導語：如何才能寫好一篇土地征收補償標準，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

珠海征收土地補償標準是按照土地原用途和價值，考慮當地經濟水平等因素而制定的。

[法律依據]

《土地管理法》第四十七條規(guī)定了征地的補償標準：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。征收耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產值的六至十倍。

（來源：文章屋網 ）

篇2

關鍵詞：耕地資源 價值測算 征地補償標準 楊凌區(qū)

自改革開放以來，隨著我國經濟的快速發(fā)展，城市化水平的不斷提高，越來越多的耕地被征收為建設用地進行開發(fā)利用?，F(xiàn)行的征地補償標準的制定忽略了耕地資源的非市場價值，而這部分價值具有明顯的正外部性，耕地資源轉變?yōu)榻ㄔO用地的同時，這部分價值隨之消失，造成大量的社會福利損失[1]。然而，由于耕地資源的社會價值和生態(tài)價值難于測算，這就使以耕地總價值為基礎來構建征地補償標準面臨著較大的困難。有鑒于此，本文從耕地總價值的構成出發(fā)，以陜西省楊凌示范區(qū)為例，基于價值量化的基本原理構建征地補償標準測算模型，為現(xiàn)行征地制度的完善提供思考。

1.基于耕地總價值的土地征收補償標準構成及測算方法

1.1耕地總價值構成

目前，關于耕地資源的總價值，學術界還沒有形成統(tǒng)一的觀點。諸培新、曲福田（2003）認為耕地資源總價值包括使用價值和非使用價值；霍雅勒、蔡運龍（2006）從邊際效用理論角度認為土地價值的理論構成主要包括使用價值、選擇價值、存在價值。

筆者綜合考慮了耕地資源在經濟、社會和生態(tài)方面所具有的價值，認為耕地資源的價值包括市場價值和非市場價值。其中耕地資源的市場價值是指可以在市場上得到體現(xiàn)的那部分價值，即耕地上的經濟產出[2]。耕地資源的非市場價值是指耕地的社會價值和生態(tài)價值，它是一種無法通過市場交易又客觀存在的正外部性價值。耕地資源的社會價值是指耕地資源保障國家糧食安全、維護社會穩(wěn)定的功能；耕地資源的生態(tài)價值是指耕地資源在調節(jié)氣候，涵養(yǎng)水源和保護生物多樣性等方面所具有的功能。然而，在土地征收的過程中僅對耕地的經濟產出價值進行征收補償，忽略了耕地資源的非市場價值。因此，在制定土地征收補償標準應該把耕地資源的非市場價值納入征地補償。

表1耕地補償標準構成圖

1.2耕地資源的市場價值測算

對于耕地資源經濟價值的測算，我們采用的是收益還原法。收益還原法是基于預期收益原理，將待評估的耕地資源的每年預期客觀純收益以一定的資本化率統(tǒng)一折算到估價期日現(xiàn)值的一種估價方法[3]，具體的計算公式為：

（1）

其中，P1是指耕地經濟價值，a是耕地資源年純收益，r是土地還原率，n表示使用年限。黨的十七屆三中全會明確提出：“現(xiàn)有土地承包關系要保持穩(wěn)定并長久不變”，即農戶擁有的是永久經營權，此外，在合理使用的條件下，耕地的生產功能具有永續(xù)性，因此，在計算耕地資源市場價值時，n的取值為無窮大，那么公式（1）可以簡化為：

（2）

1.2.1耕地資源年純收益的計算

耕地資源年純收益的計算方法如下：

耕地資源年純收益=耕地資源年總產值-耕地資源年總費用 （3）

式中：耕地資源年總產值是指主產品年產值和副產品年產值之和，耕地資源年總費用是指年生產成本與年土地成本之和。其中年生產成本是指物質與服務費用和人工成本之和；土地成本是指流轉地租金與自營地折租的和[4]。

1.2.2土地還原率的確定

耕地收益還原率一般以安全利率加風險調整值作為土地還原率，安全利率選用一年期存款年利率，再考慮風險調整值，由于耕地資源經營的未來風險相對較小，可以忽略不計，因此我們可以選用一年期存款利率作為土地還原率[5]。

1.3耕地資源的非市場價值測算

1.3.1耕地資源的社會價值的含義

耕地資源的社會價值是指耕地資源保障國家糧食安全，維護社會穩(wěn)定的功能所具備的價值。即耕地資源的社會價值是耕地資源對保障國家糧食安全的社會穩(wěn)定價值以及保障農民生產生活的社會保障價值之和。

1.3.2耕地資源社會保障價值的測算

耕地資源的社會保障價值主要由基本生活保障價值、養(yǎng)老保障價值、失業(yè)保障價值和醫(yī)療保障價值構成。

基本生活保障價值的測算。耕地資源具有保障農民基本生活的作用，本文采用機會成本法（在無市場價格的情況下，資源使用的成本可以用所犧牲的替代用途的收入來估算），用政府為農民提供的最低生活保障金的量化來代替耕地資源的基本生活保障價值。

基本生活保障價值的計算方法如下：

基本生活保障價值V1：

式中：k為農村最低生活保障金標準（元/人）；s為人均耕地面積（畝/人）

養(yǎng)老保障價值測算。耕地資源的養(yǎng)老保障價值可用替代法進行測算。由于現(xiàn)階段我國城市的社會養(yǎng)老保障體系比較完善，但是農村在這一方面比較薄弱。因此我們可以參照國家為城市居民提供的社會養(yǎng)老金，并用城鄉(xiāng)收入比進行修正從而得出耕地資源的養(yǎng)老保障價值。其具體的計算公式為如下：

養(yǎng)老保障價值V2：

式中：E1為政府為農民提供的社會養(yǎng)老金（元）；E2為政府為城鎮(zhèn)居民提供的社會養(yǎng)老金；i1為農民家庭人均純收入（元）；i2為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（元）；r為還原率；s為人均耕地面積（畝/人）

失業(yè)保障價值測算。耕地資源的失業(yè)保障價值是指耕地資源在緩解農村就業(yè)壓力等方面所具有的價值。農民從事非農就業(yè)崗位需要進行教育和培訓。因此在測算耕地資源的失業(yè)保障價值可用勞動力的培訓費來代替。其具體的計算公式如下：

失業(yè)保障價值V3：

式中：f為單位勞動力的培訓費（元/人）；A為人均每年的培訓費（元）；s為人均耕地面積（畝/人）；r為還原率

醫(yī)療保障價值測算。耕地資源的醫(yī)療保障價值同樣可以采用替代法進行測算。因此我們可以參照國家為城市居民提供的醫(yī)療保障金，然后用城鄉(xiāng)收入比進行修正進而得到耕地資源的醫(yī)療保障價值。其具體的計算公式如下：

醫(yī)療保障價值V4：

式中：E3為政府為農民提供的醫(yī)療保障金（元）；E4為政府為城鎮(zhèn)居民提供的醫(yī)療保障金（元）；i1為農民家庭人均純收入（元）；i2為城鎮(zhèn)居民人均可支配收入（元）；r為還原率；s為人均耕地面積（畝/人）

綜上，耕地資源的社會保障價值可以用：P2=V1+V2+V3+V4 來表示。

式中：P2是耕地資源的社會保障價值；V1 是基本生活保障價值；V2是養(yǎng)老保障價值；V3是失業(yè)保障價值；V4是醫(yī)療保障價值。

1.3.3耕地資源社會穩(wěn)定價值的測算

耕地資源的社會穩(wěn)定價值指的是農產品在供給的保障上所體現(xiàn)的價值。國家對占用耕地收取的費用主要包括耕地占用稅、新增建設用地有償使用費、耕地開墾費和新菜地建設開發(fā)基金。這些稅費全部用于農綜合開發(fā)和土地復墾整治等能有效提升耕地的糧食生產能力，因此用這4項費用來代替耕地的社會穩(wěn)定價值[6]。

P3=C+D+E+F （8）

式中：P3是耕地資源的社會穩(wěn)定價值；C是耕地占用稅：D是新增建設用地有償使用費；E是耕地開墾費：F是新菜地建設開發(fā)基金。

1.3.4耕地資源生態(tài)價值的測算

關于耕地資源生態(tài)價值的核算，本文依據謝高地、魯春霞（2008）等人建立的中國陸地生態(tài)系統(tǒng)單位面積服務價值表中的農田生態(tài)系統(tǒng)單位面積服務價值來測算（表二），計算不同年份的農田系統(tǒng)單位面積服務價值需要根據物價指數進行修正，計算具體地區(qū)的農田生態(tài)價值時在通過王萬茂、黃賢金（1997）的研究耕地生態(tài)系統(tǒng)潛在的經濟產量進行修正。其具體公式為：

P4=λ×q×n/m/r （9）

式中：P4是耕地資源的生態(tài)價值；λ是修正系數（用物價指數進行修正）；q是指2002年全國耕地平均生態(tài)服務價值；n是指具體地區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)的潛在經濟產量；m是指全國一級耕地生態(tài)系統(tǒng)單位面積平均潛在經濟產量（根據王萬茂的研究測算其值為（712.67kg/畝）；

r是指土地還原率。

2.實證研究

2.1樣本區(qū)域概況

楊凌示范區(qū)位于八百里秦川的腹地，東有漆水河與武功縣為界，南隔渭河與周至縣相望，西和扶風縣接壤，北由韋水河與扶風縣相連。處于東經108°～108°07′，北緯34°12′～34°20′之間。人口18.59萬，其中農業(yè)人口11.9萬，土地面積134平方公里，其中耕地面積10.6萬畝，國務院批準的規(guī)劃面積22.12平方公里。農民人均耕地0.8畝，是中國農業(yè)起源之地。

2.2樣本區(qū)域耕地資源市場價值的測算

本文選取小麥、玉米、油菜籽作為楊凌示范區(qū)的主要農作物，根據耕地資源市場價值的測算原則，我們通過計算主要農作物的純收益，來計算楊凌示范區(qū)耕地資源的市場價值。通過在陜西省物價局查找得出主要農作物的純收益以及在2012年《陜西省統(tǒng)計年鑒》查找得出當年楊凌示范區(qū)主要農作物的播種面積，并賦予各農作物的收益權重，最終計算得出楊凌示范區(qū)主要農作物的純收益為220.99元/畝，已知2012年楊凌區(qū)一年期存款利率為3%，根據耕地經濟價值的計算公式可以得出楊凌區(qū)耕地資源的市場價值為：7366.33元/畝。

表3 2012年陜西省主要農作物成本收益表（單位：元/畝）

資料來源：陜西省物價局 楊凌示范區(qū)發(fā)展和改革委

2.3樣本區(qū)域耕地資源非市場價值的測算

2.3.1楊凌示范區(qū)耕地資源社會價值的測算

第一，社會保障價值測算

基本生活保障價值的測算。2011年11月26日起執(zhí)行的楊凌示范區(qū)農村最低生活保障標準為2200元/人，楊凌示范區(qū)農民人均耕地為0.8畝/人，根據公式2，得出2012年楊凌示范區(qū)基本生活保障價值達到2750元/畝。

養(yǎng)老保險價值的測算。根據陜西省統(tǒng)計年鑒，2012年楊凌示范區(qū)農村家庭純收入為10841元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為29925元，楊凌示范區(qū)城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老金為1080元， 還原率取2012年一年期存款利率3%，人均耕地為0.8畝/人。根據公式3，可算出2012年楊凌示范區(qū)養(yǎng)老保障價值為16302.26元/畝。

失業(yè)保障價值的測算。通過公式4計算失業(yè)保障價值，人均年培訓費根據任剛的測量方法[7]，取A=1262元/年，選取20年長期國債利率2.79%為還原率，使用年現(xiàn)金公式（公式4）f=13607元，可得2012年楊凌示范區(qū)失業(yè)保障價值為17008.75元/畝。

醫(yī)療保障價值的測算。根據陜西省統(tǒng)計年鑒，2012年楊凌示范區(qū)城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險金為200元，根據公式5，可得2012年楊凌示范區(qū)醫(yī)療保障價值為3018.94元/畝。

楊凌示范區(qū)耕地資源的社會保障價值為以上四者之和為39079.95元/畝。

第二，社會穩(wěn)定價值測算

根據《陜西省實施辦法》的相關規(guī)定，楊凌示范區(qū)耕地占用稅稅額標準為22元/m2，根據《新增建設用地土地有償使用費征收標準及等別》的相關規(guī)定，楊凌示范區(qū)新增建設用地土地有償使用費為24元/m2，根據《陜西省新菜地和農田水利開發(fā)建設基金管理暫行辦法》的相關規(guī)定，楊凌示范區(qū)新菜地開發(fā)建設基金為5000-7000元每畝，計算時取平均值為6000元/畝。其中耕地開墾費沒有統(tǒng)一標準，可用如下公式進行測算：

式中：C為耕地開墾費；X為耕地開墾的投入；Y為收益損失；Z1為耕地資源的土地資本投入量；Z2為土壤培肥投入量；b為土壤培肥投入資金額；R為貸款利率（取三到五年貸款利率6.15%）：r為還原率（取一年期定期存款利率3%），n為土地開發(fā)年年限（4年）；a表示收益損失額，以耕地年純收入表示（220.99元/畝），以任浩[8]對全國土地整理的開發(fā)預算資料，查出楊凌示范區(qū)單位面積土地資本投入量Z1為2898.55元/畝，土壤培肥資金投入量b為122.11元/畝，根據公式可得Z2為504.93元/畝，Y為821.44元/畝，可得楊凌示范區(qū)耕地開墾費為4224.92元/畝。

由公式6可得楊凌示范區(qū)耕地資源的社會穩(wěn)定價值為40891.59元/畝。

綜上，楊凌示范區(qū)耕地資源的社會價值為79971.54元/畝。

2.3.2楊凌示范區(qū)耕地資源生態(tài)價值的測算

耕地資源生態(tài)價值的測算。根據表二，可得出2002年全國耕地生態(tài)系統(tǒng)平均生態(tài)服務價值為407.62元/畝，根據王萬茂，黃金賢[8]的測算，可得出2002年楊凌示范區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)平均生態(tài)服務價值為350.8元/畝，要計算2012年楊凌示范區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)平均生態(tài)服務價值需要對此數據進行修正，本文采用居民消費物價指數進行修正即可，2002、2012年居民消費物價指數比值約為1.07（陜西省統(tǒng)計年鑒），可得出2012年楊凌示范區(qū)耕地生態(tài)系統(tǒng)平均生態(tài)服務價值為375.36元/畝，根據公式7可得2012年楊凌示范區(qū)耕地資源的生態(tài)價值為12512元/畝。

2.3.3測算結果說明

根據以上的計算結果，2012年楊凌示范區(qū)耕地資源的總價值為99849.87元/畝（表四），其中耕地資源的經濟價值為7366.33元/畝，社會價值為79971.54元/畝，生態(tài)價值為12512元/畝。

從表四的數據我們可以看出楊凌示范區(qū)耕地資源的經濟價值比重為7.38%，社會價值的比重為80.09%，生態(tài)價值的比重為12.53%，社會價值在楊凌示范區(qū)的比重最大。在耕地資源的社會價值構成中，耕地的養(yǎng)老和失業(yè)保障占據主體地位，可以看出耕地資源對農民的保障起著極其重要的作用。

3.討論與政策建議

3.1楊凌示范區(qū)現(xiàn)行征地補償價格

2010年4月13日，《陜西省人民政府辦公廳關于印發(fā)全省征地統(tǒng)一年產值及區(qū)片綜合地價平均標準的通知》（陜政辦發(fā)〔2010〕36號）公布了陜西省各縣（市、縣）征地統(tǒng)一年產值補償平均標準，楊凌征地統(tǒng)一年產值平均標準為1416元/年，平均補償倍數為27倍，平均標準為38232元/畝。

3.2可行性分析

由測算結果可知，基于耕地總價值的土地征收補償標準是現(xiàn)行征地標準的2.61倍，將研究的結果與非農建設用地的基本地價進行比較，可驗證我們構建的征地補償標準體系是否可行。根據《陜西省楊凌示范區(qū)國有土地基準地價表》所公布的數據，商服用地，住宅用地，工業(yè)用地選取中間標準，單位面積地價分別為24萬/畝，18萬/畝，13萬/畝，分別為楊凌示范區(qū)單位面積耕地價值的2.41倍，1.81倍，1.3倍，因此基于耕地總價值的土地征收補償標準是可行的。

3.3政策建議

2012年楊凌區(qū)基于耕地總價值的土地征收補償標準是現(xiàn)行征地補償標準的2.61倍，目前的征地補償標準偏低，主要是因為在土地征收的過程中僅對耕地的經濟產出價值進行征收補償忽略了耕地資源的社會價值和生態(tài)價值。因此在構建征地補償標準體系時，應當把耕地資源的經濟價值，社會價值，生態(tài)價值納入其中?；诟乜們r值的土地征收補償標準完善了耕地的補償范圍，突出了耕地資源對農民的社會保障效用以及生態(tài)效用，有利于耕地資源的保護。

參考文獻：

[1]王仕局、黃賢金、陳志剛，等.基于耕地價值的征地補償標準[J].中國土地科學，2008（11）；44-49.

[2]王湃、張安錄.農地價值構成及其評估方法研究[J].理論月刊，2007（6）：163-165.

[3]艾建國、吳群.不動產估價[M].北京：中國農業(yè)出版社，2005.

[4]李佳、南靈.耕地資源價值內涵及測算方法[J].干旱區(qū)資源與環(huán)境，2010.

[5]諸培新、卜婷婷、吳正延.基于耕地綜合價值的土地征收補償標準研究[J].資源與環(huán)境，2011.

[6]王仕菊、黃賢金、陳志剛.基于耕地價值的征地補償標準[J].中國土地科學，2008.

篇3

一、廣東省現(xiàn)行征地補償安置政策及執(zhí)行情況

1.現(xiàn)行征地補償安置政策

目前，國家及廣東省頒布執(zhí)行的關于征地補償安置的法律法規(guī)主要有：《物權法》、《關于加強征地管理工作的通知》、《關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號）、《國有土地上房屋征收與補償條例》、《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國土地管理法〉和〈中華人民共和國土地管理法實施條例〉若干問題的意見》（國土資廳發(fā)〔1999〕97號）、《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號）、《關于開展制訂征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價工作的通知》（國土資發(fā)〔2005〕144號）和《關于印發(fā)〈關于制定征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價工作有關問題的意見〉的通知》（國土資廳〔2006〕3號）。

廣東省在《關于印發(fā)〈關于完善征地補償安置制度的指導意見〉的通知》（國土資發(fā)〔2004〕238號）的相關規(guī)定的基礎上，出臺了《印發(fā)廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號），規(guī)范被征收農村集體經濟組織土地所需留用地的管理。

廣東省于2011年3月15日在修訂《廣東省征地補償保護標準》（粵國土資發(fā)〔2006〕149號）的基礎上頒布《關于印發(fā)廣東省征地補償保護標準（2010年修訂調整）的通知》（粵國土資利用發(fā)〔2011〕21號）。

2.現(xiàn)行征地補償安置政策執(zhí)行情況

（1）補償范圍

根據實地調查和交流情況，廣東省目前按照現(xiàn)行規(guī)章制度和規(guī)范性文件所規(guī)定的征地補償范圍進行。對于經濟發(fā)達地區(qū)，如《關于印發(fā)〈東莞市公共基礎設施建設項目征地拆遷補償標準規(guī)定〉的通知》（東府辦〔2009〕99號）中同時對征收已批集體建設用地做出了相應規(guī)定；自2002年，佛山市制定了《佛山市制定區(qū)域性統(tǒng)一征地補償標準的實施方案》《佛山市交通基礎設施建設征地拆遷補償標準與實施方案》和《佛山市電力設施征地拆遷補償標準》等政策，全市逐步形成相對規(guī)范統(tǒng)一的征地補償標準體系。

（2）補償安置方式

從調查情況來看，目前廣東省常用的安置主要有貨幣安置、就業(yè)安置、留用地安置、宅基地安置等，而被征地者傾向于用現(xiàn)金、教育條件，就業(yè)安排、第三方機構評估、按照被征用途的價格、周邊平均價格、市場協(xié)商等方式來確定補償費用比較合適。對于留用地安置：廣州市出臺了《關于統(tǒng)籌解決我市各區(qū)農村留用地遺留問題的意見》（穗府辦函〔2009〕118號）、《關干貫徹〈廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）〉的通知》（穗府辦〔2012〕7號）等政策文件，明確留用地指標允許各村因地制宜地采取分散留地、集中留地、指標抵扣、貨幣補償、指標調劑和以等價物業(yè)補償等多種兌現(xiàn)方式辦理，同時鼓勵社會資金參與留用地集中安置區(qū)開發(fā)建設，從根本上維護了集體經濟組織和投資者權益。

（3）補償標準

按照調查結果來看，基本上各地都根據《廣東省征地補償保護標準》精神（2006年出臺，2010年調整）出臺自己的補償標準，按不低于保護標準，制定征地補償方案。目前廣東省出臺的補償標準只包括土地補償費和安置補助費兩項費用，青苗補償費和地上附著物補償費等費用需另行計算。

二、現(xiàn)行征地補償安置政策執(zhí)行中存在的問題

1.留用地的地難留問題

《印發(fā)廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號）對征地留用地的各項管理作出了較明晰的規(guī)定，但在實際工作中，仍有部分征地留用地得不到落實。首先是各級政府經濟發(fā)展壓力較大，而受每年新增建設指標限制，有限的用地指標優(yōu)先用于產業(yè)項目、基礎設施建設項目用地，而可以用于解決征地留用地的用地指標就寥寥無幾，同年的征地項目留用地不能得到及時落實，形成舊債未了，新債又來的被動局面。其次是征地留用地選址不符合規(guī)劃，經多次協(xié)調，農民人堅持原有選址的。雖然根據41號文要求，此類情形可以采取貨幣補償的方式，但由于土地價值日益凸顯，被征地農民則往往堅持要落實留用地。

2.征地社保問題

目前廣東省嚴格執(zhí)行《印發(fā)廣東省征收農村集體土地留用地管理辦法（試行）的通知》（粵府辦〔2009〕41號）規(guī)定，在征地報批前，一次性向用地單位計提被征地農民養(yǎng)老保障資金。但在實際操作中，也遇到一些問題：

（1）征地社保計算標準問題。中心城鎮(zhèn)范圍內的土地，由于早年經濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設需要，集體土地（主要是農用地）被大量征收。當現(xiàn)有的征地項目實施時，要承擔的征地社保壓力較大。

（2）征地社保的使用問題。在計提征地社保費用時，由于缺乏操作指引，難以將購買社保人員一一明確，目前為失地農民購買的社會保障費用仍然保留在征地社保專戶中，而無法具體落實到失地農民個人，更無法購買被征地農民的養(yǎng)老保險，造成農民實際社會保障功能缺失。部分被征地農民對此意見較大，認為政府挪用本應用于其社會保險的費用，氣也往往撒在基層國土部門身上。

3.按年產值標準和區(qū)片綜合地價補償存在的問題

關于征地補償價的確定，法律層面的規(guī)定主要是《土地管理法》第四十七條。該法條中規(guī)定的征地補償價基本擬訂辦法是：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6至10倍”；“每一個需要安置的農業(yè)人口的安置補助費標準，為該耕地被征收前3年平均年產值的4至6倍”；“每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍”；還有特殊情況下適用的“土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍”。按被征土地的年產值計價，雖考慮到了不同地區(qū)農用地或同一片區(qū)不同農戶的承包地所種作物的差異性，但由于不同地塊的年產值不同，因而必然導致征地補償價按最高產值的地塊計不行，按最低產值的地塊計也不行。如農戶種植兩季水稻的年產值，大約2400元/畝；種植三茬蔬菜的年產值，約8000元/畝；設施化栽培葡萄外加一作蔬菜的年產值，高達2萬元/畝，價差這么大的年產值，要是政府在一次性征收同一片區(qū)的土地中既有稻田、蔬菜地，還有葡萄園，則征地補償價都按最高的葡萄產值補償不行，都按最低的稻田產值補償不行，按各地塊的實際年產值補償也不行，按被征用土地的平均年產值補償也不行，無論按哪種辦法補，總會有一部分被征地農民認為征地補償價不依法、不公平。

最近頒布實施的《國務院辦公廳關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（〔2010〕15號）、《國土資源部關于進一步做好征地管理工作的通知》以及國土資發(fā)〔2004〕238號文件規(guī)定，征地補償辦法調改成為由省級國土資源部門會同有關部門制訂省域內各縣（市）區(qū)征地統(tǒng)一年產值標準和征地區(qū)片綜合地價，報省級人民政府批準后公布執(zhí)行。本研究認為，按法定的年產值倍數制定征地統(tǒng)一年產值標準，并按照國土資發(fā)〔2004〕238號文件規(guī)定依據“地類、產值、土地區(qū)位、農用地等級、人均耕地數量、土地供求關系、當地經濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)最低生活保障水平等”八個因素制定征地區(qū)片綜合地價，雖因其定價權為省級國土部門、批準執(zhí)行權為省級政府，從而使組織實施征地的縣級政府擺脫了被征地農民指控為壓低補償價的窘境，但由于被征收的各地塊實際年產值差額較大，而且由于區(qū)片綜合地價因綜合了八個因素而往往使征地方說不清、道不明征地補償價之所以確定為某個數額的理由，所以，區(qū)片綜合地價得以實施主要依賴于黨委、政府的行政強制力，在實際征地補償中被征地農民對征地補償價的不滿意度仍然較高。

三、相關建議

1.通過司法程序界定和規(guī)制土地征收補償中的公共利益

在發(fā)達國家的土地征收中，法院作為中立機關，一般都會在征地前通過司法審查的方式對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監(jiān)督。而我國土地征收中的司法審查是事后介入的，這種審查法院的態(tài)度是消極的，是相對無效率的。這就需要法律條款賦予司法機關獨立而完整的司法權力，且對于土地征收是否符合公共利益的審查應在土地征收之前進行。此外，由于土地征收一般涉及到多個主體的利益，對于土地征收中司法審查的提起，要擴展原告主體的資格，使每一個社會公民和組織都有權向司法機關提出維護公共利益的主張。

2.完善土地征收補償標準

補償標準的確定是一個利益衡量的過程，解決中國的土地征收補償標準，需要借鑒域外的經驗?；仡櫄v史，不少國家在征收補償的時候是按照財產所有人的價值進行補償。而市場價值具有形式上的中立性，更具有可操作性，在當今世界，很多國家都在土地征收補償制度中確定了以公平、合理的市場價格為補償標準，如英國、德國、我國香港地區(qū)等。英國土地征收補償標準是以被征收的土地所有者在公開土地市場上能得到的出售價格為計算標準的，德國土地征收補償的標準為土地在征收機關裁定征收申請當日的移轉價值或市場價值，我國臺灣地區(qū)也規(guī)定，被征收的土地應考慮征收后土地用途及相應的市場價格予以補償。因此，完善我國土地征收補償的標準，要建立以保護被征收人權利為主旨的法律制度，將土地所有人的“義務本位”改為“權利本位”，從法律上明確個人對集體所有土地的各項權利。對于征地的補償，以土地的市場價格為參考對被征收人進行補償，使被征地人的財產利益在市場經濟環(huán)境中獲得公平合理的補償，通過市場機制提高征用土地的成本，促使土地使用人更加有效地利用土地。

同時，建立一套完善的協(xié)商機制，由雙方參照市場價值來平等協(xié)商確定，允許被征地人充分表明觀點、意見。在土地征收補償中，確定被征收土地的客觀交易價格，對于征地補償的公正性起著至關重要的作用，應當充分考慮被征地農民因失去土地所造成的各項損失進行市場估價，建立專業(yè)的土地評估制度，逐步健全與完備相應的土地評估辦法，由獨立的土地評估機構進行土地估價。

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關鍵詞：土地征收；補償制度；可持續(xù)發(fā)展；和諧社會

一、我國土地征收補償制度的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）《憲法》中有關土地征收補償原則的缺失

盡管《憲法》于2004年給予“土地征收”以合理地位，即“國家為了公共利益的需要可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”，對于未來理論的完善及實踐的操作具有指導意義，但仍顯不足。如未明確補償原則、土地征收標準不統(tǒng)一、補償結果差異性很大，失地農民的權益未受到平等保護。

（二）《土地管理法》中有關土地征收補償規(guī)定的遺憾

1.土地征收目的不明確

（1）《土地管理法》第2條將土地征收的前提界定在以“公共利益為目的”，但何謂公共利益，并沒有做出直接而明確的規(guī)定，反而由于“公共利益”自身是一個復雜、多變且具有高度抽象性的法律概念，導致實踐操作中缺乏可行性，某些政府部門借故進行權力尋租，置失地農民利益于不顧。

（2）《土地管理法》允許單位和個人為建設需要，依法申請使用包括“國家征用的原屬于農民集體土地”在內的國有土地。這意味著即使是為滿足非公共利益需要，征收農民土地也是合情合理合法之事。

2.補償范圍小、補償標準低

補償范圍和補償標準是補償雙方最為關心的核心問題。其處理的得當與否將直接影響公、私利益能否平衡兼顧、國家建設能否順利展開。

（1）補償范圍。我國將土地征收補償范圍嚴格限定在土地補償、安置補償、地上附著物和青苗的補償，即與被征收土地有直接聯(lián)系的經濟損失上，而與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未列入補償范圍。這與國際的通行做法甚為不符，作為農民生存基本、生命依托的土地的“延伸價值”不能被忽視。

（2）補償標準。如斟酌《土地管理法》對于補償范圍內各項費用的補償標準的相關規(guī)定，可發(fā)現(xiàn)以下不足：

第一，補償標準被束之高閣，缺乏靈活性與適應行。依據價值規(guī)律可知：當商品供小于求時，其價格高于價值。在我國嚴格限制農用地供給量、城鎮(zhèn)建設用地量激增的今天，土地使用權的市場價格必然一路走高。而法定的、缺乏彈性的補償標準使補償額度固定化，脫離于市場價格之外。

第二，補償標準忽視了土地的“新興”價值。依現(xiàn)有法律，我們是以傳統(tǒng)糧經作物測定前三年的農業(yè)產值作為基礎來衡量補償費的具體數額，較少顧及到現(xiàn)代農業(yè)的特點。隨著現(xiàn)代農業(yè)的不斷發(fā)展，農用地可以種植一些高價值的經濟作物，可以發(fā)展生態(tài)農業(yè)、旅游農業(yè)等新型農業(yè)，其產出已不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。顯然，傳統(tǒng)土地補償額的計算方法當然不能客觀地反映出被占耕地的實際價值，往往偏低。

3.補償方式單一

現(xiàn)有的補償方式主要是一次性現(xiàn)金補償，對被征地農民離開土地后生活、工作的安排，思想意識的轉變較少或未曾顧及，有限的金錢補償并不能解決失地農民的實際問題。

4.補償程序不完善

（1）征地前失地農民參與、知情權缺失。《土地管理法》第48條規(guī)定，征地補償安置方案確定后，進行公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。這種事后聽證，忽略了農民的知情權和參與權，使公告環(huán)節(jié)及聽取工作十分不規(guī)范，往往流于形式。即使農民對征地的認定、補償費的確定和勞動力的安置等有不同的意見，農民的發(fā)言權也是微乎其微的。因為依據《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定，征地部門可手持“公共利益”這一尚方寶劍“先斬后奏”，即使農民對于補償安置方案有意見、生活出路未解決，都可以先行征地。

（2）征地后農民的司法救濟途徑不暢?！锻恋毓芾矸▽嵤l例》第25條規(guī)定：“對補償標準有爭議的，由縣級以上地方人民政府協(xié)調，協(xié)調不成的，由批準征地的人民政府裁決?！比绱艘?guī)定很難讓農民信服：在出現(xiàn)征地爭議、糾紛時，身兼征地決策者與土地爭議裁決者雙重身份的政府部門能秉公處理，給百姓以滿意的答復。

二、可持續(xù)發(fā)展下土地征收補償制度的完善

（一）合理界定公共利益范圍

根據可持續(xù)發(fā)展原則的精神，追求資源的代際公平和合理利用，在土地征收中盡量減少對耕地資源的破壞，必然是應有之意；而合理界定公共利益范圍，對政府的土地征收權進行有效的制衡便成為落實可持續(xù)發(fā)展原則的重中之重。一方面，在實體規(guī)則的制定上，為明確授權可將“公共利益的需要”直接指向國家安全和國防軍事用地，科學及文化教育事業(yè)、體育、氣象、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)用地，公共道路交通、文物古跡保護、公共水源及引水排水環(huán)境保護等城市基礎設施用地，具有公益性的國家重大經濟建設項目用地之需；為避免立法的不足，還可以用一兜底性條款予以補充，如“其他以公共利益為目的用地”。為使得概念更加周延、嚴謹，可考慮設立一個排除性條款，明確排除不屬于公共利益范圍的用地，避免以“公共利益”為名，無視私權存在。

另一方面，可從程序規(guī)則入手，明確認定“公共利益”的審定程序。首先，為保證界定過程中的民主性、科學性、公開性，可預先告知被征地人土地征收的相關信息，保證公眾的知情權；對涉及公共利益的土地征收，應當務必保證聽證程序的順利進行，廣泛征求相關當事人的意見；為督促征地決策者積極履行職責，必須以完善的責任機制為后盾，嚴格落實權責統(tǒng)一制度。其次，引入事后審查模式，借助司法機關，這一權威、獨立、公正的第三方對被征地人的利益進行維護，對征地行政機構進行監(jiān)督。

（二）注重社會公平，保障失地農民的利益

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土地征收是國家為了公共利益的需要，按照規(guī)定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜校⒔o農民集體和個人以補償的法律制度。土地不僅是不可再生的資源，也是人類賴以生存的物質基礎，因此歷來為人們所重視。那么作為土地征收的有關立法也顯得異常重要，但我國還沒有專門的《土地征收法》，目前的土地征收主要靠《憲法》和《土地管理法》及其實施條例來調整。這樣的立法現(xiàn)狀不但與土地征收的法律地位不相適應也顯得有點單調。另外隨著我國的飛速及各地化、城市化進程的加快，大量的土地被征收，用于非農化建設，農村集體土地征收的狀況更加混亂。因此農村集體土地在征收過程中所暴漏出來的也就越來越多，有些行為已嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意。主要表現(xiàn)在以下幾方面：如土地征收權被濫用、各地補償標準及范圍不合理、征收程序不規(guī)范不民主及以租代征等等。這一系列問題的存在如不加以妥善解決將直接侵犯廣大農民的利益，另外也直接擾亂國家整個土地資源規(guī)劃和利用，因此作者建議從以下幾方面加以完善。一、首先從立法上明確規(guī)定“土地征收”和“土地征用”的區(qū)別。二、村民小組作為土地所有權人的法律地位應加以明確。三、嚴格限定土地征收的條件。四、農村集體土地征收應市場化運作，加強政府向服務型功能轉化。五、擴大土地補償范圍，采取多種形式的土地征收補償方式。六、完善土地征收程序，加強征地民主。七、“公共利益”應法定化。八、制定專門的土地征收法。

關鍵詞：集體土地征收 土地征收和土地征用

缺陷及完善

土地征收制度是《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國土地管理法》為社會公共利益所確立的一種基本法律制度。①對土地征收的概念界無大的爭議，在以前有的稱土地征用即國家依照法律規(guī)定將土地收為公用。②有的還稱為國家建設征用土地，也就是國家運用行政權力把農民集體土地轉為國家所有的行為。③如一九九八年《土地管理法》就沿用此概念。因此我們現(xiàn)在一般認為土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準權限和程序，將農民集體所有的土地轉變?yōu)閲宜胁⒔o農民集體和個人以補償的法律制度。土地作為農民生產的基本要素和人類賴以生存的物質基礎其重要性是不言而喻的，但是目前除了一部《土地管理法》及其實施條例和《憲法》的原則性規(guī)定外，我國沒有一部專門的《土地征收法》，這顯然與土地征收的法律地位及其重要性不相適應。另外隨著我國經濟的飛速發(fā)展和各地工業(yè)化、城市化進程的加快，大量的土地被打著“公共利益”的旗號而濫用，用于非農化建設，有些純粹是經營性的開發(fā)，完全是為了獲得私利。這些行為嚴重違背了土地征收的基本原則和立法本意，所暴漏出來的問題也越來越多，已嚴重了我國土地征收市場發(fā)展的秩序，這更迫切需要出臺一部專門的《土地征收法》。

一 目前我國土地征收的法律概況

我國土地實行的是社會主義公有制，即全民所有制和農民集體所有制。那么作為土地所有制的法律表現(xiàn)形式，土地所有權也相應分為國家土地所有權和集體土地所有權。而按照我國《土地管理法》第二條第四款的規(guī)定，我國的土地征收也只能發(fā)生在國家和農民集體之間，因此本文所談的土地征收不包括國有土地使用權的征用。

近年來隨著我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提高，土地征收現(xiàn)象越來越普遍，它也成為農村的一個基本法律問題。另外土地征收本身就是經濟發(fā)展的結果，它和經濟的發(fā)展密不可分，經濟越發(fā)達的地區(qū)，土地征收發(fā)生率也越高，這就使我國的土地征收和經濟發(fā)展緊密相連并且表現(xiàn)得越來越明顯。土地的征收在國民經濟生活中顯得是如此重要，但是我國目前還沒有一部專門的《土地征收法》，目前的土地征收、征用主要靠《憲法》、《土地管理法》及其《實施條例》以及國務院《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條理》等相關行政法規(guī)、規(guī)章來調整。就目前來說國家只要是為了“公共利益”的需要隨時都可以對農民集體所有的土地實行強制征收。并且按照《土地管理法實施條例》第25條的規(guī)定對征收這種法律行為任何單位和個人不得提出異議，如對征收土地的補償費用有異議也只能提請批準征地的政府裁決。但征收補償、安置爭議不影響征收土地方案的實施。另外按照現(xiàn)行《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補償費用僅包括土地補償費用、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費，至于補償標準為該耕地被征收前3年平均年產值的六至十倍，特殊情況下不超過三十倍。從以上立法可以看到我國的土地征收補償采用的是有限的低價補償，并且補償范圍也只限于《土地管理法》第47條的規(guī)定。

實質上土地征收的補償費用在我國是和當地的經濟發(fā)展相適應的，東部地區(qū)往往高于中西部地區(qū)，就目前中原地區(qū)一般耕地年產值僅為1000元左右，也就是說每畝耕地的土地補償費用為3萬元，這點費用根本不能保障失地農民以后的生活，而征地后土地的市場價格往往為補償費用的十幾倍甚至幾十倍。土地征收前后的巨大差價誘惑著部分地區(qū)大搞各類開發(fā)區(qū)，以致前幾年出現(xiàn)大規(guī)模的“圈地運動”，甚至有些地方出現(xiàn)了征而不用，等待升值使大量土地閑置，浪費土地資源的現(xiàn)象。另據有關部門統(tǒng)計：在《中華人民共和國土地管理法》通過后的1986年至1995年，耕地累計減少10266萬畝，年均減少1027萬畝，在這些減少的耕地中，其中違法用地總量達428.7萬畝。④全國1/3以上的群眾生活歸因于土地問題，而其中60%左右直接由征用引起。⑤因此基于上述土地使用狀況土地征收制度的改革也是勢在必行。

二 當前土地征收制度的缺陷

（一） 土地征收權被濫用

當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償。”實際上公共利益的概念已被擴大到經濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。我建一個學校和是為了公共利益，我開發(fā)一個經濟適用房住宅小區(qū)是否也為公共利益呢？

另外“公共利益”外延界定的不明確也導致土地征收權被國家權力機關極度濫用。因為我國土地征收的補償費用實行的并非真正的市場價格，而是由國家單方制定的補償標準和范圍，遠遠低于市場價格。即使這樣的低價也往往是由用地單位來支付的，國家實際上是無對價取得土地，這就加劇了土地征收權的濫用。

（二） 土地征收補償標準和范圍不合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉移，即由農村集體所有轉變?yōu)閲宜?。既然是兩種所有制的轉移，那么在市場經濟條件下土地的價格就應該由市場來決定，就應該由法定的土地價格評估機構來評估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產值的6—10倍來的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農村組織和農民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的人民政府裁決。這個異議是指對6—10倍以內，而對于被征地單位的補償要求高于10倍的救濟措施在立法及司法解釋中并未提及。另外這樣的規(guī)定也違背了民法規(guī)定的財產所有權的基本權能，體現(xiàn)不出農村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費、青苗補償費、地上附著物補償費、新菜地開發(fā)建設基金、土地復墾費或耕地開墾費等。這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農民失去土地的損失。因此是否能考慮一下象國外一樣進一步擴大征地的補償范圍，如加拿大的土地征收補償一般包括（1）被征收部分的補償，必須根據土地的最高和最佳用途及當時的市場價格。（2）有害或不良影響補償，主要針對被征收地塊剩余的非征地，因建設或公共工作對剩余部分造成的損害，可能還包括對個人或經營損失及其他相關損失的補償。（3）干擾損失補償，被征地所有人或承租人因為不動產全部或基本征收，因混亂而造成的成本或開支補償。（4）重新安置的困難補償。⑥

另外德國對土地的補償范圍也值得借鑒，如（1）土地或其他標的物權利損失補償標準為：以土地或其他標的物在征收機關裁定征收申請當日的轉移價值或市場價值為準。（2）營業(yè)損失補償，補償標準為：在其他土地投資可獲得的同等收益。（3）征收標的物上的一切附帶損失。⑦其實土地征收補償范圍在我國個別地方也有所突破，如《江蘇省蘇州市征用土地暫行辦法》第14條規(guī)定的就有保養(yǎng)費，并且在該辦法第24條還對保養(yǎng)費的發(fā)放辦法作出了詳細規(guī)定。

另一方面土地的補償標準也有點過低，按照法律規(guī)定補償標準為被征收前3年畝產量的6—10倍，這樣算下來荒地補償費每畝為5000元左右，即使可耕地在有些農村也只有20000元，不要說彌補損失了，甚至連原來的生活水平都難以維持。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題，另外也與我國現(xiàn)行勞動法不協(xié)調。

例如湖北省的安置補助費一般在5000—14000元/畝，這樣低的安置費，用人單位根本

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關鍵詞:土地征收補償;途徑

土地征收是指國家為了公共利益的需要,依法定程序強制收取他人土地所有權并給予合理補償的行政行為。因為土地征收的對象絕大多數是農村集體土地所有權或使用權,所以完善、改革土地征收或征用制度,對于保護農民利益,減少耕地流失、維護農村穩(wěn)定意義重大。

1、我國農村土地征收補償制度存在的法律缺陷

(1)法律框架不完善

我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補償條款,但是對補償的原則卻沒有明確,征地補償原則缺乏憲法基礎?！稇椃ā返?0條第3款雖規(guī)定了國家對土地的征用,但強調的是國家征收權的行使,而沒有為這種權力的行使劃定范圍?界限?方式和程序,我國現(xiàn)行《民法通則》也缺乏關于征收的一般規(guī)定?《物權法》規(guī)定了不動產的征收前提是公共利益,然而并沒有界定何為公共利益。這種只強調授權?不關注限權的規(guī)定,難以形成有效保障財產權?制約政府權力的制度,容易造成權力濫用? (2)補償標準低

土地征收補償標準雖然幾經修改,但目前仍然是采用“一刀切”的做法,既不能反映土地地租差?土地位置?地區(qū)經濟發(fā)展水平?土地市場交易價格?人均耕地面積等影響土地價值的因素,也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)差別的真實價值?低成本征地,極易導致有關國家機關征地行為的隨意性,嚴重侵害相對人權益? 尤其是在我國對“公益利益”界定模糊的情況下,大量的非公益性質的土地征收行為除了不符合社會正義原則?降低土地配置效率?延遲土地開發(fā)時機之外,較低的征地成本帶來了較高的交易費用和延遲成本?現(xiàn)行的征地補償標準也已經難以保證被征地農民維持現(xiàn)有的生活水平? (3)補償范圍涉及面小

征收補償主要是土地補償費?勞動力安置費?附著物補償費等?我國土地征收補償的狀況是直接補償不充分,而對與被征收客體有間接關聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失未予以補償,如殘余地損害?營業(yè)損失和租金損失等間接損失?因此,征地補償內容不完整? (4)征地程序不透明

國外一些國家規(guī)定征地機關必須通過正式郵件或定期報紙的形式公告有關征地的內容,并經土地所有者申請舉行聽證會,使土地所有者或其他權利人參與到征地中來,然而我國在整個征地調查?征地補償分配過程中,農民通常是被排除在外的?目前征地程序的不透明主要表現(xiàn)在:一是政府行為的不透明,哪一塊地需要征?應征多少?補償標準等都不清楚:二是被征收者無法行使一定的權利阻止政府對自己土地的不合法或不合理征收,沒有形成一定的制衡機制;三是被征收者中僅有部分人了解情況,如村委會主任,而廣大的共有人農民對此了解很少或不了解?

2、 完善我國土地征收補償制度法律方面的思考

(1)完善相關法律體系

我國沒有專門的《土地征收補償法》,土地征收補償主要由行政法及部門規(guī)章調整。土地補償制度包括補償的憲法基礎、標準、范圍、安置方式等內容,其相關規(guī)定散見于憲法、物權法、土地管理法和一些部門規(guī)章等各類不同效力等級的法律法規(guī)中。目前從相關的土地管理法律、法規(guī)規(guī)定的情況來看,在征收農村土地時一般堅持的是“完全補償”的原則。值得指出的是,雖然法律法規(guī)規(guī)定了“完全補償”的原則,但執(zhí)行的情況并不容樂觀。就我國目前行政補償原則的現(xiàn)狀來講,不同程度地存在著隨意性大、撫慰色彩濃的特點,不能為當事人正當權益提供有力保護。可借鑒國外經驗,在憲法“征收”條款中體現(xiàn)控權、程序、補償等內容,以為具體征用法律法規(guī)確立原則、指明方向。要建立關于土地征收補償的具體法律,為土地征收補償提供具體的法律依據。

(2)完善相關補償制度

補償標準方面?，F(xiàn)階段可以采取由土地原用途價格和社會保障費用兩個部分組成的“征地綜合區(qū)片價”補償辦法?隨著經濟的發(fā)展,征地補償標準也要不斷提高?這樣確定的補償標準就能較充分考慮市場因素? 采取這種辦法確立的補償標準,將基本上保證農民不因土地征收降低生活水平?

補償范圍方面。我國土地征收補償僅應從具體國情出發(fā),結合國外經驗,適當擴大征收補償范圍,將殘余的分割損害?正常營業(yè)損害以及其他各種因征地而支出的必要費用等可確定?可量化的財產損失列入補償范圍,以確保被征收人的合法權益不受侵犯?這一舉措也有利于被征收人積極配合土地征收工作,保證征收活動的順利進行? 補償方法方面。在現(xiàn)有的土地征收補償標準不宜大幅提高的情況下,豐富土地征收補償的方式是一種可行的做法。我國可學習日本?英國等國的經驗,規(guī)定一些例外的補償方式?這可根據農民的現(xiàn)實需要,由法律做出概括性規(guī)定,在實踐中靈活掌握?例如改一次性的貨幣補償為分期和終身的貨幣補償,改貨幣補償的單一方式為包括貨幣安置、社會保險安置、土地使用權入股安置等多種形式的復合安置式。 補償程序方面。借鑒國外立法條例,結合我國現(xiàn)行管理體制,我國的土地征收補償程序可以設置如下: 1)前置程序?除國防?交通?水利?公共衛(wèi)生或環(huán)境保護事業(yè),因公共安全原因急需使用土地,來不及與土地所有權人協(xié)商外,需用地人應先與土地所有權人協(xié)議價購或以其他方式取得土地;所有權人拒絕參與協(xié)商或經協(xié)商未能達成協(xié)議的,方可提出征收申請? 2)征收申請與審批程序?由需用地人向省政府或國務院提出征收土地申請(按照土地地類和面積劃分審批權限),審批部門受理后,通知市縣土地行政主管部門將申請內容予以公告,利害關系人可以在公告期間提出意見,必要時,可以要求召開聽證會?批準決定作出后,由市縣土地行政主管部門予以公告?公告后,被征收人禁止實施改變土地用途?搶栽搶建等行為?同時,征收土地價格也被固定下來?被征收人或者利害關系人對于審批決定不服,可以申請復議或提訟? 3)補償裁決程序?在批準征收決定作出后,需用地人與被征收人可以對征收補償繼續(xù)協(xié)商,協(xié)商不成的,可申請土地征收委員會裁決?對裁決不服的,可以申請復議或提訟,但不影響征收繼續(xù)實施?復議或訴訟要求補發(fā)補償差額的,在結果確定后發(fā)放? 4)土地征收完成?

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關鍵詞：土地征收；公共利益；安置補償；改革

一、我國土地征收法律制度存在的問題

我國現(xiàn)行土地征收制度所存在的問題，～部分是實施中的問題，如面積不準確、地類不準確、產值不準確、不按法定程序征地、拖欠農民補償費等。但有一些是制度本身的問題，或者說是土地征收制度落后于整個經濟體制改革所產生的問題，如公共利益的范圍的界定、各項補償標準偏低、農民安置或再就業(yè)等問題。而征地問題產生的最根本原因是長期以來無視和任意侵害農民的土地產權利益，農民的土地權益沒有得到法律上明確的界定和保護。對農民集體土地的征收并沒有充分考慮按市場公平的原則進行補償。

(一)土地征收的范圍過寬

在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設項目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項目用地不是為“公共利益需要”。為加快城市化的進程必然要向城市周邊擴展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益?只是城市居民嗎?或是那些通過征地建商品房而大發(fā)橫財的開發(fā)商?既然是以國家名義行使征收土地的權力，那么這種征收就應是在國家征收權力所及范圍內的全體人民的利益。按照“三個代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權力的行使應當能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農民的利益不是“公共利益”嗎?為什么農民被征收土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補償，而有些個人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農民所獲補償幾十甚至上百倍的利潤?所以，對“公共利益”進行擴大化解釋，如果不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續(xù)下去。

(二)農民所獲補償與被征土地進入市場后的價格落差過大

農民集體土地被征用后。農民所獲得補償低僅可以勉強維持自己的生存。與開發(fā)商所獲得的利益差別卻懸殊很大，農民為此心理不平衡，或為此而上訪，也就不足為怪了。對此，有些人說，土地的升值是因為政府經營城市，對基礎設施投入以及國家經濟發(fā)展的結果，因此其升值部分理應歸政府；而開發(fā)商的收入則是因為土地和其他成本投入必然帶來的利潤。這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農民的利益成本最低。同時，征地行為的計劃性和強制性以及土地被征用后的市場化運作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

我國征地制度不僅具有強制性，公益用地的范圍被擴大化，而且由于征地制度形成于計劃經濟時期。明顯地帶有要求農民支援國家建設的色彩。農民的土地從來沒有被作為商品看待，因此。征地補償的標準不是市場價格，而僅僅是維持生存的一種補償。這樣，征地前的計劃性運作和征地后的市場化運作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了。

(三)征地補償過低而且對失地農民安置方面在立法方面存在問題

造成如今征地過程中補償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補償標準不合理。其主要表現(xiàn)在以下二個方面：

1、以“產值”確定補償標準?！锻恋毓芾矸ā分写_定補償費用是以土地“被征用前3年平均產值”計算的。無論是6―10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農產品價格計算，補償費無論如何也高不到哪里去。因此以產值論補償而不是以市場決定地價，不僅不科學，實際操作也是問題。

2、確定的最低補償標準不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確規(guī)定征地補償的具體標準，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國法律確定的最低補償標準是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補償費和安置補助費，尚不能使需要安置的農民保持原有生活水平的，經省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準，可以增加安置補助費。但是。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征用前3年平均年產值的30倍?！卑丛摋l法律的規(guī)定，補償費一般是土地前3年平均產值的6―10倍，也就是說從理論上可以保持6―10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補償一般是不會發(fā)生的，因為6―10倍的補償已經可以使農民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規(guī)定這6―10倍的補償是管農民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6―10倍或30倍的補償農民也并不都能拿到手。如果按補償最高標準30倍全額支付計算，在理論上農民可維持30年的“原有生活水平”，目前農民得到的只是貨幣補償。失去土地的農民就業(yè)問題在法律上并未獲得保障。

二、對我國土地征收法律制度改革的立法建議

要想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，征地中的大部分問題也確實出在立法方面。首先從以下四個方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：

(一)以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人或者說代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應當具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進行建設的項目逐一列出，只有在此范圍內的建設項目才可以視為是以公共利益為目的的。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征收權只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農地，而應當主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農村集體非農建設用地市場來解決。

(二)土地征收采用市場化運作

真正的公益性建設用地，在征收前后一般不會出現(xiàn)征地補償與所獲收益之間的明顯差別。因為公益事業(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設項目的日常維護，營利并非公益事業(yè)的目的。對公益性建設項目的征地補償應遵循及時、充分、適當的原則，而對于非公益性建設項目的征地補償則應按照市場價值規(guī)律進行。所以，法律在嚴格界定“公共利益”范圍的前提下，還應明確規(guī)定，非公益性建設項目用地不能列入征收范圍。而應將其納入市場，由市場決定土地價格及各利益主體的分配比例。要堅持平等自愿、

協(xié)商一致的原則。國家還要建立相應的土地價格評估機制。為了切實保護農民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補償必須以土地的市場價格為依據，實行公平補償。在我國目前農村，集體土地具有多重功能。即為農業(yè)生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發(fā)展功能，市場價格要體現(xiàn)這三重功能。

(三)修改目前的征地補償標準和妥善安置失地農民

土地征收是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補償標準過低，而這一問題的根源在于所確定的補償標準不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補償標準，征地補償費就永遠提高不了，補償按“原用途”，而轉手出讓時則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標準呢?因此應當取消只能按“原用途”給予征地補償的規(guī)定。充分考慮被征地農民因土地所造成的各項損失進行市場估價，按價補償。同時還應參照征地周邊的整體經濟發(fā)展水平，在一定合理年限內給予征地農民補償。補償標準的計算應當是逐年遞增的，而且一般不應低于國家統(tǒng)計部門近年內公布的經濟增長比例。失去土地的農民在再就業(yè)問題上應當得到政府有效的扶持，并享有當地城市居民享有的所有失業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老保險等同等待遇。

三、解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

在征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進行和完善，農民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進行徹底改革之前，在解決土地征收存在問題方面，非不能有所作為。比如在不改變農村集體土地所有制性質的前提下，將土地使用權作為一項獨立的物權確定給土地經營使用人，同時在嚴格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經營權流轉的方式，賦予農民在建設主管部門批準改變農業(yè)用途，將土地用于營利目的時。集體土地經營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規(guī)律、市場價格與土地的受讓方協(xié)商土地價格。在我國目前情況下。實現(xiàn)這個目標也并非易事，其中還涉及諸如轉讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護以及市場環(huán)境等諸多因素。

篇8

一、征收耕地補償標準：

1、旱田平均每畝補償5.3萬元。

2、水田平均每畝補償9萬元。

3、菜田平均每畝補償15萬元。

二、征收基本農田補償標準：

1、旱田平均每畝補償5.8萬元。

2、水田平均每畝補償9.9萬元。

3、菜田平均每畝補償15.6萬元。

三、征收林地及其他農用地平均每畝補償13.8萬元。

四、征收工礦建設用地、村民住宅、道路等集體建設用地平均每畝補償13.6萬元。

五、征收空閑地、荒山、荒地、荒灘、荒溝和未利用地平均每畝補償2.1萬元。

【法律依據】

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【關鍵詞】 農民財產權 土地征收補償 公共利益 司法救濟

隨著社會的不斷發(fā)展，城市規(guī)模的不斷擴大和公共設施的增多，土地征收越來越不可避免。在土地征收中，牽涉的權益很多，權益之間的沖突也很大。土地征收補償便是協(xié)調、平衡和解決這些權益沖突的一項重要法律制度，同時，也是一項極其復雜的系統(tǒng)工程。作為農村集體經濟組織成員，農民在農村土地上享有法定的集體成員權，并以土地集體所有權、法定承包經營權和宅基地使用權的物權形式擁有土地財產權。征地受補償權和安置權是保護農民土地財產權的重要形式。土地不僅是農民生產經營的物質基礎，而且是農民情感和心理上的歸宿和寄托。然而，我國現(xiàn)行土體征收補償制度未給予農民財產權充分保障。

一、我國土地征收制度的立法不足

1、“公共利益”邊界界定不明

土地征收的啟動必須以公共利益的存在為前提。公共利益在本質上揭示出征地權存在的合法性基礎，也是規(guī)制征地權的首要因素。我國《憲法》規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄段餀喾ā芬?guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產?！薄锻恋毓芾矸ā芬?guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。土地征收的法律基礎是公共利益高于個體利益，個體利益必須服從公共利益的需要，因而，“為了公共利益的需要”便成了國家對農村集體土地進行征收的唯一理由。

在計劃經濟時期，我國未區(qū)分公共利益和非公共利益，國家利益、集體利益和公共利益幾乎被等同起來;隨著市場經濟體制的確立，政府控制逐漸被市場引導所取代，行政命令和法律手段成為市場機制的補充和保障機制，為適應市場經濟的發(fā)展，明確“公共利益”的內涵變得很有必要。然而，我國的土地立法一直采用高度概括的方式對“公共利益”加以概括，并未對“公共利益”的具體邊界作出介紹。再加上缺少相應的制約和監(jiān)督機制，實踐中，“公共利益”在征收過程中總是被擴大解釋并在最廣泛的意義上使用，致使不少出于經濟目的的用地也時常混雜其中，冒充公共利益，國家征收土地的初衷也往往被曲解甚至歪曲。在這些場合，政府理所當然地成為“公共利益”的化身，所有的征地行為都可以先入為主地推定為基于公共利益之目的。

2、征收利益分配失衡

（1）補償標準過低，測算依據不合理，補償范圍過窄。根據《土地管理法》第47條的規(guī)定，我國補償標準為農用地被征用前三年的平均產值，補償范圍包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，同時規(guī)定了前兩項總和不得超過土地征用前三年平均年產值的30倍征收。補償費僅考慮被征土地的原用途和原產值，不考慮土地本身的價值，更不考慮土地的預期收益，沒有將土地作為資產處置。而且，土地補償費、安置補助費總和不得超過土地征收前三年平均年產值的30倍（《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》中將原來補償標準提高了10倍）。從上述標準可以看出，我國土地征收補償的基本原則是按照被征用土地的原有用途進行補償，實踐中，政府對土地低價征收，高價賣出，整個過程產生了土地流轉后的高額地租，然而，這一巨額收入被政府收歸地方財政，被征地農民被排斥在外。此外，我國征地補償僅僅規(guī)定了對現(xiàn)有損失的補償，對預期利益不作補償，對承包經營權等財產權利也不作補償。在現(xiàn)行的城鄉(xiāng)二元體制下，土地對農民來說不僅是一種財產權，它還承擔著農民的就業(yè)和社會保障的功能，現(xiàn)行的征地補償制度未起到明顯作用。

（2）征地拆遷補償制度缺失。我國長期的城鄉(xiāng)二元結構以城市優(yōu)先發(fā)展為價值取向，導致農村及農民在資源及權利的配置上長期處于弱勢，城鄉(xiāng)存在雙重標準。城市房屋具有明確的權利屬性及權利主體，在拆遷補償方面能夠得到具體落實;農村房屋存在權利屬性的混合以及權利主體的虛置，即：集體土地財產權受到法律限制較多，處于事實上的不平等狀態(tài)，集體土地產權殘缺，且國有與集體土地財產權缺乏統(tǒng)一的價格評估體系，導致集體土地所有權被征收的補償款遠遠低于鄰近市區(qū)拆遷土地使用權被征收的補償，土地增值利益沒有在合理補償中體現(xiàn)，進一步加大了城鄉(xiāng)收入差距。這一點王淑華（2011）已經有所論證。雖然一些地方針對性地出臺了農村征地拆遷補償的辦法，但是一般僅限于文件和政策，效力層次過低，不具有權威性。

（3）補償方式單一，安置責任不明確。我國農村土地征收補償方式只有貨幣補償和勞動力安置兩種方式。由于我國企業(yè)勞動用工制度的改革及企業(yè)生產經營的現(xiàn)狀，勞動力安置的補償方式難以實現(xiàn)，因此許多地方均采取貨幣補償安置的方式。雖然貨幣補償是最重要的一種補償方式，但是單純的金錢補償無法使失地農民真正獲得安置、重新就業(yè)。就前所述，土地不僅僅是重要的生產資料，還起到保障農民基本生活的功能。農民失地后大量涌入城市，由于缺乏技能和知識，無法在城市激烈的競爭環(huán)境中生存下去。當僅有的一點補償金額用完后，失地農民就徹底失去了生存的依靠。因此，只有解決了農民的就業(yè)安置問題，才是對農民最有效的補償。此外，《土地管理法》也沒有明確規(guī)定哪個組織來負責對失地農民的安置。實踐中，房地產開發(fā)商和政府土地管理部門對此常常踢皮球，互相推卸責任。

（4）補償金分配不到位。按照《土地管理法實施條例》的規(guī)定，土地補償費歸集體經濟組織所有，地上附著物及青苗補助費歸地上附著物和青苗的所有者所有。安置補助費支付給負責安置的單位（通常為農村集體經濟組織）或個人，由其管理和使用。這樣籠統(tǒng)的規(guī)定，實際上造成了農村土地所有權主體的缺位。同“公共利益”一樣，“農村集體經濟組織”也沒有確切的內涵，這些法律概念的不確定性造成了對村委會或村民小組作為集團土地所有權主體地位的模糊，村委會、村民小組和村民之間之間的法律主體地位存在著交叉，導致利益關系錯綜復雜，造成土地補償費被層層克扣，鄉(xiāng)、村干部支配大部分征地補償費用，最終導致大量的補償費無法為農民所掌握，嚴重損害了農民的利益，使廣大農民在土地征收補償上的權利得不到保障。此外，中央與地方在土地征收利益配置上的失衡，進一步刺激了盲目征地與濫征土地的普遍發(fā)生。

3、征收正當程序匱乏

根據《中華人民共和國土地管理法》第46條之規(guī)定，“征收農村土地的決定做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施。土地權利人在公告規(guī)定期間持土地權屬證書到土地行政主管部門辦理征地補償登記?！币约啊氨徽鞯剞r村集體經濟組織、農村村民或者其他權利人對征地補償、安置方案有不同意見的或者要求舉行聽證會的，應當在征地補償、安置方案公告之日起10日內向土地行政主管部門提出。確需修改征地補償、安置方案的，應當依照有關法律、法規(guī)和批準的征用土地方案進行修改。”不難看出，我國現(xiàn)行的土體征收補償程序規(guī)定都比較原則和空洞，雖有公告和聽證的規(guī)定，但缺乏農民實際參與聽證的保障渠道，實踐中缺乏可操作性。法律規(guī)定征地補償方案由市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門制定，補償方案制定后才公告告知農民，對農民提出的意見只在確需修改的情況下才改動補償方案，極大地限制了農民的參與權。在救濟方式的選擇上，若農民對土地征收補償方案存在異議，根據相關法律規(guī)定，其只能申請行政復議，缺乏司法救濟程序。

二、國外土地征收制度的借鑒

世界大多數國家和地區(qū)都建立了土地征收補償制度，其不屬于一般的土地交易范疇，而是政府的強制購買。土地征收補償是國家或政府為了公共目的而強制取得私有土地而給予的補償行為。西方國家和我國港臺地區(qū)大都承認土地私有制。營利性的建設開發(fā)基本上都是通過土地交易市場完成，土地征收被嚴格限制在公共利益需要的范圍內。同時，土地作為最重要的私有財產，一直受到法律最為嚴密的保護。從域外土地征收補償制度的立法及實踐來看，成功的經驗主要有以下幾個方面。

1、“公共利益”界定合理化

國外對“公用利益”界定的不同情況。例如，英國從目的性方面對公共利益進行界定。如1965年生效的《土地征收條例》規(guī)定，只有為公用目的出發(fā)而利用土地的，才具有公益性，符合征收的實質要件。美國對公共利益的理解比英國規(guī)定的寬泛，不僅包括征收行為的目的，而且對征收行為后果涉及權利人之外的多數人的都認為符合公共利益目的?！斗▏穹ǖ洹穼ⅰ肮残枰睌U大至社會經濟生活的各個領域，不僅包括公共大眾的直接需要，而且還包括間接滿足公共需要的領域，以及行政主體執(zhí)行公務和政府進行宏觀調控的需要，在1977年，衛(wèi)生健康、社會行動、文體、經濟、城市規(guī)劃等方面內容也納入公共需要范圍。德國對“公共利益”的界定使用“社會福利”一詞，由各邦自行界定“公共利益”的范圍。總的說來，大陸法系國家通常采用立法的方式對“公共利益”作出解釋，而英美法系國家則在司法過程中由法官結合具體的案情，對抽象的“公共利益”進行具體解釋。

2、補償標準和補償范圍科學化

世界上大多數國家都采用了市場價格法進行征收。英國的基準價格是被征收人受損利益的市價，在實務中，被征收人往往還能得到10%的額外補償。德國也是以被征收土地損失的市場價格為準，即通常情況下的交易價格。法國也是以市場價格為基準，通常由專職的的公用征收法官裁定。日本的《土地征用法》規(guī)定以公平合理的交易價格為準。

在補償范圍上，美國站在充分保障公民財產權的高度，對直接的、現(xiàn)實的損失和有證據證明的可預期利益的損失都作出充分評估，主體方面同時考慮財產所有權人和財產利益相關人。日本征收補償包括直接損失和部分間接損失;種類包括所有物資損失和特定的精神損失。此外，對未來不確定的損失也在合理考慮范圍內。臺灣地區(qū)的《土地征收條例》也對損失的類型的進行了專門的規(guī)定，主要包括：一是對土地被征收的直接損失;二是征地帶來的建筑改良物及農作物的損失;三是征地造成的土地改良物的損失;四是合法的營業(yè)損失。

3、補償方式多樣化

國外各國在補償方式的選擇上，除了貨幣補償，會根據具體情況輔以其他的補償方式。例如，德國根據被征收人的申請，可以給予現(xiàn)物補償，主要適用于重置生活的需要，如替代地補償、同等條件住宅補償等。法國法律根據征收對象的不同，規(guī)定了給予實物補償的三種特殊情況，包括對商鋪、生活用房、家庭耕作土地的征收”。日本的實物補償規(guī)定了替代地補償，具體種類包括耕地開發(fā)補償、宅地開發(fā)補償、遷移代辦補償和工程代辦補償、現(xiàn)物給付等形式。既滿足了土地整體規(guī)劃利用的需求，有最大限度地保障了被征收人的原有生活方式。我國臺灣則規(guī)定了在特殊情況下，可以搭發(fā)土地債券或者發(fā)給抵押地的方式給予補償。

在商品經濟社會，貨幣補償是最有效、最具有普遍適應性的補償方式，但是，隨著社會發(fā)展的多樣化與復雜化，單一的貨幣補償已無法滿足被征地人未來生產生活的需要。因此，各國普遍采用了貨幣補償為主，實物、股本、債券等補償方式為輔的多元化補償模式，從而充分保障了被征收人的各項權益。

4、征收程序正當化

在美國，征收中確立了被征收土地權利人廣泛與平等參與的程序，并賦予了權利人行政與司法的雙重救濟手段。政府有披露義務，被征收人享有質詢權。法國制定的《公用征收法典》可以對被征收人給予事前補償，體現(xiàn)了法國對財產權的高度重視。另外，還具體區(qū)分為行政階段和司法階段：前者審批公用征收的目的，確定可以轉讓的不動產;后者解決所有權的轉移和補償金的確定。加拿大專門制定了《征收法》，以公共利益、公平補償和正當程序為必備要素。我國臺灣地區(qū)制定的《土地征收條例》包含了實體法與程序法，區(qū)分公用征收和區(qū)段征收。前者以“公共利益”為目的進行征收，后者則更多采取政府與被征收人平等協(xié)商、互利共贏的合作方式展開。境內外立法都強調了被征收人的參與權，要求政府與被征收人進行平等協(xié)商，其次區(qū)分了行政、司法的權責，重視正當程序的重要性，在權利救濟方面，也進行了詳細的規(guī)定。

三、我國土地征收制度的立法完善

1、采用“概括+排除”的方法界定“公共利益”

“公共利益”是政府征收行為正當性的標準。如果對“公共利益”作任意曲解，將導致政府濫用土地征收權力。我國目前采用概括式的立法模式，但是由此導致法律法規(guī)極為簡陋，使得法官和當事人都無所適從。在“公共利益”界定方式的選擇上，理論界主要存在概括法、列舉法、概括法+列舉法三種方法，多數學者建議采取第三種方法對公共利益進行界定。而劉國臻教授則在《論我國土地征收收益分配制度改革》一文中建議采取列舉+排除法對其進行界定。通常認為，第一種模式彈性較大，不易操作，但具有相當的靈活性，賦予地方政府對“公共利益”范圍以很大的自由裁量權，導致土地征收權的濫用;第二種模式缺乏靈活性，但容易操作，有利于防止土地征收權的濫用，然而法律具有滯后性，隨著社會經濟的發(fā)展，采用列舉法將難以滿足“公共利益”形式的多樣化;第三種模式，具有上述兩種模式的優(yōu)點，既易于操作，又具有靈活性。然而，筆者認為，第三種模式都是從正面去描述“公共利益”的范圍，一個籠統(tǒng)，一個缺乏伸縮性，二者結合的可能成為缺點的結合。對此，我國“公共利益”界定的方式，筆者贊成概括加排除的方法，從一正一反兩個方面將其限制到合理范圍內。從定性方面，主要的“公共利益”可以包括：國防設施;交通事業(yè);公用事業(yè);水利事業(yè);公共事業(yè);行政機關、地方自治機構及其他公共建筑;教育、衛(wèi)生及慈善事業(yè);經過法定程序決定的城鄉(xiāng)規(guī)劃，包括舊城區(qū)改造;其他由政府興辦，以公共利益為目的事業(yè)。從定性方面，建議采取比例原則，對機會成本進行比較：當公益大于私益、成本小于支出時候，則推定符合“公共利益”之目的。

2、平衡征收利益分配

只有先確立了一個科學、合理、公平的補償范圍，再輔以合理的補償標準與恰當的補償方式，才能最終保證補償的公正性，平衡征收利益的分配。

（1）擴展補償范圍。根據我國《土地管理法》第47條規(guī)定，現(xiàn)行的補償范圍僅僅是土地征收造成被征收人（通常指農民，下同）的直接損失和物質損失。法治精神與公平正義的缺位，直接導致了在土地征收過程中公民對國家、政府的不信任乃至敵對情緒。因此，應當確立以直接損失和物質損失補償為主，兼顧可預期利益損失與間接損失補償，精神損失補償為補充的補償范圍。首先，受償主體應當從被征收人擴展至相關權利人，例如承租人、承包人等。在市場經濟下，所有權與使用權、收益權分離的現(xiàn)象普遍存在，因為土地征收不僅僅只給所有權人帶來損失，同時也會給用益權人造成損失。其次，補償范圍可參照國外實踐操作，由直接、物質損失的補償擴展至對可預期利益的損失與間接損失的補償。包括長遠投資帶來的損失、重新就業(yè)所產生的培訓費、獲得生存保障所提交的社會保障費用、遷徙所帶來的適應新環(huán)境產生的額外費用等。由于精神損失具有主觀性和不可復制性，因此，應當根據具體情況，將其作為補充。

（2）提高補償標準。政府在土地征收補償過程中所制定的補償標準過低一直為學界所詬病，這也是引發(fā)政府與農民之間沖突的直接導火索。按照目前的《土地管理法》，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍。這樣的規(guī)定意味著農民所得的補償總和遠遠不能反映出土地的市場價值。并且，近幾年，隨著各地城市化進程加快，全國普遍出現(xiàn)了地價、房價飛速增長的局面，讓既定標準在保障農民的合法權益時顯得蒼白無力。因此，在現(xiàn)有的補償標準上，參照各國通行做法，以土地市場價格為基準，進一步提高補償標準，加大補償力度，完善農民的利益保障，使其分享土地征收帶來的利益，才有助于化解社會矛盾，實現(xiàn)社會公平、正義，促進社會和諧?？煽紤]引進中立第三方對土地價值進行估算，以起到平衡與救濟的作用。

（3）豐富補償方式。雖然貨幣補償方式具有不可替代的重要作用，但是我國現(xiàn)行的補償方式過于機械。參照各國通行做法，結合我國具體國情，建議引進實物、技術、就業(yè)培訓、就業(yè)機會和股本的補償方式。實物補償通常用于農民的重要生活資料安排。例如許多地方實踐中采用的建造安居房、經濟適用房等廉價房，對失地農民進行妥善安置。不僅有效避免了由于城市房價過高導致農民無力購房的情況，政府也由于集中安置降低了成本。而技術和就業(yè)培訓、就業(yè)機會則是對失地農民實現(xiàn)再就業(yè)、職業(yè)轉型提供了幫助。將土地折算成股份作為補償，雖然尚未有成熟的做法，但是土地承包經營權入股在學術界也已引起了激烈的討論。在此就不再展開。除此之外，政府還應當考慮到農民由于身份的轉變帶來了諸如子女教育、醫(yī)療養(yǎng)老等社會保障問題，對其基本生活作出保障，有利于失地農民進行角色的轉換，保障其在新環(huán)境中安居樂業(yè)。

3、引入司法救濟，充分保障土地權利人的參與權

我國現(xiàn)行征收程序具有政府主導、農民參與的特點，政府在征收過程中既當運動員，又作裁判員，強調國家意志和公共利益優(yōu)先，具有很大的局限性，因此，司法部分作為獨立的第三方，能夠有效地協(xié)調各方權利、利益的關系，使其目標導向實體正義，具有客觀性、公正性、中立性與正當性。征收過程中所產生的矛盾，可以通過行政訴訟和民事訴訟進行解決。在征地過程中，要充分保障農民的知情權和參與權。分配土地補償金時，要明確集體成員間的分配程序，保障質詢權。一般認為，因土地征收及補償引發(fā)的訴訟既包括行政訴訟，也包括民事訴訟。土地征收行為通常是國家基于“公共利益”之目的而為之，具有強制性，雙方主體不平等，屬于行政行為，由此引發(fā)的訴訟屬于行政訴訟;而因征地補償分配引起的糾紛，是征收人與被征收人之間由于協(xié)商不成尋求中立第三方解決，二者是平等主體，應當適用民事訴訟。民事訴訟是平等主體之間的訴訟，當前征收程序缺乏正當性恰巧是政府和公民之間地位不平等導致的，因此，將土地征收補償引起的糾紛納入民事訴訟更能使被征收權利人的合法權利得到有效保障。

四、小結

土地征收是國家出于“公共利益”的需要，依法將土地收歸國有并給予補償的行政行為。土地征收關系到公共利益與個人利益的平衡，土地作為農民最重要的生存基礎和生產資料，其承載的權利應當得到充分保護，當農民集體所有的土地被征收后，應當對其進行充分、公平和合理的補償。具體而言，在符合“公共利益”范圍的征地項目中，制定公平合理的補償標準，擴展補償范圍，豐富補償方式，對集體土地所有權和農民的土地使用權足額補償。同時，建立健全社會保障體系，保障農民的生存發(fā)展權。在程序方面，保障失地農民的充分參與權，引入司法裁判。

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篇10

關鍵詞: 土地征收知情權種類缺陷

中國作為農業(yè)人口占大多數的國家,農民問題是中國工業(yè)化和現(xiàn)代化雙重轉型進程中的最迫切需要解決的問題。農民問題的核心在于農民權益問題,而農民權益首要的是土地利益。作為基礎性的生產資料,土地是農民最主要的收益來源。但隨著城市化進程的加快,越來越多的農民土地以各種形式被征收。按照《全國土地利用總體規(guī)劃綱要》,2000年至2030年30年間征占耕地將超過5450萬畝,從而產生至少8000萬失地農民。由于現(xiàn)行土地征收征用制度的不完善,在實際征地過程中侵犯農民權益的情況屢見不鮮,由此引發(fā)的矛盾和糾紛日益突出。完善土地征收制度、保障農民土地權益已成為影響國民經濟發(fā)展、制約和諧社會構建的社會熱點問題。在這個問題中,農民知情權保障是具有基礎地位和特殊性的一環(huán),因此,從知情權的保障入手維護土地征收中農民的權益,使土地征收循著法治化的道路發(fā)展。

一、土地征收中知情權的種類

知情權又稱為知的權利、知悉權、資訊權、信息權或了解權,知情權作為政治民主化的一種必然要求和結果,是公民知悉、獲取信息的自由與權利。在土地征收中,被征地的農民享有的知情權主要有如下三種:

(一)預征知情權

預征知情權指的是行政機關在準備實施征地之前應當將與征地有關的事實告知被征地農民。國務院《關于深化改革嚴格土地管理的決定》中規(guī)定:“在征地依法報批前,要將擬征地的用途、位置、補償標準、安置途徑告知被征地農民”,據此行政機關在征地之前應將下列信息告知被征地農民:(1)被征地土地的用途(征收后的用途);(2)被征土地的位置;(3)此次實施征地初步擬訂的補償標準;(4)對被征地農民的安置途徑。

(二)批復結果知情權

批復結果知情權,在征地過程中具體體現(xiàn)為行政機關在征地報批文件經過有權機關批準后,應當將批復的有關內容對被征地農民公告。實施公告的主體為市縣人民政府,公告期限為收到批復文件后10日內,公告地點為被征土地所在的村、組,征收鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體土地的,在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府所在地公告。公告的內容應當包括:(1)征地批準機關,(2)征地批準文件文號,(3)批準的時間,(4)批準的用途,(5)被征土地的所有權人,(6)被征土地的位置,(7)被征土地地類,(8)被征土地面積,(9)對被征地農民的安置途徑,(10)征地的補償標準,(11)被征地農民辦理征地補償登記的地點和時間。

征地批復下達標志著征地進入正式實施階段,法律對被征地農民在此階段享有的權利作出了明確的規(guī)定,要比批復下達之前享有的權利更為具體,如果被征地農民的這些權利受到侵犯,完全可以通過現(xiàn)有的法律程序來維護自己的權益。

(三)土地補償知情權

土地補償知情權表現(xiàn)為征地前的知情權和征地后的知情權。在征地依法報批前,征地組織機關要擬公告,將征用土地的位置、地類、面積,安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式等相關事宜告知被征地農民;同時,國土資源部門應當依照有關規(guī)定組織聽證,聽取被征地農戶意見,這是征地之前被征地農民的享有的知情權。

按照《土地管理法》及相關法規(guī)規(guī)定批準征地之后進行“兩公告”是征地后的知情權。被征用土地所在地的市、縣人民政府應當在收到征用土地方案批準文件之日起10個工作日內進行征用土地公告,該市、縣人民政府土地行政主管部門負責具體實施,該公告應當包括以下內容:(1)征地批準機關、批準文號、批準時間和批準用途;(2)被征用土地的所有權人、位置、地類和面積;(3)征地補償標準和農業(yè)人員安置途徑;(4)辦理征地補償登記的期限、地點。有關市、縣人民政府土地行政主管部門會同有關部門根據批準的征用土地方案,在征用土地公告之日起45日內以被征用土地的所有權人為單位擬訂征地補償、安置方案并予以公告,該公告應當包括下列內容:(1)本集體經濟組織被征用土地的位置、地類、面積,地上附著物和青苗的種類、數量,需要安置的農業(yè)人口的數量;(2)土地補償費的標準、數額、支付對象和支付方式;(3)安置補助費的標準、數額、支付對象和支付方式;(4)地上附著物和青苗的補償標準和支付方式;(5)農業(yè)人員的具體安置途徑;(6)其他有關征地補償、安置的具體措施。

還有一種土地補償標準的知情權,即區(qū)域性征地補償標準(區(qū)片綜合地價)或者統(tǒng)一年產值標準。雖然該標準沒有廣泛制定并實施,但是屬于農民知情權的范疇,行政機關在制定這些標準前也需要進行廣泛的調查和聽證,并將結果公布。

二、土地征收中知情權存在的缺陷

(一)預征知情權缺失

在實際征地過程中,行政機關出于多種原因考慮,往往不愿及時將征地信息告知被征地農民,有的甚至在有關征地批復下達以后,被征地農民還不知道征地的用途與補償標準。越是如此,被征地農民越是疑問重重,反而增加了政府的工作壓力。

另外,就我國相關立法來看,這種前置性的征地目的性考量權卻只賦予了政府機關。根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《征用土地公告辦法》的規(guī)定,國家征收的土地依照法定程序批準后,由被征地所在地市、縣政府組織實施,并將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積及補償標準、安置辦法和辦理征地補償的期限等予以公告。被征地的所有權人、使用權人在公告規(guī)定期限內,持土地權屬證書到土地行政主管部門辦理補償登記。由此可以看出:第一,征地僅僅需要政府通過審批加以確認,農民完全處于不知情的狀態(tài);第二,政府批準后的公告,目的僅在于要被征地農民配合權利登記。

因此,如果有關政府機關在實施征地過程中能充分尊重被征地農民的權利,那么國家的征地工作就會變得更加和諧順暢。

(二)補償知情權流于形式

法律規(guī)定,土地行政主管部門根據經批準的征地方案,會同有關部門擬訂征地補償、安置方案。方案確定后,對補償安置的標準、數額對象和方式等予以公告,聽取被征地的集體和農民的意見。在此環(huán)節(jié)包含了公告和聽取農民意見兩種信息溝通方式。公告對于多為初中文化水平的農民來說,其了解知悉受到很大局限,進而直接影響農民意見的形成和表達。農民甚至根本無法就補償的依據、具體操作是否合理合法提出有意義的意見,從而使所謂的“聽取意見”流于形式。這種補償安置方案公告最大的功能僅僅在于通知被征地者到指定地點領取補償費用,過期責任自負。

(三)知情權救濟制度保障的缺乏

在僅有的公告和聽取意見的制度安排上,其實現(xiàn)亦缺乏保障。對于未依法進行征地公告或補償安置方案公告的,《征用土地公告辦法》規(guī)定,被征地集體和農民以及其他權利人有權依法要求公告,有權拒絕辦理征地補償登記手續(xù)。但是,根據相關規(guī)定,農民拒絕辦理手續(xù)引發(fā)爭議的,既不會影響征地的效力,又不發(fā)生阻止程序進行的效果。這意味著對知情權的救濟實際上不存在。

聽證是全面了解情況和意見交流的有效形式。2004年國務院頒布的《國土資源聽證規(guī)定》有如下條款:補償安置方案報批前,應書面告知當事人有要求舉行聽證的權利。但該規(guī)定及其他法律法規(guī)中均沒有關于不告知要求聽證權利的法律后果和行為人責任。

同時,農村特殊的社會狀況對知情權實現(xiàn)構成了制約。一方面,在我國的鄉(xiāng)村治理格局中,村干部的地位極為特殊,其濫用權力的現(xiàn)象普遍存在,而法律對其規(guī)制卻乏力,地方政府在征地中普遍存在的口袋政策,加之從中央到省、縣一直到村的漫長公文旅行中的“信息過濾”,使得農民信息失真在所難免。另一方面,農民知識缺乏,信息處理能力有限,對于一些名目繁多的法規(guī)和政策難以理解,而且對各項補償金換算公式也不知如何計算,從而難以合理合法地維護自己的權益。知情權的重要地位使其制度建設尤為重要。但現(xiàn)行法律制度缺陷,加之農村特有政治生態(tài)環(huán)境和農民自身知識、能力不足等因素的制約,導致農民知情權處在十分尷尬的境地。

三、完善土地征收中的知情權制度

(一)拓寬知情的范圍

在確立知情權的范圍時,首先,應將關系到農民對自身權益的保護和公權力的監(jiān)督的事項均列為知情權的對象,包括征收目的、征地用途、征收范圍及面積、補償標準、安置辦法乃至社會保障諸多方面。其次,從征地環(huán)節(jié)上看,土地征收是一個過程,包括申請、審批、公告、補償方案及其落實等一系列環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)之間密切聯(lián)系,構成了征地制度體系。從征地程序的啟動直到補償安置落實的整個過程,都應該全面賦予被征地農民知情權,以保障信息的完整性,從而使農民獲悉整個征地過程的真實情況。

(二)完善公告與聽證制度

在我國當前的征地制度中,實現(xiàn)農民知情權的渠道主要是公告和聽證制度。首先,與征地有關的信息必須及時送達農民才發(fā)生告知的效力,以送達回證作為效力證明。公告雖然面向大眾,但它并不能夠確保信息的到達。如果被征地農民沒有訂閱公告報紙,沒有留意張貼,甚至不識字,或者由于公告所指不明,那么就很可能事前對征地全然不知,導致自己主張權利的期限被耽擱甚至喪失。為此,立法應將公告的送達方式從“發(fā)送主義”改變?yōu)椤暗竭_主義”。違反相關的送達規(guī)定,應當視為程序違法。同時,土地管理部門的消息送達還應遵循及時原則,在合理的時間內提前告知集體和農民相關情況,使其有充足的時間了解、調查和做出應對準備。

其次,被征地的農民代表應參與聽證。由于與土地征收有關的法律規(guī)范和具體的執(zhí)行細節(jié)相當復雜,并且農民往往不知道自己不了解這些方面,因此參與是確保全面知悉的最好的知情方式。因此,法律宜規(guī)定征地應在被征地農民中間選取代表直接參與到征地的整個過程中去。“土地征收主體必須保障農民代表的有效參加,并認真聽取農民的意見和建議,對被征地農民提出的有關問題給予合法合理的解答”。

最后,把土地征收的聽證制度與公告制度結合起來。批準征地后,擬定征地補償安置方案時,應確保農民能夠啟動聽證程序,將聽證程序直接規(guī)定為法定的強制程序,并且增添其他的告知渠道。

(三)強化知情權的保障措施

對于侵犯農民知情權的行為,應采取相關強制措施,以確保知情權的實現(xiàn)。例如,對于征地公告和征地補償安置公告,沒有進行公告和告知的,其批準一律應確認為無效。對批準后未公告的,應明確其程序阻隔作用。“對于沒有進行聽證的,也應確認同樣的法律后果。對于損害農民知情權的行政機關和負責人,還應該進行行政處分”。此外,如果被征地農民對有關政府未履行告知義務的證據進行了保全,也可以通過法律程序對行政機關“不作為”提訟。

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