和使用土地提供穩(wěn)定預期，完善土地承包經(jīng)營制度。首先，加快推進農(nóng)村土地確權、登記、頒證，把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權落實到具體地塊，及時登記造冊，頒發(fā)承包經(jīng)營權證。其次，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權利，按照依法自愿有償原則，引導農(nóng)民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經(jīng)營權。大力發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體，促進土地適度規(guī)模經(jīng)營。再次，建立規(guī)范的流轉市場，培育流轉中介服務組織，為農(nóng)村承包地經(jīng)營權流轉提供良好的市場環(huán)境。最后，加強土地承包經(jīng)營權流轉管理和服務，堅決杜絕流轉農(nóng)地非農(nóng)化、農(nóng)地非糧化，建立土地流轉收益分配和爭端解決機制，切實保障農(nóng)民利益不受侵犯。

三、推進農(nóng)村集體建設用地制度改革

農(nóng)村集體建設用地包括宅基地、農(nóng)村公共服務及基礎設施用地、村辦及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地等。我國法律規(guī)定。農(nóng)村建設用地只能由農(nóng)民使用，農(nóng)民在集體范圍內以福利方式分配建設用地，不具有可交易性。雖然“福利性”和“不可交易性”對農(nóng)村穩(wěn)定很重要，但妨礙著農(nóng)村建設用地進入市場轉為工業(yè)或城市用途，妨礙著農(nóng)村建設用地的高效利用和農(nóng)民土地財產(chǎn)權的實現(xiàn)。近年來，國家在農(nóng)村集體建設用地規(guī)范流轉的同時允許直接進入市場，黨的十七屆三中全會提出要“逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉讓土地使用權，在符合規(guī)劃的前提下與國有土地享有平等權益”。由于《土地管理法》修改滯后，其中有關于任何單位和個人進行建設，需要使用土地必須依法申請使用國有土地的相關規(guī)定，加之地方政府將農(nóng)村土地轉化國有城市建設用地可以獲得巨額收益，現(xiàn)實中農(nóng)村集體建設用地進入市場步伐并不快。

要穩(wěn)步推進農(nóng)村集體建設用地直接進入市場。從適應工業(yè)化城鎮(zhèn)化用地需要并使農(nóng)民分享土地增值收益看，農(nóng)村集體建設用地直接進入市場是必然趨勢，但土地制度改革是牽一發(fā)而動全身的重大問題，不能—下子全部放開，而且一些遠離城市的集體建設用地還不具備放開交易的條件。今后，可按照先易后難的改革順序，以城中村和城郊集體建設用地流轉為突破口，允許農(nóng)村集體建設用地在符合土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計劃的前提下，直接進入土地一級市場，以出讓、轉讓、出租、作價入股、聯(lián)營、抵押等方式流轉使用權。同時，加快修改《土地管理法》的相關規(guī)定，從法律上賦予農(nóng)村建設用地流轉權。部分地區(qū)已經(jīng)探索開展了農(nóng)村集體建設用地直接進入市場，如重慶通過設立農(nóng)村土地交易所開展“地票”交易。成都市通過農(nóng)村產(chǎn)權交易市場拍賣農(nóng)村集體建設用地指標等，在規(guī)范集體經(jīng)營性建設用地流轉的同時。使農(nóng)民分享了土地增值收益。

完善宅基地使用制度。一直以來，我國對宅基地實行無償使用，一定程度上造成其低效使用。為了激勵宅基地高效利用和有效退出，應在加快確權頒證基礎上，嚴格執(zhí)行一戶一宅政策，對新增宅基地和超過法定面積的宅基地實行有償使用，提高宅基地的使用和持有成本。隨著農(nóng)村大量人口外出務工就業(yè)，農(nóng)村閑置宅基地、空置住宅現(xiàn)象呈上升趨勢，但農(nóng)民退出宅基地得不到合理的經(jīng)濟補償，絕大多數(shù)農(nóng)民不愿放棄，為適應農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)遷移、加快新型城鎮(zhèn)化的需要，要探索宅基地使用權退出補償制度。2007年頒布的《物權法》和黨的十七屆三中全會均明確了農(nóng)村宅基地的用益物權性質，目前法律層面上還沒有得到認可，應修改《擔保法》、《物權法》中關于耕地、宅基地、自留地等集體所有土地使用權不得抵押的規(guī)定，發(fā)揮其融資功能，為農(nóng)村居民發(fā)展提供資金支持。同時，適當放寬宅基地流轉范圍，允許流轉給非本集體組織的成員，比較充分地體現(xiàn)農(nóng)民的財產(chǎn)價值。

四、加快征地制度改革

改革開放以來，我國不斷完善征地制度，但受多種原因的影響，目前尚未形成完整的制度體系，征地問題已經(jīng)成為困擾基層政權和社會穩(wěn)定的突出問題之一。一是征地范圍過寬。雖然《憲法》和《土地管理法》都明確規(guī)定政府征地必須用于“公其利益”，但沒有明確公共利益的范圍，現(xiàn)實中征地權行使范圍超過了“公共利益”的范疇。二是補償標準過低，當前按照“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)計算征地補償，沒有體現(xiàn)土地的市場價值，也沒有很好地考慮農(nóng)民的長遠利益。三是征地程序不規(guī)范。對土地征用的審查沒有納入規(guī)范程序，被征地農(nóng)民缺乏知情權和參與權，政府裁決是解決政府與農(nóng)村居民爭議的唯一手段，對被征地人的申訴和救助措施不力。今后，要從以下三方面加快完善征地制度。

一是逐步縮小征地范圍。嚴格界定公益性用地和經(jīng)營性建設用地，可以采取排除法界定“公益性”用地，把明顯屬于公益性和經(jīng)營性的用地列出，對介于二者之間的用地，通過引入聽證、裁決機制等決定是否采取征收的辦法，擠壓公益性和經(jīng)營性用地之間的模糊空間，逐步形成公益性用地目錄，縮小征地范圍。

二是完善征地補償機制。修改《土地管理法》中按“平均年產(chǎn)值”倍數(shù)計算征地補償?shù)南嚓P規(guī)定，按照同地同價原則，對被征地集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民給予及時足額補償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障，確保被征地農(nóng)民原有生活水平不降低、長遠生計有保障。近年來，一些地方探索出了一些比較典型的征地補償安置模式，如廣東“留地安置”模式、海南陵水的“農(nóng)民自主拆遷”模式、河北邯鄲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“長期生活補貼”即“噸糧田”模式等都值得借鑒。廣東“留地安置”模式除了給被征地農(nóng)民較高貨幣補償外，還留有一定比例的安置地，以解決失地農(nóng)民就業(yè)、生產(chǎn)、生活等問題，保障農(nóng)民失地后的長期利益。海南陵水的“農(nóng)民自主拆遷”模式，政府建立“村委會拆遷公司”，村民任股東，拆遷公司完成征地和各項賠償，同時獲得土地平整、相關設施配套開發(fā)等商業(yè)機會，用以發(fā)展集體經(jīng)濟。這種征地模式中，農(nóng)民成為征地拆遷的主體，可較好地調整政府、開發(fā)商和農(nóng)民間的利益關系。河北邯鄲經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的“長期生活補貼”即“噸糧田”模式，被征地農(nóng)民在得到國家規(guī)定的各項補償及福利的基礎上，每年還可以獲得每畝兩季糧食總產(chǎn)量1噸的實物或者等額經(jīng)濟補貼。補貼標準就高不就低。并且可由子孫世代繼承享有。同時，還積極為托管農(nóng)村發(fā)展村集體經(jīng)濟項目，增加村集體的固定財政性收入。

三是規(guī)范征地程序。推進征地公眾參與和過程公開，強化提前告知制度和聽證制度，確保農(nóng)民在征地過程中有充分的知情權、參與權和監(jiān)督權。完善征地補償爭議的協(xié)調裁決機制，將爭議納入行政復議與司法訴訟范圍，為被征地農(nóng)民提供法律援助。

提高征地補償標準或讓農(nóng)民參與收益分配，只是改變了土地增值收益的利益分配關系，從長遠看，征地制度改革的根本出路是縮小征地范圍。應把縮小征地范圍與擴大集體建設用地入市有機結合起來，加快形成公益性用地靠征用、經(jīng)營性用地靠市場的城鄉(xiāng)建設用地新格局。

五、完善節(jié)約集約用地制度

我國人多地少的基本國情決定了必須堅持最嚴格的節(jié)約用地制度。要按照“嚴控增量，盤活存量，節(jié)約集約，嚴格管理”的要求，加快建立以規(guī)劃和標準控制為前提、以政策約束激勵為導向、以監(jiān)管考核為抓手、以有償使用和市場配置為基礎的節(jié)約用地制度，全面挖掘土地資源潛力，釋放“土地紅利”。

加強規(guī)劃引導和標準控制。按照土地利用規(guī)劃確定的城市建設用地規(guī)模和范圍，劃定城市開發(fā)邊界，嚴格控制城市用地擴張；修編縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用規(guī)劃。著力解決農(nóng)村集體建設用地缺乏規(guī)劃、管理不嚴、浪費嚴重等問題；完善并嚴格執(zhí)行各類建設用地標準，提高工業(yè)用地的投資強度和產(chǎn)出標準，嚴格宅基地管理，抓緊修訂宅基地標準。

建立健全節(jié)約集約用地的激勵約束和監(jiān)督機制。完善土地稅費政策，提高土地取得和保有成本；深化土地有償使用制度改革，逐步對國家機關、基礎設施以及各類社會事業(yè)用地實行有償使用；建立和完善已供土地跟蹤管理制度和土地開發(fā)保證金制度，有效制止各類已供土地未建、緩建、少建現(xiàn)象；嚴格落實工業(yè)和經(jīng)營性用地捐拍掛出讓制度。

篇3

為全面推進我區(qū)經(jīng)濟社會協(xié)調可持續(xù)發(fā)展,理順新征用地、歷史用地、流轉用地問題,根據(jù)有關土地法規(guī),特制定如下指導意見。

一、土地利用和開發(fā)管理原則

新征用地、處理歷史用地和流轉用地必須符合四條原則,具體為:一要符合省、市制定的土地總體利用規(guī)劃;二要符合由市、區(qū)制定的總規(guī)、控規(guī);三要符合區(qū)、社區(qū)制定的村莊規(guī)劃;四要符合區(qū)制定的土地使用年度計劃。

二、各類用地的處理和管理辦法

本意見作為我區(qū)今后用地處理和管理的新指引,凡發(fā)文之前已經(jīng)辦證、正在辦證或有合同約定的用地,則沿老原則或合同約定之事宜處理。

(一)新征用地

1、符合土地總體利用規(guī)劃和總規(guī)、控規(guī)的城市建設用地由區(qū)統(tǒng)一征用。區(qū)征用農(nóng)村集體用地的,其征地補償標準按《**市征地區(qū)片綜合地價及修正系數(shù)聽證材料》執(zhí)行。

2、為扶持農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展,區(qū)征用土地時,在征地范圍內預留30%返還給社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)作發(fā)展用地。預留返還用地歸屬有關社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)使用,各自使用的土地各自承擔相關稅、費等費用。在符合小區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃要求的基礎上,優(yōu)先由社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)選擇預留用地。社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)預留用地的征地費和城市設施建設費由社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)負擔,如社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)缺少辦證等費用,可將留用土地經(jīng)中介機構評估作價后,抵頂相關費用。

3、新征用地分為建設用地和公益用地,公益用地包括道路、公共設施、綠化用地等,該部分補償標準按《關于交通基礎設施及公益性建設項目征地拆遷補償標準等有關問題的通知》(*府〔20**〕82號)執(zhí)行,今后如有調整的按政府最新的規(guī)定執(zhí)行。征用公益用地不設返還用地。

4、區(qū)兌現(xiàn)的征地補償款,社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)必須按市、區(qū)財務制度使用和管理,確保集體資產(chǎn)增值、保值和農(nóng)民享受二次或多次分配。

(二)歷史用地

對于當前存在的各種歷史用地,特別是在**年代初向各社區(qū)征用土地時,尚未辦理用地手續(xù)的,按照目前辦理土地證的政策,上級要求執(zhí)行新規(guī)定,即通過公示,且要經(jīng)村民簽字,才可辦理土地證。為有效解決該問題,按兩個步驟處理解決。

1、由區(qū)安排預留30%的用地給有關社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)作為發(fā)展用地,預留的用地由社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)負責辦證的一切稅費。同時,向區(qū)補交回已領取的征地補償款。

2、剩余的70%用地,按省補償標準減去社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)前期已領補償款,差額部分再由區(qū)補償給相關社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)。差額補償后迅速辦證,以加快我區(qū)發(fā)展。差額部分補償款采用轉移支付方式,?？顚Ｓ糜诖逭ㄔO和發(fā)展,不能直接用于福利分配,發(fā)展所產(chǎn)生的效益,按區(qū)的相關規(guī)定,分配后給村民。

(三)流轉用地新晨

1、村莊規(guī)劃范圍內的建設用地首次流轉時,為確保區(qū)的配套設施到位,各社區(qū)(經(jīng)聯(lián)社)在辦理流轉用地手續(xù)時,要向區(qū)提供流轉用地其中的30%,補償區(qū)設施建設的投入。

篇4

關鍵詞：人的城鎮(zhèn)化；立法現(xiàn)狀；補償制度不足；完善補償制度

征地補償制度是社會主義制度下的重要制度，對于加快城鎮(zhèn)化的發(fā)展、完善基礎設施等都有重大影響，征地補償制度作為我國征地制度的最主要問題，是我國現(xiàn)行征地制度備受的焦點，同時也是我國現(xiàn)行征地制度改革的難點?！叭说某擎?zhèn)化”是一項系統(tǒng)工程，須統(tǒng)籌推進，須循序漸進，在此背景下，土地征收更需要彌補不足、完善制度。

一、集體土地征收補償制度的立法現(xiàn)狀

2004年憲法修正案頒布以前，我國土地征收補償?shù)母拍畋容^模糊。直到第四次對1982年憲法進行修正以后，才對土地征收和土地征用作了區(qū)分。

在憲法層面，在2004年以前的憲法中，并沒有區(qū)分土地的“征用”和土地的“征收”，而且在現(xiàn)實實踐中，“征用”與“征收”的程序與補償方面也不同，所以這就意味著土地征收補償問題存在很大的不確定性。直到2004年《憲法修正案四》對憲法第10條第3款進行了突破性的修改，而該憲法修正案使土地征用與土地征收的區(qū)分第一次在我國的憲法層面上得到了明確，從而為我國在處理征收補償問題時提供了憲法基礎。

從行政法規(guī)、部門規(guī)章及他規(guī)范性法律文件層面來看，第一、《決定》第3節(jié)的第12條至第15條的規(guī)定體現(xiàn)了國家對土地征收補償制度中的重點和核心內容的重視。第二、國土資源部2004年的《意見》中，關于征地補償標準的描述對統(tǒng)一年產(chǎn)值標準的制定、統(tǒng)一年產(chǎn)值倍數(shù)確定、征地片區(qū)綜合地價的制定以及土地補償費的分配也做出了意見；同時對被征地農(nóng)民的安置途徑、征地工作程序、征地實施監(jiān)管方面也做出了明確的指導意見。

二、集體土地征收補償制度中的不足

1.征地的補償方式不科學

第一，補償?shù)臉藴什豢茖W。目前來說，我國土地征收的補償標準，土地的補償費用都是按照前三年的平均年產(chǎn)值倍數(shù)計算出來的。但是每畝地前三年的平均年產(chǎn)值統(tǒng)計起來很困難，第二，土地的使用性質不相同，比如在土地上種蔬菜和種糧食產(chǎn)值肯定不同。因此在算補償數(shù)額的時候按照全鄉(xiāng)平均年產(chǎn)值計算是非常不科學的。第三，省、自治區(qū)、直轄市政府規(guī)定的對地上附著物和青苗補償費補償標準，也使得補償費用低、補償標準不統(tǒng)一。

土地是農(nóng)民的根，那些失去土地的農(nóng)民，因為市場配置勞動力，文化程度低的農(nóng)民想要找到一份工作十分困難，對于他們來說，補償費用就是他們的唯一生活來源，而那些微薄的補償只會使他們的生活更加貧困。

2.征收補償過程中的監(jiān)督缺位

如今我國的征地補償監(jiān)督流于形式?；救啃姓嗔Φ淖晕壹s束，而沒有司法程序的監(jiān)督保障。相關的法律法規(guī)中，雖然做了一些規(guī)定，例如如果征地的單位不按征地的批準用途使用土地，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)批準可以行使他們對土地的回收權，但是這一規(guī)定僅說明了未按批準用途使用的后果，對于怎么監(jiān)督和如何確定責任卻沒有做出明確的規(guī)定。即使農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員行使了監(jiān)督權，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不聞不問，而法律有沒有給他們相應的權利。更何況，在實際生活中，農(nóng)民參與監(jiān)督少之又少，對征地補償?shù)谋O(jiān)督就只能是表面工作罷了。

3.補償標準的標準低、范圍小

根據(jù)《土地管理法》第47條的相關規(guī)定內容，如今國家對農(nóng)民用地進行嚴格的控制，但市場對土地的需求量卻很大。供求關系的失衡必定造成土地抬價，而以年產(chǎn)值作為計算征地補償標準的方法卻沒有考慮過土地的市場價格，補償標準低是其必然結果。

三、集體土地征收補償制度的完善

1.明確合理的征收補償制度

我國可以采用目前各國通行的做法，不但考慮土地原有用途，也要對土地的附著物進行補償。對被征收的土地進行市場評估，然后再提出補償辦法。此外，對于土地征收補償數(shù)額的標準，也應該修改先前所規(guī)定的依照產(chǎn)值倍數(shù)的計算標準。過去國家的征地補償國家意志體現(xiàn)的太強，如今土地的，土地的價格市場價值的標準已經(jīng)確立，隨之市場的變化改變征地標準也會使得其更加的合理，公平。

2.建立多元化的土地征收補償方式

如今我國主要靠貨幣來補償，除了貨幣補償，其他的補償方式也許可以更好的保障農(nóng)民的利益，如替代補償、債券補償、留地補償或股權補償?shù)取Ｌ娲镅a償主要針對被征收人重要生活資料的安排。而留地補償就是給被征地農(nóng)民集體留下一定土地，讓他們自己進行第二三產(chǎn)業(yè)的開發(fā)利用，這種方式可以很好的解決被征地農(nóng)民的后顧之憂。稱股權補償或債券補償是指對于一些有穩(wěn)定收益的公共事業(yè)項目，可以取將被征收土地折價入股的方式進行補償，對于解決農(nóng)民的生活問題不失為一種很好的辦法。

3.加強對征地補償費用收支情況的監(jiān)督

《土地管理法》第49條比較原則規(guī)定被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布，接受成員監(jiān)督。但是對于如何實行監(jiān)督等細節(jié)方面都未進行規(guī)定，《土地管理法實施條例》、《征用土地公告辦法》等也沒有做出細節(jié)的規(guī)定，如果在立法中做出對入如何實施監(jiān)督以及監(jiān)督的時間地點等的規(guī)定，就能很好的避免監(jiān)督流于形式。同時規(guī)定如果農(nóng)民的補償款受到截留，可以通過法律救濟來保障自己的權利。除了以上兩點，由于土地行政主管部門是征收集體土地的主管部門，法律法規(guī)應當賦予農(nóng)民更多的對征收土地補償費用收支情況監(jiān)督的權利。

（作者單位：河南省新鄉(xiāng)市河南師范大學）

參考文獻：

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[4] 周其仁著：《產(chǎn)權與制度變遷――中國改革的經(jīng)驗研究》，北京大學出版社2004年版。

篇5

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度的核心在于確認權利、科學賦權、落實效力，其基本目標是提高土地利用效率、保障土地安全。針對我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度的現(xiàn)狀，基于《物權法》規(guī)定的土地承包經(jīng)營權為物權的屬性，筆者認為我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權應當堅持“登記生效主義、權利主體與客體清晰、登記機關統(tǒng)一”的原則，完善以下五方面的制度措施：

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的設立和變動采取登記生效主義模式。不管是以家庭承包方式，還是以其他方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權，其權利取得和變動均應采取登記生效主義模式，即非經(jīng)確權登記，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的取得和變動不生效。登記具有公信力，在一定程度上可以避免農(nóng)村土地發(fā)包、承包、轉承包過程中，以及土地承包經(jīng)營合同履行過程中權利取得的不確定性、流轉的無序性、終止的隨意性等現(xiàn)象發(fā)生，切實加大依法保護農(nóng)村土地承包經(jīng)營權人合法權益的力度。

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記中將權利主體和份額落實到個人。應當明確真正的土地承包經(jīng)營權主體是集體經(jīng)濟組織的成員，而不是農(nóng)戶。因為從事實來看，農(nóng)戶承包土地是通過行使家庭成員個人的集體組織內部成員權，最終形成家庭承包土地的權利。從理論上講，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的主體為個人，有利于實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的資本化和股份化。只有將權利主體落實到個人，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記中才能明晰權利主體、明確權利義務，才符合土地登記對權屬合法的要求。土地承包經(jīng)營權是農(nóng)民的一項基本財產(chǎn)權，將其權利主體落實到個人，與《民法通則》的相關規(guī)定是一致的。在具體操作中，可以由戶主代表農(nóng)戶簽訂土地承包合同并提出土地承包經(jīng)營權登記申請，在登記冊和證書中列明該承包經(jīng)營權由該農(nóng)戶在本社區(qū)集體中有農(nóng)民身份的家庭成員按份共有。

建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權初始登記、轉移變更登記及相關權利一體登記的制度，完善相關救濟措施。在登記制度中，應明確發(fā)包方與承包方在簽訂土地承包合同后應當在規(guī)定時間內履行登記。明確縣級人民政府登記造冊、頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書的義務、程序和各級行政機關提供便捷高效服務的要求，特別是減輕農(nóng)民辦理登記的負擔的要求。同時，明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權轉讓、轉包、出租、入股、抵押的情形，履行登記的具體要求、內容及應提供的資料，以及不履行登記的法律后果。明確發(fā)包人、承包人、受讓人、承租人、抵押權人的基本權利和義務。此外，建議通過修改《土地管理法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營法》，重構土地承包經(jīng)營權的法律救濟路徑：將土地承包經(jīng)營權糾紛包括該權利的登記糾紛納入土地權屬糾紛的調解和裁決機制，配套建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對土地承包經(jīng)營權糾紛的調處權和縣級以上人民政府的行政裁決權并對其裁決時效作出嚴格規(guī)定。將行政裁決作為司法救濟的前置程序，建立行政責任問責制和追究制，提高行政救濟的效率。

篇6

【關鍵詞】土地制度 統(tǒng)籌城鄉(xiāng) 發(fā)展

通過產(chǎn)權、市場等方面制度創(chuàng)新，完善相關配套，建立激勵和約束機制，促進人口流動與土地的流動相關聯(lián)，提高農(nóng)村要素利用效率。結合我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)狀，提出如下政策建議。

一、從土地立法上建立對等的國有和集體土地使用權

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求農(nóng)村集體土地使用權與城市國有土地使用權具有同樣的產(chǎn)權權能，即具有相同的使用、收益以及處分的權能，建立城鄉(xiāng)相對統(tǒng)一的產(chǎn)權體系。但目前的法律中對農(nóng)村土地產(chǎn)權權能規(guī)定限制較多，同時城市國有土地使用權與農(nóng)村集體土地使用權存在明顯的差異。在《中華人民共和國憲法》、《中華人民共和國土地管理法》、《物權法》城市國有土地與農(nóng)村集體土地產(chǎn)權相關規(guī)定存在較大的差異。建議以城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地產(chǎn)權體系為出發(fā)點，建立土地立法，建立對等的國有和集體土地使用權，并對集體土地使用權進行分類管理，將產(chǎn)權設置和用途管制分開。對集體土地與國有土地的所有權與使用權實行同等保護。

讓城市國有土地產(chǎn)權與集體土地產(chǎn)權對等，那么在規(guī)劃范圍內農(nóng)村集體土地也可以進行市場化交易，任何單位和個人進行建設需要土地時也同樣可以使用集體建設用地。重點改革是規(guī)劃的法制化問題。需要規(guī)劃管理從之前的用途管理和產(chǎn)權管理轉變只對用途進行管理。在規(guī)劃區(qū)內集體建設用地也應同樣用于除鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設住宅外的用地。

二、推進集體土地使用權的有序流轉

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一產(chǎn)權體系下，征地制度的范圍將必然縮小，在規(guī)劃區(qū)范圍內，只要不涉及公共利益的用地，均應采取市場化的方式取得土地。這就需要嚴格界定征地范圍，對公共利益逐步推行詳細列清單的形式給出，區(qū)分政府與軍事、基礎設施、社會公益事業(yè)、國計民生等項日。同時，要推行征地補償?shù)秸鞯厥袌鰞r格的轉變，充分體現(xiàn)并保障農(nóng)民的土地權益從雙重管制到單一管制，公開征地程序，讓公眾參與到征地的標準制定的過程中，并建立仲裁機制進行監(jiān)督。在規(guī)劃管制范圍內，農(nóng)村集體建設用地使用權、農(nóng)村宅基地使用權等確權后，應該享有與國有土地使用權同樣的產(chǎn)權待遇，推進有序流轉和市場化配置，打破政府壟斷一級土地市場。改革征地制度，對這部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通過空間置換獲取的收益全部返還農(nóng)村，促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，城市獲得發(fā)展空間。

三、改革收益分配機制，建立收益“返還”機制

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)權體系下，農(nóng)民所享有的土地產(chǎn)權（使用權）與城市居民所享有的產(chǎn)權就要對等，農(nóng)民就要享有因為土地流轉而產(chǎn)生的增值收益。建議在當前的“城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤”政策的實施中，應該改革現(xiàn)有的收益分配機制，將農(nóng)村土地流轉的增值收益進行全額或絕大部分“返還”予農(nóng)民，讓農(nóng)民享有工業(yè)化、城市化中的要素增值收益，切實保護農(nóng)民享有的上地財產(chǎn)權益。

四、創(chuàng)新公共財稅體系，增設物權稅等稅種

保證地方政府的財政收支在二元土地市場制度下，地方政府通過征收土地獲得大量預算外收入來彌補預算收入不足，但在一體化市場制度下，“土地財政”必然減少甚至逐漸消失，要保障地方政府的財政收支平衡就必須建立新的財稅體制。如：開征物權稅，把物權稅作為地方財稅來源，保證財政正常收支，推進地方經(jīng)濟發(fā)展。

五、強化空間、微觀設計及用途管控上的規(guī)劃管理

在城鄉(xiāng)統(tǒng)一的產(chǎn)權體系下，農(nóng)民享有的產(chǎn)權可以自由流轉，那么就要對不同類型的土地進行規(guī)劃管理，哪類土地在哪些范圍、什么用途范圍內可以進行流轉必須在規(guī)劃管理和用途管制中進行規(guī)范。在規(guī)劃控制范圍內，在用途管制的限制條件下，允許集體使用權進入市場，按照不同的條件進行管理。特別是當前宅基地置換、流轉的逐步推行，區(qū)域空間布局與空間規(guī)劃顯得更為重要。應該將土地規(guī)劃的空間功能以及土地利用規(guī)劃設計及其對土地管制結合起來，從空間上、微觀設計上以及用途上進行限定，其他方面讓市場價格機制進行調節(jié)，提高資源配置效率。

六、相關配套改革整體推進

土地制度改革與其他相關制度改革是密切相關的。城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地產(chǎn)權改革，必須與其他相關制度同時進行，如戶籍制度、社會保障、公共資源配置、評估機構的規(guī)范等方面進行配套改革，以達到綜合配套改革的總體效果。

參考文獻

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篇7

關鍵詞：土地征收補償范圍間接損失土地承包權社會保障

征收補償?shù)姆秶钦魇昭a償制度的基本構成要素之一，也是征收制度中各種補償原則的落實和具體化。征收補償范圍主要解決的是應對哪些方面的財產(chǎn)損害進行補償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費、地上附著物補償費和青苗補償費；征收其他土地如林地、草地、水域、建設用地等，也應當給予補償。土地補償費。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補償，補償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權。安置補助費是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補助費用。安置補助費主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負責農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補助費就應該歸誰。地上附著物的補償費包括地上地下的各種建筑物、構筑物如房屋、地土地下管線等設施的拆遷和恢復費用，及被征收土地上林木的補償或砍伐費等，其具體標準由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補償費是補償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補償費是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預期收益的補償。這種補償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補償費、地上物的補償費和青苗補償費都是對土地征收的直接損失進行補償，安置補償費是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補償立法比較，還是從我國征收補償制度的實踐來看，都是值得仔細斟酌的。我們認為，我國征收補償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補償?shù)臋嗬麚p失僅限于土地所有權，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權等土地他項權利之損失給予補償。然而，土地承包權卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權利，因為集體所有的土地實際上是不可能進行分割的，而在實質意義上由農(nóng)民享有和處分所有權，所以，農(nóng)民享有的土地所有權實際上一個虛有權，只有土地承包權對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權的實質是農(nóng)民對其承包的土地的收益權。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權獲取的應是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權。但在目前的現(xiàn)實中，這種權利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質性和決定性意義的權利給與補償，結果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權進行補償，似乎認為土地承包權是一個無關緊要的權利，然而這個土地承包權卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強調它的重要作用且不斷強化對他的保護，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權利的實現(xiàn)。所以，當承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應當給予失地農(nóng)民充分合理的補償。如果農(nóng)民得不到合理補償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補償、工事費用補償、移遷費補償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關于直接損失的相關補償費用，由于補償標準過低，按照土地原用途進行計算而不是采用土地的市場價值進行計算補償費，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補償和全面補償，只能達到一個部分補償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補償?shù)姆秶?，加上補償費的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補償費就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎，全部依靠在其享有權利的土地之上?，F(xiàn)行征收補償范圍中的安置補償費，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢姡谡魇昭a償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補償范圍。與西方國家征地補償范圍不涉及社保利益補償問題相比較，這是我國征地補償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟條件下的低補償標準和很窄的補償范圍，這種征收補償范圍和標準都已經(jīng)不能適應經(jīng)濟發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟的要求進行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應角度來完善我國征收補償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權納入征收補償范圍

土地承包經(jīng)營權的實質是農(nóng)民對其承包的土地的收益權，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權流轉的收益(轉包費、租金、轉讓費)。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權有其長期經(jīng)濟價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權。因此，從土地上財產(chǎn)權利體系角度而言，當國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟組織支付對所有權的土地補償費的同時，亦應直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權的土地補償費。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補償費支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民承包者并未得到應得的土地補償。征收土地承包經(jīng)營權給予的補償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行土地補償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進行土地補償?shù)挠媱澖?jīng)濟的征地補償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權的權利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權利主體；土地承包經(jīng)營權的價值屬性，使得土地所有權的價值和土地經(jīng)營權的價值亦對應著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織獨家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補償費已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權的補償，還應包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權的補償。

我國關于征地補償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權如何受到法律保護，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權直接進行補償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權依法獲得相應的補償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權被一并征收時應給與補償和明確相應的補償標準，由此形成土地承包權補償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關于征地補償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護被征地農(nóng)民的合法權益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權作為農(nóng)民的財產(chǎn)權在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權同時進行補償?shù)牟⑿醒a償機制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權而享有依法取得土地補償費的受償主體地位，由有關部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補償?shù)怯?，對農(nóng)民直接支付土地補償費，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織轉交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民之間分配。2、應該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應對生存風險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質基礎的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應對生存風險(年邁、疾病、災害等)的物質來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補償費，在不斷上漲的社會物價與消費面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費用及醫(yī)療費用不端攀升的情況下，靠這些征收補償費來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應當是國家在征收補償中更應該考慮的問題。

另外，從社會學角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應的是市場經(jīng)濟體制下的社會運作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應過程。當農(nóng)民在這個轉變過程中不能很好地適應社會體制的轉換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應新的市場經(jīng)濟運行體制的問題，因為社會保障機制為農(nóng)民適應市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結構層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟結構當中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結構，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強制性的拋在了社會經(jīng)濟結構之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟結構中，也不能被新的市場經(jīng)濟結構所認可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保。”因此，對失地農(nóng)民實行身份轉換——“農(nóng)轉非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進行再結構化，使之融入新的社會經(jīng)濟結構的做法。同時，也是把他們所處的社會運行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運行邏輯的有力措施，使之更好地適應新的社會體制、社會經(jīng)濟結構的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補助費，而直接設立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補償費中留出一定數(shù)額直接轉為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉型時期不能被社會體制和經(jīng)濟結構所接納的弱勢群體。

3、應把被征收人的間接損失納入征收補償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標準有兩種學說，一種借助因果關系的觀念區(qū)分二者，認為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結果的時間性關聯(lián)為判斷標準，認為“著眼于損害之標的，謂損害事故直接所損及之標的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標準，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權或使用權的喪失以及土地上的附著物損失補償?shù)龋欢魇战o被征收人帶來的間接損失補償包括殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)取Ｎ覈壳暗恼魇昭a償制度范圍僅限于補償直接損失是不妥的，我們認為，征收制度的補償范圍，不僅應包括直接損失補償，也應包括間接損失的補償。

關于我國征地中形成的間接損失的補償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關規(guī)定。一般而言，以下幾項內容是比較重要的間接損失補償項目，殘地損失補償、工事費用補償、移遷費補償、營業(yè)損失與租金損失補償?shù)?，國家應當考慮給與補償。（1）殘地損失補償。殘地損失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補償內容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導致土地分割，形成不經(jīng)濟的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費用補償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應該給與工事費用方面的補償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復到基本適用的狀態(tài)。工事費用補償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費用的補償。(3)移遷費補償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費補償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補償，立法者也應考慮給與補償，如暫時居住費用補償與生活再建補償?shù)鹊取Ｖ挥袊覍Ρ徽魇杖说闹苯訐p失與間接損失都給與補償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補償范圍才合情合理。

三、結語

征收補償范圍的大小決定著征收補償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補償制度，無論是從土地權利體系，還是從土地的相關損失及土地的功能角度來分析，都有征收補償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補償?shù)牡胤?。我們應從這三個方面來完善我國土地征收補償范圍方面的立法，以盡可能地彌補失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

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篇8

關鍵詞：征地制度；問題；對策

一、前言

自改革開放以來，我國的經(jīng)濟保持了較快的增長速度，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化的步伐不斷推進。然而，在我國的城市化進程取得巨大成就的同時，也伴隨著一些問題。當大量人口涌入城市，城市規(guī)模不斷擴大，建設用地的總需求量日益增加時，因經(jīng)濟的發(fā)展需要而進行的征地行為也變得更加頻繁。征地過程體現(xiàn)了農(nóng)村對國家建設的支持，是農(nóng)民為了公共利益做出犧牲的過程。近年來，我國征地次數(shù)不斷增加，征地過程中暴露出的問題引發(fā)了一系列社會矛盾，愈發(fā)受到大家的關注，許多問題亟待解決。

二、我國征地制度存在的問題

（一）征地范圍限定不嚴

根據(jù)《憲法》和《土地管理法》的規(guī)定，國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用，并給予一定補償。但是，對于“公共利益”沒有做出明確的界定，表述過于籠統(tǒng)，造成了土地征用范圍的擴大以及征用權的濫用。我國法律明確規(guī)定，任何單位和個人需要使用土地滿足其建設需要的，必須依照法律法規(guī)向政府部門提出申請，通過合法的渠道依法獲得國有土地的使用權，但是要獲得新增的國家建設用地，使之滿足各類項目用地的需要，只有一種途徑，那就是征用農(nóng)村土地，這就使得當?shù)胤秸哉兯綖槭滓康倪M行征地時，就會出現(xiàn)公共利益被經(jīng)濟利益覆蓋，從而產(chǎn)生打著公共利益的旗號任意擴大征地范圍的現(xiàn)象。征地范圍限定不嚴，使我國的耕地被肆意征用，耕地面積急劇減少，危害到我國的糧食安全，也損害了以土地為生的農(nóng)民的利益。

（二）征地補償標準偏低、補償范圍狹窄

我國現(xiàn)有的土地征收補償標準是依據(jù)《土地管理法》實施的。我國征地補償?shù)脑瓌t是：土地征收應該按照被征收土地的原用途進行補償；征地補償?shù)捻椖堪ǎ和恋匮a償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費；征地補償項目的標準為：土地補償費一般是土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的6～10倍，安置補助費是以土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的4～6倍為準，并且原則上不應該超過征收前三年土地平均年產(chǎn)值的15倍，地上附著物及青苗補償費則由省、自治區(qū)根據(jù)各地的不同情況自行制定標準。此外，安置補助費和土地補償費之和不得高于土地被征收前三年的平均年產(chǎn)值的30倍。

土地是一種重要的稀缺資源，是一個國家及其居民賴以生存的物質基礎。對于農(nóng)民來說，土地是其賴以生存的最基本的生產(chǎn)資料。在正常情況下，農(nóng)民可以從土地不斷的獲得收益，一旦土地被征收，農(nóng)民只能獲得一次性的補償，就不再是長期的收益?，F(xiàn)有的按被征用土地前三年的平均年產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的征地補償標準，忽視了耕地對農(nóng)民的社會保障價值和發(fā)展權價值，計算方法過于單一，并不能適應征地補償安置實際中的不同類型的要求。此外，在征地過程中，政府擔任中間人角色，征地的時候是按照農(nóng)地的價格進行相應補償，但是到二級市場出讓的時候卻是按市場價格、土地建設用途確定，中間存在著巨大的差價，征地的補償費用遠遠低于土地的出讓收益，農(nóng)民的權益沒有得到充分的保障。根據(jù)土地補償費和安置補助費的補償標準和國家有關統(tǒng)計顯示，土地收益分配中，農(nóng)民只得5%～10%，村一級得25%～30%，政府及部門得60～70%，①由此看出，在本來就不高的土地補償標準下，土地收益的分配比例并沒有更多向農(nóng)民傾斜，農(nóng)民自身獲得的征地補償費用相當有限。同時，征地的補償范圍僅限于與土地直接關聯(lián)的損失，并沒有考慮到失地農(nóng)民生活中可能存在的其他不便，不是一種完全補償，這從另一個方面反映出了我國現(xiàn)有的征地補償不到位。

（三）征地程序不規(guī)范

我國的征地程序不規(guī)范主要體現(xiàn)在：首先，對征地的相關規(guī)定不夠詳盡。我國實行的是二元土地所有制，即城市土地歸國家所有，農(nóng)村土地歸集體所有，但是集體土地的所有權主體卻是模糊的，法律上并沒有明確指出是鄉(xiāng)集體、村集體還是組集體，造成集體土地所有權的虛設，引發(fā)了許多后續(xù)問題；其次，有些地方政府并沒有將土地的征收審查納入規(guī)范程序。由于缺乏統(tǒng)一的征地程序，導致了征地過程的不公平；第三，被征地農(nóng)民的實際參與度很低。雖然政府出臺了各項政策保證農(nóng)民的知情權與參與權，但是在具體操作過程中，有些地方政府并沒有很好的落實政策，所謂的“聽證”更多只是政府告知農(nóng)民最終結果，不是真正的協(xié)商過程，有可能違背農(nóng)民的意愿。加上我國現(xiàn)行征地程序中缺乏完善的司法救助體系，農(nóng)民的利益受損時就無法尋求幫助，這是一種制度的缺陷。

三、完善征地制度的對策

（一）嚴格限定并縮小征地范圍

我國的法律對征地范圍中公共利益的界定不清晰，可以借鑒日本、韓國等國家的方法，將公共利益的范圍進行明確的界定，采用明細羅列的方法，把屬于公共利益范疇的用地需求一一列舉，寫入法律法規(guī)之中，讓征地范圍有據(jù)可依，減少實際征地過程中地方政府的變通空間，可有效防止為了私利而侵犯農(nóng)民的土地所有權，從而縮小征地范圍。具體來說，可以將公共利益界定為以下幾個部分：交通用地及公共設施用地、水利設施用地、國防軍事用地、文教衛(wèi)生用地、國家機關、社會團體等公益事業(yè)用地、福利事業(yè)用地（如學校、醫(yī)院、敬老院）以及其他公認或法律規(guī)定的公益事業(yè)用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下，要確保國家只能以公共利益的需要作為征地的目的。

縮小征地范圍還可以通過允許集體建設用地入市流轉來實現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》第63條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)建設，從而不可能存在其他任何形式的集體建設用地的自己和他人使用方式，集體建設用地只是限定在集體內部之間進行流轉，這嚴重影響了集體建設用地的利用效率。目前，我國處于城市建設用地供應緊張，而農(nóng)村建設用地利用低下的狀態(tài)，當征收土地成為取得建設用地的唯一途徑時，勢必會給地方政府的尋租行為提供契機，出現(xiàn)濫用征收權的現(xiàn)象。推進集體建設用地入市流轉有利于提高集體建設用地利用效率，從而達到縮小征地范圍的目的。

（二）提高征地補償標準，擴大征地補償范圍

在市場經(jīng)濟條件下，我國的征地雖然是國家強制行為，但應該更多的體現(xiàn)以市場為基礎的公平、合理的補償，減少補償?shù)挠媱澬?，引入市場化的補償機制，綜合考慮被征地所屬區(qū)域的各種因素，從而確定補償費用。

對于征地的補償原則，應該突出以下兩方面：一方面，要以合理的市場價格為主。我國現(xiàn)行的土地征收補償標準帶有很濃的計劃經(jīng)濟體制下的色彩，是一種適當補償，但是沒有真正體現(xiàn)土地的市場價值，應該更多的以市場價格為主，對被征地者給予補償；另一方面，征地補償應該向農(nóng)民傾斜。在征地補償過程中，作為土地實際使用者的農(nóng)民相對于鄉(xiāng)政府、集體經(jīng)濟組織，在經(jīng)濟和社會中屬于弱勢群體，需要得到更加公平的補償，所以，有必要在制定征地補償標準及實施準則時向農(nóng)民傾向。

對于征地的補償標準，要實現(xiàn)補償價格的市場化，就需要將補償標準納入市場經(jīng)濟的大背景下，根據(jù)被征收土地所處區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展情況，綜合考慮土地的地理位置、人均耕地面積、耕地質量等與土地價值相關的各種因素，以市場為基礎，確定被征土地的補償價格。與此相對應，需要建立健全獨立的土地評估機構及仲裁機構，由專門的評估機構來評估和確定被征土地的市場價值，如果在實際操作中出現(xiàn)了不公正的事件，則有仲裁機構進行仲裁，保證各方的合理權益。在對被征地者進行補償時，國家的補償標準應該作為一個政策的底線，而不該是最高限，這樣才有可能實現(xiàn)市場化的補償機制。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，“國務院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補償費和安置補償費的標準”，所以，現(xiàn)行法律也支持各地根據(jù)自身情況，對征地補償標準進行修正的，力求最大限度的保障被征地者的利益。

對于征地的補償范圍，應該在政策上進行補充和完善。補償范圍與補償標準是密切聯(lián)系的，一般來說，補償范圍越廣，補償?shù)臉藴室簿驮礁摺Ｎ覈F(xiàn)在的土地征收補償范圍很有限，只是對于被征收者的直接損失進行補償，而除此之外的間接損失則未給予補償，這也是造成我國現(xiàn)行補償標準偏低的一個原因。對此，可以借鑒國外發(fā)達國家和地區(qū)的經(jīng)驗，將補償范圍擴大化和明晰化，全面考慮失地農(nóng)民的損失，除了土地補償費、安置補助費、地上附著物及青苗補償費外，還應將殘余土地補償費和相鄰土地補償費納入到補償?shù)姆懂牣斨?。這主要是針對在征地過程中出現(xiàn)的邊角土地，可能會導致的土地分割或土地利用效率降低的情況，對失地農(nóng)民進行的一種補償。我國現(xiàn)在的補償方式主要是貨幣安置，并且大多為一次性補償。補償方式是補償標準的延伸，所以，應該更多采取多元化的補償方式，不能僅僅局限于貨幣補償，從而給農(nóng)民的生活提供充足的保障。例如，可以探索新的安置方式，對不同年齡階段的采取不同的安置途徑。年輕人的征地補償可以考慮其就業(yè)難的問題，加強他們的職業(yè)技術能力的培訓，從而提高其就業(yè)能力；中老年人則可以偏向購買保險，使失地的老年人能定期領到養(yǎng)老金，減少后顧之憂。

（三）規(guī)范征地程序，健全監(jiān)督機制

首先，要明確集體土地的產(chǎn)權主體，將集體土地的土地所有權明確到組集體，這是因為組集體相對于鄉(xiāng)集體和村集體人數(shù)最少，人格化是最強的。其次，應建立健全嚴格的監(jiān)督機制，將土地的征收審查納入規(guī)范的程序，嚴懲個別投機行為，保障被征地農(nóng)民的權益。第三，改變由政府主導的“單邊程序”，提高農(nóng)民的參與度。要將政府主導的“單邊程序”轉化為政府與農(nóng)民共同協(xié)商的“雙邊程序”。政府的“單邊程序”不能算作是程序到位，必須逐步完善體制機制，變管理型政府為服務型政府，重視在征地補償程序的設計階段聽取農(nóng)民的意見。除了保證給予農(nóng)民知情權、參與權、聽證權，還可以賦予被征地農(nóng)民一定的上訴權，這是因為征地行為具有一定的強制性，只有聽證政策并不能保證被征地者的所有權益，賦予其上訴權，當不能達成一致的協(xié)商時，被征地者有權利直接向法院，尋求司法救濟。（作者單位：四川大學）

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[8] 史瑞娟.我國農(nóng)村征地補償制度研究[D].煙臺：魯東大學，2012.

篇9

關鍵詞：失地農(nóng)民；土地征用；社會保障體系

中圖分類號:C913 文獻標識碼:A 文章編號:1006-723X(2012)06-0074-03

作為在工業(yè)化和城市化過程中由于土地權益結構的改變而剝離出來的一個新的社會群體，失地農(nóng)民的存在是任何一個社會在現(xiàn)代化過程中都會出現(xiàn)的一種必然現(xiàn)象。但是這一現(xiàn)象在我國和西方國家卻存在很大差異，開展中西方失地農(nóng)民社會保障體系建設比較研究，可以拓寬我們的視野，有利于完善我國失地農(nóng)民社會保障體系。

一、土地征用

在土地征用的依據(jù)方面，公益目的性是西方各國憲法和法律規(guī)定的土地征用的唯一正當理由。［1］所以，西方各國法律明確界定了征地目的和使用范圍，以防止政府打著“公共利益需要”的旗號為營利部門征地。在土地征用的程序上，西方各國都確立了“公開、公平、合法”的基本原則，以最大限度地保護土地所有者的知情權和參與權等權利。雖然各國有不同的法律規(guī)定，但土地的征用程序一般都分為申請和實施（批準—公告—征用）兩個階段，并在議會、法院、新聞媒體、民間組織的嚴格監(jiān)督下進行。［2］(P66-79)關于土地征用的補償，西方發(fā)達國家對補償范圍、補償標準和補償方式等都作了較詳細的規(guī)定，形成了嚴格的土地征用補償制度。補償范圍不僅包括因征地而造成的直接損失，而且還包括殘余地損害、營業(yè)損失及其他因征地造成的各種附帶損失等間接損失。

在我國，土地征用速度快，效率高，但存在較多問題。第一，法律對征地中“公共利益”的界定是比較模糊的，包括“非公共利益需要”在內的一切建設項目都被包含在了征地范圍中。第二，現(xiàn)行法律賦予了政府在土地征用方面的絕對權力，它既是土地征用方案的設計者，又是征地過程中的協(xié)調者，還是最終的裁決者，農(nóng)民失去了土地在流轉買賣過程中的處置權和談判權。第三，現(xiàn)有制度沒有對土地補償原則作出明確規(guī)定，其確定的征地補償標準和方式還帶有濃重的計劃經(jīng)濟特征，沒有顧及對農(nóng)民權益的保護。

二、失地農(nóng)民社會保障體系

除嚴格按照法律程序征地、對被征人實行完全補償，以最大限度地保障被征用人的合法權益外，西方發(fā)達國家還直接將失地農(nóng)民納入到統(tǒng)一的社會保障體系中去，建立起完善的失地農(nóng)民社會保障體系。內容包括：建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，健全失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度、醫(yī)療保障制度、教育和培訓制度，給失地農(nóng)民提供法律援助，專門設立失地農(nóng)民社會保障基金等。

另外，在美國，政府還會積極培育主導產(chǎn)業(yè)，在解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的同時，保持城市活力、推動城市發(fā)展。例如，隸屬舊金山的帕洛阿爾托鎮(zhèn)只有56萬人，但依托毗鄰斯坦福大學的優(yōu)勢，發(fā)展了電子、軟件和生物技術等高新技術產(chǎn)業(yè)，既增強了城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展能力，帶動了新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和配套設施建設，又有效解決了失地農(nóng)民的就業(yè)問題。［3］

在英國，政府出臺了許多相關福利政策，加強對失地農(nóng)民的利益保障。比如，逐步完善農(nóng)村剩余勞動力轉移的法律和政策，為失地農(nóng)民創(chuàng)造就業(yè)機會，促進農(nóng)村勞動力的轉移；并且將轉移農(nóng)村剩余勞動力的政策與福利政策掛鉤，創(chuàng)造了失地農(nóng)民轉移的良好社會環(huán)境。［4］

建立失地農(nóng)民社會保障體系,既可使農(nóng)民獲得基本的生存權與發(fā)展權,又可促進社會的穩(wěn)定發(fā)展。但是，在我國失地農(nóng)民的社會保障體系建設依然顯得任重而道遠。第一，按照國土資源部的相關規(guī)定，對于失地農(nóng)民的保障應該是多種多樣的，比如貨幣補償、重新?lián)駱I(yè)、入股分紅、異地移民等。［5］但在實踐中，絕大多數(shù)地區(qū)都采取了一次性貨幣補償形式，并且土地征用補償僅僅是象征性的補償，很難彌補被征用人的實際損失，更談不上對他們的全面保障了。第二，未將失地農(nóng)民納入社會保障體系，失地農(nóng)民享受不到與城鎮(zhèn)居民同樣的基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險以及最低生活保障等權益。第三，就業(yè)機制不健全，沒有形成按照市場化原則建立的城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力就業(yè)市場，失地農(nóng)民不能享受城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)政策給予一系列優(yōu)惠政策。

三、失地農(nóng)民職業(yè)培訓和教育

通過就業(yè)換取保障，可以減少失業(yè)保險基金的支出，減輕政府的財政壓力，而向失地農(nóng)民提供有針對性的技術培訓和職業(yè)教育，可以有效提高失地農(nóng)民的素質，增強其在市場上的就業(yè)能力。所以，在西方失地農(nóng)民社會保障體系中，失地農(nóng)民職業(yè)培訓和教育是一項重要內容。比如在美國，從20世紀60年代開始，政府陸續(xù)頒布了一系列關于職業(yè)教育和職業(yè)培訓的法令，力圖通過法律的方式促進和提高失地農(nóng)民的受教育程度和就業(yè)能力。通過職業(yè)培訓，提高了失地農(nóng)民素質，促進了失地農(nóng)民再就業(yè)，在緩解失業(yè)問題方面發(fā)揮了非常顯著的作用。

相比較而言，我國的失地農(nóng)民職業(yè)教育培訓還存在許多問題。第一，缺乏法律保障，沒有將失地農(nóng)民的職業(yè)教育培訓納入到社會保障的制度體系中，比如在有關對失地農(nóng)民進行職業(yè)教育的具體權利義務和法律責任方面缺少具體規(guī)定。第二，相關培訓缺少針對性，農(nóng)民在專業(yè)、課程的選擇上也存在極大盲目性，很少考慮農(nóng)民自身的文化素質、專業(yè)方向及將來工作的內容。第三，缺乏必要的職業(yè)教育培訓試驗設施和場所，沒有充分的實習和實踐機會，同時，缺乏有一定的學術能力又有技術能力的“雙師型”老師，所以培訓中重理論輕實踐現(xiàn)象突出，培訓的成效不顯著。第四，失地農(nóng)民職業(yè)教育培訓的多元化投入機制尚未建立起來，農(nóng)民職業(yè)培訓的經(jīng)費主要依賴國家和地方政府投資，行業(yè)、企業(yè)等社會力量很少參與，造成職業(yè)教育的培訓經(jīng)費嚴重不足。

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1、征地補償標準偏低。《土地法》規(guī)定征地補償有三部分組成，一是土地補償費，按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的6-10倍補償，二是青苗及其地上的附著物補償按市場價補償。三是勞動力安置補償費按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的4-6倍補償，而且土地補償和勞動力安置補償費之和最高不得超過按每畝土地前三年平均產(chǎn)值的30倍。造成失地農(nóng)民的長遠生計征地補償標準過低，難以滿足失地農(nóng)民參加社會保險的需要，是當前征地補償安置工作的最大難題。近幾年來，有些省、市適當提高了征地補償標準，但相對于土地“招、拍、掛”來說，農(nóng)民得到的只是微不足道一小部分，據(jù)調查，只占5%-10%，按現(xiàn)階段農(nóng)民種田從每畝土地獲得的收入與現(xiàn)行補償標準所獲得的利益來推算，也只相當于農(nóng)民種一畝耕地20年左右的收入之和。所以，征地補償標準過低，難以滿足失地農(nóng)民參加社會保險的需要，應逐步按市場經(jīng)濟規(guī)律對失地農(nóng)民進行補償，以保障失地農(nóng)民的長遠生計。

2、補償安置辦法單一?，F(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟賠償，如土地補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權的財產(chǎn)補償，安置補助費是補償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失，等等。肯定地說，這種經(jīng)濟補償機制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，但大量的實證調查證明，現(xiàn)行的經(jīng)濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。這種補償在結果上無法恢復被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在很長時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：對現(xiàn)行的征地補償安置政策必須加以調整和完善。

3、失地農(nóng)民理財能力不足。據(jù)調查，70%的失地農(nóng)民對征地補償資金缺乏管理經(jīng)驗，缺乏投資理財觀念。一些失地農(nóng)民在得到貨幣補償后,由于理財能力不足,養(yǎng)老觀念滯后,缺乏參保意識等原因,無法對自己的養(yǎng)老問題作出合理安排。在當前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，失地農(nóng)民在就業(yè)、收入等方面不穩(wěn)定，許多家庭靠征地款維持生計，甚至有的家庭坐吃山空，這是當前廣泛影響我國工業(yè)化和城市化進程中社會和諧穩(wěn)定的突出問題

4、就業(yè)保障機制不健全。失地農(nóng)民就業(yè)難，一方面是農(nóng)民自身素質的原因，另一方面是就業(yè)崗位有限，再一方面是就業(yè)保障機制還不健全。一些地方在征地時承諾引進企業(yè)優(yōu)先安排失地農(nóng)民就業(yè)，而企業(yè)引進來后又由于種種原因，企業(yè)自主招工，不能兌現(xiàn)承諾。再加上政府對失地農(nóng)民的就業(yè)保障機制滯后，造成大量失地農(nóng)民失業(yè)。

5、社會保障層次低。由于戶籍等原因，目前還沒有將失地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)居民社會保障體系之中。參加最多是新型農(nóng)村合作醫(yī)療，其次是養(yǎng)老生活補貼，基本上沒有城鎮(zhèn)居民所享有的社會保障、失業(yè)保險等。不少失地農(nóng)民現(xiàn)行每月社會保障金跟不上物價的上漲，連解決生活都存在困難的問題日趨突出。

6、培訓體系不完善。對失地農(nóng)民培訓缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，負責培訓工作的主管部門不明確，缺乏用前培訓、按需培訓和實訓教學，培訓面不寬。

二、解決失地農(nóng)民社會保障問題的幾點見解

1、要盡快完善土地補償機制，確保失地農(nóng)民長期受益。一直以來，我國普遍采取征地時一次性給付貨幣補償，沒有就業(yè)安置，讓失地農(nóng)民自謀職業(yè)，但是，這種簡單的補償機制下，失地農(nóng)民自身文化程度不高，缺乏非農(nóng)業(yè)方面的的就業(yè)技能，進城務工時，在城市激烈的就業(yè)競爭中處于弱勢地位，顯得孤立無助。為了改變這種狀況，必須修改《土地法》規(guī)定的征地補償水平，在提高現(xiàn)行征地三項補償標準的基礎上，國家應該明確規(guī)定各地征地收益應向失地農(nóng)民傾斜，并規(guī)定一定的比例，確保社會保障資金的落實。建議國土資源部出臺規(guī)定，除土地安置補償費外，地方政府要再從土地出讓金中拿出一定比例 （不少于10％） 作為專項基金，被征地的集體經(jīng)濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農(nóng)民社會保障基金，逐步按市場經(jīng)濟規(guī)律對失地農(nóng)民進行補償，以保障失地農(nóng)民的長遠生計，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中長期受益。

2、建立社會保障制度，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。堅持為失地農(nóng)民提供最基本的生活保障入手，探索建立三項保障制度，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。一是實行失地農(nóng)民最低生活保障制度。建立健全失地農(nóng)民保險預警預測制度，多方籌措資金設立失業(yè)保險基金，對符合條件的失地農(nóng)民定期給予援助，切實保障了失地農(nóng)民的基本生活。二是健全基本社會保障制度。對失地農(nóng)民社會保障進行有益探索，保險資金采取村集體統(tǒng)一支付或者是由村集體和個人按比例繳納的方式，合理負擔，將失地農(nóng)民逐步納入社會社會保障體系。三是強化農(nóng)村合作醫(yī)療制度。為切實防止農(nóng)民尤其是失地農(nóng)民因病致貧、因病返貧，從根本上解決農(nóng)民就醫(yī)問題，有效解決廣大農(nóng)民“看病難、就醫(yī)難”的問題。這樣從幾方面入手，解除失地農(nóng)民的后顧之憂。

3、要不斷發(fā)展和壯大集體和家庭經(jīng)濟，確保農(nóng)民長后續(xù)發(fā)展。在充分尊重群眾意愿的前提下，積極盤活土地補償資金，把土地補償金的大部分以村民入股的形式留在村集體作為開發(fā)建設資金，興辦二、三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展集體經(jīng)濟，這樣一方面可以解決失地農(nóng)民的就業(yè)生活問題；另一方面，讓農(nóng)民手中的“死”錢變“活”錢，“小”錢變“大”錢，逐步實現(xiàn)家庭資金積累，同時發(fā)展了公共公益事業(yè)，并逐步推進失地農(nóng)民向社區(qū)化、城鎮(zhèn)化過度，讓失地農(nóng)民也能從土地的增值和城市的發(fā)展中得到實惠。

4、要采取靈活多樣的補償安置方式，改善失地農(nóng)民的居住條件。各地應根據(jù)自己的實際，探索制定出符合當?shù)靥攸c且靈活多樣的補償安置方式。一是用兩套房安置，一套房解決失地農(nóng)民的居住問題，第二套房可用于出租，用于解決失地農(nóng)民的生活保障。二是把失地農(nóng)民住宅小區(qū)納入城市建設總體規(guī)劃，統(tǒng)一進行建設，避免了無序開發(fā)，結合“城中村”改造，大力實施村居改造工程，逐步實現(xiàn)平房樓房化、農(nóng)村城市化、農(nóng)民市民化，提高整個城市建設的科學性、合理性。三是可將征地補償安置費的一部分發(fā)放給失地農(nóng)民，保障其當前的基本生活需要，另一部分作為失地農(nóng)民的社會保障專項資金，應當從宏觀上進行統(tǒng)籌規(guī)劃,讓失地農(nóng)民社會保障在參保方式、保障水平、繳費比例等方面與當前的農(nóng)村社會保障以及城鎮(zhèn)社會保障制度相銜接。

5、建立健全就業(yè)扶持機制，加快失地農(nóng)民轉移步伐。為保證農(nóng)民“失地不失業(yè)”，必須堅持“政府引導、統(tǒng)籌規(guī)劃、創(chuàng)新機制、注重實效”的原則，一要制定優(yōu)惠政策，積極扶持失地農(nóng)民就業(yè)。明確規(guī)定建設單位征地后應優(yōu)先招用被征地的勞動力，積極鼓勵用人單位吸納農(nóng)村失地人員，對用人單位招用失地農(nóng)村勞動力的，給予社會保險補貼、職業(yè)介紹補貼等優(yōu)惠。二要認真清理和糾正對農(nóng)民工的歧視性政策，使失地農(nóng)民可以享受到與城鎮(zhèn)失業(yè)人員一樣的最新優(yōu)惠和扶持政策。三要大力倡導失地農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，增強創(chuàng)業(yè)扶持政策，例如小額貸款、減免稅費等方面的扶持。四要強化技能培訓，增強失地農(nóng)民的就業(yè)能力。明確主管機構，從培訓對象、內容、時間等方面統(tǒng)籌協(xié)調，勞動、農(nóng)業(yè)、科協(xié)、教育、老促會、扶貧辦等方面對失地農(nóng)民的培訓工作，要有針對性地科學安排培訓內容和形式，將符合用人單位需要的訂單式培訓與推薦就業(yè)相結合，職業(yè)技能培訓與引導性培訓相結合。不斷拓展培訓機制，多形式、多層次、多渠道提高農(nóng)民工的各項技能，特別是針對用工單位需求，進行“訂單式”、有針對性地專項技術培訓，切實增強失地農(nóng)民的就業(yè)能力和專業(yè)技術素質。