導語：如何才能寫好一篇關(guān)于土地征收補償政策，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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一、現(xiàn)行國有土地收儲涉及稅種及相關(guān)減免政策

（一）現(xiàn)行國有土地收儲涉及稅種

現(xiàn)行國有土地收儲涉及的相關(guān)稅種主要有以下4類。

1.營業(yè)稅

原國有土地權(quán)屬單位接收國有土地收儲補償款時，需提供相關(guān)營業(yè)收入的發(fā)票，地方稅務(wù)部門按營業(yè)收入扣除5.5%的營業(yè)稅。

2.土地增值稅

這是指轉(zhuǎn)讓國有土地使用權(quán)、地上的建筑物及其附著物并取得收入的單位和個人，以轉(zhuǎn)讓所取得的收入為計稅依據(jù)向國家繳納的稅賦，按照四級超率累進稅率進行征收。國有土地收儲涉及土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓行為，按相關(guān)規(guī)定，需繳納一定額度的土地增值稅。

3.企業(yè)所得稅

這是指針對內(nèi)資企業(yè)和經(jīng)營單位的生產(chǎn)經(jīng)營所得和其他所得征收的一種稅。由于國有土地收儲轉(zhuǎn)讓而發(fā)生的企業(yè)盈利行為，需按納稅年度繳納。

4.印花稅

這是指以經(jīng)濟活動中簽立的各種合同、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)、營業(yè)賬簿、權(quán)利許可證照等應(yīng)稅憑證文件為對象所征的稅。

（二）現(xiàn)行稅收減免政策

1.營業(yè)稅減免政策

據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于土地使用者將土地使用權(quán)歸還給土地所有者行為營業(yè)稅問題的通知》（國稅函[2008]277號），納稅人將土地使用權(quán)歸還給土地所有者時，只要出具縣級（含）以上地方人民政府收回土地使用權(quán)的正式文件，無論支付征地補償費的資金來源是否為政府財政資金，該行為均屬于土地使用者將土地使用權(quán)歸還給土地所有者的行為，按照《國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營業(yè)稅稅目注釋（試行稿）〉的通知》（國稅發(fā)[1993]149號）規(guī)定，不征收營業(yè)稅。另據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于政府收回土地使用權(quán)及納稅人代墊拆遷補償費有關(guān)營業(yè)稅問題的通知》（國稅函[2009]520號）規(guī)定，國稅函[2008]277號文中關(guān)于縣級以上（含）地方人民政府收回土地使用權(quán)的正式文件，包括縣級以上（含）地方人民政府出具的收回土地使用權(quán)文件，以及土地管理部門報經(jīng)縣級以上（含）地方人民政府同意后由該土地管理部門出具的收回土地使用權(quán)文件。

2.土地增值稅減免政策

據(jù)《中華人民共和國土地增值稅暫行條例》第8條，“因國家建設(shè)需要依法征用、收回的房地產(chǎn)免征土地增值稅”?！吨腥A人民共和國土地增值稅暫行條例實施細則》第11條，“因國家建設(shè)需要依法征用、收回的房地產(chǎn)，是指因城市實施規(guī)劃，國家建設(shè)的需要而被政府批準征用的房產(chǎn)或收回的土地使用權(quán)。因城市實施規(guī)劃，國家建設(shè)的需要而搬遷，由納稅人自行轉(zhuǎn)讓原房地產(chǎn)的，比照本規(guī)定免征土地增值稅”。另據(jù)《財政部國家稅務(wù)總局關(guān)于土地增值稅若干問題的通知》（財稅[2006]21號）規(guī)定，因“城市實施規(guī)劃”而搬遷，是指因舊城改造或因企業(yè)污染、擾民，而由政府或政府有關(guān)主管部門根據(jù)已審批通過的城市規(guī)劃確定進行搬遷的情況；因“國家建設(shè)的需要”而搬遷，是指因?qū)嵤﹪鴦?wù)院、省級人民政府、國務(wù)院有關(guān)部委批準的建設(shè)項目而進行搬遷的情況。符合上述免稅規(guī)定的單位和個人，須向房地產(chǎn)所在地稅務(wù)機關(guān)提出免稅申請，經(jīng)稅務(wù)機關(guān)核準后，免予征收土地增值稅。

3.企業(yè)所得稅減免政策

企業(yè)所得稅方面，因政府城市規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策性原因，企業(yè)需要搬遷或處置相關(guān)資產(chǎn)而按規(guī)定標準從政府取得的搬遷補償收入或處置相關(guān)資產(chǎn)而取得的收入，以及通過市場取得的土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，按照《國家稅務(wù)總局關(guān)于企業(yè)政策性搬遷或處置收入有關(guān)企業(yè)所得稅處理問題的通知》（國稅函[2009]118號）文件執(zhí)行。主管稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)取得的政策性搬遷收入和原廠土地轉(zhuǎn)讓收入，重點審核有無政府搬遷文件或公告，有無搬遷協(xié)議和搬遷計劃，有無企業(yè)技術(shù)改造、重置或改良固定資產(chǎn)的計劃或立項，是否在規(guī)定期限內(nèi)進行技術(shù)改造、重置或改良固定資產(chǎn)和購置其他固定資產(chǎn)等。

4.印花稅減免政策

據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印花稅若干政策的通知》（財稅[2006]162號），對土地使用權(quán)出讓合同、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓合同按產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)征收印花稅。政府收回土地使用權(quán)不屬于土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，合同雙方不需要繳納產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)印花稅。

二、現(xiàn)行國有土地收儲涉及稅收減免政策的解讀與困境

（一）將國有土地收儲行為認定為政府收回土地使用權(quán)的行為缺乏立法依據(jù)

營業(yè)稅的減免政策中提到，“納稅人將土地使用權(quán)歸還給土地所有者時，只要出具縣級（含）以上地方人民政府收回土地使用權(quán)的正式文件，無論支付征地補償費的資金來源是否為政府財政資金，該行為均屬于土地使用者將土地使用權(quán)歸還給土地所有者的行為”。印花稅的減免政策中提到，“政府收回土地使用權(quán)不屬于土地使用權(quán)出讓、土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，因此，合同雙方不需要繳納產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移書據(jù)印花稅”。

為實現(xiàn)上述條款，國有土地的收儲行為需要滿足縣級（含）以上地方人民政府收回土地使用權(quán)這一要件，事實上國有土地收儲行為是否可以認定為政府收回土地使用權(quán)的行為缺乏相關(guān)的立法依據(jù)。

（二）將國有土地收儲所依據(jù)的土地儲備行為認定為實現(xiàn)城市規(guī)劃及國家建設(shè)的目標缺乏明確定義

土地增值稅的減免政策中提到因城市實施規(guī)劃、國家建設(shè)需要依法征用、收回的房地產(chǎn)免征土地增值稅。然而，其中對于“因城市實施規(guī)劃及國家建設(shè)需要而搬遷”的解釋相對模糊，對于土地儲備行為是否為“實現(xiàn)城市規(guī)劃及國家建設(shè)”這一定義缺乏法律法規(guī)上的解釋與說明，導致由地方出臺的相關(guān)辦理辦法對于土地儲備行為與實現(xiàn)城市規(guī)劃及國家建設(shè)目標之間的關(guān)系所作的說明也缺乏明確的厘清。

（三）將因土地儲備立項而發(fā)生的國有土地房屋搬遷騰退認定為政策性搬遷缺乏有效說明

針對企業(yè)所得稅的減免政策中提到的，“主管稅務(wù)機關(guān)對企業(yè)取得的政策性搬遷收入和原廠土地轉(zhuǎn)讓收入，重點審核有無政府搬遷文件或公告”，以此作為是否減免企業(yè)所得稅的依據(jù)。然而，該條文對于政策性搬遷的解釋相對模糊：因土地儲備立項而發(fā)生的國有土地房屋搬遷騰退是否為政策性搬遷這一問題缺乏有效說明，是否是由地方政府出具搬遷文件，即可免去企業(yè)所得稅。

三、國有土地收儲的制度性思考

現(xiàn)行國有土地收儲工作在涉及稅收減免政策方面出現(xiàn)了諸多理解上的困境，其根源在于土地儲備制度自身的不完善之處。從1996年上海成立我國第一家城市土地收購儲備機構(gòu)起，直到2007年《土地儲備管理辦法》的，土地儲備的推行在增強市場宏觀調(diào)控能力、盤活存量土地、實現(xiàn)城市規(guī)劃等方面產(chǎn)生了大量的積極效應(yīng)。然而，隨著工作要求的不斷提高和形勢的不斷變化，現(xiàn)行制度顯現(xiàn)出一些與當前實際工作不協(xié)調(diào)之處，需加以改進和完善，以便更好地推進土地儲備工作。

一是關(guān)于國有土地收儲行為與公共利益的界定。國有土地收儲行為及其相關(guān)的稅收減免政策的出發(fā)點多提及到“公共利益”，但法學界一直未對公共利益下一個明確的定義，各地各級政府對公共利益的界定也無統(tǒng)一標準。

二是國有土地收儲行為主體的行政行為界定。目前，在土地儲備機制的運行過程中，由于供地主體的行政化模式，其行為隨意性很大，缺乏必要的約束。事實上，從目前土地收儲行為的性質(zhì)來看，包括了行政行為、經(jīng)濟法律行為及民事法律行為3個層面的屬性。然而，由于目前國有土地收儲制度中對國有土地收儲行為是否為行政行為缺乏有效的界定，國有土地收儲稅收減免政策在執(zhí)行中存在法律意義上的界定風險。

因此，為加快推進國有土地收儲工作，實現(xiàn)國有土地收儲補償款稅收減免，建議從法律法規(guī)與行政管理兩個層面出發(fā)，保障被收儲國有土地權(quán)利人的合法經(jīng)濟利益。

（一）法律法規(guī)層面

現(xiàn)階段有關(guān)土地收購儲備的規(guī)定仍基本停留在地方規(guī)章的層次，至今尚未出臺一部具體的法律或行政法規(guī)來規(guī)范土地收購儲備行為，國家在土地收購儲備方面法律法規(guī)的空白制約了該項工作的開展。因此，有必要從以下兩個方面出臺相關(guān)的法律法規(guī)。

第一，明確土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)、定位及目標。與土地儲備相關(guān)的法律法規(guī)應(yīng)明確土地儲備機構(gòu)的性質(zhì)、定位。就目前北京市實行的土地儲備實施政策，土地儲備機構(gòu)應(yīng)定位為非營利性、行使行政的機構(gòu)。土地儲備機構(gòu)的目標應(yīng)體現(xiàn)為：增強政府土地市場宏觀調(diào)控的能力，優(yōu)化配置城市土地資源，以及保證城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃的順利實施。

第二，明確土地儲備機構(gòu)收儲國有土地行為的行政行為界定。從法律法規(guī)層面，明確界定土地儲備機構(gòu)在實施收儲國有土地過程中的行政行為將有利于突出土地儲備行為以“公共利益”為出發(fā)點的特征。對于現(xiàn)有土地儲備行為的行政行為范圍進行界定，防止在操作過程中，借行政行為之名，行使經(jīng)濟法律行為與民事法律行為。

（二）行政管理層面

在行政管理層面，結(jié)合法律法規(guī)等政策性支撐，通過地方政府行使行政權(quán)保障以下措施的實施。

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一、關(guān)于對村民兩費補償?shù)牟僮骱鸵?guī)范

1.1構(gòu)建土地征收政策體系的基本原則a)遵循本地方國家整體利益均衡的戶縣補償?shù)脑瓌t。保障被征收土地的村民在失去土地后的城鎮(zhèn)住房、醫(yī)療和教育等保障的基本均衡。保障不同區(qū)片的村民承包土地及公共土地量之間的差異基本平衡，為農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)到城鎮(zhèn)建設(shè)用地和流轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)企業(yè)的基本均衡奠定基礎(chǔ)；b)遵循通過村民股份企業(yè)發(fā)展創(chuàng)業(yè)、就業(yè)的公共土地以及相關(guān)的補償原則。土地作價入股并不一定全都適用于集體土地的征收，或者說只能適用于工業(yè)用地征收和流轉(zhuǎn)到農(nóng)業(yè)企業(yè)領(lǐng)域，但在實踐中，企業(yè)由于擔心安排農(nóng)民的就業(yè)問題和管理問題，一大部分企業(yè)并不喜歡這樣的土地合作方式。大部分城鄉(xiāng)結(jié)合土地征收更適用于指定集體補償成立村民股份企業(yè)的方式，并對此類企業(yè)的稅收和融資等給予一些可行的政策；c)遵循通過加強村民知識文化提高專業(yè)技能的培訓補償原則。通過有效的培訓和教育機制，來不斷地提高村民的文化知識水平和專業(yè)技能的培訓，這不僅能提高村民的個人素養(yǎng)和未來發(fā)展，還能促進文明和諧的社會建設(shè)；d)遵循政策能適應(yīng)社會和國家政策變化的原則。政策的制定需要考慮社會的進步和經(jīng)濟的發(fā)展等變動性因素，只有保證政策與經(jīng)濟社會的同步發(fā)展才能避免出現(xiàn)停滯狀態(tài)；

1.2加強依法依規(guī)征收集體土地的執(zhí)法力度司法是社會公正的最后一道防線，在行政補償法還沒制定的情況下，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展以及相關(guān)農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃的出臺，及時地完善土地管理法中的土地征收補償制度，對農(nóng)村的建設(shè)有著重要的意義。

關(guān)于落實被征用土地農(nóng)民的保障制度，國務(wù)院和相關(guān)部門連續(xù)出臺了一些相應(yīng)的政策，在物權(quán)法中對社會保障費用提出了補償范圍新規(guī)定，當中給予了近年來我國土地制度改革的充分肯定。根據(jù)政策規(guī)定，我們?nèi)孕枰⑵鹨粋€可持續(xù)發(fā)展、完善的社會保障體系，將因為土地征收而喪失土地村民納入到國家的社會保障體系當中去。體系中應(yīng)包含：社會養(yǎng)老保障、醫(yī)療保障等，而社會保障所需資金，應(yīng)統(tǒng)一納入國家的社?；?，為失地村民提供長久的社會保障和補償。各地政府應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，在實際操作中，制定一套具體有效的村民社保標準和補償辦法，建立完善的失地村民社會保障體系，解決村民后顧之憂，促進當?shù)亟?jīng)濟的蓬勃發(fā)展。

二、實現(xiàn)村民自身轉(zhuǎn)型發(fā)展

對被征收土地的村民教育發(fā)展基金補償?shù)臉藴剩嚎梢愿鶕?jù)城鎮(zhèn)區(qū)別和村民的個人年齡差別來進行標準的分級，城鎮(zhèn)的分級按照城市、地級市和縣來劃分，城市的等級越低，教育基金的補償就應(yīng)該越高，按年齡來劃分成幾個等級，對年齡越小的補償力度就應(yīng)越大。對教育基金補償?shù)墓芾恚航逃l(fā)展基金直接進入到當?shù)氐慕逃块T與村民共同監(jiān)管的賬戶中，然后劃分到具體的村民名下，任何人不得擅自動用。

對教育補償基金的使用，必須及時進行公布。此外應(yīng)由審計部門按時進行審計。由各縣級以上的教育部門和村委結(jié)合實際狀況，制定出詳細的教育實施計劃，教育計劃保障22歲以上村民的教育有針對性、技術(shù)性和實用性等，而22歲以下居民則注重基礎(chǔ)素質(zhì)的教育和專業(yè)技能培訓。

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關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；安置；意愿；沙灣縣

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2016.04.015

Abstract： In this paper， by the example of the great beauty of Shawan County， this paper selected Nantou Dao Hezi Town， Jingou River Village， Shawan County and Sandao Hezi Village farm to carry out the questionnaire survey. Analysis of existing ways in Shawan County resettlement compensation and landless peasants willingness， aimed to put forward counter measures and suggestions for the problems.

Key words： landless peasants； resettlement； intention； Shawan County

1 問卷設(shè)計及樣本點選擇

沙灣縣“大美沙灣”工程一期建設(shè)的北坡貿(mào)易城、溫泉酒店、住宅項目用地為沙灣縣實施城鎮(zhèn)規(guī)劃2013年度第三批次建設(shè)用地，涉及沙灣縣三道河子鎮(zhèn)農(nóng)場、金溝河鎮(zhèn)南頭道河子村兩個單位。本研究按照調(diào)查問卷隨機性、代表性、便捷性的原則，在這2個單位展開失地農(nóng)民的問卷入戶調(diào)查。本次調(diào)查共發(fā)放200份問卷，獲取有效問卷180份。

問卷涵蓋失地農(nóng)民的基本情況（性別、年齡、文化程度、年收入），失地農(nóng)民安置現(xiàn)狀（政府現(xiàn)行的安置補償模式、土地征收補償費的發(fā)放、失地后生活水平的變化及是否上訪等），失地農(nóng)民安置意愿（被征收意愿、失地后安置及生活方式意愿、社會保障等）3方面內(nèi)容。

2 被調(diào)查樣本的基本情況

在本次調(diào)查的180戶失地農(nóng)民中，男性133人，占調(diào)查樣本總量的74%；女性47人，占調(diào)查樣本總量的26%。從被調(diào)查者年齡構(gòu)成情況看，30歲以下的27人，占調(diào)查總樣本的15%；30～39歲的54人，占調(diào)查總樣本30%；40～49歲的83人，占調(diào)查總樣本的46%；50歲及以上的16人，占調(diào)查總樣本9%。被調(diào)查者的學歷情況，沒有上過學的有30人，占調(diào)查樣本總量的17%，小學文化水平的有97人，占調(diào)查樣本總量的54%；初中文化水平的有40人，占調(diào)查樣本總量的22%；高中及以上文化水平的有13人，占調(diào)查樣本總量的7%。顯而易見，小學學歷的失地農(nóng)民占到了被調(diào)查總量一半以上的比例。從被調(diào)查者當前家庭年人均收入情況看，3 000元以下的是47人，占樣本總量的26%；在3 000～5 000元的是90人，占樣本總量的50%；在 5 000～10 000元的是36人，占樣本總量的20%；在10 000元以上的是7人，占樣本總量的4%。

3 沙灣縣失地農(nóng)民安置現(xiàn)狀及意愿

3.1 安置現(xiàn)狀

從問卷調(diào)查的結(jié)果來看，被征地村民對征收土地后政府提供了哪些形式的安置補償情況調(diào)查時，有100%的村民表示只提供一次性的土地補償金。

被征地村民在關(guān)于目前土地征收政策存在的問題（可多選）情況調(diào)查中，有100%的村民表示征地補償?shù)臉藴侍停?6.3%的村民表示征地收益分配不合理，56.7%的村民表示征地過程不透明，77.3%的村民表示土地征用后沒有安置政策。

被征地村民在關(guān)于您家的土地征收補償費是否按規(guī)定全額發(fā)放情況調(diào)查中，有0%的村民表示已經(jīng)全額發(fā)放，19.6%的村民表示大部分發(fā)放，76.1%的村民表示大部分沒發(fā)放，4.3%的村民表示一分未發(fā)。

被征地村民在關(guān)于征地對您的總體生活帶來的主要變化（可多選）情況調(diào)查中，有4.3%的村民表示收入提高，86.9%的村民表示生活成本增大，經(jīng)濟水平降低，91.3%的村民表示失去土地就等于失去基本保障，50%的村民表示就業(yè)困難，8.7%的村民表示沒有變化。

被征地農(nóng)民在關(guān)于對沙灣縣安置補償規(guī)定或相關(guān)安置標準的了解情況調(diào)查中，表示了解一點的村民占57.8%，基本了解的村民占10.7%，完全不了解的占31.5%，沒有人完全了解。

被征地村民在關(guān)于您對政府的征地安置政策及其具體實施滿意度及上訪情況調(diào)查中，有0%的村民表示滿意，23.9%的村民表示一般，69.6%的村民表示不滿意，6.5%的村民表示很不滿意，但無一人上訪。

3.2 安置意愿

此次問卷調(diào)查的結(jié)果顯示：28.3%的農(nóng)民是在自愿的情況下被征收土地，而71.7%的農(nóng)民不愿意自家土地被征收，這些不愿意被征收土地的村民最后決定放棄土地的主要原因則是來自于村集體施加壓力。

被征地村民對選擇征地安置方式（多選題）調(diào)查時，有100%的村民選擇了貨幣安置，選擇留地安置的村民占82.6%，選擇入股分紅安置的村民占45.8%，選擇重新?lián)駱I(yè)安置的村民占15.2%，選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)安置的村民占60.9%。

在失地后希望獲得的保障項目（多選題）調(diào)查中，選擇城鎮(zhèn)醫(yī)療保險的村民占67.4%，選擇城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的村民占71.7%，選擇失業(yè)保險的村民占58.7%。

關(guān)于土地被征收后村民的就業(yè)意向，有26.1%的被征地村民選擇到城里打工，有13.1%的村民選擇了去鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，有47.7%的村民選擇了繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)，有13.1%的村民目前不知道以后的方向賦閑在家。

在被征地村民對自家的征地安置補償總體感覺如何情況調(diào)查中，表示滿意的村民占4.5%，表示一般的村民占40%，不滿意的村民占45.7%，還有13%的村民表示很不滿意。

4 基于問卷調(diào)查的失地農(nóng)民安置存在問題分析

4.1 補償標準低、補償金發(fā)放及兌現(xiàn)顯滯后

現(xiàn)行的征地補償標準缺乏考慮失地農(nóng)民的基本生活保障、自主創(chuàng)業(yè)成本等問題，它是按照土地原有用途的年產(chǎn)值倍數(shù)進行評估的[1]，失地農(nóng)民維持長遠生活保障的成本要遠遠高于征地補償費用，在實際發(fā)放和兌現(xiàn)方面還不及時，直接導致了失地農(nóng)民生活質(zhì)量的下降，在很大程度上降低了失地農(nóng)民對政府的信任。

4.2 現(xiàn)有安置方式比較單一

從沙灣縣現(xiàn)有體制上來看，單一的貨幣補償安置方式無法滿足失地農(nóng)民對未來生活保障的多樣性需求[2]，還缺乏系列和配套的保障體制，因而也難以維系失地農(nóng)民長遠的安生立命的需要。在就業(yè)問題上，失地農(nóng)民處于弱勢，轉(zhuǎn)崗困難，一旦將補償?shù)腻X花光，沒有經(jīng)濟來源時，生活就失去保障，這會給沙灣縣發(fā)展帶來巨大壓力。

4.3 農(nóng)民無法參與征地過程

沙灣縣在土地征收的整個程序中，作為被賠償?shù)闹黧w，失地農(nóng)民無法參與土地補償價格、土地補償方式等涉及到自身利益的決策[3]，這完全是由當?shù)卣?、村委會、以及用地單位共同協(xié)商決定的結(jié)果。在土地征收前失地農(nóng)民未被告知征地補償方案，被告知后又沒有權(quán)利拒絕，強制性的讓失地農(nóng)民接受，這損害了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。

4.4 社會保障體系不完善

從調(diào)查問卷結(jié)果來看，被征地村民對關(guān)于土地被征收后最希望獲得的保障項目是城鎮(zhèn)醫(yī)療保險、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險[4]。而目前沙灣縣在社會保障方面還沒有形成比較完整的政策體系，無法滿足失地農(nóng)民的需求，這嚴重影響了失地農(nóng)民的教育、就業(yè)、醫(yī)療等，使失地農(nóng)民對今后的生活感到十分擔憂。

4.5 農(nóng)民自身原因?qū)е抡鞯睾笊钏浇档?/p>

接受調(diào)查的180戶失地農(nóng)民當中，文化程度普遍偏低。由于長期從事農(nóng)業(yè)勞動，農(nóng)民只獲得了相應(yīng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，對于失去土地后在城市中立足所必須的相關(guān)生活技能極其缺乏，失地農(nóng)民的生活沒有保障。另一方面，農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念、意識的影響，在失去土地后，短期內(nèi)轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻窈茈y實現(xiàn)。

5 基于問卷調(diào)查的失地農(nóng)民安置對策建議

5.1 提高征地補償標準，保障補償金發(fā)放

沙灣縣當?shù)卣谥贫ㄕ鞯匮a償政策、確定合理補償標準時，應(yīng)綜合考量當前當?shù)氐奈飪r、消費水平及人均純收入等因素，保證失地農(nóng)民有能力再創(chuàng)業(yè)、就業(yè)。對失地農(nóng)民安置問題，一定要保證土地補償金一次發(fā)放并能夠及時到位，避免克扣、拖欠等現(xiàn)象發(fā)生[5]。

5.2 多種安置方式結(jié)合，保障失地農(nóng)民生活水平不降低

建立健全安置補償機制和社保體系，實現(xiàn)多元化安置，是妥善解決其安置補償問題的有效手段[6]。沙灣縣政府應(yīng)該改變單一的一次性貨幣補償為主的安置方式，采取貨幣安置、土地入股、土地置換、留地安置、社保安置等多種方式組合運用，滿足失地農(nóng)民的不同需求，有力保障失地農(nóng)民未來長遠的生產(chǎn)生活[7]。

5.3 建立參與型集體土地征收補償安置程序

沙灣縣農(nóng)村集體土地征收補償安置與被征地農(nóng)民的切身利益緊密相關(guān)，補償安置程序設(shè)置的好壞則直接影響到被征地農(nóng)民是否能夠得到公平的補償。建立、完善參與型農(nóng)村土地征收補償安置程序，尊重被征地農(nóng)民的知情權(quán)：第一要完善報批前公眾的參與機制；第二需建立征地補償安置的協(xié)商程序；第三要完善公告程序；第四是落實聽證程序。

5.4 完善失地農(nóng)民的社會保障體系

沙灣縣失地農(nóng)民安置的核心問題，不僅僅是讓失地農(nóng)民有能力再就業(yè)，還要在保證失地農(nóng)民再就業(yè)的同時，保障好失地農(nóng)民的養(yǎng)老及醫(yī)療等社會保障方面問題，使農(nóng)民在失去土地后沒有后顧之憂。第一，通過多渠道的籌集資金、整合資源等形成多方的財政扶持；第二，將失地農(nóng)民納入社會統(tǒng)籌保險范疇，出臺更多惠民政策，繼續(xù)擴大失地農(nóng)民的養(yǎng)老、醫(yī)療及社會低保的覆蓋面與保障水平[8-9]。

5.5 提高被征地農(nóng)民文化水平，完善被征地農(nóng)民就業(yè)扶持計劃

在沙灣縣失地農(nóng)民就業(yè)扶持計劃中，政府應(yīng)依據(jù)當前的就業(yè)形式，結(jié)合當?shù)匕l(fā)展所需勞動力的狀況[10]，并綜合考慮失地農(nóng)民的受教育程度、自身意愿等多項因素發(fā)揮積極的引導作用，合理地制定培訓方案。同時，沙灣縣政府要不斷完善就業(yè)扶持體系，使失地農(nóng)民及時了解就業(yè)信息，盡快找到合適的工作，緩解失地農(nóng)民的尷尬境地，同時這也符合可持續(xù)性發(fā)展的要求。

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篇4

關(guān)鍵詞:房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè);非貨幣性拆遷;財稅問題

近年來,隨著我國城市建設(shè)步伐的進一步加快,積極開展的城鎮(zhèn)房屋拆遷工作對提高城鎮(zhèn)居民居住水平、改

善城市面貌、完善城市功能、促進經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了重要作用。同時,城鎮(zhèn)房屋拆遷法規(guī)、政策日益完善,有效地規(guī)范了城鎮(zhèn)房屋拆遷行為,維護了拆遷當事人的合法權(quán)益,保障了建設(shè)項目的順利進行。其主要做法是:房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對拆遷戶的補償主要采用非貨幣性補償方式,即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)與被拆遷人(企業(yè)或個人)達成協(xié)議,按拆遷面積返還給被拆遷人房產(chǎn),超過拆遷面積部分按市價或協(xié)議價銷售給被拆遷人,也就是通常所說的“拆一還一”補償方式。為規(guī)范上述行為,自2001年6月13日起,國務(wù)院和國務(wù)院辦公廳先后頒布了《城市房屋拆遷管理條例》(國務(wù)院令第305號,以下簡稱《條例》)、《關(guān)于認真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護社會穩(wěn)定的緊急通知》和《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴格拆遷管理的通知》。2004年建設(shè)部又相繼出臺了《城市房屋拆遷估價指導意見》和《城市房屋拆遷行政裁決工作規(guī)程》。各地也制定了相應(yīng)的地方性法規(guī)、規(guī)章和政策,例如廣西壯族自治區(qū)政府出臺實施的《城市房屋拆遷管理條例》細則。但在相關(guān)財稅政策方面,財政部和國家稅務(wù)總局對政府拆遷非貨幣性補償所涉及的財稅問題沒有系統(tǒng)地出臺相關(guān)規(guī)定,只是各地自行零散出臺了一些政策,因此,各地方房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)感覺無所適從,對上述業(yè)務(wù)不知如何進行財稅處理。為此,本文從會計準則要義及相關(guān)稅收政策精神入手剖析此類業(yè)務(wù)的財稅問題內(nèi)涵,并嘗試尋找出解決房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對非貨幣性拆遷補償業(yè)務(wù)涉及會

計處理和稅務(wù)清繳的具體方法。

一、非貨幣性拆遷補償?shù)臅媶栴}解析

在筆者接觸的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)中,采用非貨幣性補償方式返還給被拆遷人房產(chǎn)的,由于拆遷補償協(xié)議上一般只反映拆遷及補償?shù)拿娣e,而不反映其價值量,相關(guān)企業(yè)在會計處理時,大多將“實物補償方式”誤解為“非貨幣性資產(chǎn)交換”,在會計核算上按照《企業(yè)會計準則――非貨幣性資產(chǎn)交換》的規(guī)定進行賬務(wù)處理,即只將收到的超補償面積的補差現(xiàn)金確認為銷售收入,而對補償給被拆遷人的房產(chǎn)價值既不確認收入,也不確認“開發(fā)成本”。

這種處理方式表面看似合理,實質(zhì)上是偷換概念,錯用會計準則。從會計準則適用角度分析,根據(jù)實質(zhì)重于形式原則,就其交易的實質(zhì),這其實就是以新?lián)Q舊,即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)用新建房產(chǎn)換入被拆遷人的舊房產(chǎn)的一項交易。這項補償業(yè)務(wù)分別由“購買”和“銷售”兩部分組成,應(yīng)適用《企業(yè)會計準則――收入》和《企業(yè)會計準則――建造合同》進行會計核算,即房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)先從被拆遷人手中購入舊房,再將新房以相同的價格出售給被拆遷人。但在實務(wù)中因無法確定其計量價格,這類業(yè)務(wù)操作手法不具備可操作性。為此,筆者再從稅法的角度來分析上述問題,在非貨幣性補償形式下,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)返還給被拆遷人的房產(chǎn)應(yīng)按“成本價”確認“計稅收入”,繳納營業(yè)稅金及附加。從這一點看,要取得這個計量價格必須等到項目完工清算后才能得出,從時間上看,這是不現(xiàn)實的問題,但根據(jù)《企業(yè)會計準則――建造合同》中對合同收入與合同費用的確認規(guī)定,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)按上一年完工并已實際銷售房產(chǎn)的平均成本作依據(jù)進行會計處理,等該項目完工清算時再根據(jù)實際成本進行相應(yīng)地調(diào)整,這樣這個問題可迎刃而解。具體方法如下:

(一)補償房產(chǎn)計量價格的確定

由于項目完工時實際發(fā)生成本里面包括拆遷時暫估入賬的部分成本,這樣構(gòu)成項目的成本(暫估入賬部分成本)成為一個循環(huán),導致不能得出真實的計量價格,但可以根據(jù)實際情況選擇以下幾種方式來確定完工時較為接近真實成本的計量價格。

第一,不考慮非貨幣性補償部分的成本法。

如果發(fā)生非貨幣性拆遷補償部分涉及金額不多,可以根據(jù)會計上的重要性原則,不確認此部分的金額,以項目實際發(fā)生的成本剔出暫估入賬的成本后的成本計算得出計量價格。企業(yè)計量價格=(項目實際成本-暫估入賬成本)÷可售面積;計量價格=企業(yè)計量價格×補償面積。

第二,修正成本法。

以上一項目平均成本為基礎(chǔ),用上一項目到本項目完工期間的平均經(jīng)濟增長率來進行修正。企業(yè)計量價格=(上一項目的平均成本×上一項目至本項目完工時的平均經(jīng)濟增長率)÷可售面積;計量價格=企業(yè)計量價格×補償面積。

第三,核定成本法。

以主管稅務(wù)機關(guān)或物價部門核定的“成本價”為準。

第四,成本還原法。

本方法是利用數(shù)學原理及工具建立模型求解得出,所以也稱數(shù)模求解法。

假設(shè):某房產(chǎn)開發(fā)公司開發(fā)A項目的全部成本為2000萬元,開發(fā)的建筑面積為18000平方,其中:可用于對外銷售部分面積為15000平方,用于拆遷補償部分面積為3000平方,由于拆遷補償部分對價成本我們不知道,設(shè)定為M,那么整個項目的開發(fā)成本為2000+M;則有下列等式成立:

[(2000+M)÷18000]×3000=N

公式解析:[(2000+M)÷18000]為A項目的企業(yè)成本;[(2000+M)÷18000]×3000為用于拆遷補償部分的成本;M即是我們用于拆遷補償部分的成本。

那么上述公司可轉(zhuǎn)化為如下通用公式:

[(開發(fā)項目發(fā)生成本+M)÷項目開發(fā)面積] ×用于補償部分面積=N,N即為計量價格。

用此方法計算出來的成本即為還原的真實成本。

(二)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)的會計處理

根據(jù)企業(yè)經(jīng)營活動,實際發(fā)生此項經(jīng)濟業(yè)務(wù)時:

借:開發(fā)成本――土地征用及拆遷補償(已完工項目平均成本)

貸:其他應(yīng)付款――其他 (已完工項目平均成本)

完工時:

先根據(jù)實際成本調(diào)整非貨幣性補償部分計量價格

借:開發(fā)成本(實際成本與已完工成本之差)

貸:其他應(yīng)付款――其他(實際成本與已完工成本之差)

結(jié)轉(zhuǎn)完工產(chǎn)品成本

借:開發(fā)產(chǎn)品(實際發(fā)生的成本)

貸:開發(fā)成本(實際發(fā)生的成本)

在房產(chǎn)移交被拆遷人時:

確認收入及相關(guān)稅費

借:其他應(yīng)付款――其他(調(diào)整后的計量價格)

貸:營業(yè)收入(調(diào)整后的計量價格)

借:營業(yè)稅金及附加(以營業(yè)收入為依據(jù)進行計算)

貸:應(yīng)交稅費(以營業(yè)收入為依據(jù)進行計算)

結(jié)轉(zhuǎn)成本

借:營業(yè)成本

貸:開發(fā)產(chǎn)品

兩種會計處理方法相比,按收入和建造合同方法進行會計核算,能更好地體現(xiàn)會計的實質(zhì)重于形式原則,所提供的會計數(shù)據(jù)更相關(guān)、更準確,并可與稅法及稅務(wù)相關(guān)政策更好的銜接,因此收入和建造合同方法是核算非貨幣拆遷補償業(yè)務(wù)最好的會計方法。

二、非貨幣拆遷補償稅務(wù)問題解析

從非貨幣拆遷補償業(yè)務(wù)涉及的稅務(wù)問題看,難點在于營業(yè)稅和土地增值稅的相關(guān)問題上,而對于所得稅由于各地稅務(wù)機關(guān)認定比較統(tǒng)一,計繳規(guī)定和原則較為清晰。因此,筆者從營業(yè)稅和土地增值稅兩個方面對稅務(wù)問題進行深入解析:

從應(yīng)納營業(yè)稅角度看,難點是如何界定政府拆遷補償?，F(xiàn)有的具代表性的政策有:國家稅務(wù)總局于1997年的《關(guān)于征用土地過程中征地企業(yè)支付給土地承包人員的補償費如何征稅問題的批復》(國稅函[1997]87號),該文件規(guī)定對于對土地承包人取得的土地上的建筑物、構(gòu)筑物、青苗等土地附著物的補償費收入,應(yīng)按照營業(yè)稅“銷售不動產(chǎn)――其他土地附著物”稅目征收營業(yè)稅。另外,根據(jù)《營業(yè)稅稅目注釋(試行稿)》(國稅發(fā)[1993]149號)的規(guī)定,土地使用者將土地使用權(quán)歸還給土地所有者的行為不征收營業(yè)稅(有人將其理解為對被收回土地使用權(quán)的補償不征收營業(yè)稅)。2007年國家稅務(wù)總局《國家稅務(wù)總局關(guān)于個人銷售拆遷補償住房征收營業(yè)稅問題的批復》(國稅函[2007]768號)規(guī)定:“房地產(chǎn)開發(fā)公司對被拆遷戶實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換時,其實質(zhì)是以不動產(chǎn)所有權(quán)為表現(xiàn)形式的經(jīng)濟利益的交換。房地產(chǎn)開發(fā)公司將所擁有的不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了被拆遷戶,并獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟利益,根據(jù)現(xiàn)行營業(yè)稅有關(guān)規(guī)定,應(yīng)按‘銷售不動產(chǎn)’稅目繳納營業(yè)稅;被拆遷戶以其原擁有的不動產(chǎn)所有權(quán)從房地產(chǎn)開發(fā)公司處獲得了另一處不動產(chǎn)所有權(quán),該行為不屬于通過受贈、繼承、離婚財產(chǎn)分割等非購買形式取得的住房?！边€有《國家稅務(wù)總局關(guān)于外商投資企業(yè)從事城市住宅小區(qū)建設(shè)征收營業(yè)稅問題的批復》國稅函[1995]549號“對外商投資企業(yè)從事城市住宅小區(qū)建設(shè),應(yīng)當按照《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例》的有關(guān)規(guī)定,就其取得的營業(yè)額計征營業(yè)稅;對償還面積與拆遷建筑面積相等的部分,由當?shù)囟悇?wù)機關(guān)按同類住宅房屋的成本價核定計征營業(yè)稅,對最終轉(zhuǎn)讓時未作價結(jié)算的住宅區(qū)配套公共設(shè)施(如居委會用房、車棚、托兒所等),凡轉(zhuǎn)讓收入已包含在住宅房屋轉(zhuǎn)讓價格中并已征收營業(yè)稅的,不再征收營業(yè)稅。”

綜上所述,國家收回土地使用權(quán),支付的拆遷補償費中,無論是支付拆遷補償費的一方還是收到補償費的一方均不需征收營業(yè)稅。但如果不是上述情況,則雙方均需要征收營業(yè)稅。但由于國家稅務(wù)總局未能解釋出怎樣的拆遷是屬于國家收回土地使用權(quán),如:國家或政府委托城市投資公司或?qū)I(yè)拆遷公司支付的拆遷補償費是否屬于國家收回土地使用權(quán)等沒有明確的規(guī)定,所以各地方稅務(wù)機關(guān)在出臺有關(guān)拆遷補償此類業(yè)務(wù)的稅收政策時,也有不同的規(guī)定:

《江蘇省地方稅務(wù)局關(guān)于拆遷安置有關(guān)營業(yè)稅問題的批復》蘇地稅函[2000]309號的具體內(nèi)容如下:根據(jù)《營業(yè)稅暫行條例》以及《國家稅務(wù)總局關(guān)于外商投資企業(yè)從事城市住宅小區(qū)建設(shè)征收營業(yè)稅若干問題的批復》(國稅函發(fā)[1995]549號)精神,納稅人在房地產(chǎn)開發(fā)過程中給予拆遷戶補償或安置的房屋,不論以何種方式結(jié)算價款,以及拆遷人取得的房屋作何用途,均應(yīng)屬于營業(yè)稅的征稅范圍,應(yīng)按“銷售不動產(chǎn)”稅目繳納營業(yè)稅。

《重慶市地方稅務(wù)局關(guān)于房屋拆遷過程中有關(guān)營業(yè)稅政策的通知》渝地稅發(fā)[2002]156號:被拆遷人與拆遷人(企業(yè)或個人,以下同)實行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換形式補償?shù)?被拆遷人因房屋結(jié)構(gòu)和面積原因所取得的結(jié)算價款,暫不征收營業(yè)稅及附加稅費。在拆遷原房過程中,被拆遷人選擇貨幣補償(安置)方式,所取得的貨幣補償(安置)價款,暫不征收營業(yè)稅及附加稅費。

廣東省《關(guān)于舊城拆遷改造有關(guān)營業(yè)稅問題的批復》(粵地稅函[1999]295號)規(guī)定,在城市改造建設(shè)中支付給被拆遷戶得拆遷補償收入,凡經(jīng)縣級以上政府批準,國土局及有關(guān)房地產(chǎn)管理部門發(fā)出公告,限期拆(搬)遷的地(路)段的,被拆遷戶取得的拆遷補償收入(包括貨幣、貨物或其他經(jīng)濟利益)暫不征收營業(yè)稅。

福建省地方稅務(wù)局《關(guān)于拆遷補償業(yè)務(wù)征收營業(yè)稅問題的通知》(閩地稅發(fā)[2004]63號)規(guī)定:拆遷人給予被拆遷企業(yè)和個人補償安置的房屋,不論其以何種方式結(jié)算價款,均屬于營業(yè)稅的征稅范圍,應(yīng)按“銷售不動產(chǎn)”征收營業(yè)稅。拆遷人支付的拆遷補償金應(yīng)作為成本費用列支,不得沖減其“銷售不動產(chǎn)”的計稅營業(yè)額。被拆遷企業(yè)和個人因拆遷取得的房屋(或土地)拆遷補償費及其他補助費或補償安置的房屋,除下列兩種情況外,均應(yīng)征收營業(yè)稅。被拆遷企業(yè)和個人取得政府財政部門支付的房屋(或土地)拆遷補償費及其他補助費,暫免征收營業(yè)稅。被拆遷個人因自用普通住房拆遷,所取得的補償費或拆遷過程中發(fā)生的房屋等面積產(chǎn)權(quán)調(diào)換,暫免征收營業(yè)稅。

天津地稅局(津地稅流〔2007〕10號)對政府因道路、橋梁、綠地等非經(jīng)營性用地收回土地使用權(quán),給予原用地企業(yè)地上建筑物及構(gòu)筑物的補償性收入,不征收營業(yè)稅。

北京地稅局(京地稅營〔2007〕488號)對于停產(chǎn)停業(yè)補償、機器設(shè)備補償、員工失業(yè)補償?shù)炔粚儆跔I業(yè)稅征收范圍,不征收營業(yè)稅。

各地方稅務(wù)機關(guān)對拆遷補償是否征收營業(yè)稅不統(tǒng)一的主要原因是:對如何界定政府拆遷行為的認識沒有統(tǒng)一。根據(jù)國家不對國家征稅的原理,如果拆遷補償是需要國家或政府承擔的,不論補拆遷人是從財政取得拆遷補償還是從城市投資公司或?qū)I(yè)拆遷公司取得都有應(yīng)歸屬于政府拆遷范疇,不征收營業(yè)稅。如果拆遷補償是不需要國家或政府承擔的,則取得的拆遷補償應(yīng)按“銷售不動產(chǎn)”征收營業(yè)稅。同理,如果是采用非貨幣拆遷補償方式安置被拆遷戶的,無論其怎樣結(jié)算均應(yīng)視同全額銷售,原因是假設(shè)用貨幣補償被拆遷戶,而被拆遷戶用貨幣購買商品房時,拆建單位也是需要將該商品房作為銷售處理的(政府政策性拆遷除外)。上述兩種會計處理方法相比,按收入和建造合同方法進行會計核算,雖然多交了置換部分收入的營業(yè)稅金及附加,但是也為相關(guān)企業(yè)在進行土地增值稅匯算清繳時減少很多問題,因為如果按非貨幣性資產(chǎn)交換模式進行會計核算和納稅,當?shù)囟悇?wù)機關(guān)可以依據(jù)營業(yè)稅相關(guān)法規(guī)強制要求補繳該部分營業(yè)稅金及附加,而相關(guān)企業(yè)因無相應(yīng)政策支持而極可能被迫上繳。

從應(yīng)納土地增值稅角度看,根據(jù)《土地增值稅暫行條例》及其實施細則的規(guī)定:拆遷補償費作為房地產(chǎn)開發(fā)成本屬于進行土地增值稅清算時的扣除項目。對于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以產(chǎn)權(quán)調(diào)換作為拆遷補償?shù)?根據(jù)國稅函[2007]768號的文件精神,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)將所擁有的不動產(chǎn)所有權(quán)轉(zhuǎn)移給了被拆遷戶,即認定其是獲得了相應(yīng)的經(jīng)濟利益的。根據(jù)《土地增值稅暫行條例實施細則》的規(guī)定,收入包含轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)的全部價款及有關(guān)經(jīng)濟利益。因此,除政府政策性拆遷或有特殊規(guī)定外,房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)以非貨幣拆遷補償方式開發(fā)也需要征收土地增值稅,關(guān)鍵問題是土地增值稅計稅依據(jù)的確認。一般以營業(yè)稅計稅依據(jù)來確認。在征收方式上,一般先在產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移時先進行預(yù)征,最后進行整個項目的土地增值稅清算。需要注意的是,按非貨幣性資產(chǎn)交換方法進行會計核算計算營業(yè)金額,如果當?shù)囟悇?wù)機關(guān)對其補繳,則這部分補繳的營業(yè)稅金及附加不能列入開發(fā)成本進行土地增值稅的抵扣,會給相關(guān)企業(yè)帶來很大的稅務(wù)風險。

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關(guān)鍵詞：土地征收；補償制度；補償范圍；平等原則

中圖分類號：D922.3 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2015）011-000-02

一、我國土地征收補償現(xiàn)狀

按《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，在征地補償過程中，全國各地方政府應(yīng)根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，制定具體方案確定土地補償費、青苗補償費、安置補償費等。但全國各地經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，若按此項規(guī)定，補償制度會因缺乏統(tǒng)一的標準，導致各地補償情況差別較大，存在較大的隨意性與不確定性。并且，在征地補償費用發(fā)放的過程中，存在程序復雜、補償主體不明等情況，容易造成補償費用流向問題。

二、土地征收補償?shù)默F(xiàn)行標準

根據(jù)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收土地的，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。2004年，《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴格土地管理的決定》對《土地管理法》第47條規(guī)定的征收補償標準進行了糾偏。它規(guī)定：“土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)厝嗣裾梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼?！彼?guī)定：“縣級以上地方人民政府應(yīng)當制定具體辦法，使被征地農(nóng)民的長遠生計有保障”，并提出了包括社會保障和補償方式在內(nèi)的各項落實措施[1]。

事實上，土地的原有用途產(chǎn)值既不能反映土地作為“永久性的和不可破壞的地力”的價值，也不能反映土地在城鎮(zhèn)化進程中因“近鄰效應(yīng)”而產(chǎn)生的價值，更不能體現(xiàn)不可量算的環(huán)境和文化價值，按被征地前三年平均年產(chǎn)值的30倍補償只相當于補償土地原有用途30年的產(chǎn)值?，F(xiàn)在全國各地，補償標準最高的是杭州，征地價格一畝地按每年一千元的產(chǎn)值計算，也就十來萬，為原有土地價格的 100倍也不止，但也只相當于100年的原有用途產(chǎn)值。這種補償對農(nóng)民來說是不相稱的，因為對農(nóng)民來說土地是世代賴以生存的基礎(chǔ)，土地是永久性的。

三、我國土地征收補償制度的缺陷

（一） 征地補償標準制定方式不合理

一方面，現(xiàn)行的《土地管理法》中沒有明確規(guī)定補償標準，只是對補償?shù)淖罡吲c最低標準進行了限制規(guī)定，這樣地方政府結(jié)合實際制定補償標準時就有較大的主觀性，為了減輕財政壓力，一些地方政府會壓低補償標準，導致權(quán)益主體所得到的補償較低。另一方面，目前，我國對征地補償采用的是“產(chǎn)值倍數(shù)法”，這一方法受時間、地域等不定因素影響太大，不具有合理性，引起了眾多爭議。年產(chǎn)值的決定是根據(jù)所處地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)自然條件來定的，不能反映被征地的區(qū)位因素，這種補償方法偏離了土地市場價格，所以爭議較大。

（二）土地征收補償范圍過窄

目前，世界各國都制定了相應(yīng)的征地補償制度，都有關(guān)于權(quán)益主體方面的補償條款，但就其補償范圍而言，我國較其他各國相比存在很大差異。我國現(xiàn)行的《土地管理法》只是對征地的相關(guān)補償進行了籠統(tǒng)規(guī)定，沒有給出具體的、統(tǒng)一的標準，對補償范圍沒有進行細化，涉及到與土地直接相關(guān)的一部分損失補償，但是不包括其他間接損失補償，如遷移補償、工事補償?shù)?。這在發(fā)達國家都涉及到了，既有與土地本身價值直接相關(guān)的補償還包括由此產(chǎn)生的一系列附帶損失的補償。而我國的征地補償規(guī)定較為狹隘，難以滿足相關(guān)權(quán)利人利益的補償。

（三） 補償權(quán)益主體不明晰

從理論上說，補償權(quán)益主體本應(yīng)為“集體土地所有權(quán)人”，但征地補償制度對 “集體”這個概念沒有進行明確定位，因此補償實際中出現(xiàn)的所有權(quán)主體具有較大的可替代性，若真正的補償權(quán)益主體無法確定，征地補償費用可能會被冒用、截留等。根據(jù)相關(guān)部門的統(tǒng)計顯示，土地補償費如果土地出讓成本價為百分之百，農(nóng)民只能得百分之五到百分之十，村集體經(jīng)濟組織得百分之二十五到三十，縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 各級地方政府所得為百分之六十到七十，由此來看，征地權(quán)益主體只得到一小部分，極大地侵害了權(quán)益主體的利益。

（四） 補償安置途徑單一

《土地管理法》中規(guī)定土地補償安置主要采取一次性貨幣補償方式為主，其他補償方式為輔。大多數(shù)失地人所獲得的一次性補償金不足以購買原來同等價值的房屋，只夠保障其一段時間內(nèi)生活，最終導致的結(jié)果是失地人生活標準大幅下降。筆者認為一次性貨幣補償只考慮了實際操作的簡易性，卻沒有考慮到是否能真正保障被征地人今后現(xiàn)實生活的需要。

四、政策建議

前文可見，我國現(xiàn)行的土地征收補償制度仍存在著許多問題，為了能更充分保障失地人的相關(guān)權(quán)益，發(fā)揚國家以人為本的治國理念，應(yīng)當對征地補償制度加以完善。

（一） 擴大征地補償范圍

在這個問題上，我國可以打破以往的籠統(tǒng)分類體制，采用歸類細分補償事項的思路，將土地補償費大體分為三大類：第一類為與土地直接相關(guān)的，如土地補償費、青苗補償費、地面附著物補償費等；第二類為與失地人直接開銷相關(guān)的，如失地人的搬遷費用、經(jīng)營損失費、確認和產(chǎn)權(quán)變更登記的花費，及對其他相關(guān)財產(chǎn)的不良影響費用等；第三類為特殊補償，在補償?shù)木唧w過程中，應(yīng)充分考慮到被征地人的再就業(yè)風險、情感損失等，增加精神補償。

（二） 結(jié)合法律明晰權(quán)益主體

在我國《土地管理法》中沒有對“集體”的范圍給出實質(zhì)性的定位，因此，在我國的《土地管理法》中可以規(guī)定為：“集體土地所有權(quán)人只能是在相當時期內(nèi)長期屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)的成員，即農(nóng)民以及與土地有直接長期勞作關(guān)系的主體（ 如土地承包經(jīng)營者） ”。根據(jù)規(guī)定，哪些不參與任何勞作的主體如外出務(wù)工人員、流動人口等，都不能看作是集體經(jīng)濟組織的成員。尤其要注意的是，征地補償制度應(yīng)注重被補償主體與土地的直接關(guān)系，只有直接的關(guān)系才能使被補償主體免于受到土地征收帶來的侵害，還能有效避免各級地方政府在征地補償款中的貪污、截留行為。

（三） 改進征地補償標準

對于改進征地補償標準，應(yīng)充分考慮各方面綜合因素，筆者認為主要包括以下幾點：首先，應(yīng)當考慮土地被征收以后，失地農(nóng)民的所有損失；其次應(yīng)注意土地價值的市場性與時效性，相關(guān)規(guī)定中不能只按照土地的原用途價值進行補償，要按照被征收后的用途計算土地市場價值，以此為基礎(chǔ)制定補償標準；再次要考慮農(nóng)民失去土地后基本的生活保障，也就是說要對失地農(nóng)民進行基本生活安置補償，確保農(nóng)民生活水平在失地前后不會相差太大。具體的補償標準應(yīng)當以當?shù)赝恋氐氖袌鰞r格為評估依據(jù)，在土地市場價格的基礎(chǔ)上充分考慮土地對現(xiàn)實生活影響的程度。

（四）加強補償制度人性化

首先，地方政府應(yīng)對失地人的實際損失進行補償；其次，可以引入被征地價值評估程序，由具有法定資質(zhì)的評估機構(gòu)對失地人的實際損失進行評估；最后，我國在征地補償方式上，則采取住房安置補償與貨幣補償兩者相結(jié)合的方式。然而，鑒于目前征地價值評估技術(shù)不足和地價狂漲等的情形，要充分體現(xiàn)完全補償?shù)脑瓌t，在補償方式上仍然應(yīng)該以貨幣補償為主，以實物補償、安排就業(yè)、興建生產(chǎn)、提供生活再建設(shè)施、給予生產(chǎn)生活優(yōu)惠政策等方式為輔，從而最大限度彌補失地人所受的損失，幫助其繼續(xù)生活，且使生活水平不因失地有所下降，使失地人感到征地補償制度是人性化的制度。

五、結(jié)語

被征地農(nóng)民為地區(qū)建設(shè)所作出的犧牲及他們失地后的生活現(xiàn)狀大家是有目共睹的，他們應(yīng)該得到合理的安置，他們應(yīng)該跟城市居民一樣享受合理的社會保障。但被征地農(nóng)民的土地征收補償政策改革研究是一個復雜的過程，它涉及到多個方面的問題，包括社會基本保障制度、國家法制建設(shè)，國家土地制度等。因此改革被征地農(nóng)民的土地征收補償政策是完善我國地方政府征地補償機制工作的重中之重。

參考文獻：

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關(guān)鍵詞：征地拆遷；安置補償；被征拆農(nóng)戶；伊寧市

伴隨著經(jīng)濟全球化與城鄉(xiāng)一體化進程的推進，各地城市建設(shè)速度加快，城市建設(shè)用地需求也在進一步擴張，大批農(nóng)民宅基地被占用，由此引發(fā)的社會矛盾也越來越突出。為深入了解被征拆農(nóng)戶安置補償?shù)膶嶋H情況，筆者采用發(fā)放問卷及訪談的方式對新疆伊寧市被征拆農(nóng)戶問題進行了深入調(diào)查。

一、數(shù)據(jù)來源與方法

1.研究區(qū)概況。伊寧市位于東經(jīng)80°04′～81°29′，北緯43°50′～44°09′，地處伊犁河谷中部，伊犁河的北岸，是伊犁哈薩克自治州首府所在地?，F(xiàn)轄8鄉(xiāng)、1鎮(zhèn)、1場、8個街道辦事處。土地總面積675.6平方公里。2009年末總?cè)丝?5.92萬，其中城市人口31.17萬，城市化率達到了67.88%，中心城區(qū)建成區(qū)面積37平方公里。 數(shù)據(jù)來源。選取伊寧市近郊塔什庫瑞克鄉(xiāng)、漢濱鄉(xiāng)及巴顏岱鎮(zhèn)作為調(diào)查點，有意識的選取農(nóng)戶進行問卷調(diào)查。共發(fā)放問卷100份，回收問卷84份，問卷有效率為84%。 內(nèi)容與方法。問卷涉及兩塊內(nèi)容，第一部分是農(nóng)戶基本情況，包括性別、年齡、文化程度等八個方面，第二部分是關(guān)于征地拆遷安置情況的調(diào)查，包括農(nóng)戶征地拆遷意愿、對政府征地拆遷安置政策及程序評價等方面的內(nèi)容。在調(diào)查的過程中，主要采取發(fā)放問卷及訪談的方式。

二、伊寧市征地拆遷安置補償基本情況

1.征地拆遷現(xiàn)狀。2010年，伊寧市計劃征收征用土地13 158.1畝。截至2010年7月，已征收土地占72.08%。計劃拆遷總戶數(shù)345戶，其中拆遷集體土地的259戶，占計劃拆遷戶的72.18%。截至2010年7月12日，已簽訂合同的占計劃拆遷的45.22%，其中涉及拆遷集體所有的房屋130戶，占83.33%。 征拆安置補償方式。伊寧市征收集體土地上的房屋拆遷安置補償方式主要實行貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換的兩種方式，被拆遷人可在兩者之間選擇其一。具體情況（1）房屋附屬物（指房屋用地范圍內(nèi)除房屋以外的其他建筑物、構(gòu)筑物和其他有價值的附著物以及配套的各類管線、設(shè)備等）的補償，一律采用貨幣方式補償。（2）對集體土地上的房屋拆遷實行貨幣補償?shù)?，按照伊寧市政府頒布的當年或上一年度的房屋市場重置建造價給予補償。（3）集體土地上房屋拆遷實行產(chǎn)權(quán)調(diào)換的，被拆遷人可選擇伊寧市人民政府統(tǒng)一建設(shè)的農(nóng)牧民安居房或保障性住房進行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。按被拆（搬）遷正房實際建筑面積的1∶1.2的范圍內(nèi)，以安居房或保障性住房進行調(diào)換，具體調(diào)換方式1）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積不足80平方米的，按80平方米調(diào)換。2）按1∶1.2比例調(diào)換安居房或保障性住房，面積超過200平方米的，按200平方米給予調(diào)換。對原房屋超出調(diào)換比例建筑面積部分按照當年或上一年度的房屋市場重置建造價格給予補償。

三、被征拆農(nóng)戶的調(diào)查分析

1.被拆遷戶基本情況。此次調(diào)研被訪者男女性別比例為13∶8；漢族與少數(shù)民族族別比例為71∶13；年齡30歲以下的占31%，30～49歲的占51.2%，50歲及以上的占17.9%；被訪者文化程度高中及其以上的占50%，初中學歷的占31%，小學及其以下的占19%；平均每戶4.3人；被拆遷戶房屋土木、磚木與磚混結(jié)構(gòu)比為15∶35∶14；家庭人均收入2 000元以下的占29.8%，2 000元～5 000元的占40.5%，5 000元～10 000元的占22.6%，10 000元以上的占7.1%。

被征地拆遷農(nóng)戶意愿分析。調(diào)查問卷顯示，40.5%的農(nóng)戶愿意房屋征收拆遷，59.5%的農(nóng)戶不愿意房屋被征收拆遷。不愿意拆遷的原因主要表現(xiàn)在補償標準、補償方案、安置地點等方面，其中：認為補償方案不合理的占19.1%，補償標準過低的占23.5%。 對征地拆遷安置補償程序及實施的滿意度。（1）對征地拆遷安置補償法律法規(guī)的主觀認識。關(guān)于“您對伊寧市征地拆遷的安置補償政策的了解情況”統(tǒng)計中，沒有農(nóng)戶表示完全了解，9.5%的居民基本了解，66.7%的農(nóng)戶了解一點，23.8%的農(nóng)戶完全不了解。關(guān)于“您是否看過伊寧市相關(guān)的征地拆遷安置補償文件規(guī)定”調(diào)查時，有92.7%的農(nóng)戶選擇沒有。（2）對征地拆遷安置補償政策及實施程序的評價。對于“您對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意嗎”調(diào)查時，1.2%的農(nóng)戶表示滿意，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意，2.4%的農(nóng)戶表示很不滿意。對于“您對自家的征地拆遷安置補償總體感覺”調(diào)查時，有2.3%的農(nóng)戶感覺很滿意，15.6%的農(nóng)戶感覺較滿意，43.1%的農(nóng)戶表示一般，21.7%的農(nóng)戶表示不太滿意，17.3%的農(nóng)戶表示很不滿意。 拆遷的顧慮。在“您在征地拆遷安置中最關(guān)心的問題”調(diào)查時，房屋拆遷的賠償?shù)恼?0.8%，房屋確權(quán)占24.5%，就業(yè)問題占22.1%，醫(yī)療和養(yǎng)老占18.8%。

四、存在的問題及原因分析

問卷在調(diào)查農(nóng)戶拆遷意愿時，有3/5的農(nóng)戶不愿意拆（搬）遷，補償標準低、方案不合理、安置地點以及就業(yè)問題是主要原因。在對征地拆遷的安置補償政策的了解情況調(diào)查時，1/4的農(nóng)戶完全不了解，9/10的農(nóng)戶沒有看到過相關(guān)的安置補償文件規(guī)定。在對政府的征地拆遷安置補償政策及程序滿意調(diào)查時，63.1%的農(nóng)戶表示一般，33.3%的農(nóng)戶表示不滿意。通過問卷中的問題“您在征地拆遷中最關(guān)心的問題”的統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)房屋的拆遷賠償、安置房的確權(quán)、就業(yè)問題是農(nóng)戶比較關(guān)心的問題。通過訪談?wù){(diào)查了解，在整個征地拆遷過程中，真正拒不搬遷的釘子戶并不多，大多數(shù)農(nóng)戶只是選擇適合自己的合理可行的安置補償方案，因此政府采取強行拆遷的現(xiàn)象很少。

農(nóng)戶拆遷意愿調(diào)查時，3/5農(nóng)戶認為“拆遷補償標準偏低”，這在中國土地征收拆遷中具有一定的普遍性，這是由于集體土地上農(nóng)戶房屋拆遷管理政策幾乎為零所造成的。目前中國正面臨新《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見中，而集體土地上房屋征收拆遷管理的政策幾乎為零。雖然依據(jù)現(xiàn)行的規(guī)定，農(nóng)村房屋拆遷屬于征地拆遷范疇，主要適用《土地管理法》，但《土地管理法》并未明確將農(nóng)戶房屋從土地征收中分離出來，而將其定義在“地上附著物”中。伊寧市雖然嚴格按照《新疆維吾爾自治區(qū)實施土地管理法辦法》的規(guī)定，新計價字[2001]500號文件、新國土資發(fā)[2009]131號《自治區(qū)重點建設(shè)項目征地拆遷補償標準》，制訂了伊政辦[2010]188號《伊寧市城鄉(xiāng)房屋拆（搬）遷安置管理辦法（試行）》，對被征地拆遷農(nóng)戶進行安置補償，但在采用貨幣補償時只對房屋及其附屬物按照市場重置價給予一定補償，沒有體現(xiàn)對房屋底下的土地權(quán)益、以及農(nóng)民后續(xù)生活的安置補償，所以一定程度上農(nóng)戶認為“拆遷安置補償標準偏低”。

五、結(jié)論與思考

伊寧市被征拆農(nóng)戶的安置補償主要采取貨幣補償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換這兩種方式。多數(shù)被拆遷人選擇產(chǎn)權(quán)調(diào)換這種方式，因為政府鼓勵這種方式，并給予按產(chǎn)權(quán)調(diào)整后的安居房或住房實際建筑面積每平方米150元的補助。

針對拆遷安置補償標準偏低，被征地拆遷農(nóng)戶整體滿意度不高的問題，建議政府層面從以下幾點做起：（1）嚴格界定公共利益，以公共利益為前提，合理實施土地征用行為，加強對土地使用的監(jiān)管，進一步建立健全征地拆遷補償安置的法律和法規(guī)。建議國家盡快出臺《農(nóng)村房屋拆遷管理條例》，政府應(yīng)按照科學補償原則，給予被征拆人合理補償，規(guī)范因征地所引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷相關(guān)問題。（2）做好土地報批和房屋評估、測量等基礎(chǔ)性工作。土地報批是依法用地的前提。所有在建項目，都要依法辦理各種項目立項、報批手續(xù)，要超前謀劃，科學調(diào)度，確保依法用地。房屋評估、測量等業(yè)務(wù)工作是基礎(chǔ)性工作，要依法依規(guī)，按方案操作，精心細致，科學嚴謹，為征地拆遷工作順利實施提供扎實的基礎(chǔ)保障。（3）亮化征地拆遷整個過程，對被征拆農(nóng)戶發(fā)放征地拆遷安置補償相關(guān)文件，使被拆遷人充分了解政府的做法，提高征地拆遷透明度。（4）健全征地拆遷安置補償機制，建立完善對失地農(nóng)民重新就業(yè)培訓的機制。完善失地農(nóng)民的社會保障體系，例如，建立最低生活保障機制、就業(yè)創(chuàng)業(yè)優(yōu)惠機制、養(yǎng)老醫(yī)療保險機制和資金籌措管理機制等。

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關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民；保護權(quán)益；社會保障

一、國外發(fā)達國家失地農(nóng)民權(quán)益保護制度及措施

由于國外發(fā)達國家土地征用的目的必須是滿足公共利益的需要，并且要對失地農(nóng)民的合法權(quán)益進行保護，以自愿互利的原則的基礎(chǔ)上平等協(xié)商，按照土地的市場價值進行補償，并對失地農(nóng)民的職業(yè)轉(zhuǎn)型、社會保障的問題制定合理的法規(guī)政策。

（一）完善的土地征用制度

在土地征用過程中，英國依據(jù)《強制征地法》，并需要獲得議會批準后才可進行土地征收。同樣，土地征用必須符合公眾利益，所造成的損失要小于所帶來的利益，政府部門也會就此召開調(diào)查會，并向議會提交調(diào)查報告，議會有此來判斷是否滿足《強制征地法》。

美國鼓勵農(nóng)民保護農(nóng)業(yè)土地資源，不會輕易征收農(nóng)民的土地，1976年之后農(nóng)轉(zhuǎn)非用地只占了全國耕地的4%。美國的憲法規(guī)定：“不合理的補償以及非正當?shù)姆沙绦?，不能征用私人財產(chǎn)供公共使用?！比缯虬l(fā)展公共事業(yè)需要而征用土地，必須提出充分的理由。

日本在二戰(zhàn)結(jié)束后頒布的相關(guān)法律，規(guī)定土地征用需要從公共利益出發(fā)，并有嚴格的征用程序：提出申請；對土地和建筑物進行登記；申請政府裁定；讓地裁定；征收終結(jié)等。

（二）合理的征地補償

英國在征地過程中向失地農(nóng)民提供的土地補償款一般超過土地的市場價值，將土地賠償款和土地征用費納入土地補償款中。土地賠償款用于失地農(nóng)民失去土地后基費用，土地征用費則是對土地本身進行的賠償。通過這種方式，使得失地農(nóng)民在失去土地后的基本生活得以保障，較高的土地補償費用使得土地能夠得到合理的利用。

美國的土地補償款以征地時的市場價值作為價格標準，并且還考慮其可預(yù)見的未來價值。并切對征用土地的周邊土地所用者，因土地征用可能帶來的損失進行賠償。除土地補償款外，政府通過稅收對失地農(nóng)民給予一定的稅收優(yōu)惠，來減輕失去土地后的損失。

日本的土地補償款一般情況下有五種方式：土地征收賠償、通損賠償、少數(shù)殘存者補償、離職者賠償和失業(yè)損失賠償。對失地農(nóng)民的土地價值、附帶損失、生活補償、離職補償和土地開發(fā)后的影響進行分類的賠償。

（三）完善的培訓和社會保障政策

美國政府高度重視失地農(nóng)民的教育與培訓工作，通過對失地農(nóng)民進行針對性的培訓，增強他們再就業(yè)的能力。美國會給失地農(nóng)民申請救濟，并且還會對她們進行專業(yè)的培訓，使他們能夠?qū)崿F(xiàn)再就業(yè)。日本則為失地農(nóng)民提供了社會保障，其主要有失地農(nóng)民的醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險以及最低生活保障，并且還為失地農(nóng)民進行有就業(yè)培訓，加大失業(yè)者再次尋找工作的機會，保持了社會穩(wěn)定，促進了經(jīng)濟的發(fā)展，同時緩解了失地農(nóng)民面臨的各種風險。

二、中國各省市失地農(nóng)民權(quán)益的政策措施

為了解決失地農(nóng)民問題，中央從完善征地補償辦法、妥善安置被征地農(nóng)民、健全征地程序和法律制度等方面，加強對失地農(nóng)民權(quán)益保護。

（一）浙江省建立失地農(nóng)民基本生活保障制度

從2011年，浙江省政府和有關(guān)部門先后出臺了《浙江省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》（浙政發(fā)[2011]26號）、《關(guān)于建立被征地農(nóng)民基本生活保障制度的指導意見》（浙勞社農(nóng)[2011]79號）等文件，逐步建立健全的失地農(nóng)民基本生活保障制度。

浙江省建立的失地農(nóng)民基本生活保障制度，為失地農(nóng)民構(gòu)建了基本生存保障線。被征地農(nóng)民基本生活保障所需的資金，采取由政府、集體和個人共同承擔的辦法多渠道籌集。針對被征地農(nóng)民就業(yè)難問題，《浙江省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知》①規(guī)定：在勞動年齡段內(nèi)的被征地農(nóng)民就業(yè)培訓工作，由政府勞動保障部門負責規(guī)劃并組織實施，培訓經(jīng)費從征地調(diào)節(jié)資金戶中調(diào)劑，納入財政專戶。做好失地農(nóng)民基本生活保障制度，開展專業(yè)技能的培訓，促使失地農(nóng)民實現(xiàn)再就業(yè)。

（二）廣東省實現(xiàn)集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地平等地位

2012年6月23日，廣東省政府《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》（廣東省人民政府令第100號），并于同年10月1日起正式實施。其標志著廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)有了明確的規(guī)范，實現(xiàn)了集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地的平等地位，切實地保護了失地農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)民的集體建設(shè)用地可以使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押。使集體建設(shè)用地與國有建設(shè)享有同等的平等地位。

（三）其它省市對失地農(nóng)民保護權(quán)益的措施

江蘇省明確指出增加征地補償費用，并且規(guī)定了對失地農(nóng)民基本生活保障資金來源和標準。吉林省則是通過個人與集體籌集為主，政府籌集為輔的方式籌集部分征地補償金，建立失業(yè)農(nóng)民基本養(yǎng)老保險，補償金用于支付失地農(nóng)民的養(yǎng)老。

北京市人民政府規(guī)定：失地農(nóng)民自謀職業(yè)的，一次性就業(yè)補助費支付給本人，一次性就業(yè)補助費最多為本市月最低工資標準的60倍。同時，征地農(nóng)民可以享受社會養(yǎng)老、基本醫(yī)療和失業(yè)三項社會保險。

三、全文總結(jié)

本文通過對國外農(nóng)村土地征收方面的法律法規(guī)以及應(yīng)對措施可知發(fā)達國家（例如英、美、日等）實行的是土地私有化政策，他們是嚴格按照法律和征地程序進行公益性征地、以公平的市場價格進行補償，并且加大了對失地農(nóng)民的職業(yè)培訓以及社會保障工作力度，最大限度地保護了失地農(nóng)民的合法權(quán)益。國外發(fā)達國家對失地農(nóng)民合法權(quán)益所建立的法規(guī)措施對我國保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益具有非常重要的借鑒意義。國內(nèi)各級地方政府為解決農(nóng)村失地農(nóng)民的問題進行不斷地探索，并且在不斷完善我國對失地農(nóng)民的保障措施。

（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學公共管理學院）

注解：

① 浙江省人民政府關(guān)于建立被征地農(nóng)民社會保障制度的通知

參考文獻：

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[2] 韓松.集體建設(shè)用地市場配置的法律問題研究[J]中國法學，2008（3）

[3] 田浩.江蘇省被征地農(nóng)民權(quán)益保障政策分析[J]安徽大學，2009

[4] 王祺.集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律問題分析[J]南開大學，2011

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【關(guān)鍵詞】社會發(fā)展；優(yōu)化城市空間；農(nóng)村房屋拆遷；農(nóng)民切身利益；加快補償立法

一、前言

國土資源部2016年的“十三五”規(guī)劃綱要中，對我國國土資源的形勢做了介紹也提出了相關(guān)要求。表示目前征地拆遷等矛盾日益突出，必須從解決人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實的利益問題入手，切實維護群眾合法權(quán)益，傾情傾力使資源惠民利民，使人民群眾共享發(fā)展成果。

二、我國農(nóng)村房屋拆遷現(xiàn)在解析

鑒于農(nóng)村房屋拆遷工作的政策性、實效性和群眾性都很強，因此拆遷工作涉及的范圍廣、難度大，致使我國的農(nóng)村房屋拆遷工作面臨較大的問題。這些問題主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，缺乏健全的法律法規(guī)，相關(guān)行政管理程序不完善，沒有相應(yīng)的司法保障，導致政府職能錯位、監(jiān)管不到位；其次，一些地區(qū)沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H情況制定補償標準，因而補償款較低，不能滿足農(nóng)民需求；再次，拆遷安置過程中，存在較大的盲目性，另外，關(guān)于非住宅類的房屋拆遷其補償標準不夠健全、完善。種種問題，導致農(nóng)民切身利益受到損失，引發(fā)了農(nóng)民群眾的不滿，嚴重阻礙農(nóng)村房屋拆遷工作的穩(wěn)定開展。

當前，在我國農(nóng)村房屋拆遷安置過程中以下幾個問題成為拆遷工作難以開展的矛盾焦點：

首先，拆遷項目的開展存在較大的隨意性。為響應(yīng)國家政策，很多地方在開展農(nóng)村房屋拆遷項目時并沒有經(jīng)過嚴格考察審核，各地方政府為加快本地經(jīng)濟增長，未做好相關(guān)準備工作就盲目實施拆遷項目，造成后期工作難以進行。

其次，我國農(nóng)村房屋不能按照市場價格給予補償，導致拆遷過程中對房屋進行補償時只能以當?shù)卣摹爸刂脙r”計算。這就導致政府規(guī)定的補償價跟農(nóng)民所能接受的補償價存在較大差異，造成農(nóng)民利益受損現(xiàn)象的發(fā)生。

再次，缺乏健全、完善的農(nóng)村房屋拆遷法律法規(guī)做保障，導致政府在實施拆遷工作時沒有規(guī)章制度可以遵循，容易滋生不合理、不規(guī)范行為的發(fā)生，工作流程缺乏科學合理性，一些上級部門監(jiān)管不到位，農(nóng)民合法權(quán)益受到侵害。

最后，就是歷史遺留問題，由于農(nóng)村房屋管理混亂，很多農(nóng)村房屋在拆遷時無法確認產(chǎn)權(quán)所有人，或者測量問題導致安置面積不能確定。

三、加快農(nóng)村房屋拆遷補償立法的必要性分析

對于房屋拆遷相關(guān)事宜，我國于2011年1月，由國務(wù)院最新頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》。其為城市房屋拆遷活動提供了規(guī)范的依據(jù)，解決了城市房屋拆遷中的矛盾和問題。但是并未就農(nóng)村集體土地上房屋拆遷補償做出相應(yīng)的規(guī)定。要想拆遷項目順利進行，切實維護被征收人的正當權(quán)益，應(yīng)給予被拆遷農(nóng)民公平合理的補償。

目前，集體土地征收中的房屋拆遷補償可依據(jù)的法律有：《物權(quán)法》第42條規(guī)定，征收集體所有的土地，應(yīng)當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用.安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權(quán)益；《土地管理法》第47條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償.征收耕地的補償采用年產(chǎn)值倍數(shù)法確定補償金額，征收其他土地的由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的補償標準規(guī)定。

可見現(xiàn)有規(guī)定雖基于各地采取因地制宜的方式：各地農(nóng)村房屋拆遷適用各級地方政府部門、地方人大的政府規(guī)章和部門文件以及地方性法規(guī)。但卻導致了拆遷補償政策混亂、各地做法不一且補償標準較低，宅基地上的房屋僅作為附著物進行補償。導致由于沒有直接的國家層面法律做依據(jù)，無法給被拆遷人合理的補償和充分的保護，拆遷雙方難以對拆遷補償標準達成一致，引發(fā)大量的拆遷糾紛，成為突出的社會矛盾之一。

因此應(yīng)訂立關(guān)于我國農(nóng)村房屋拆遷的相關(guān)條例，讓拆遷有法可依。因為集體土地上房屋拆遷工作事關(guān)被拆遷人的切身利益，只有嚴格依法陽光拆遷、公平拆遷，才能保護被拆遷人合法私權(quán)。與此同時，制定對于農(nóng)村房屋拆遷補償?shù)囊?guī)定還具有重大的社會意義。

首先，它有利于提高拆遷效率，促進經(jīng)濟的發(fā)展。一旦拆遷補償中存在隨意性，則很可能導致拆遷補償出現(xiàn)不公平現(xiàn)象。一些被拆遷人極可能因為執(zhí)法的隨意對拆遷工作產(chǎn)生非常強烈的抵觸情緒，使得拆遷難以進行。規(guī)范拆遷補償安置工作，保障被拆遷人利益可以為順利拆遷提供保障。

其次，有利于保證社會的穩(wěn)定，促進和諧社會的建設(shè)。集體土地上房屋拆遷只有平衡了各方當事人利益，充分尊重保障被拆遷農(nóng)民的權(quán)利，加強對財產(chǎn)權(quán)的法律保護，才能減少矛盾糾紛的產(chǎn)生，維持社會發(fā)展的正常秩序，保證社會穩(wěn)定。

最后，它有利于房屋拆遷法律的完善，保證法制統(tǒng)一。由于在土地性質(zhì)和管理方法方面國有土地和集體土地存在很多差異，因此對國有土地上的房屋和集體土地上的房屋管理模式也不盡相同，對集體土地上房屋拆遷中被拆遷人權(quán)利保護進行研究，有利于推進農(nóng)村房屋被拆遷人權(quán)利保護系統(tǒng)化、體系化，提高該領(lǐng)域的法治化水平，保證法制統(tǒng)一。

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一、關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償?shù)牧⒎ìF(xiàn)狀 我國立法上尚無關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地明確的法定概念，只有《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定可推定其的一般類別。根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，除公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準使用農(nóng)民集體所有的土地外，任何單位和個人進行建設(shè)，應(yīng)先通過征收將集體土地轉(zhuǎn)化為國有土地后再在國有土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上設(shè)立使用權(quán)。雖然《物權(quán)法》中所述的集體建設(shè)用地與《土地管理法》不同，把在《土地管理法》中應(yīng)屬于農(nóng)村集體建設(shè)用地范疇的“宅基地”使用權(quán)單獨立章入編，認定為國家所有的土地，卻也未對集體建設(shè)用地的范圍給一個明確的界定。

其他與農(nóng)村集體建設(shè)用地征收有關(guān)的立法有：一是

《憲法》第10 條，從憲法層面明確了土地征收制度的合法性，奠定了土地征收法律制度的憲法基礎(chǔ)，是一切土地征收法律規(guī)范的最高指導原則;二是《物權(quán)法》第42 條、《土地管理法》第2 條、《農(nóng)村土地承包法》第16 條規(guī)定;三是現(xiàn)行其他土地征收法規(guī)規(guī)章，是為土地征收實踐中的操作指南。如 《土地管理法實施條例》《征用土地公告辦法》《江蘇省征地補償和被征地農(nóng)民基本生活保障辦法》等?，F(xiàn)有的關(guān)于農(nóng)村集體土地征收補償?shù)囊?guī)定少之又少，散見于各法律條文中只有“依照國有土地征收”、 “參照耕地征收補償”等字眼，缺少系統(tǒng)全面的規(guī)定。 二、農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償問題及其原因 （一）公權(quán)力的行使對私權(quán)的尊重和保護不足根據(jù)《土地管理法》及《土地管理法實施條例》等相關(guān)規(guī)定，對集體建設(shè)用地征收存在爭議協(xié)調(diào)不成的，由批準征地的人民政府按照一定的程序進行裁決，但未規(guī)定向司法機關(guān)尋求救濟的權(quán)利。我國《土地管理法實施條例》第25 條規(guī)定，征收土地方案的實施，不論被征收征用土地的所有權(quán)人、使用權(quán)人對征地補償、安置是否有爭議。換言之，被征收人對行政征收行為有異議，國家仍然可以強制執(zhí)行，并未給被征收人提供救濟的途徑[1] 。一旦征收過程中出現(xiàn)矛盾，就難以保證失利者一方得到公正、合理的解決途徑?！靶惺构珯?quán)力不得侵害合法的私權(quán)利”作為《物權(quán)法》的基本理念之一，是所有法治化國家所提倡的，在我國卻沒有被作為征收補償?shù)脑瓌t性規(guī)范提出來[2] 。政府一方作為征收申報審批和具體方案擬定的主持者，一方面既是公權(quán)力的行使者，一方面又是整個社會經(jīng)濟組織的管理和決策者;而主體中另一方農(nóng)民或者農(nóng)民集體，在整個征收過程中都處于較為被動服從的地位，二者之間的地位本已懸殊。而立法中缺乏相應(yīng)的救濟機制，公權(quán)力處于絕對優(yōu)勢地位，集體土地征收補償出現(xiàn)爭議，許多法院甚至不予受理，可見公權(quán)力的行使并未充分考慮對私權(quán)利的尊重和保護。

（二）集體建設(shè)用地所有權(quán)的歸屬不明，農(nóng)民的利益常?！氨淮怼?/p>

集體建設(shè)土地征收過程中，享有集體建設(shè)用地所有權(quán)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，補償?shù)闹饕獙ο笠彩寝r(nóng)村集體經(jīng)濟組織。根據(jù)法律規(guī)定，農(nóng)村集體所有權(quán)的主體分三級，分別是：村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體和村內(nèi)兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體?，F(xiàn)實中，涉及土地征收補償協(xié)議的簽訂、征地補償款的分配等重大利益問題時，村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導不征求村民意見，以村務(wù)公開的形式公布征地補償狀況及分配情況或只是向村民小組通報一下情況?！巴恋丶w所有實際上最終淪為了鄉(xiāng)村干部的小團體所有，甚至成為個別鄉(xiāng)、村干部的個人所有。”[3] 集體的意志如何體現(xiàn)，征收補償協(xié)議是由村內(nèi)全體集體成員決議還是由鄉(xiāng)內(nèi)全

現(xiàn)實問題法律均未明確規(guī)定。因為所有權(quán)的歸屬不明，造成各個組織競相逐利，以各種名義克扣征地補償款，而真正的權(quán)益主體卻未得到補償。

（三）的范疇不明，為公共權(quán)力濫用提供法

“公共利益”律漏洞

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，土地征用的合法化的首要條件必須是為了公共利益。什么是公共利益？我國現(xiàn)行法律《物權(quán)法》到《土地管理法》都只是概括性地規(guī)定，并未詳細闡述關(guān)于公共利益的適用條件和類別。正是由于公共利益本身在法律上沒有一個明確的內(nèi)涵和范疇，導致實踐中存在大量假借“公共利益”之名謀取私利的做法。國家可以運用公共權(quán)力征收農(nóng)村土地的前提條件是要明確公共利益的范圍，制定詳細的操作規(guī)范，保證征收為了公共利益的合法性，從而作為土地征收的前置程序。

（四）補償標準過低，保障作用不強

依據(jù)《土地管理法》第47 條，只對耕地的征收補償有較為明確的規(guī)定，而集體建設(shè)用地等其他土地的征收補償則由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的標準處理。依此規(guī)定計算，征地補償款項經(jīng)歷各環(huán)節(jié)而真正最后支付到農(nóng)民個人時，遠遠低于土地的市場價值，且土地征用主要采用一次性現(xiàn)金補償?shù)姆绞?。可見，實際上的征地補償制度不能反映土地的市場價值，不僅侵害了農(nóng)村集體和農(nóng)民在土地上的農(nóng)業(yè)收益，而且剝奪了農(nóng)民的土地發(fā)展的權(quán)利，乃至未來的生存保障。其次，依據(jù)我國法律的規(guī)定，只補償征地所導致的直接損失，并不考慮土地增值收益分配的問題。對于集體建設(shè)用地征收期間造成的企業(yè)經(jīng)營損失、失去宅基地農(nóng)戶的搬家費和無家可歸時必要的安家費等其他損失不予補償。

（五）受償?shù)闹黧w范圍窄，無法全面覆蓋所有失地農(nóng)民

依據(jù)法律的規(guī)定，集體建設(shè)用地征收受償?shù)闹黧w分為兩類：一為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織;二為被征地的農(nóng)民，而受征收影響的其他權(quán)利人如集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人等無權(quán)獲得補償。再加上法律對于農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償收益分配的規(guī)定也不明確、不合理，使得本來就不多的土地收益主要劃歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會等用于發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和各項社會公益事業(yè)，僅地上附著物和青苗補償費的小部分收益用于對農(nóng)民進行土地補償。

（六）征收補償?shù)某绦蛉狈_、公正的設(shè)置

集體土地征收補償程序帶有濃厚的行政色彩，缺乏公開透明的制度，缺乏相應(yīng)的社會監(jiān)督和司法救濟，并沒有給予農(nóng)民真正的參與權(quán)。具體征收補償?shù)姆桨赣烧块T通過行政手段單方面制定，制定后才發(fā)公告告知農(nóng)民，在此過程中，農(nóng)民沒有參與權(quán)。在確定征收補償方案方面，大都是由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的代表參加聽證會，農(nóng)民很少參與到協(xié)商談判中來，而法律規(guī)定對聽證會提出的意見“只有在確需修改的情況下”才可改動，這使得聽證會的實際作用受限。加之在實施程序中缺乏外部監(jiān)督程序。行政主體及其工作人員總是循著有利于自身的方式來處理征收中的問題，如此非常不利于處于相對弱者地位的農(nóng)民的權(quán)益救濟。與此同時，法律并沒有為農(nóng)民提供當出現(xiàn)征收爭議向人民法院的救濟途徑[1] 。

三、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償制度的建議 （一）設(shè)立有效的私權(quán)利救濟機制 通過引入市場機制，確立事先補償制度。行政主體在

未經(jīng)事先合理補償?shù)那闆r下不能享有集體建設(shè)用地征收

權(quán)。提高了征收權(quán)行使的法律門檻，提高了農(nóng)民的主體地

位，更好地保證農(nóng)民的權(quán)益。其次，設(shè)立價格評估制度和價

格異議制度。以市場評估的方式確定征收補償標準及補償

的最低保障標準，衡平農(nóng)民與政府之間不平等的關(guān)系，以

建立民事平等主體的關(guān)系為框架的農(nóng)村集體建設(shè)用地征

收制度，并按照被征收土地及其附著物的一般市場交易價 格對農(nóng)民進行征地補償，經(jīng)協(xié)商確定土地補償費，同時要 將安置補償?shù)扔嘘P(guān)費用公開，改變以往的“官本位”的做 法，力爭從制度設(shè)置上保障農(nóng)民的權(quán)益。 （二）明確公共利益的內(nèi)容 從理論上看，只有當政府為了公共利益需要相對人的

財產(chǎn)權(quán)益而又不能通過私法上的平等主體之間自由買賣 的方式來實現(xiàn)時，才能夠使用通過國家進行土地征收的方 式強制取得。實踐中，對于農(nóng)村集體建設(shè)用地的征收一般 來說是為了與國家社會經(jīng)濟宏觀戰(zhàn)略布局的需要相吻合， 主要以城鄉(xiāng)交叉位置或者城鄉(xiāng)接合部的農(nóng)村集體建設(shè)用 地作為切口進行集體土地征收使之轉(zhuǎn)化為國有土地，再對 整合起來的土地進行統(tǒng)一規(guī)劃用以建設(shè)能“惠及全民”的， 如：國防設(shè)施建設(shè)、國家重點扶持的能源、交通、水利、科 技、教育、醫(yī)療、文化、體育等項目。

（三）以市場定價為主，擴大補償范圍，增設(shè)其他保障 措施 1.以市場定價為主，擴大補償范圍。在集體土地征收過程中，土地價格應(yīng)按市場價格標準進行補償，同時應(yīng)考慮土地的增值問題。應(yīng)增設(shè)集體建設(shè)用地的補償標準，標準的制定不僅要參考集體建設(shè)用地原用途，還要增加考慮 “未來用途”所帶來的土地增值，以市場價值來設(shè)定征收補償?shù)臉藴蔥4] 。征收涉及的利益主體不僅僅包含土地所有權(quán)主體，集體建設(shè)用地地上青苗所有權(quán)及地上房屋設(shè)施的所有權(quán)人、宅基地使用權(quán)人都應(yīng)包含在內(nèi)，以宅基地使用權(quán)最為突出，應(yīng)當納入受償范疇。擴大補償?shù)膿p失范圍，需要進行在立法上予以明確。

2.以區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平為標準，合理增設(shè)其他的保障措施。應(yīng)強制建立失地農(nóng)民的最低生活保障制度，給予失地農(nóng)民生活補貼，保證其維持最基本的生活不受影響。失地農(nóng)民的社會保障應(yīng)包括醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障三個方面。失地農(nóng)民因征地被迫成為城市的“邊緣人群”，既不享有城市居民的待遇又失去了賴以生存的土地，故而對于該類農(nóng)民社會保障的補償標準不應(yīng)低于當?shù)爻鞘芯用竦酿B(yǎng)老保障、醫(yī)療保險及最低生活保障所確定的標準[5] ?；蛘呖梢圆扇〖w成員入股分紅或宅基地換房、農(nóng)民身份轉(zhuǎn)換為城市身份等的補償方式，并配套采取把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療保險體系、提供就業(yè)上崗培訓等措施。至于欠發(fā)達地區(qū)，土地特別是耕地和宅基地是農(nóng)民維持其基本生存的重要財產(chǎn)，應(yīng)當限制對這兩類集體土地的征收，我國一向嚴格實行耕地保護政策，而對于宅基地的征收做出的限制不足以體現(xiàn)其作為農(nóng)民

據(jù)以生存的私權(quán)的重要地位。

（四）完善土地征收救濟機制

“法律的目的是保護和救濟無辜者?！庇斜匾谡魇昭a償制度中建立有效的權(quán)利救濟機制，保證農(nóng)民的合法權(quán)益。在《憲法》中把“行使公權(quán)力的同時不得侵害合法的私權(quán)利”理念納入農(nóng)村土地征收的原則，其次，對《物權(quán)法》和《土地管理法》中征收的內(nèi)容及被征收主體的權(quán)利救濟深入明確具體化?？梢詮幕鶎诱{(diào)解、仲裁機構(gòu)調(diào)解制度的建立和完善入手進行分析，農(nóng)村基層調(diào)解組織可以由村委會主任或書記及其他成員兼任。由于基層調(diào)解組織對于失地農(nóng)民的生活狀況和心理情緒比較了解，比較容易把握失地農(nóng)民的心理和情緒，特別是威望較高的基層調(diào)解組織。其次，建立仲裁制度，公開開庭，接受公眾的監(jiān)督，保證救濟的公正性。

（五）規(guī)范農(nóng)村集體建設(shè)用地征收補償程序

1.完善征地審批程序，設(shè)立公共利益認定環(huán)節(jié)。只有保證審查程序和審查結(jié)果公開化，受外部的監(jiān)督和制約，才能有效地保證征地權(quán)的合法合理化行使。公共利益的審查是土地征收程序中的重要內(nèi)容，是土地征收、補償?shù)瘸绦虻膯映绦颉９怖嬲J定程序應(yīng)由申請、調(diào)查、舉行聽證會、審查、認定、公告等幾個環(huán)節(jié)構(gòu)成。在申請環(huán)節(jié)，申請人需就征地的目的、條件進行自我論證說明。為保證農(nóng)民權(quán)益不受侵犯，行政機關(guān)應(yīng)當在做出公共利益認定決定之前公開進行調(diào)查，接受公眾的質(zhì)疑和監(jiān)督，聽取意見。對于范圍較大的土地征收，還開舉行由土地申請人、被征收集體和有關(guān)專家組成的聽證會。對征收決定應(yīng)及時向土地權(quán)益人進行公告。對于公共利益的正當性、合法性的論述，應(yīng)有理有據(jù)，確認所實現(xiàn)的公共利益大于其所造成的損失。另外，公告的內(nèi)容應(yīng)包含土地征收的目的、范圍、用途以及補償方案，并列明有關(guān)權(quán)益人陳述意見的權(quán)利及時限。

2.健全補償安置程序。將補償安置程序作為征收執(zhí)行程序的前置程序進行獨立設(shè)置。若征地補償安置程序設(shè)計科學合理，為公眾所接受，由此而引起的糾紛也會大量減少。其次，增設(shè)補償安置方案中的民主協(xié)商環(huán)節(jié)。行政主體負責查明并通知所有的征收補償主體，征地雙方在共同參與的情況下，就補償金額進行協(xié)商，協(xié)商不成的，再可選擇者其他途徑確定補償金額。

參考文獻：

[1]竇衍瑞，王珍行.論我國農(nóng)村土地征用程序的法治化[J].法學論壇.2007（2）.

[2]崔文星.物權(quán)法專論[M].北京：法律出版社，2011.

[3]王衛(wèi)國.中國土地權(quán)利研究[M].北京：中國政法大學出版社版，1997.

篇10

1.加快推進新型城鎮(zhèn)化進程的需要

2014年初，寧波市城鎮(zhèn)化率已達到69%，從城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律來看，已經(jīng)處在城鎮(zhèn)化跨越發(fā)展的新階段，預(yù)計到2016年，將達到71%以上。在寧波市全力實施經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展三年行動計劃中明確提出，推進功能區(qū)塊開發(fā)建設(shè)、促進高端要素集聚、優(yōu)化綜合交通網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)籌城市化發(fā)展，實現(xiàn)新型城市化、城鄉(xiāng)一體化、全域都市化，加快構(gòu)建“一核兩翼多節(jié)點”網(wǎng)絡(luò)化大都市格局。無論是“五水共治”建設(shè)、還是城市功能提升等“五項工程”建設(shè)，都需要涉及房屋征遷。房屋征遷是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基礎(chǔ)，也是當前最繁重、最艱巨、最復雜的任務(wù)。如果房屋征遷工作搞不好，舊的房屋拆不掉，加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)就難以推進，加快土地流轉(zhuǎn)就是一句空話?？梢姡诩涌焱七M新型城鎮(zhèn)化的進程中，做好房屋征遷工作尤為重要。

2.加快項目建設(shè)的需要

城建項目是加快新型城鎮(zhèn)化的重要載體和抓手。多年來，寧波市每年都要實施一大批城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，城市面貌發(fā)生了巨大改變，人居環(huán)境得到顯著提升。項目實施中，無論是老城區(qū)道路拓寬改造還是新城區(qū)新建道路及游園廣場建設(shè)，幾乎每個項目都涉及到房屋征遷。從近幾年的情況看，房屋征遷工作越來越成為項目推進的制約瓶頸。在2011年寧波市實施的三年打通59條“斷頭路”工程中，共涉及征遷房屋面積55.87萬平方米，其中有26戶實施了依法強制搬遷。因此，扎實做好房屋征遷工作已經(jīng)成為加快項目建設(shè)的當務(wù)之急。

3.保障和改善民生的需要

做好房屋征遷工作，確保基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共事業(yè)、保障性安居工程建設(shè)以及城中村、棚戶區(qū)改造等公共利益項目的順利實施，不僅可以改善城市環(huán)境，增強城市承載能力，提升城市品位，還能加快解決中低收入群眾的住房困難問題。同時，通過社保、就業(yè)、教育、醫(yī)療等一系列政策的落實，可以讓被征遷群眾共享改革發(fā)展成果，提高黨和政府的威信。

二、明確“陽光征收”工作的基本原則

1.堅持政府主導

房屋征遷涉及到群眾的切身利益，與群眾生活息息相關(guān)，社會敏感性強，關(guān)注度高。各級政府要通過主導規(guī)劃編制、主導補償安置、主導征遷建設(shè)，最大限度讓利于民。要禁止開發(fā)商主導征遷工作，避免群眾的合法利益受到不應(yīng)有的損失。

2.堅持依法行政

目前關(guān)于房屋征收的法律法規(guī)，從國家層面上，國務(wù)院出臺了《國有土地上房屋征收與補償條例》，住建部出臺了《國有土地上房屋征收評估辦法》，最高人民法院制定了《關(guān)于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》；省級層面上有《浙江省人民政府關(guān)于貫徹實施國有土地上房屋征收與補償條例的若干意見》；寧波市配套出臺的有《寧波市關(guān)于貫徹實施國有土地上房屋征收與補償條例的若干意見（試行）》、《寧波市市區(qū)國有土地上房屋征收補償若干規(guī)定》、《寧波市國有土地上房屋征收評估管理暫行辦法》等。上述法律法規(guī)及規(guī)范性文件是我們在實施房屋征遷工作中必須遵循的依據(jù)。實踐證明，只有依法辦事，才能確保房屋征遷工作主體合法、程序正當、補償公平、結(jié)果公正。

3.堅持依靠群眾

搞好房屋征遷工作離不開群眾的理解和支持，必須要把群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)貫穿房屋征收全過程。知情權(quán)就是對房屋征遷的各個環(huán)節(jié)，都要向群眾說明白、講清楚，讓群眾知情；參與權(quán)就是房屋征收工作自始至終都要讓群眾參與，尊重群眾意愿，在得到大多數(shù)群眾同意后，再推進實施；選擇權(quán)就是對房地產(chǎn)評估機構(gòu)確定、貨幣補償、產(chǎn)權(quán)調(diào)換補償、安置房戶型等情況，讓群眾有選擇的余地；監(jiān)督權(quán)就是房屋征收、安置房建設(shè)各個環(huán)節(jié)，都要接受群眾的監(jiān)督，讓群眾放心。通過維護好群眾“四權(quán)”，真正做到依靠群眾、做好群眾工作。

4.堅持公正透明

房屋征遷能否做到公開、公平、公正，長期以來就是社會關(guān)注的焦點。在征遷工作中，有的群眾擔心先拆者吃虧，存在等待觀望心理；有的群眾抱著當回釘子戶，存在著后拆多得的僥幸心理；有的征遷干部弄虛作假、，不僅影響征遷工作進度，還容易引發(fā)干群矛盾，造成上訪案件。堅持公開公正，陽光操作，是消除群眾“怕吃虧”、“患不均”顧慮、取信于民的最有效途徑。要堅決杜絕“暗箱操作”，把所有政策公開，包括對所有被征遷人的住房面積丈量、評估、補償標準、簽訂協(xié)議、安置房的分配、選擇次序等每一個具體環(huán)節(jié)都要進行公示，接受群眾監(jiān)督，提高房屋征遷工作的公信度，使征遷工作經(jīng)受得住時間的檢驗、群眾的檢驗。

三、探索“陽光征收”的工作方法

1. 制定科學方案

首先，要針對單個征收項目制定科學方案。各縣（市）區(qū)政府要對建設(shè)項目認真研究，超前謀劃好征遷補償安置、資金籌措、力量組織、時間節(jié)點安排等各個環(huán)節(jié)的工作，以科學的方案、規(guī)范的流程促進征遷安置工作健康良性推進。其次，要針對整體項目制定科學方案。結(jié)合城市總體改造計劃，根據(jù)整體區(qū)域內(nèi)不同地塊的基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、公共服務(wù)設(shè)施配套程度、開發(fā)建設(shè)成熟程度和干部群眾思想狀況，科學制定征遷改造計劃，分區(qū)分類、分期分批有序推進。最后，要結(jié)合土地等相關(guān)規(guī)劃科學制定方案。征遷改造方案的制定一定要與城市發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等相關(guān)規(guī)劃配套銜接，確保協(xié)調(diào)一致，力避盲目無序。

2.做細群眾工作

首先，要摸清房屋被征遷群眾的生活狀況。要組織街道、社區(qū)干部對房屋被征遷群眾生活狀況進行調(diào)查摸底，重點掌握住戶年齡結(jié)構(gòu)、就業(yè)情況、富余勞動力、收入來源情況，尤其是住房特別困難對象、經(jīng)濟特別困難對象、“五保戶”、殘疾人特殊人群的情況，積極幫助困難家庭解決困難，拉近與被征遷群眾的感情，贏得群眾的信任。其次，要幫助群眾算好收益賬。要通過耐心分析房屋被征遷前后的收益差別，讓群眾充分認識到，隨著房屋征遷和城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進，通過產(chǎn)權(quán)置換的房產(chǎn)將不斷升值，創(chuàng)業(yè)就業(yè)渠道將進一步拓寬，社會保障將進一步完善，居住生活配套設(shè)施將更加完善，娛樂休閑、子女教育等配套服務(wù)將更加便利，給自己和子孫后代帶來的發(fā)展機會也將會更多，切實提高廣大群眾參與房屋征遷工作的積極性。最后，要制定獎勵激勵機制。除依法給予補償外，可根據(jù)房屋被征遷人的配合程度給予不同程度的獎勵。對按期搬遷戶，可給予實際房屋評估價值一定比例的現(xiàn)金獎勵；安置房分配時，可以按照房屋征遷協(xié)議簽訂先后順序，確定選房順序等。通過獎勵激勵機制，充分調(diào)動被征遷居民的積極性。

3.嚴格執(zhí)行程序

首先，明確工作流程。按照超前謀劃項目、群眾申請、調(diào)查摸底、制定改造方案、組織簽訂協(xié)議、進行張榜公示、實施房屋拆除、加快安置房建設(shè)的工作流程，扎實做好征遷安置各項工作。每一個環(huán)節(jié)都要規(guī)范標準，明確時限要求，按照時間節(jié)點抓緊推進。其次，嚴格按程序辦事。房屋征遷工作必須按照國務(wù)院房屋征收條例和省、市有關(guān)房屋征收法律法規(guī)的規(guī)定進行，做到五個“嚴”，即嚴格依法審查房屋征收材料及相關(guān)手續(xù)，嚴格依法對征收范圍內(nèi)建筑進行調(diào)查登記、復核、認定和處理，嚴格依法下達房屋征收決定，嚴格依法制定征收補償方案，嚴格依法與被征收人簽訂征收協(xié)議，切實維護被征收人的合法權(quán)益。最后，嚴格執(zhí)行補償標準。2011年底，寧波市依托“寧波市房屋征收管理信息系統(tǒng)和信息公開系統(tǒng)”這一信息化平臺，通過征收現(xiàn)場的電子觸摸屏，對被征收人實行項目概況、政策法規(guī)、補償方案、公示公告、調(diào)查結(jié)果、評估結(jié)果、補償結(jié)果、經(jīng)辦人員和舉報電話“九公開”，實現(xiàn)征收補償協(xié)議的簽約、備案、公開“三上網(wǎng)”，堅持“一個政策講到底、一把尺子量到底、一個標準管到底”的工作方法，嚴格執(zhí)行補償標準，樹立了陽光公正的征遷形象，贏得了征遷戶的理解和支持并紛紛踴躍簽約。

4.依法強制搬遷

首先，要做好強制征遷各項準備工作。司法機關(guān)從征遷開始就要參與指導，及早做好依法強制執(zhí)行的前期準備，確保征遷的每一個環(huán)節(jié)都依法合規(guī)，并有備份可查，為最終按照法律程序依法組織強制征遷做足準備。其次，要選準強制執(zhí)行的典型戶。對需要強制執(zhí)行的房屋征遷戶進行綜合分析，選取個別對阻礙征遷起主要作用，通過煽動、串聯(lián)、威脅等方式，影響其他被征遷群眾，提出無理要求，且漫天要價，經(jīng)過反復做工作無效的典型戶依法實施強制征遷，真正起到打擊一個、教育一片的效果，從而帶動整體工作開展。最后，要綜合聯(lián)動執(zhí)法。對企業(yè)廠院的征遷，要從落實用地、經(jīng)營許可、依法納稅等手續(xù)是否健全合法入手，公安、稅務(wù)、土地、工商等部門綜合執(zhí)法，多方聯(lián)動。對存在手續(xù)不全、不照章納稅、違法生產(chǎn)經(jīng)營等行為的企業(yè)廠院，有關(guān)部門堅決依法予以嚴肅查處，強力推進房屋征遷到位。